Reforma Regulamentului 17/ 1962

Reforma Regulamentului 17/ 1962

Desi Tratatul de la Roma contine prevederi privind interzicerea acordurilor si abuzurilor din pozitie dominanta, continutul sau nu dezvolta nici un mecanism prin care sa fie stopate aceste practici anticoncurentiale. Cu toate acestea, articolul 87 din Tratatul de la Roma imputerniceste reprezentantii Consiliului, Comisiei si a Parlamentului European ca prin actiunea lor conjugata sa poata fi adoptate 'cele mai potrivite reglementari si directive pentru a da efect principiilor articolelor 85 si 86'.

Daca abuzurile din pozitie dominanta interzise de Tratatele de la Paris si Roma aveau un precedent in Germania unde fusese adoptata in 1923 o 'Ordonanta impotriva abuzurilor din pozitie economica', interzicerea acordurilor restrictive era pentru prima oara prevazuta in articolele 65 din Tratatul de la Paris si apoi in articolul 85 din Tratatul de la Roma. Ideea condamnarii acordurile restrictive- rezultat al aderarii la teoriilor promovate de Scoala de la Harvard- venea intr- un context care pana la inceputul celui de- al doilea razboi mondial favoriza dezvoltarea cartelurilor.

In anii '60 cand a fost propus Regulamentul, CEE numara sase state, dintre care doar doua aveau o legislatie asupra concurentei si autoritati nationale pentru concurenta, pietele erau puternic segmentate, dezvoltarea dreptul comunitar era intr- o faza incipienta. in acest cadru, ideea unui sistem 'scolaresc', centralizat la nivelul Comisie care sa ofere o dubla garantie: la nivelul autoritatilor si al tuturor intreprinderilor carora le lipsea o cultura a concurentei, care sa le confere siguranta legalitatii actelor lor a prins contur. Paragraful 3 al articolului 81 (ex art. 85) permitea intreprinderilor sa- si notifice acordurile doar la Comisie si constituia un aviz legal asupra compatibilitatii cu legile concurentei. In plus, in primii ani, notificarea acordurilor oferea Comisiei avantajul unei monitorizari a tuturor categoriilor de acorduri existente si o buna cunostere a sectoarelor in care acestea aveau loc.

Totusi, modificarea cadrului general ca urmare a proceselor de extindere ale UE si a fenomenului globalizarii pietelor conduce la o pierdere treptata a viabilitatii Regulamentului de la 1962. Daca intr- o comunitate cu sase state membre, controlul centralizat era singura solutie, integrarea crescanda a statelor europene pana la o Europa a celor 25 si chiar mai mult, putea conduce la aparitia unui blocaj comunitar, la o supraincarcare a sarcinilor Comisiei care nu ar mai fi fost in masura sa asigure supravegherea practicilor anti-concurentiale intr-un spatiu atat de vast. Cresterea numarului de notificari (aproximativ 500 de notificari a acordurilor in fiecare an ) la nivelul Comisiei se poate traduce si printr- un proces negativ de deturnare a muncii si a timpului staff- ului comunitar de la cazurile care prezinta intr- adevar interes prin gravitatea efectelor lor catre volumul prea mare al dosarelor care necesita analiza lor in vederea notificarii. Un alt aspect este legat de faptul ca, daca in primii ani de functionare, notificarile au reprezentat o sursa de cunoastere a pietelor, a sectoarelor de activitate si a existentei practicilor anticoncurentiale prin intermediul sistemului de notificare, ultimii ani au aratat ca principalele modalitati de depistare a acestor nereguli erau reclamatiile tertilor sau a uneia din companiile participante la acord. Activitatea de notificare devenea cu atat mai ineficienta pentru Comisie, cu cat, din multimea uriasa a dosarelor, doar o parte din ele ridicau probleme importante din punct de vedere al concurentei. Potrivit statisticilor, mai putin 1% din totalul notificarilor reprezinta decizii de interdictie, deoarece sunt forme grave ale cartelurilor, spre exemplu, acorduri de segmentare a pietelor sau de fixare a preturilor[1]. O explicatie a lipsei de interes din partea intreprinderilor pentru actul de notificare al acordurilor ar putea fi procedura prea complicata, prea costisitoare, prea birocratica de completare a formularelor lungi si complexe. Nici la nivelul Comisiei nu este mai usor, atata timp cat fiecare acord de notificat urmeaza o procedura de analiza detaliata, publicarea in Jurnalul Oficial in 20 de limbi a intentiei realizarii acordului in vederea consultarii celor care pot aduce informatii suplimentare, supunerea acordului spre aprobare in Comitetul Consultativ si publicarea deciziei finale in toate limbile statelor membre ale UE. Problema resurselor umane limitate ale Comisiei este veche iar sistemul 'scrisorilor administrative de clasare' ('comfort letters') permitea ca mai mult de 90% din cazurile trimise spre notificarea Comisiei sa fie inchise fara adoptarea unei decizii formale.

