STRUCTURA FORMALA: CONCEPTUL DE BIROCRATIE[1]

In conditii normale, puterea unei birocratii complet dezvoltate este intotdeauna dominanta. 'Conducatorul politic' se gaseste in pozitia unui 'diletant' fata in fata cu 'expertul'.

Max Weber

Introducere

Pentru cei mai multi dintre americani, "birocratia" este un cuvant controversat. Putine lucruri sunt mai neagreate ca birocratia, putine profesii au un prestigiu social mai mic decat aceea de birocrat. Atat birocratia cat si birocratii sunt tinta criticilor repetate din presa si sunt constant atacate de catre oratorii politici si cetatenii de rand. "Ineficienta", "birocratism", "prostie", "secretomanie", "ingimfare", "agresivitate" si "interes personal" sunt doar cateva din cuvintele pline de incarcatura emotionala folosite pentru a critica aspru birocratii.

Poate ca exista suficient adevar in viziunea noastra vaga asupra birocratilor. Poate ca e pe deplin justificata reolta noastra ocazionala impotria aspectelor deranjante ale birocratiei de care ne lovim aproape zilnic - putem chiar experimenta o purificare sanatoasa in acest proces. Dar aceasta perspectiva susceptibila in mod justificat nu ar trebui sa ne impiedice sa intelegem importanta si sensul fenomenului birocratiei.

Din punctul de vedere al administratiei publice si al literaturii stiintelor sociale, "birocratia" inseamna mult mai mult decat caracteristicile plictisitoare ale organizatiilor moderne. In literatura serioasa despre administratie, termenul denota elementele structurale generale si formale ale unui tip de organizatie umana, in special a unei organizatii guvernamentale. Birocratia are, in acest sens, atat caracteristici pozitive cat si negative fiind mai degraba un termen neutru decat unul care reflecta aspectele negative ale organizatiilor. Birocratia este o lentila prin care putem vedea obiectiv ceea ce Carl Friderich numea 'centrul guvernarii moderne'.

Sociologului german Max Weber (1864-1920) ii este recunoscuta formularea clasica cea mai cuprinzatoare a caracteristicilor birocratiei. El nu numai ca a emis idei noi despre birocratie ci a acoperit un intreg spectru de gandire istorica, politica, economica si sociala.

Asa cum observa Reinhard Bendix, Weber a fost "ca un om al Renasterii care considera intreaga umanitate de competenta sa ". Studiind religia hindusa,Vechiul Testament, cadastrul in Imperiul roman, politica prusaca, companiile comerciale medievale sau administratia publica chineza, el a cautat sa analizeze obiectiv natura institutiilor umane si sa arate legatura dintre idei si evolutia sistemelor politice, economice si sociale. Una dintre cele mai bune lucrari ale sale, Etica protestanta si spiritul capitalismului , stabileste legaturile intelectuale si critice dintre aparitia protestantismului si capitalism in secolul al XVI-lea si al XVII-lea. Weber a cautat constant raspunsuri la probleme extrem de complexe. Care este interactiunea dintre idei si institutii? Prin ce se disting cultura occidentala si ideile ei? De ce o anume societate evolueaza intr-un anumit mod?

Nu putem rezuma aici numeroasele idei formulate de spiritul creator al lui Max Weber, dar vom examina cateva aspecte ale gandirii sale cu impact direct asupra conceptiei sale despre birocratie. Weber credea ca civilizatia a evoluat de la primitiv si mistic la rational si complex. El considera ca natura umana a progresat treptat de la religii si mitologii primitive la o experienta din ce in ce mai teoretica si tehnica. Evolutia lumii se prezenta, in conceptia lui Weber in secolul al 19-lea, ca o strada cu sens unic: el preconiza o "demistificare" progresiva a umanitatii si a ideilor acesteia despre mediul inconjurator.

In concordanta cu aceasta teorie a progresului prin demistificare, Weber descrie trei "tipuri ideale" de autoritate care explica de ce indivizii s-au supus conducatorilor de-a lungul istoriei. Unul din cele mai vechi tipuri de autoritate, tipul traditional al societatii primitive, se baza pe credinta in caracterul sacru al traditiei. Daca o familie de conducatori a condus dintotdeauna, oamenii o considera legitima si ii asculta pe membrii ei. Timpul, precedentul si traditia ii legitimeaza pe conducatori in ochii supusilor.

Al doilea tip ideal de autoritate, dupa Weber, este autoritatea carismatica, bazata pe calitatile personale si atractivitatea liderilor. Liderii carismatici sunt lideri auto-alesi care insufla incredere datorita calitatilor lor extraordinare, aproape supraumane. Conducatorii militari, sefii luptatorilor, presedintii partidelor populare, fondatorii religiilor sunt exemple de persoane ale caror fapte eroice sau miraculoase atrag adepti.

Weber a postulat un al treilea tip ideal de autoritate care sta la baza civilizatiilor moderne si anume autoritatea "legal-rationala". Aceasta se bazeaza pe "increderea in legitimitatea modelului de reguli normative si a drepturilor celor investiti cu autoritate in cadrul acestor reguli in scopul de da dispozitii". Ascultarea este datorata mai degraba unui set impersonal de legi stabilite in mod legal, decat unui conducator. Autoritatea legal-rationala investeste putere mai mult in functie decat in persoana care ocupa functia; astfel oricine poate conduce atata timp cat ajunge in functie "conform regulilor".

Acest tip de autoritate se afla la baza conceptului de birocratie in doctrina lui Weber. Dupa Weber, birocratia este manifestarea autoritatii legal-rationale in forma institutionala; ea are un rol esential in reglarea si controlul societatilor moderne. "Este, spune Weber, superioara oricarei alte forme de autoritate prin precizie, stabilitate, rigoarea disciplinei si siguranta. Astfel, birocratia permite calcularea la un nivel deosebit de ridicat a rezultatelor sefilor de organizatii si a celor care interactioneaza cu ea. Birocratia este, in cele din urma, superioara prin eficienta ei operationala si "formal, capabila sa rezolve toate tipurile de sarcini administrative". Pentru Weber, birocratia este indispensabila mentinerii civilizatiei in societatea moderna In viziunea sa, "oricati oameni s-ar plange de raul creat de birocratie, ar fi o pura iluzie sa credem pentru o clipa ca activitatea administrativa continua ar putea fi realizata in orice domeniu altfel decat prin munca de birou a functionarilor".

