Tratatul de reforma de la Lisabona(2007)

Tratatul de reforma de la Lisabona(2007)

F reforma institutionala

Impasul generat in 2005 in procesul de ratificare a Tratatului Constitutional, a declansat la nivelul Uniunii o perioada de reflectie si dezbatere pe aceasta tema, extinsa pe perioada unui an si jumatate (iunie 2005 - ianuarie 2007), in vederea gasirii unei solutii. Principala concluzie a perioadei de reflectie a fost ca, in pofida respingerii Tratatului Constitutional, Uniunea are nevoie de un nou tratat, care sa preia substanta acestuia si sa ofere Uniunii institutiile, mijloacele si instrumentele potrivite pentru a raspunde asteptarilor cetatenilor europeni, precum si provocarilor actuale: schimbari climatice, terorism, criminalitate organizata etc..

La cererea Consiliului European din iunie 2007, Conferinta Interguvernamentala (CIG) din 2007 a fost insarcinata cu elaborarea unui nou tratat (denumit Tratatul de Reforma) care sa permita UE sa faca fata provocarilor secolului al XXI-lea si sa-si fructifice intregul potential.

Denumirea oficiala a tratatului este cea de Tratatul de la Lisabona de amendare a Tratatului privind Uniunea Europeana si Tratatul instituind Comunitatea Europeana.

Tratatul de la Lisabona nu schimba fundamental structura institutionala a Uniunii, aceasta se va baza, in continuare, pe triunghiul Parlament, Consiliu, Comisie. Totusi, tratatul introduce cateva elemente noi cu rolul de a ameliora eficienta, coerenta, dar si transparenta institutiilor, Scopul urmarit este de a o face mai eficienta, astfel incat sa poata raspunde mai bine exigentelor cetatenilor europeni.

Pentru a intra in vigoare, tratatul semnat oficial de catre sefii statelor membre, la data de 13 decembrie 2007 la Lisabona, acesta va trebui sa fie ratificat de fiecare stat. Procedura de ratificare difera de la o tara la alta, in functie de sistemul constitutional al fiecarui stat membru. Statele membre au stabilit si un obiectiv, acesta este ca Tratatul sa intre in vigoare la 1 ianuarie 2009, cu numai cateva luni inaintea alegerilor pentru Parlamentul European.

Principalele obiective ale tratatului

Unul din obiectivele tratatului ar fi pentru o Europa mai democratica si mai transparenta, in care Parlamentul European si parlamentele nationale se bucura de un rol consolidat, in care cetatenii au mai multe sanse de a fi ascultati si care defineste mai clar ce este de facut la nivel european si national si de catre cine.

Un rol consolidat pentru Parlamentul European: Parlamentul European, ales direct de catre cetatenii Uniunii Europene, va avea noi atributii privind legislatia, bugetul Uniunii Europene si acordurile internationale. Prin faptul ca se va recurge mai des la procedura de codecizie in cadrul elaborarii politicilor europene, Parlamentul European se va afla pe o pozitie de egalitate cu Consiliul, care reprezinta statele membre, in ceea ce priveste adoptarea celei mai mari parti a legislatiei Uniunii Europene.

O mai mare implicare a parlamentelor nationale: parlamentele nationale vor participa intr-o masura mai mare la activitatile Uniunii Europene, in special datorita unui nou mecanism care le permite sa se asigure ca aceasta intervine numai atunci cand se pot obtine rezultate mai bune la nivel comunitar (principiul subsidiaritatii). Alaturi de rolul consolidat al Parlamentului European, implicarea parlamentelor nationale va conduce la consolidarea caracterului democratic si la cresterea legitimitatii actiunilor Uniunii.

O voce mai puternica pentru cetateni: datorita initiativei cetatenilor, un milion de cetateni din diferite state membre vor putea cere Comisiei sa prezinte noi propuneri politice.

Cine si ce face: relatia dintre statele membre si Uniunea Europeana va deveni mai clara odata cu clasificarea competentelor.

Retragerea din Uniune: Tratatul de la Lisabona recunoaste explicit, pentru prima data, posibilitatea ca un stat membru sa se retraga din Uniune.