In acelasi timp o nevoie acuta pentru orientarea catre analiza economica a deciziilor Comisiei se face tot mai mult cunoscuta. Spre exemplu, articolul 82 (ex art. 86) nu permite intreprinderilor sa faca uz in apararea lor de eficacitatea economica ( in legislatia americana 'regula motivatiei'): metoda de definire a pozitiei dominante pleaca de la notiunea de abuz, specifica legislatiei comunitare axata in principal pe studiul cererii si al intereselor consumatorului, in timp ce in SUA, analiza acelorasi practici are in componenta inclusiv elemente ale ofertei.

La 1 mai 2004, o data cu extinderea UE a intrat in vigoare noul regulament nr. 1/ 2003 privind aplicarea articolelor 81 (ex art. 85) si 82 (ex art. 86). Noul regulament este articulat in jurul a trei elemente principale: descentralizarea aplicarii articolelor 81 si 82, intarirea cooperarii intre Comisie si jurisdictiile si autoritatile nationale pentru concurenta si extinderea puterilor de investigare ale Comisiei.

Descentralizarea aplicarii articolelor 81 si 82 este considerat aspectul cel mai important al noului regulament. inainte de reforma. Comisia detinea monopolul aplicarii articolului 81(3). In contextul extinderii Comunitatii la 25 de membri, exercitarea puterii exclusive ar fi fost imposibila in conditiile in care un numar tot mai mare de acorduri indeplinesc conditiile paragrafului 3. Noul regulament da o noua directie- nationala- aplicarii articolelor 81 si 82.[2] Imprimarea unei dimensiuni nationale poate fi explicata cel putin prin urmatoarele motive: suplimentarea resurselor DG- Concurenta prin utilizarea celor nationale; cresterea sprijinului in analiza pietelor de dimensiune locala, nationala si regionala decurgand din accesul mai mare la informatii; adoptarea deciziei printr- o interpretare 'mai creativa' rezultata din cooperarea autoritatilor nationale de concurenta, pe de o parte si Comisie, pe de alta parte; simplificarea muncii la nivel national prin utilizarea a cel mult unei limbi straine.Renuntarea la sistemul de centralizare in aplicarea dreptului comunitar ca urmare a inadaptabilitatii sale la realitatile UE- 25 a determinat simplificarea procedurilor prin eliminarea regimului de notificare creat de vechiul regulament. Este important faptul ca prin clauzele noului regulament, Comisia nu obtine o reduce a volumului muncii, ci o mai mare libertate de actiune care ii da posibilitatea de a se consacra dosarelor de dimensiune comunitara, importante prin efectele majore si negative asupra concurentei, de exemplu, interzicerea acordurilor de segmentare a pietelor sau de fixare a preturilor considerate de practica europeana 'pacate fundamentale' sau 'pacate mortale impotriva economiei de piata si a liberei concurente'.