O mare parte din analiza efectuata de Weber se ocupa cu evolutia istorica a birocratiei. El considera ca birocratia moderna a aparut in Occident in Evul Mediu, cand extinderea domeniilor regale a necesitat functionari care sa controleze aceste domenii. Printii au fost obligati sa gaseasca tehnici administrative rationale pentru a-si extinde autoritatea, imprumutind frecvent idei din organizarea bisericii, ale carei domenii se intindeau in toata Europa. "Conditia ideala pentru birocratizarea administrativa a fost intotdeauna dezvoltarea sarcinilor administrative", scrie Weber. Birocratia s-a dezvoltat pentru ca societatea avea nevoie sa faca diverse lucruri: sa construiasca strazi, sa educe tineri, sa incaseze taxe, sa lupte in batalii, sa imparta dreptate. Munca a fost divizata si specializata pentru a atinge scopurile societatii.

Weber a identificat, de asemenea, economiile monetare ca fiind un ingredient important pentru dezvoltarea birocratiei. "Birocratia ca structura permanenta presupune un venit constant pentru intretinere Existenta unui sistem stabil de impozitare este conditia prealabila pentru existenta permanenta a administratiei birocratice". Alti factori culturali care contribuie la aparitia birocratiilor cu nivel de structurare ridicat sunt dezvoltarea educatiei, a religiilor superioare, aparitia stiintei si rationalitatii.

Weber a enumerat amanuntit elementele cele mai importante ale structurii formale a birocratiei. In conceptia sa, trei dintre cele mai importante caracteristici ale birocratiei sunt diviziunea muncii, ordinea ierarhica si regulile impersonale - pietre de temelie ale oricarei birocratii functionale. Diviziunea muncii presupune impartirea rationala a muncii in unitati care pot fi asumate de indivizi sau grupuri de indivizi cu competenta in rezolvarea sarcinilor respective. Spre deosebire de conducatorii traditionali, in birocratie angajatii nu sunt proprietarii birourilor ci ocupa o functie datorita capacitatii lor de a presta munca desemnata In al doilea rind, ordinea ierarhica a birocratiei separa superiorii de subordonati; pe baza acestei ierarhii este remunerata munca, este recunoscuta autoritatea, se acorda privilegiile sI promovarile. In sfarsit, regulile impersonale sunt forta motrice a lumii birocratice. Birocratii nu pot actiona asa cum doresc, remarca Weber, pentru ca alegerile lor se limiteaza la scheme precise de comportament impuse de legi. In contrast cu autoritatea "traditionala" sau cea "carismatica", regulile birocratice actioneaza in sensul controlului subordonatilor de catre superiori, limitand astfel posibilitatea manifestarii arbitrarului si a favoritismului personal.

Weber a afirmat ca singurul mod in care o societate moderna poate functiona eficient este prin formarea si perfectionarea specialistilor in cadrul unei birocratii. Desi Max Weber considera birocratia drept permanenta si indispensabila lumii moderne, era ingrozit de ceea ce credea a fi o tendinta catre pierderea demnitatii si libertatii umane:

"Este ingrozitoare ideea ca lumea ar putea fi intr-o zi plina de slujbasi marunti, oameni neinsemnati agatati de slujbe marunte si luptand pentru unele mai importante -o situatie care joaca din nou, ca in arhivele egiptene, un rol din ce in ce mai mare in spiritul sistemului nostru administrativ si, in special, al odraslelor sale, studentii. Aceasta pasiune pentru birocratie.este suficienta pentru a te aduce la disperare."

Si desi era exasperat de tendinta accentuata spre birocratizare in lumea moderna, Weber a observat totusi efectul egalizator sau de democratizare al birocratiei asupra societatii. Reinhard Bendix s-a exprimat in felul urmator despre conceptia lui Weber: 'Dezvoltarea birocratiei inlatura . privilegiile plutocratice, inlocuind administrarea neplatita, facuta din pasiune de catre persoane de seama cu cea platita, cu norma intreaga a profesionistilor indiferent de pozitia lor economica si sociala. . Autoritatea se exercita conform regulilor, si toti cetatenii supusi autoritatii respective au acelasi statut legal'.

In ultimii cincizeci de ani, anumite elemente din conceptia despre birocratie a lui Weber au alimentat dezbateri academice si critici erudite. Exista sociologi care critica formularea weberiana a 'tipurilor ideale' ca fiind amagitoare. Ei sustin ca aceasta teorie nu descrie nici o stare dezirabila, nici o realitate empirica. Altii sugereaza ca Weber pune un accent prea mare pe elementele formale ale birocratiei -de exemplu specializarea, ierarhia, regulile, diviziunea muncii, etc.- si nu apreciaza dimensiunea informala -relatiile umane, conducerea, retelele de comunicare, etc.- ca fiind la fel, daca nu mai mai importanta prin influenta asupra performantei si eficientei birocratice. Totusi, unii sustin ca Weber neglijeaza defectele birocratiilor de mari dimensiuni, care pot incuraja instrainarea muncitorilor si a celorlalti cetateni, in contrast cu stimularea creativitatii de catre retele mici si mobile de specialisti. Conceptul weberian, considera unii specialisti, are o legatura temporala si culturala cu mostenirea stiintifica germana a secolului al XIX si inceputului de secol XX. Ei sustin ca Weber a idealizat statul birocratic german care domina la acea data. Lista criticilor sociologice ar putea continua, si toate sunt pina la un punct elocvente.

Si totusi, linia generala a formularii clasice weberiene este acceptata, in general, drept adevarata si semnificativa. Pentru cei ce studiaza administratia publica, conceptul sau este esential in intelegerea structurii institutionale formale a administratiei publice.

In timp ce cititi aceasta selectie, retineti urmatoarele intrebari:

In ce organizatii cunoscute se pot observa marturii ale conceptului de birocratie weberian?

In ce masura nu reuseste descrierea birocratiei ca 'tip ideal' a lui Weber sa descrie realitatea practica? In ce mod are aceasta in vedere?