Un alt obiectiv al tratatutlui :o Europa mai eficienta, cu metode de lucru si reguli de vot simplificate, cu institutii eficiente si moderne pentru o Uniune Europeana cu 27 de membri, capabila sa actioneze mai bine in domenii de prioritate majora pentru Uniunea de astazi.

Un proces decizional eficient: votul cu majoritate calificata din Consiliu va fi extins la noi domenii politice, astfel incat procesul decizional sa se desfasoare mai rapid si mai eficient. Incepand din 2014, calcularea majoritatii calificate se va baza pe sistemul dublei majoritati, a statelor membre si a populatiei, reflectand astfel dubla legitimitate a Uniunii. Dubla majoritate se obtine atunci cand o decizie este luata prin votul a 55% din statele membre, reprezentand cel putin 65% din populatia Uniunii.

Un cadru institutional mai stabil si mai eficient: Tratatul de la Lisabona creeaza functia de presedinte al Consiliului European, ales pentru un mandat de doi ani si jumatate, introduce o legatura directa intre alegerea presedintelui Comisiei si rezultatele alegerilor europene, prevede noi dispozitii referitoare la viitoarea structura a Parlamentului European si la reducerea numarului de comisari si include reguli clare privind cooperarea consolidata si dispozitiile financiare.

De asemenea, tratatul de la Lisabona amelioreaza capacitatea UE de a actiona in diverse domenii de prioritate majora pentru Uniunea de azi si pentru cetatenii sai precum libertatea, securitatea si justitia (combaterea terorismului sau lupta impotriva criminalitatii). Intr-o anumita masura, Tratatul se refera si la alte domenii, printre care politica energetica, sanatatea publica, schimbarile climatice, serviciile de interes general, cercetare, spatiu, coeziune teritoriala, politica comerciala, ajutor umanitar, sport, turism si cooperare administrativa.

De asemenea, tratatul vrea o Europa a drepturilor, valorilor, libertatii, solidaritatii si sigurantei, care promoveaza valorile Uniunii, introduce Carta drepturilor fundamentale in dreptul primar european, prevede noi mecanisme de solidaritate si asigura o mai buna protectie a cetatenilor europeni.

Valori democratice: Tratatul de la Lisabona specifica si consolideaza valorile si obiectivele care stau la baza Uniunii. Aceste valori sunt menite sa serveasca drept punct de referinta pentru cetatenii europeni si sa arate ce anume are de oferit Europa partenerilor sai din intreaga lume.

Drepturile cetatenilor si Carta drepturilor fundamentale: Tratatul de la Lisabona mentine drepturile existente si introduce altele noi. In mod special, garanteaza libertatile si principiile inscrise in Carta drepturilor fundamentale si confera dispozitiilor acesteia forta juridica obligatorie. Se refera la drepturi civile, politice, economice si sociale.

Libertate pentru cetatenii europeni: Tratatul de la Lisabona mentine si consolideaza cele "patru libertati", precum si libertatea politica, economica si sociala a cetatenilor europeni.

Solidaritate intre statele membre: Tratatul de la Lisabona prevede faptul ca Uniunea si statele membre actioneaza impreuna intr-un spirit de solidaritate in cazul in care un stat membru este tinta unui atac terorist sau victima unui dezastru natural sau provocat de mana omului. De asemenea, se subliniaza solidaritatea in domeniul energiei.

Mai multa siguranta pentru toti: Uniunea va beneficia de o capacitate extinsa de actiune in materie de libertate, securitate si justitie, ceea ce va aduce avantaje directe in ceea ce priveste capacitatea Uniunii de a lupta impotriva criminalitatii si terorismului. Noile prevederi in materie de protectie civila, ajutor umanitar si sanatate publica au, de asemenea, obiectivul de a intari capacitatea Uniunii de a raspunde la amenintarile la adresa securitatii cetatenilor europeni.

