ACTIVITATEA AUTORITATILOR ADMINISTRATIEI PUBLICE

ACTIVITATEA AUTORITATILOR ADMINISTRATIEI PUBLICE

TEORIA GENERALA A ACTIVITATII AUTORITATILOR ADMINISTRATIEI PUBLICE

I. Fundamentarea formelor autoritatii administratiei publice

In perioada interbelica, literatura de specialitate, avea in vedere doua mari categorii de acte ale puterii executive, respectiv actele de autoritate si actele de gestiune. Dupa cel de-al doilea razboi mondial aceasta teorie nu mai poate fi sustinuta si in anii 70 profesorul Romulus Ionescu justifica sase forme de activitate ale organelor administratiei de stat si anume:

actul administrativ;

actul juridic unilateral ce nu realizeaza putere de stat;

actul juridic contractual;

operatiunea administrativa;

operatiunea de tehnica administrativa;

operatiunea direct productiva.   

Alti autori (ex. Ilie Iovanas) opereaza cu doar doua mari categorii ale activitatii administrative si anume:

forme producatoare de efecte juridice (actele de drept administrativ, actele civile ale organelor administratiei de stat, faptele juridice materiale);

forme care nu produc efecte juridice proprii (operatiunile tehnico-materiale, actele exclusiv politice ale organelor administrative).

In conformitate cu reglementarile constitutiilor din 1948, 1952 si 1965 nu se mai admitea, in literatura juridica, notiunea contractelor administrative; totusi in teorie profesorii V. Gilescu si A. Iorgovan vor incerca sa impuna aceasta notiune. Dupa aparitia Constitutiei din 1991 autorii literaturii de specialitate a dreptului administrativ se impart in doua categorii, astfel:

cei ce sustin existenta contractelor administrative;

cei ce nu recunosc existenta contractelor administrative.

Cert este ca organele administratiei de stat isi concretizeaza activitatea fie in forme care sunt producatoare de efecte juridice proprii, in sensul ca schimba ceva din situatia juridica a unor subiecte de drept, fie in forma care nu sunt concepute si realizate cu acest scop nemijlocit. In sfera acestora din urma forme intra si activitatile (operatiunile, faptele) direct productive care nu sunt "operatiuni de administratie". De asemenea, din punct de vedere stiintific nu pot fi excluse din sfera "faptului administrativ statal" activitatile (operatiile) pur administrative (ca natura intrinseca) ce nu se realizeaza in regim de putere. Prin urmare, nu este corect sa spunem ca administratie publica exista numai atunci cand suntem in prezenta unui act administrativ sau a unei operatiuni administrative, dar nici nu se poate sustine ca orice act sau fapt administrativ al unui organ administrativ reprezinta administratie publica in sensul de regim de drept public. In orice caz prin administratie publica trebuie inteles doar acele activitati (operatii si acte) care se deruleaza intr-un regim de drept public ce apare ca dominant chiar daca unele aspecte sunt reglate de normele dreptului privat. In fond este vorba de problema contractelor administrative si a operatiunilor de tehnica administrativa. Astfel ca un consiliu local sau un primar cand incheie un contract pentru pavarea unei strazi ei nu o fac in calitate de organ al unei persoane juridice de drept civil ci in virtutea lor de organ prin care se manifesta comunitatea ca persoana de drept public, deci in virtutea capacitatii de drept administrativ si nu a capacitatii juridice civile. Asadar, in aceasta situatie se gestioneaza un bun de interes public iar tranzactiile sunt de ordine publica si, pe cale de consecinta, ar trebui sa existe competenta de solutionare la instantele de contencios administrativ pentru cauzele litigioase privitor la excesul de putere. Recursul, la aceste instante, sa-l poata face orice persoana pentru ca, in intelesul Constitutiei din 1991, notiunea de interes legitim vizeaza, fireste, si interesul fata de bunurile ori serviciile publice (care se achizitioneaza sau se realizeaza din bani publici proveniti din taxele si impozitele contribuabililor - a membrilor comunitatii deci) nu numai fata de bunurile si serviciile private.

II. Sfera formelor activitatii autoritatilor administratiei publice

Opiniile exprimate mai sus (dat fiind contextul politic in care erau exprimate) se refereau doar la administratia de stat dar ele sunt actuale si cu privire la administratia publica mai putin in ceea ce priveste aspectele referitoare la actele exclusiv politice intrucat acestea tin de sfera executivului si nu de cea a administratiei publice. Dupa regimul juridic aplicabil formelor de activitate distingem doua mari categorii de forme concrete de activitate ale organelor administratiei publice si anume:

a)      forme carora li se aplica regimul administrativ de putere (exclusiv sau alaturi de alt regim juridic);

b)      forme carora nu li se aplica regimul administrativ de putere.