In ce masura este modelul lui Weber relevant pentru cazul precedent, 'Explozia din Centralia Nr.5'? Pe baza acelui caz, ca si pe baza propriilor voastre observatii, puteti descrie cateva trasaturi pozitive si cateva negative ale birocratiei moderne?

Birocratia, Max Weber

1. Caracteristicile birocratiei

Birocratia moderna functioneaza intr-un mod specific:

I. Exista arii jurisdictionale fixe si oficiale, care sunt in general stabilite prin reguli, adica prin legi sau reglementari administrative.

Activitatile obisnuite necesare scopurilor structurii guvernate birocratic sunt distribuite intr-un mod fix ca sarcini oficiale.

Autoritatea de a da dispozitii pentru indeplinirea acestor indatoriri e distribuita intr-un mod stabil si strict delimitata de regulile privind mijloacele coercitive de natura fizica, sacerdotala, etc. care sunt la dispozitia functionarilor.

Se iau masuri pentru indeplinirea constanta si ritmica a acestor indatoriri si pentru beneficierea de drepturile aferente; sunt angajate doar persoane calificate pentru a servi intr-un anumit post.

Intr-o guvernare publica de drept aceste trei elemente reprezinta "autoritatea birocratica In cazul in care domina economia privata aceste elemente formeaza "managementul" birocratic. Birocratia inteleasa astfel s-a dezvoltat complet doar in comunitatile politice si ecleziastice ale statelor moderne, iar in economia privata doar in cadrul celor mai avansate institutii ale capitalismului. Autoritatea permanenta a institutiilor publice cu jurisdictie fixa este exceptia si nu regula istorica. Aceasta afirmatie se verifica chiar si in structurile politice ample cum ar fi cele ale Orientului antic, ale imperiilor german si mongol sau ale multor alte structuri statale feudale. In toate aceste cazuri, conducatorul implementeaza cele mai importante masuri prin intermediul unor oameni de incredere, prieteni sau servitori. Sarcinile si autoritatea lor nu sunt precis delimitate si se stabilesc temporar pentru fiecare caz in parte.

II. Principiile ierarhiei institutionale si a nivelelor de autoritate presupun existenta unui sistem bine ordonat de supra- si subordonare in care institutiile superioare le supravegheaza pe cele inferioare. Un asemenea sistem ofera celor guernati posibilitatea de a face recurs la o institutie superioara celei care a dat o anumita decizie, intr-o maniera strict reglementata. Odata cu dezvoltarea completa a tipului birocratic, ierarhia institutionala este organizata in mod monocratic. Principiul autoritatii institutionale ierarhice se intalneste in toate structurile birocratice: atat in structuri statale si religioase, cat si in organizatiile de partid si in intreprinderile private. Caracterul birocratiei este acelasi, indiferent daca e vorba de autoritatea publica sau cea privata

Atunci cand principiul "competentei jurisdictionale" este respectat intocmai - cel putin in institutiile publice - subordonarea ierarhica nu inseamna ca autoritatea superioara are dreptul sa preia sarcina celei inferioare. Regula se prezinta exact invers. Odata un post creat si sarcina indeplinita, acesta continua sa existe fiind ocupat de un alt functionar.

III. Conducerea institutiilor moderne se bazeaza pe documente scrise ("dosare"), care sunt pastrate in forma originala sau prescurtata, ceea ce necesita existenta unui personal format din diversi functionari. Totalitatea functionarilor angajati in mod activ intr-o institutie publica, alaturi de dotarea materiala si dosare, formeaza un "departament". Intr-o intreprindere privata, "departamentul" este deseori numit "functiune".

In principiu, organizarea moderna a serviciului public separa biroul de domiciliul privat al functionarului; birocratia, in general, face o distinctie neta intre activitatea oficiala si sfera vietii private. Banii publici sunt separati de proprietatea personala a functionarului. Aceasa situatie este pretutindeni produsul unei evolutii de lunga durata In perioada actuala, este valabila atat pentru intreprinderile publice,cat si pentru cele private; in cazul celor din urma, principiul este valabil si pentru directorul firmei. De regula, exista o separatie intre birou si camin, corespondenta de afaceri si privata, intre bunurile firmei si averea personala. Cu cat managementul afacerii este mai modern, cu atat aceste distinctii sunt mai nete. Inceputurile acestui proces pot fi regasite in Evul Mediu.

Intreprinzatorul modern se distinge faptul ca se comporta ca "primul angajat" al firmei, tot asa cum presedintele unui stat birocratic modern se autoproclama "primul slujitor" al statului. Ideea ca activitatea birocratica a statului difera in sine de managementul intreprinderilor private este europeana si complet straina abordarii americane.

IV. Conducerea institutiilor, cel putin cea performanta si un asemenea management are un caracter modern clar- presupune, de obicei, o pregatire aprofundata, de specialitate. Aceasta conditie e valabila in aceiasi masura pentru directorul si angajatii firmelor moderne cum e pentru un functionar de stat.

V. Atunci cand institutia este complet dezvoltata, activitatea ei solicita intreaga capacitate de munca a functionarului indiferent daca programul sau de lucru e strict delimitat. In mod normal, aceasta este rezultatul unei evolutii indelungate a institutiilor publice si private. In trecut, situatia era inversa: activitatea institutionala era considerata ca o activitate secundara

VI. Managementul institutional respecta anumite reguli generale, mai mult sau mai putin fixe, mai mult sau mai putin exhaustive si care pot fi invatate. Cunoasterea acestor reguli se realizeaza prin tehnici speciale de invatare pe care le poseda functionarii, aceasta implicind jurisprudenta sau management administrativ sau al afacerilor.