Prin Tratatul de la Lisabona va oferi Europei o voce mai clara in relatiile cu partenerii sai din intreaga lume. Va utiliza forta dobandita de Europa in domeniul economic, umanitar, politic si diplomatic pentru a promova interesele si valorile europene pe plan mondial, respectand, in acelasi timp, interesele specifice ale statelor membre in domeniul afacerilor externe.

Numirea unui Inalt Reprezentant al Uniunii pentru afaceri externe si politica de securitate, care va fi si unul din vicepresedintii Comisiei, va creste impactul, coerenta si vizibilitatea actiunii externe a UE.

Noul Serviciu european pentru actiune externa va oferi Inaltului Reprezentant sprijinul necesar.

Uniunea va avea o personalitate juridica unica, ceea ce ii va intari puterea de negociere determinand-o sa fie mai eficienta pe plan mondial si un partener mai vizibil pentru tarile terte si organizatiile internationale.

Progresele in domeniul politicii europene de securitate si aparare vor mentine unele modalitati decizionale specifice, facilitand totodata o cooperare consolidata in cadrul unui grup mai mic de state membre.

Noua configuratie institutionala a Uniunii

Noul design institutional prefigurat de Tratatul asupra Functionarii Uniunii Europene, parte a Tratatelor de la Lisabona, se remarca prin unele elemente inovative, altele fiind rezultatul unor negocieri politice mai putin constructive.

La o prima lectura a noului Tratat, se remarca dorinta liderilor europeni de a solutiona criza anuntata de impasul constitutional din 2005 jucand cartea parlamentarismului.

Desi aspectele cele mai mediatizate ale Conferintei de la Lisabona sunt legate de personalitatile Presedintelui Consiliului European si a Inaltului Reprezentant pentru Afaceri Externe si Securitate, precum si de pasii inainte facuti in directia unei politici externe comune mai coerente, Tratatul asupra Functionarii Uniunii (TFU) anunta importante schimbari institutionale, echivalente cu democratizarea procesului decizional si cu sporirea reprezentativitatii.

Tratatul de la Lisabona nu schimba fundamental structura institutionala a Uniunii, care se va baza, in continuare, pe triunghiul Parlament, Consiliu, Comisie.

Cu toate acesta, Tratatul introduce cateva elemente noi menite sa amelioreze eficienta, coerenta si transparenta institutiilor, astfel incat acesta sa poata raspunde mai bine exigentelor cetatenilor europeni.

Reformele propuse de viitorul Tratat, in special noile aranjamente institutionale si mecanismele de lucru, sunt necesare pentru a asigura o Uniune capabila sa faca fata provocarilor globale si sa raspunda asteptarilor cetatenilor europeni, inclusiv cetatenilor romani. Doar o Uniune puternica si functionala, in noul format extins de 27 de state membre, poate asigura beneficii clare cetatenilor sai.

Tratatul de la Lisabona contine doua inovatii institutionale importante, care vor avea un impact semnificativ asupra actiunii externe a Uniunii: numirea unui presedinte "permanent" al Consiliului European, pentru un mandat de doi ani si jumatate cu posibilitate de reinnoire, precum si a unui Inalt Reprezentant pentru afaceri externe si politica de securitate, care va fi si vicepresedinte al Comisiei și care va avea misiunea de a asigura coerenta actiunilor externe ale Uniunii. Tratatul de la Lisabona va oferi Uniunii posibilitatea de a actiona mai eficient si mai coerent pe plan international. Imbinand diversele componente ale politicii externe, respectiv diplomatia, securitatea, comertul, dezvoltarea, ajutorul umanitar si negocierile internationale, Europa va dobandi o pozitie mai ferma in relatiile cu tarile partenere si organizatiile din intreaga lume.

Schimbarile, al caror efect pe termen lung se anunta pozitiv pentru adancirea integrarii europene, sunt urmatoarele:

A. Chestiunea poloneza

Polonia este cu certitudine, alaturi de Regatul Unit, statul membru ce a obtinut cele mai multe concesii la Lisabona. Succesul lui Tusk & co. in a se alatura pozitiei britanice privilegiate in problema Cartei Drepturilor Fundamentale a fost replicat prin alte castiguri rezultate din rearanjarea institutionala. Astfel, Polonia ar putea obtine un Avocat-General permanent la Curtea Europeana de Justitie (alaturandu-se Germaniei, Frantei, Marii Britanii, Italiei si Spaniei), iesind din sistemul rotativ prin care se face repartizarea posturilor nepermanente si alaturandu-se definitiv celor Big Five.