Faptul administrativ scop presupune numai prima categorie de forme care, la randul lui cuprinde:

actul administrativ

contractul administrativ

operatiunea administrativa

In sfera celei de-a doua categorii vom include:

actele juridice efectuate de organele administratiei publice in virtutea lor de persoane juridice civile (a capacitatii respective);

operatiunile tehnico-administrative;

operatiunile direct productive.

In cadrul formelor concrete de realizare a administratiei publice locul central il ocupa actul administrativ pentru ca, de regula, celelalte forme sunt infaptuite fie pentru pregatirea si elaborarea actului administrativ, fie pentru executarea actului administrativ.

Concluzie: stiinta dreptului administrativ se preocupa numai de acea parte a activitatii organelor administratiei publice care se realizeaza in regim de drept administrativ pe cand stiinta administratiei studiaza, in complexitatea lor, formele de manifestare a faptului administrativ.

III. Actele juridice ale autoritatilor administratiei publice

In doctrina actuala s-au formulat trei opinii despre actele juridice ale autoritatilor administratiei de stat. Astfel:

þ     opinia dihotomica (T. Dragan) in care se recunosc doua categorii de acte juridice respectiv actele administrative si actele contractuale;

þ     opinia trihotomica (R. Ionescu) in care se recunosc trei categorii juridice respectiv actele administrative, actele juridice unilaterale ce nu realizeaza putere de stat si actele juridice contractuale;

þ     opinia profesorilor V. Gilescu si A. Iorgovan care sustin ca in sfera actelor juridice trebuie inclus si contractul administrativ, categorie distincta de actul administrativ dar si de actul contractual in sensul dreptului civil.

In perioada actuala, in functie si de precizarile din alte ramuri de drept (dreptul muncii, dreptul economic) se impun urmatoarele concluzii:

a)      notiunea de act juridic unilateral care nu realizeaza putere de stat este pe deplin actuala intrucat ea desemneaza manifestarile unilaterale de vointa ale organelor administratiei de stat, ale autoritatilor administratiei publice, in general, ca subiecte de drept civil sau ca subiecte in raporturile juridice de munca si nu ca subiecte de drept administrativ (de putere);

b)      sub raportul aspectului in care se manifesta vointa organului administratiei publice distingem doua genuri de acte juridice si anume:

actul juridic unilateral care la randul lui cuprinde actul administrativ si actul juridic ce nu realizeaza putere publica;

actul juridic bi- sau multilateral care la randul lui cuprinde contractul de drept civil (in sens de drept comun) si contractul de drept administrativ (contract administrativ);

c) dupa regimul juridic aplicabil distingem, de asemenea, doua mari genuri de acte juridice si anume:

acte juridice ce se realizeaza in principal intr-un regim de putere (de drept administrativ) si care se divid in acte de drept administrativ (acte administrative) si contracte administrative;

acte juridice ce se realizeaza, in principal, intr-un regim de drept civil si care se divid in actele unilaterale ce nu realizeaza putere publica si contracte axate pe ideea de persoana juridica de drept civil, in sensul larg al cuvantului.

IV. Operatiunile si faptele materiale ale organelor administratiei publice

Operatiunile si faptele materiale sunt acele operatiuni si fapte materiale ale organelor administratiei publice care nu concretizeaza o vointa juridica. Din aceasta definitie nici intr-un caz nu trebuie sa se inteleaga ca acestea nu produc efecte juridice pentru ca ele fiind fapte juridice produc efecte juridice. Pe baza acestui rationament putem sa distingem doua mari categorii de operatiuni si fapte si anume:

þ     operatiuni (fapte) care produc efecte juridice si care la randul lor sunt operatiuni care produc efecte juridice in realizarea administratiei publice (de putere publica) si operatiuni care produc efecte juridice in realizarea faptului administrativ (de administratie interioara);

þ     operatiuni (fapte) ce nu produc efecte juridice proprii (unele operatiuni tehnico-administrative si operatiuni materiale direct productive).

Din punctul de vedere al naturii intrinseci operatiunile (faptele) materiale se clasifica in:

þ     operatiuni cu caracter administrativ (de administratie);

þ     operatiuni de prestare servicii publice;

þ     operatiuni cu caracter tehnico-productiv (de productie).