Reducerea managementului institutional modern la reguli este intiparita in insasi natura acestuia. Teoria administratiei publice moderne, de exemplu, presupune ca autoritatea de a da decrete - acordata prin lege autoritatilor publice- nu da institutiei dreptul sa reglementeze o problema prin dispozitii date in fiecare caz in parte ci in mod abstract. Aceasta contrasteaza profund cu reglarea tuturor relatiilor prin acordarea unor privilegii individuale si a unor faoruri care domina in patrimonialism, cel putin in cazul relatiilor care nu sunt stabilite prin traditia sacra

2. Pozitia Functionarului

Cele prezentate mai sus conduc la urmatoarele caracteristici ale pozitiei interne si externe a functionarului:

I. Ocuparea unei pozitii presupune "vocatie". Aceasta rezulta in primul rand, din cerinta de a urma un curs obligatoriu de pregatire care solicita intreaga capacitate de munca pe o perioada lunga de timp si, in al doilea rand, din examinarile speciale si cele prescrise in general in vederea angajarii. Mai mult, pozitia functionarului e reflectata de insasi natura unei sarcini. Aceasta determina structura interna a relatiilor sale, in felul urmator: din punct de vedere legal, detinerea unei functii nu e considerata sursa de rente sau profituri, asa cum era considerata din Evul Mediu pana in pragul epocii moderne si nici un schimb obisnuit de servicii echivalente, ca in cazul contractelor de munca ale muncitorilor nesindicalisti. Obtinerea unei functii, inclusiv a uneia in sectorul privat, e considerata drept acceptare a obligatiei de a practica un management fidel institutiei in schimbul garantarii unei existente sigure. Loialitatea moderna fata de o institutie are drept caracteristica decisiva nu stabilirea unei relatii personale de tipul fidelitatii vasalului sau discipolului in relatiile feudale sau patrimoniale de autoritate, ci realizarea scopurilor impersonale si functionale. In spatele scopurilor functionale stau, bineinteles, "ideile de valori culturale". Acestea sunt surogate pentru stapanul personal pamantesc sau suprapamantesc: idei ca "stat", "biserica", "comunitate", "partid", "intreprindere" sunt considerate realizabile doar in comunitate; ele ofera o aura ideologica unui conducator.

Functionarul politic -cel putin in statul modern complet dezvoltat- nu e considerat servitorul personal al unui conducator. Azi episcopul, preotul, predicatorul nu mai sunt, ca in perioadele crestinismului timpuriu, posesorii unei carisme pur personale. Valorile sacre si supralumesti pe care ei le ofera sunt impartasite fiecaruia care merita si care le solicita. In trecut, asemenea lideri actionau la ordinul conducatorului lor; in principiu, ei erau responsabili doar in fata acestuia. In zilele noastre, in ciuda supravietuirii partiale a vechii teorii, asemenea lideri religiosi sunt functionari in serviciul unui scop functional care, in biserica de acum, s-a banalizat si a primit, in schimb, o aura ideologica

II. Pozitia personala a functionarului este structurata in felul urmator:

1. Fie ca e intr-o institutie publica sau intr-un birou privat, functionarul modern se straduieste si de obicei reuseste sa obtina un prestigiu social distinct de al celor condusi. Pozitia sa sociala este garantata de reguli prescriptive de rang social iar pentru functionarul politic, de definitii speciale ale codului penal impotriva "insultarii functionarilor" si a "dispretului" fata de autoritatea statala si bisericeasca

Birocratul beneficiaza de o inalta pozitie sociala acolo unde -ca in vechile tari civilizate- predomina urmatorii factori: o nevoie acuta de experti in administratie; o diferentiere sociala puternica si stabila in care functionarul provine in special din straturi privilegiate din punct de vedere social si economic datorita distributiei sociale a puterii; sau in care costul pregatirii cerute ii revin lui. Functionarul poseda de obicei atat diplome de absolvire a unor studii -subiect in alta parte- cat si calificarea pentru munca de birou. Asemenea diplome intaresc, bineinteles, "factorul statut" in pozitia sociala a functionarului. In cazuri individuale, acest factor statut este recunoscut in mod explicit si impasibil, de exemplu, in recomandarea ca acceptarea sau respingerea unui candidat la o cariera birocratica sa depinda de consensul ("alegerea") membrilor institutiei. Acesta e cazul corpului de ofiteri din armata german. Cazuri similare, care promoveaza o birocratie inchisa tip breasla, sunt caracteristice birocratiei patrimoniale si mai ales celei canonice din trecut. Dorinta de a face sa renasca asemenea fenomene sub alta forma nu e deloc ocazionala in randul birocratilor zilelor noastre. Ele au jucat, de exemplu, un rol important in cererile manifestate in timpul revolutiei ruse de proletari si functionarii specialisti (elementul tretyj).

In general, prestigiul social al birocratului ca atare este mai redus acolo unde cererea pentru administratie experta si dominatia conventiilor privind statul functionarului este mai mica- de exemplu in Statele Unite sau deseori in asezari noi datorita posibilitatii mari de obtinere a profitului si a instabilitatii stratificarii sociale.

2. Tipul pur de functionar este numit de o autoritate superioara. Un functionar ales de cei guvernati nu e o figura birocratica pura. Bineinteles, existenta formala a alegerii nu inseamna ca nu a avut loc o investire secreta in spatele alegerii - in aparatul de stat, in special, investirea de catre sefii partidelor. Daca se intampla sau nu asa, aceasta nu depinde de regulamentele legale ci de modul in care functioneaza mecanismul partidelor. Odata organizate, partidele pot transforma o alegere libera din punct de vedere oficial intr-o simpla aprobare a candidatului desemnat de seful de partid. Ca regula, totusi, alegerile libere din punct de vedere formal se transforma intr-o lupta, condusa de reguli precise, pentru obtinerea de voturi in favoarea unuia sau altuia dintre candidatii desemnati.

In oricare dintre cazuri, numirea functionarilor prin intermediul alegerii din randul celor guvernati modifica strictetea subordonarii ierarhice. In principiu, un birocrat care este asfel ales are o pozitie autonoma in contrast cu functionarul numit de o autoritate superioara. Functionarul ales nu si-a obtinut pozitia "de sus", ci "de jos", sau cel putin nu de la o autoritate superioara in ierarhia institutionala, ci de la membrii cu influenta ai partidului ("sefii"), care ii influenteaza si cariera viitoare. Cariera birocratului ales nu este -sau nu in mod esential- dependenta de superiorul sau din administratie. Functionarul care nu este ales ci numit de un sef actioneaza mult mai exact din punct de vedere tehnic, deoarece e mult mai probabil ca selectia si cariera lui sa fie influentate de aspectele pur functionale ale aprecierii si de calitatile sale, toate celelalte conditii fiind egale. Ca nespecialisti, cei guvernati pot lua cunostinta de gradul in care un candidat este calificat pentru munca de birou doar prin intermediul experientei, deci doar dupa ce e angajat. Mai mult, in orice selectie a finctionarilor prin alegeri, partidele dau o importanta decisiva nu calitatilor de expert, ci serviciilor pe care un sustinator le poate aduce sefului de partid. Acest lucru este valabil in obtinerea oricarui post birocratic prin alegeri, pentru desemnarea de catre sefii de partid - cand acestia fac lista de candidati - a functionarilor alesi in mod formal, sau pentru numirea libera de catre un sef care a fost el insusi ales. Cazul contrar este totusi relativ: conditii similare se intalnesc atunci cand monarhii legitimi si subordonatii lor numesc functionarii, cu exceptia faptului ca influenta sustinatorilor lor este mai putin controlabila