In vederea realizarii obiectivului de aplicare uniforma a dreptului comunitar, noul regulament creaza un sistem mixt de colaborare si control intre Comisie si autoritatile nationale. Reteaua europeana pentru concurenta (in continuare, REC) urmareste pe de o parte, intarirea cooperarii orizontale intre autoritatile nationale si curtile nationale si pe de alta parte, dezvoltarea cooperarii verticale intre acestea si Comisie prin schimbul de informatii, acordarea de asistenta tehnica si a numeroaselor consultari asupra mecanismelor de aplicare in vederea unei uniformizari a implementarii regulilor de concurenta in interiorul Comunitatii. Cooperarea in cadrul REC permite evitarea controlului multiplu care ar determina in final alocarea ineficienta a resurselor. Plecand de la consideratii pragmatice, s-a ajuns la un consens potrivit caruia orice afacere sa poata fi condusa de autoritatea cea mai bine plasata pentru a adopta decizia, motiv suficient de argumentat pentru ca celelalte autoritati sau Comisia sa suspende analizarea aceluiasi dosar.

Consecinta a desfiintarii sistemului de notificare si a necesitatii de intarire a controlului pentru lupta impotriva restrictiilor si a abuzurilor din pozitie dominanta, reforma regulamentului 17/1962 acorda o putere mai mare de anchetare Comisiei (articolul 18 si 19 din Regulamentul 1/2003). Una din principalele modificari este inclusa in textul articolului 21 din Regulamentul 1/2003 care da dreptul reprezentantilor europeni de a face descinderi la domiciliul managerilor de intreprinderi, administratorilor sau a altor membri din staff- ul companiei daca exista suspiciunea ca sunt pastrate documente sau alte informatii doveditoare cu privire la constituirea unui cartel. Aceasta dispozitie a condus la o confruntare directa intre aparatorii drepturilor fundamentale ale cetatenilor si juristi a caror argumente sprijina obiectivul PCC de a fi interzise acordurile care restrang concurenta. Ideea de la care s- a plecat a fost cat se poate de practica, deoarece de foarte putine ori cei care incalca legea lasa documentele justificative la locul 'crimei'. O alta putere acordata Comisiei este dreptul de a amenda cu maximum 1% din valoarea cifrei de afaceri intreprinderile care nu coopereaza cu Comisia in activitatea de investigare. Un alt aspect important al procedurilor de investigare este dorinta intreprinderilor de a colabora. In acest sens, dupa modelul american, a fost pus in functiime un program de clementa in 1996, modificat in 2002 care incurajeaza intreprinderile membre ale unui cartel sa- si denunte participarea si sa colaboreze cu institutiile nationale si comunitare prin furnizarea de informatii necesare derularii anchetelor. Dupa principiul 'first in door', programul de clementa acorda imunitate singurei si primei intreprinderi care isi anunta parteneriatul la un cartel nedescoperit si o reducere de pana la 50% din nivelul amenzilor pentru disponibilitatea spre colaborare a celorlalte intreprinderi din cartel.

Noul regulament intareste puterile Comisiei nu doar la nivel administrativ, dar si legislativ si institutional. Din nevoia de a fi revizuita legislatia secundara din considerente ce tin de expirarea valabilitatii (regulamente de scutire in bloc, notificari, comunicari) in contextul modernizarii, inceputul anilor 1995 a adus o extindere a puterilor legislative ale Comisiei. In domeniul institutional, un prim impuls ne-ar putea face sa credem ca puterea constitutionala a autoritatii comunitare a fost redusa prin transferul catre autoritatile nationale de concurenta a atributiilor de aplicare a articolelor 81 si 82.