Merita mentionat si faptul ca numele unui polonez - fostul presedinte Aleksander Kwasniewski - este vehiculat (cu sanse reduse totusi) drept candidat pentru ocuparea, in 2009, a noului post de presedinte al Consiliului European pentru un mandat de 2 ani si jumatate.

B. Votul in Consiliu - catre o majoritate calificata mai simpla

Noua formula a "dublei" majoritarii calificate va intra in vigoare la 1 noiembrie 2014. Incepand cu acesta data, o majoritate calificata va fi constituita din cel putin 55% din membrii Consiliului reprezentanti ai Statelor Membre, ale caror popularii totalizeaza cel putin 65% din populatia globala a Uniunii. Astfel, simplificarea procedurii ar creste operativitatea sistemului decizional in Consiliu si ar solutiona posibilele impasuri. Totusi, pentru a proteja interesele membrilor pentru care unele prevederi par inadmisibile, se pastreaza o minoritate de blocaj echivalenta cu 35% din populatia SM participante la vot, plus un membru (numarul minim de membri care cer o blocare trebuind sa fie 4). Polonia a insistat pentru reactivarea asa-numitei "clauze Ioannina" (introdusa in practica in 1994 si eliminata prin Tratatul de la Nisa), care permite amanarea unei decizii a Consiliului pentru o perioada limitata de timp in cazul in care membrii ce se opun nu reusesc sa constituie minoritatea de blocaj.

Astfel, desi noua dubla-majoritate era programata pentru 2014, prevederi tranzitorii vor amana implementarea acestui nou sistem de vot pana in 2017 - masura introdusa tot la solicitarea Poloniei - cand este posibil sa se activeze o clauza "Ioannina II". Rolul politic al Poloniei se pare ca se accentueaza, dupa cum am subliniat deja, patria Solidaritatii consolidandu-si statutul de gigant european, in timp ce solicitari precum cele legate de sistemul de vot in Consiliu o apropie mult si de statele mai mici.

Tot ce putem spera este ca productivitatea adusa de inovarea sistemului de vot sa nu fie eclipsata de eficienta cu care invocarea clauzei si a minoritatii de blocaj va duce la tergiversare.

C. Reducerea numarului membrilor Comisiei

Lisabona aduce noutati si la acest capitol, iar staff-ul Comisiei urmeaza sa se reduca: Probabil ca liderii europeni au considerat ca reprezentativitatea duce la scaderea operativitatii "executivului tehnic". In perspectiva extinderii, daca fiecare stat membru si-ar fi pastrat dreptul la un post de comisar, Comisia nu ar fi devenit decat suprasaturata, iar Directiile Generale ar fi fost divizate intr-un mod contraproductiv - situatia a aparut deja in 2007, cand, pentru a satisface pretentiile Romaniei, a fost creat postul de Comisar pentru multilingvism.

Numarul comisarilor urmeaza sa scada pana in 2014 de la 27 la 15, iar un sistem rotativ va stabili nationalitatea fiecarui comisar, respectand succesiunea si reprezentativitatea demografica si geografica - nici un SM nu va putea detine mai mult de 1 mandat de comisar.

Din 2014, numarul comisarilor va fi egal cu 2/3 din numarul Statelor Membre. Acest lucru ar insemna, in cazul in care Uniunea nu va accepta noi membri, ca numarul comisarilor va ajunge la 18 in 2014.

Forma si mecanismul sistemului rotativ va fi totusi, fara indoiala, una dintre marile mize ale negocierilor politice ce urmeaza, alaturi de desemnarea Inaltului Reprezentant pentru Afaceri Externe si Securitate (ministrul de Externe al Uniunii), precum si a Presedintelui Consiliului European, respectiv a Presedintelui Comisiei.