Daca cererea de experti pregatiti in domeniul administratiei este considerabila, iar sustinatorii partidelor sunt obligati sa recunoasca o "opinie publica" educata, libera, dezvoltata din punct de vedere intelectual, numirea unor birocrati necalificati dauneaza partidului la putere la urmatoarele alegeri. Desigur, aceasta se poate intampla mai ales cand functionarii sunt numiti de sef. In SUA exista nevoia unor functionari pregatiti, dar in orasele mari, unde voturile imigrantilor sunt "ingradite", nu exista, desigur, o opinie publica educata. De aceea, alegerile populare ale sefului administratiei si a functionarilor subordonati pun in pericol calificarea de expert a functionarului, functionarea precisa a mecanismului birocratic si slabeste dependenta birocratilor de ierarhie. Acest lucru e valabil cel putin pentru sistemele birocratice mari a caror supravevhere e dificila. Integritatea si calificarea superioara a judecatorilor federali, numiti de presedinte, fata de cea a judecatorilor alesi in SUA este recunoscuta desi functionarii din ambele categorii au fost selectati initial din considerente de partid. Impresionantele schimbari din administratia metropolelor americane, cerute de reformisti, au au pornit de la primarii alesi care lucrau cu un aparat format din birocrati numiti de ei. Aceste reforme s-au realizat, astfel, intr-o maniera de 'Cezar'. Din punct de vedere tehnic, eficienta 'Cezarismului' -care se dezvolta adesea din democratie- este datorata pozitiei 'cezarului' ca administrator liber al maselor (al armatei sau al cetatenilor), care nu e incatusat de traditie. Cezarul e astfel stapanul absolut al unui corp de ofiteri calificati si de birocrati pe care ii selecteaza personal, in mod liber, fara a tine cont de traditie sau alte considerente. Acesta "lege a geniului personal" intra, totusi, in contradictie cu principiul "democratic" formal al birocratiei alese in mod universal.

3. In mod normal, birocratul detine o pozitie pe viata, cel putin in birocratia publica; acest lucru este din ce in ce mai valabil pentru toate structurile similare. Ca regula factuala, detinerea functiei pe viata este presupusa, chiar si acolo unde se intalnesc practicarea preavizului si a renumirilor periodice. In contrast cu angajatul unei intreprinderi private, functionarul public se bucura de obicei de mentinerea in post. Detinerea legala sau reala a slujbei pe viata nu e, totusi, recunoscuta ca drept al functionarului de a poseda o functie, asa cum a fost cazul mai demult cu multe structuri ale autoritatii. In cazul in care apar garantii legale impotriva concedierii sau transferului arbitrar, acestea servesc doar la garantarea unei concedieri neinfluentate de considerente personale. In Germania, o asemenea garantie exista pentru toti functionarii din domeniul juridic si tot mai mult pentru cei din administratie.

De aceea, in interiorul birocratiei, masura "independentei", garantate legal de ocuparea unui post, nu inseamna intotdeauna un statut mai inalt al functionarului a carui pozitie e asfel asigurata Intr-adevar, de multe ori e valabil contrariul, in special in culturile vechi si in comunitatile foarte diferentiate. In asemenea comunitati, cu cat subordonarea fata de regulile arbitrare ale conducatorului este mai stricta, cu atat garanteaza mai mult functionarului mentinerea stilului de viata aristocratic conventional. Datorita absentei acestor garantii legale a postului, prestigiul conventional al fuctionarului ar putea creste la fel cum, in timpul Evului Mediu, prestigiul nobilimii birocratice a crescut in detrimentul prestigiului cetatenilor, asa cum judecatorul regelui era superior judecatorului poporului. In Germania, ofiterii sau functionarii pot fi inlocuiti in orice moment, sau cel putin mult mai usor decat "judecatorii independenti" care nu-si pierd slujba nici daca aduc mari ofense "codului onoarei" sau conventiilor sociale ale castei. Datorita acestui fapt, in conditii constante, in ochii paturii sociale care conduce judecatorul este considerat mai putin calificat pentru relatii sociale decat ofiterii si functionarii din administratie a caror dependenta considerabila de conducatori e o garantie solida a conformarii lor la conventiile privind statutul lor social. Desigur, functionarul mediu lupta sa obtina o lege a functionarului public, care i-ar asigura veniturile la pensie si garantii sporite impotriva inlaturarii din post. Aceasta lupta are totusi limitele ei. O dezvoltare foarte puternica a "dreptului la functie" face mult mai dificila incadrarea lor dupa eficienta tehnica, deoarece reduce sansele candidatilor ambitiosi de a face cariera in administratia publica. Si aceasta datorita faptului ca birocratii - in totalitate - nu se simt dependenti de cei aflati in varful ierarhiei. Totusi, lipsa sentimentului de dependenta se bazeaza in primul rand, pe tendinta de a se baza mai degraba pe un egal decat pe o categorie sociala inferioara si guvernata. Miscarea conservatoare actuala printre clericii de Badenia, declansata de teama unei presupuse separari a bisericii si statului, a fost determinata in mod expres, de dorinta de a nu fi transformati "din stapani ai parohiei in sclavii ei".

4. Functionarul primeste in mod regulat o compensatie baneasca sub forma unui salariu fix, iar la batranete i se asigura o pensie. Salariul nu se acorda dupa munca prestata, ci dupa statut, adica dupa functie ("rang") si in plus dupa vechime. Securitatea relativ mare a venitului birocratilor, ca si beneficiul prestigiului social fac munca de birou apreciata in special in tari care nu mai ofera oportunitati pentru profituri coloniale. In asemenea tari, salariile functionarilor sunt relativ mici.