Operatiunile de administratie, dupa regimul juridic aplicabil se clasifica in:

a)      operatiuni administrative realizate intr-un regim de putere;

b)      operatiuni tehnico-administrative ce nu sunt realizate intr-un regim de putere;

c)      operatiuni tehnice de birou (de rutina) a muncii administrative ce nu produc efecte juridice.

Operatiunile administrative din categoria a) si b) au valoare de fapte juridice dar numai cele din categoria a) dau nastere la raporturi juridice de drept administrativ; operatiunile administrative din categoria c) nu au valoare de fapte juridice.

Ponderea in activitatea administratiei publice o constituie tocmai efectuarea de asemenea operatii administrative iar majoritatea functionarilor publici au ca sarcini de serviciu asemenea activitati; foarte putini functionari (ministri, prefecti) emit acte administrative. De regula toate actele administrative sunt emise de organele de conducere ale autoritatii administratiei de stat, ale administratiei in general.

Regula: prin acest sistem al operatiunilor administrative se pune in aplicare actul administrativ (de la actul medical la actul militar) si legea.

In baza celor expuse putem concluziona: operatiunile si faptele materiale ale organelor administratiei publice se pot clasifica si astfel:

operatiuni tehnico-administrative care la randul lor se impart in operatiuni de putere si operatiuni de administratie interna iar acestea din urma se impart in operatiuni producatoare de efecte juridice si operatiuni care nu produc efecte juridice;

operatiuni de realizare a serviciilor publice (in cele mai diverse sectoare);

operatiuni tehnico-productive care pot fi de natura economica sau industriala.

Aceasta clasificare are in vedere atat criteriul naturii intrinseci cat si cel al regimului juridic aplicabil. Clasificarea aceasta permite ca o operatiune tehnico-administrativa care nu produce efecte juridice dar care a fost prost executata (ex. tehnoredactarea sau multiplicarea unei lucrari) sa atraga raspunderea functionarului in cauza. In aceasta idee nu se poate spune ca nu exista vreo operatiune care sa nu aiba relevanta juridica. Deci, infaptuirea oricarei operatiuni contribuie la realizarea competentei autoritatii administrative in cauza sau, daca este prost executata, la neindeplinirea corecta a competentelor si, in ultima instanta, toate se rasfrang asupra celor administrati.

V. Trasaturile operatiunilor administrative

V.1. Trasaturi comune

Asadar, operatiunile tehnico-administrative de prestatie si cele tehnico-productive formeaza o categorie care se delimiteaza, prin trasaturi comune, de actele juridice. Aceste trasaturi sunt:

fapte materiale si nu manifestari de vointa expresa de a da nastere, modifica sau stinge drepturi si obligatii;

intervin, de regula, in legatura cu emiterea actelor juridice ale organelor administratiei publice.

Indiferent de forma pe care o ia o operatiune tehnico-administrativa sau de prestatie (aviz, proces-verbal, curs universitar, tratament etc.) nu poate fi calificata drept act juridic ci ea este fie o conditie de valabilitate a actului juridic fie o operatiune de executare a actului juridic. Acest lucru are importanta in domeniul eliberarii autorizatiei de constructie (care numai ea creeaza o situatie juridica noua - dreptul de a construi - nu si avizele tehnice care fundamenteaza aceasta situatie). Efectele juridice pe care le produc operatiunile administrative (de putere, de prestatie sau de administratie interioara) nu se datoreaza vointei ce sta la baza lor ci vointei legii care prevede necesitatea sau posibilitatea lor.

V.2. Trasaturi specifice

V.2.1. Trasaturi specifice operatiunilor tehnico-administrative de putere:

þ     sunt savarsite numai de organele administratiei publice;

þ     sunt singurele care produc efecte juridice in toate fazele procesului administrativ;

þ     sunt o forma concreta de realizare a administratiei publice in sens de administratie statala sau locala;

þ     sunt reglementate, in general, de dreptul administrativ.

V.2.2. Trasaturi specifice operatiunilor de administratie interioara

þ     se realizeaza de toate operatiunile publice chiar si de organismele nestatale;

þ     nu sunt savarsite in realizarea puterii publice;

þ     sunt reglementate, in general, de alte norme de drept decat cele ale dreptului administrativ.

V.2.3. Trasaturi specifice operatiunilor tehnico-productive.

Sunt fapte prin care se produc bunurile materiale, industriale sau de alta natura, dar care nu concretizeaza un serviciu public.

A se vedea: Iorgovan, Antonie - Tratat de Drept Administrativ, Ed. All Beck, Bucuresti, 2001.