D. Cresterea rolului Parlamentului European - catre o UE mai democratica

Faptul ca PE devine un jucator din ce in ce mai impunator pe scena europeana a fost anuntat chiar de prezenta la CIG de la Lisabona a delegatiei parlamentare compusa din popularul Elmar Brok, social-democratul Enrique Baron Crespo si liberalul Andrew Duff.

Daca am putea nominaliza o schimbare institutionala esentiala adusa prin Tratatul asupra Functionarii Uniunii, acesta ar fi extinderea procedurii de codecizie, in avantajul Parlamentului European, vertical - prin generalizarea sa si orizontal - prin largirea ariei sale de aplicativitate.

Incepand cu Lisabona, codecizia devine procedura de baza in adoptarea actelor legislative ale Uniunii, iar lucrul este facut evident de transformarea denumirii, prin articolul 249a, in "procedura legislativa ordinara". Acest lucru inseamna ca doar in cazuri specifice se va aplica o procedura legislativa speciala, in care adoptarea se va face de catre Consiliu cu participarea Parlamentului sau, lucru novator, de catre Parlament cu participarea Consiliului.

In plus, acolo unde Tratatele nu mentioneaza tipul de act ce trebuie adoptat, Parlamentul, Consiliul si Comisia se vor consulta si vor selecta, dupa caz, procedurile decizionale aplicabile, respectand principiul proportionalitatii.

Potrivit unor voci, momentul Lisabona reprezinta de fapt urcarea Parlamentului pe o treapta de egalitate cu Consiliul si un pas catre un Legislativ federal bicameral al Uniunii. In orice caz, Parlamentul ar capata, in eventualitatea intrarii in vigoare a noului Tratat, competente mult sporite, si ar accede la o pozitie de unde poate dezbate mai convingator cu reprezentantii guvernelor statelor membre asupra destinelor cetatenilor europeni.

F. Parlamentele nationale si rezolvarea deficitului democratic

Referendumul pentru ratificarea Tratatului Constitutional a fost un prilej sanatos prin care electoratul olandez a redefinit si a demonstrat amploarea deficitului democratic in Uniune. Cetatenii olandezi au votat in 2005 impotriva concluziilor liderilor europeni reuniti la Roma.

Pentru a reduce aceasta prapastie intre cetatenii europeni si decidentii europeni, reprezentantii olandezi in frunte cu prim-ministrul Jan-Peter Balkenende au venit cu o propunere inspirata din principiul subsidiaritatii: asa-numita "orange card".

Primele doua protocoale ale Tratatelor recunosc dreptul Parlamentelor nationale de a se pronunta asupra actelor ce urmeaza a fi adoptate de institutiile comunitare. Parlamentele nationale ar urma sa primeasca din partea Comisiei, Consiliului si Parlamentului European draft-urile actelor legislative, si, in termen de 8 saptamani, vor decide daca actele respective respecta sau nu principiul subsidiaritatii. Rolul consultativ al Parlamentelor urmeaza sa fie consolidat chiar printr-un drept de vot, astfel: fiecare Parlament, bicameral sau unicameral, va avea la dispozitie 2 voturi in raport cu un act legislativ. Daca cel putin 1/3 din votanti se pronunta impotriva draft-ului de act, acesta trebuie revizuit. Acesta apropiere de cetatenii Uniunii, prin intrarea in scena a institutiilor nationale cele mai reprezentative poate fi considerata o masura ce acorda noi sensuri subsidiaritatii si proportionalitatii, masura ce poate preveni, pe viitor, aparitia unor divergente de viziune intre cetatenii si liderii europeni.

G. Codecizia bugetara

Tratatul asupra Functionarii Uniunii confera puteri sporite Parlamentului asupra intregului Buget al UE, nu doar asupra cheltuielilor neobligatorii. Avizul Parlamentului devine angajant pentru Consiliu, iar in cazul unor divergente intre pozitiile celor doua institutii referitor la bugetul anual, Comisia va organiza un Comitet de reconciliere PE - Consiliu, dupa modelul procesului decizional in cazul actelor legislative ale Uniunii.