Birocratul are in fata o "cariera in cadrul ordinii ierarhice a serviciului public. El avanseaza de la o pozitie inferioara, putin importanta si slab platita, la pozitii superioare. Functionarul mediu isi doreste o fixare mecanica a conditiilor de promovare: daca nu a functiei, cel putin a treptelor de salarizare. El doreste stabilirea acestor conditii in functie de vechime sau conform gradatiilor obtinute intr-un sistem dezvoltat de examinari. Uneori, asemenea examinari au un caracter de neuitat si efecte de-a lungul intregii cariere a functionarului. La aceasta se adauga dorinta de a califica persoana potrivita pe un post precum si tendinta crescanda catre inchegarea apartenentei la grup si securitate economica, ceea ce duce la tendinta de a considera functiile drept "prebende" ale celor care poseda diplome de studii. Necesitatea luarii in considerare a aptitudinilor personale, cu caracter general si intelectual, independent de caracterul adesea inferior al diplomelor de studii, a condus la o situatie in care functiile politice superioare -in special cele de "ministrii" - sunt ocupate fara a tine cont de astfel de diplome. (pp. 202-204)

6. Avantajele tehnice ale organizarii birocratice

Motivul decisiv pentru care s-a dezvoltat organizatia birocratica a fost intotdeauna superioritatea ei pur tehnica fata de oricare forma de organizare. Mecanismul birocratic complet dezvoltat se poate compara cu alte forme de organizare tot astfel cum se poate compara masina cu alte forme nemecanice de productie. Precizie, viteza, lipsa de ambiguitate, cunoasterea dosarelor, continuitate, discretie, unitate, subordonare stricta, reducerea neintelegerilor si a costurilor materiale si de personal - toate acestea ating punctul optim in administratia strict birocratica, mai ales in forma sa monocratica. Comparata cu administratia universitara, onorifica si cea din pasiune, birocratia profesionista este superioara prin punctele enumerate mai sus. Iar in ceea ce priveste sarcinile complexe, munca birocratica platita este nu numai mai precisa, ci, in ultima instanta, este adesea mai putin costisitoare chiar decat serviciile onorifice neremunerate formal.

Aranjamentele onorifice fac din munca administrativa o preocupare si, doar din acest motiv, serviciul onorific functioneaza mai lent, fiind mai putin legat de un program si mai putin structurat. Este, prin urmare, mai putin precis si unitar decat munca birocratica deoarece depinde mai putin de superiori, iar formarea si utilizarea aparatului de functionari subordonati si servicii adiacente sunt inevitabil mai putin economice. Serviciul onorific este mai putin continuu decat cel birocratic si, frecvent, foarte scump, daca luam in considerare nu doar cat costa pentru trezoreria publica -costuri pe care administratia birocratica in comparatie cu administratia de catre personalitati, le mareste considerabil- ci si pierderile economice frecvente ale guvernatilor datorate intarzierilor si lipsei de precizie. Posibilitatea administratiei prin notabilitati exista permanent doar acolo unde managementul institutiilor poate fi realizat in mod satisfacator ca o preocupare. Odata cu cresterea calitativa a sarcinilor carora trebuie sa le faca fata administratia, implicarea notabilitatilor in administratie isi dovedeste limitele -azi chiar si in Anglia. Organizarea activitatii de catre administratii academice duce la frictiuni si intarzieri si necesita compromisuri intre interese si opini divergente. Din aceasta cauza, administratia functioneaza imprecis si este mai independenta de superiori; ca urmare, este mai putin unita si mai inceata. Progresul organizarii administratiei prusace s-a datorat si se va datora principiului birocratic, mai precis monocratic.

In prezent, in special in economia capitalista de piata se cere in primul rand ca activitatea administrativa sa se desfasoare precis, rapid, fara ambiguitate, continuu. In mod normal, intreprinderile capitaliste mari sunt ele insele modele neegalate de organizare birocratica. Managementul afacerilor se bazeaza pe o precizie si stabilitate tot mai mari si, mai presus de toate, pe viteza operatiilor; aceasta, in schimb, este determinata de natura speciala a mijloacelor moderne de comunicare, incluzand, printre altele, serviciul de informare al presei. Extraordinara crestere a vitezei cu care sunt transmise anunturi de interes public, precum si evenimentele politice si economice, exercita o presiune continua si puternica in directia cresterii tempoului reactiei administratiei fata de diverse situatii. Timpul de reactie optim este atins, in mod normal, doar de o organizatie pur birocratica

Birocratizarea ofera mai presus de toate posibilitatea optima de a duce la indeplinire principiul specializarii functiilor administrative conform unor consideratii pur obiective. Performantele individuale sunt atribuite celor care au o pregatire specializata si care acumuleaza tot mai multe cunostiinte pe masura practicarii meseriei. Indeplinirea sarcinilor inseamna in primul rand, indeplinirea lor conform unor reguli calculabile si 'ignorind persoanele.

"Ignorarea persoanelor" este, de asemenea, cuvantul de ordine al "pietei" si, in general, al tuturor intereselor economice pure. O exercitare consistenta a dominatiei birocratice inseamna ierarhizarea statutului "onoare". Asadar, daca principiul pietei libere nu este in acelasi timp restrictionat, conduce la dominatia universala a "situatiei de clasa". Daca aceasta consecinta a dominatiei birocratice nu s-a manifestat pretutindeni, paralel cu extinderea birocratizarii, este datorita diferentelor intre principiile posibile prin care statele isi indeplinesc sarcinile.