In fata descentralizarii, a aplicarii directe a articolelor 81 si 82 de autoritatile nationale pentru concurenta si a desfiintarii sistemului de notificare s-au ridicat o serie de temeri care tin in principal de riscul unei aplicari neomogene, incoerente ca urmare a posibilitatilor de aplicare multipla sau a crearii unui forum shopping. Cativa specialisti in materie recurgand la o analiza detaliata si completa a continutului noului regulament au demonstrat ca aceste fenomene au foarte putine sanse sa creasca frecventa aparitiei lor o data cu aplicarea noului regulament. In primul rand, autoritatile nationale pentru concurenta, chiar si cele din Europa Centrala si de Est au putut castiga o maturitate, o experienta in aplicarea legilor concurentei, iar noul sistem nu face decat sa le dea o putere deplina pentru aplicarea lor, inlaturand limitarea jurisdictiei lor in privinta acordurilor trimise spre notificarea Comisiei. Chiar si pentru curtile nationale care sunt mai putin familiarizate cu aplicarea articolelor 81 si 82, pentru a fi evitata orice divergenta in aplicare, au fost create instrumente care dau posibilitatea recurgerii la consultari cu Comisia si cu alte autoritati nationale din cadrul REC. Mai mult, in cadrul REC, autoritatilor nationale le revine rolul de sateliti care graviteaza in jurul Comisiei care are misiunea de a veghea si garanta in Comunitate aplicarea corenta a Regulamentului 1/ 2003. Inclusiv dreptul Comisiei de a prelua un dosar, indiferent de stadiul de investigare reprezinta un instrument eficient pentru a nu se ajunge la o aplicare necorespunzatoare a dreptului comunitar.

Pentru moment, marea provocare lansata de Regulamentul 1/2003 ramane aplicarea omogena si coerenta. Daca prima etapa a constat intr-o armonizare legislativa, anii ce vor veni trebuie sa apartina omogenizarii procedurale in toate statele membre pentru inlaturarea imaginii de 'peticire procedurala'[4] care creaza conditii neprielnice aplicarii omogene a Regulamentului 1/ 2003.

Functionarea REC constituie o alta provocare lansata de noul regulament in vederea asigurarii celei mai bune cooperari la nivel orizontal si vertical. Intr-adevar, inca de la inceput, s-a cazut de acord ca delimitarea clara in cadrul sistemului a competentelor si atributiilor Comisiei si a autoritatilor nationale pentru concurenta este esentiala pentru a nu se ajunge la un control multiplu sau la o risipa a resurselor prin activitati inutile. Astfel, Comisia, in rolul de autoritate centrala, trebuie sa se aplece cu precadere asupra analizei acordurilor si practicilor de dimensiune comunitara care implica mai multe state membre sau care trec dincolo de granitele UE, iar autoritatile nationale sa se centreze asupra cazurilor care isi au centrul de gravitate pe teritoriul statului respectiv.

Privita din punctul de vedere al oamenilor de afaceri, reforma a fost in general bine primita in mediile de afaceri. Reforma aduce sfarsitul notificarilor- un sistem al birocratiei excesive si al costurilor insemnate. O data cu intrarea in vigoare a noului regulament, acesta le determina sa devina mai responsabile decat pana acum; intreprinderile sunt cele care preiau riscurile, in sensul ca, analizeaza ele insusi compatibilitatea comportamentelor cu dreptul european al concurentei, plecand de la vasta cazuistica construita in mai bine de 40 de ani de activitatea desfasurata de Comisie si de Curtea Europena de Justitie. Dincolo de dezavantaje, sistemul notificarii le conferea un grad de sigviranta legala asupra compatibilitatii acordurilor cu mecanismele Pietei Comune. Daca avem in vedere sistemul francez si american care nu prevad obligatia notificarii prealabile a acordurilor oficialii europeni nu ar avea motive de ingrijorare, deoarece este asigurata o fiinctionare eficienta a politicii concurentiale prin intarirea controlului ulterior. O parte din raspundere este transferata catre intreprinderi care eliberate de povara obligatiei notificarii vor trebui sa devina mai mature pentru a evalua singure daca potentialele acorduri ar restrange concurenta si daca ar putea beneficia de o scutire in temeiul articolului 81 (ex art. 85) paragraf 3, facand distinctie intre practicile legale si cele care prezinta un pericol real asupra concurentei.