Renuntarea la simbolurile si semantica constitutionala si imaginarea unor mecanisme institutionale menite sa intareasca reprezenativitatea, proportionalitatea, fara a ceda din functionalitate fac din Tratatul Reformei un act cu sanse suplimentare de reusita in fata testului ratificarii, chiar prin referendum. Totusi, amintirea soartei Tratatului Constitutional forteaza multi lideri europeni sa refuze cu obstinatie ideea consultarii electoratului in vederea ratificarii: ideea ii repugna evident premierului danez, Rasmussen, PM-ului britanic, Gordon Brown, dar si altor sefi de guvern. Lisabona a fost, se pare, locul unui acord solemn intre toti demnitarii europeni participanti (mai putin cei irlandezi, fortati de Constitutie sa tina referendum), acord al carui scop declarat a fost eliminarea sansei ca electoratul sa se pronunte asupra viitorului Uniunii. Luand in considerare implicatiile lor se poate spune, cu convingere, ca evitarea referendumului nu este un raspuns satisfacator pentru un Tratat care poate intr-adevar sa creasca increderea cetatenilor europeni in Uniune si capacitatea Uniunii de a se intoarce catre cetatenii sai.

Ca este asa, a dovedit-o faptul ca Irlanda, singurul stat comunitar care a supus Tratatul de la Lisabona unui referendum si asta numai pentru ca o impunea Constitutia republicii (celelalte guverne europene optand pentru ratificarea Tratatului in Parlamente, evitand consultarea electoratului, de teama unui vot impotriva),    a inregistrat un rezultat negativ cu ocazia consultarii populare organizate in iunie 2008, irlandezii respingand prin referendum ratificarea Tratatului de la Lisabona.

Chiar daca procesul de adoptare a Tratatului de la Lisabona s-a deblocat si Uniunea a ajuns la un compromis cu Irlanda, acest episod este inca unul dintr-o serie de sanctiuni aplicate Uniunii de catre cetatenii europeni, care ar trebui sa dea de gandit.

In ceea ce priveste Tratatul de la Lisabona, o noua formula a tratatului, care garanteaza Irlandei dreptul la neutralitate, respectarea legislatiei in materie de taxe si impozite, drepturile angajatilor, standardele in educatie si mentinerea avortului in ilegalitate a fost adoptat in vara anului 2009, astfel ca la referendumul organizat, pentru a doua oara la data de 2 octombrie 2009, 67% dintre irlandezi s-au pronuntat in favoarea acestuia.

In aceste conditii, multi au crezut ca intrarea lui in vigoare inainte de finele acestui an nu mai este decat o formalitate, doar Cehia si Polonia mai trebuind sa finalizeze procedura de ratificare. Daca presedintele polonez Lech Kaczynski s-a angajat clar sa ratifice documentul dupa referendumul irlandez - deci o chestiune de zile -, cazul Cehiei se anunta mai complicat. Presedintele Vaclav Klaus, un eurosceptic visceral, pare decis sa opuna in continuare rezistenta, cu intentia declarata de a bloca Tratatul de la Lisabona, chiar daca presiunile Presedintiei UE si ale celorlalti oficiali europeni de la Bruxelles au devenit in ultimele zile extrem de intense. In plus, conservatorilor britanici, ce se vad deja la putere dupa alegerile de anul viitor, se declara gata sa organizeze, si ei, un referendum asupra Tratatului de la Lisabona.

Arta compromisului pare insa a functiona destul de bine si la nivelul UE, pentru deblocarea situatiei liderii europeni reuniti la Bruxelles la 30 octombrie 2009 acceptand sa acorde presedintelui Cehiei derogarea ceruta pentru tara sa semneze Tratatul de la Lisabona, de care depinde reforma institutiilor Uniunii Europene[1].

Tratatul de la Lisabona mai are de trecut un obstacol la Curtea Constitutionala de la Praga, unde documentul a fost contestat de cativa parlamentari cehi. Verdictul este asteptat pe 3 noiembrie.