Al doilea element mentionat, "regulile calculabile", este de asemenea de o importanta vitala pentru birocratia moderna. Specificitatea culturii moderne, mai ales a bazei sale tehnice si economice, cere aceasta "calculabilitate" a rezultatelor. Atunci cand este complet dezvoltata, birocratia se afla intr-o acceptiune specifica, sub influenta principiului sine ira ac studio. Natura sa specifica, care este agreata de capitalism, se dezvolta cu atat mai mult cu cat birocratia este "dezumanizata", cu cat izbuteste mai bine sa elimine din activitatile oficiale iubirea, ura si toate elementele pur personale, irationale, emotionale care scapa calculului. Aceasta este natura specifica a birocratiei si este evaluata drept virtutea sa principala. Cu cat cultura moderna devine mai complicata si mai specializata, cu atat aparatul extern ce o sustine necesita experti detasati si foarte "obiectivi", in locul conducatorului vechilor structuri sociale, care era influentat de simpatii si favoruri personale, de multumiri si recunostinta. Birocratia ofera atitudinile cerute de aparatul extern al culturii moderne in cea mai favorabila combinatie. De regula, birocratia a fost singura care a stabilit bazele unei legi rationale pentru administratia sistematizata conceptual pe baza unor legi de tipul celor create in perioada Imperiului roman tarziu si care ating un nivel tehnic performant. In Evul Mediu aceasta lege a fost receptata de expertul pregatit si specializat, odata cu birocratizarea administratiei legale, adica odata cu inlocuirea vechii proceduri de judecata, care tinea de traditie sau de presupuneri irationale (pp. 214-216)

10. Caracterul permanent al aparatului birocratic

Odata creata, birocratia este una din structurile sociale cele mai greu de distrus. Birocratia reprezinta acele mijloace de trasnpunere a "actiunii comunitatii" in "actiune societala" organizata rational.

Ca instrument de "societalizare" a relatiilor de putere, birocratia a fost si este, prin urmare, un instrument al puterii de prim rang -pentru cel ce controleaza aparatul birocratic.

In conditii egale, o "actiune societala", orgqnizata si condusa metodic, este superioara oricarei rezistente de "masa" sau chiar a "actiunii obstesti". Iar cand birocratizarea administratiei a fost indeplinita complet, se stabileste o forma de putere care este practic de neclintit.

Birocratul nu poate actiona in afara aparatului la care este "inhamat". Spre deosebire de "notabilitatile" onorifice sau prin vocatie, birocratul profesionist este legat de activitatea sa prin intreaga sa existenta ideala si materiala. In marea majoritate a cazurilor, el este doar o rotita intr-un mecanism in perpetua miscare care ii impune un drum fix pe care sa inainteze. Functionarul are sarcini specializate si in mod normal nu poate pune in miscare sau opri mecanismul decat de foarte de sus. Birocratul este, astfel, prins in comunitatea functionarilor angrenati in mecanism. Interesul lor comun e ca mecanismul si autoritatea societala sa continue sa functioneze. Cei guvernati, pe de alta parte, nu se pot dispensa sau inlocui aparatul birocratic al autoritatii odata ce acesta exista, pentru ca aceasta birocratie se bazeaza pe pregatire de specialitate, specializare functionala a muncii si un set de atitudini fata de stapanirea obisnuita si de virtuoz a unor functii individuale dar integrate din punct de vedere metodic.

Daca functionarul inceteaza lucrul, sau daca munca sa este intrerupta in mod fortat rezultatul este haosul, iar dintre cei guvernati este dificil de improvizat substituenti potriviti sa-l stapaneasca. Acest lucru este valabil pentru administratia publica, dar si pentru managementul in sectorul privat. Soarta materiala a maselor depinde din ce in ce mai mult de functionarea corecta si constanta a organizatiilor tot mai birocratice ale capitalismului privat iar ideea de a elimina aceste organizatii este din ce in mai utopica

Disciplina birocratiei se refera la setul de atitudini a functionarului fata de supunerea stricta in cadrul activitatii sale obisnuite, atit in organizatiile publice cit si in cele private. Aceasta disciplina devine din ce in ce mai mult baza oricarui sistem, oricat de mare ar fi importanta practica a administrarii pe baza de documente scrise. Ideea naiva a bakuninismului de a distruge "drepturile dobandite" si "dominatia" distrugand documentele publice ignora tendinta omului de a respecta regulile si reglementarile obisnuite care continua sa existe independent de documente. Orice reorganizare a trupelor invinse sau dizolvate, ca si restaurarea ordinii administrative distruse de revolta, panica sau alte catastrofe, se realizeaza apeland la tendinta dobandita de ascultare a unor asemenea ordine. Aceasta ascultare a fost indusa functionarilor, pe de o parte, si guerenatilor, pe de alta parte. Daca un asemenea apel reuseste, pune din nou mecanismul in functiune, asa cum era inainte.

Indispensabilitatea obiectiva a unui aparat odata functional, cu caracterul sau specific, "impersonal", presupune ca acel mecanism -in opozitie cu ordinele feudale bazate pe respectul personal- este astfel construit incat sa functioneze pentru oricine stie cum sa-l controleze. Un sistem de birocrati organizat rational continua sa functioneze usor dupa ce inamicul a ocupat teritoriul; singurul lucru pe care trebuie sa-l faca e sa schimbe conducatorii. Acest corp de birocrati continua sa functioneze pentru ca este in interesul vital al tuturor, inclusiv al dusmanului.

In decursul lungii perioade la putere, Bismark si-a adus colegii de minister intr-o dependenta birocratica neconditionata, eliminand toti politicienii independenti. Dupa retragerea sa, a constatat cu uimire ca ei continuau sa fie in functie fara sa se procupe sau sa se teama, ca si cand nu el ar fi fost stapanul si creatorul acestor personaje, ci o figura care a fost schimbata cu o alta in aparatul birocratic. In ciuda atator schimbari de conducatori in Franta din timpul Primului Imperiu, masina puterii a ramas in esenta aceiasi. Aceasta masina face "revolutie", in sensul crearii fortate a unor forme complet noi de autoritate, din ce in ce mai imposibila din punct de vedere tehnic, in special atunci cand aparatul controleaza mijloacele moderne de comunicatie (telegraf, etc) si, de asemenea, datorita structurii sale interne rationalizate. Intr-o maniera clasica, Franta a aratat cum acest proces a substituit lovitura de stat "revolutiei": toate transformarile reusite din Franta au dus la lovituri de stat.

Consecintele economice si sociale ale birocratiei

Este clar ca organizarea birocratica a unei structuri sociale, in special a uneia politice, poate avea, si de obicei are, consecinte economice de anvergura. Dar ce fel de consecinte? Desigur, consecintele depind in fiecare caz de distributia puterii economice si sociale, mai ales de sfera care este ocupata de aparatul birocratic emergent. Consecintele birocratiei depind, prin urmare, de directia pe care le-o confera puterile care utilizeaza aparatul respectiv. Si foarte frecvent rezultatul este o distributie cripto-plutocratica a puterii.

In Anglia, dar in special in SUA, in spatele organizatiilor birocratice de partid stau sustinatorii financiari ai partidului. Ei finanteaza aceste partide si sunt capabili sa le influenteze intr-o mare masura. Fabricile de bere din Anglia, asa numita "industrie grea" si in Germania Liga Hanseatica sunt bine cunoscute ca donatori politici ai partidelor. In timpurile moderne, birocratizarea si ierarhizarea sociala in interiorul organizarii politice si mai ales statale, alaturi de disparitia privilegiilor locale si feudale, au slujit frecvent intereselor capitalismului. Birocratizarea a fost, deseori, realizata in legatura directa cu interesele capitaliste, de exemplu marea alianta istorica a puterii printului absolutist cu interesele capitalismului. In general, o ierarhizare legala si o distrugere a structurilor locale solide conduse de notabilitati a reprezentat un spectru mai larg pentru activitatile capitaliste. Totusi, ne-am putea astepta ca unul din efectele birocratizarii sa fie o politica ce satisface interesele marunte ale burgheziei indreptate catre o "subzistenta" traditionala sigura sau chiar o politica de stat socialista care sa restranga oportunitatile pentru profitul privat. Aceasta s-a intamplat in istorie de mai multe ori si cu consecinte importante, mai ales in antichitate; si fara indoiala fenomenul se va repeta, poate chiar in Germania.

Efectele diferite ale organizatiilor politice care au fost, cel putin in principiu, foarte asemanatoare -in Egipt in timpul faraonilor, la eleni si in timpul romanilor- arata semnificatiile economice diferite ale birocratizarii, posibile sub influenta altor factori. Simpla organizare birocratica nu ne certifica fara ambiguitate sensul efectelor sale economice, intotdeauna prezente intr-un anume sens. Cel putin nu atat de mult cit s-ar putea mentiona despre efectul de ierarhizare sociala relativa In acest sens, trebuie sa ne amintim ca birocratia in sine este un instrument de precizie care se poate pune la dispozitia unor interese dominatoare foarte variate -pur politice sau pur economice, sau orice alt tip. De aceea, paralelismul sau cu democratizarea nu trebuie exagerat, oricat de tipic ar fi. In anumite conditii, si categoriile lorzilor feudali au folosit birocratia. Exista, de asemenea, posibilitatea -si deseori a fost cazul, de exemplu in principatul roman si in unele structuri statale absolutiste- ca birocratizarea administratiei sa fie asociata deliberat cu formarea claselor sociale sau sa fie legata de ele prin forta grupurilor de putere sociala existente. Rezervarea expresa a functiilor pentru anumite grupuri este foarte frecventa, iar rezervarile reale sunt chiar mai frecvente. Democratizarea societatii in totalitatea ei si in sensul modern al cuvantului, chiar daca reala sau pur formala, este o baza extrem de favorabila pentru birocratizare, dar nicidecum singura posibila. La urma urmei, birocratia lupta pentru a uniformiza acele puteri care ii stau in cale si in sectoare pe care vrea sa le ocupe. Trebuie sa ne aducem aminte de acest lucru -pe care l-am intalnit de mai multe ori si pe care il vom discuta in mod repetat: si anume ca democratia in sine este opusa "dominatiei" birocratiei, in ciuda si poate datorita promovarii de neevitat, desi neintentionata, a birocratiei. In asemenea conditii, democratia creeaza rupturi si blocaje evidente in organizarea birocratica. Deci, in fiecare caz istoric in parte, trebuie sa observam in ce directie specifica s-a dezvoltat birocratia.

12. Puterea birocratica

Oriunde in lume statul modern se birocratizeaza. Dar daca puterea birocratiei in interiorul statului creste la scara universala ramane o intrebare deschisa.

Faptul ca organizatia birocratica este, din punct de vedere tehnic cel mai dezvoltat mijloc de putere in mainile celui ce o controleaza nu influenteaza ponderea pe care birocratia in sine poate sa o detina intr-o anume structura sociala. "Indispensabilitatea" tot mai mare a birocratiei, de ordinul milioanelor, nu este mai importanta in aceasta problema decat opinia anumitor reprezentanti ai miscarii proletare ca indispensabilitatea economica a proletarilor e decisiva pentru masurarea puterii lor politice si sociale. Daca "indispensabilitatea" ar fi decisiva, atunci acolo unde predomina munca sclavilor si unde oamenii liberi priveau munca ca dezonoranta, sclavii "indispensabili" ar fi trebuit sa detina puterea, caci ei erau cel putin la fel de indispensabili cum sunt functionarii si proletarii astazi. Nu se poate decide a priori, din aceste motive, daca puterea birocratiei in sine creste sau nu. Atragerea grupurilor de interes economic sau a altor experti ne-birocrati, sau atragerea reprezentantilor nespecialistilor, crearea unor autoritati reprezentative locale, inter-locale sau parlamentare, sau a asociatiilor profesionale - toate acestea par sa se opuna tendintei birocratice. Cat de adevarata este aceasta aparenta trebuie discutat intr-un alt capitol, nu in aceasta abordare pur formala si tipologica. In general, putem spune aici doar urmatoarele:

In conditii normale, puterea unei birocratii complet dezvoltate este intotdeauna dominanta. 'Conducatorul politic' se gaseste in situatia "diletantului", fata in fata cu "expertul" si cu functionarul profesionist din managementul administrativ. Aceasta se intampla fie ca "stapanul'" pe care il serveste birocratia este un "popor" dotat cu mijloacele "initiativei legislative", "referendumului" si dreptul de a schimba birocratii, fie un parlament ales mai mult aristocratic sau mai mult democratic si avind dreptul sau autoritatea reala de a vota lipsa de incredere. Acest lucru e valabil atat atunci cand conducatorul este o administratie academica, aristocratica bazata in mod legal pe auto-recrutare, cat si atunci cand este un presedinte ales de popor sau un monarh ereditar si "absolut" sau unul "constitutional"(pp. 228-233)

TERMENI CHEIE

modele ideale experti obiectivi

autoritate traditionala conduceri birocratice

autoritate carismatica economie financiara

autoritate legal-rationala putere birocratica

ierarhie birocratica secret birocratic

detinerea postului