MODELE, TEORII SI MITURI PRIVIND ADMINISTRATIA PUBLICA

MODELE, TEORII SI MITURI PRIVIND ADMINISTRATIA PUBLICA

1. Modelele administratiei publice potrivit unor curente de gandire

NECESAR SA CUNOASTEM:

1. MODELELE ADMINISTRATIEI PUBLICE POTRIVIT UNOR CURENTE DE GANDIRE

2. MODELUL DEMOCRATIC DE ADMINISTRATIE PUBLICA

1.1. Privire generala

O prima observatie ar fi aceea ca teoria ar trebui sa urmareasca un dublu obiectiv. Mai intai, sa furnizeze un limbaj reductiv, care sa autorizeze trecerea, prin conceptualizare, de la una la cealalta dintre situatiile empirice observate, ca si de la un model la altul. Un asemenea demers nu s-ar bucura de succes decat daca ar fi posibil sa fie relevate universaliile administrative , adica elementele in numar finit care, fiind proprii administratiei, nu ar putea fi intalnite cu necesitate in orice administratie, dar a caror prezenta sau absenta determina specialitatea diferitelor situatii administrative analizate. Cel de-al doilea obiectiv al unei asemenea teorii ar trebui sa fie atunci (plecand de la aceste elemente in numar finit) de a reconstitui extraordinara varietate a structurilor, mecanismelor si institutiilor administrative existente in realitatea si infinita diversitate a situatiilor posibile. Daca numarul de situatii posibile cu care se confrunta observatia ar fi limitat, ar fi de conceput (desi destul de dificil), trecerea la un recensamant care ar putea fi exhaustiv pentru aceste situatii si, in consecinta, pentru elementele lor componente. Dar numarul extrem de ridicat al acestor situatii ar determina mai mult ca sigur un recensamant lacunar. Pe de alta parte, infinitatea situatiilor si evolutiilor posibile impiedica trecerea la analiza fenomenelor administrative numai pe baza elementelor in numar finit ale caror posibilitati de combinare ar fi, ele insesi, limitate. In fapt, exigenta esentiala a unei astfel de teorii este de aceeasi natura ca si aceea cu care s-a vazut confruntata, inaintea ei, lingvistica, exigenta care, pentru a imprumuta terminologia lui Wilhelm von Humboldt din anii 1830, consta in a construi gramatici care sa stabileasca "folosirea infinita a mijloacelor finite". O eventuala "gramatica administrativa" ar trebui, deci, sa fie conceputa ca si gramatica unei limbi, ca "un sistem de reguli generale" . O gramatica administrativa ar trebui sa tina cont de toate modelele: liberal, weberian etc., care constituie cazurile de figura posibil de imaginat, de construit sau de reconstituit plecand de la sistemul de reguli generale de baza. Aceste modele, insa, nu pot constitui ele insele o stiinta a administratiei. Ele nu sunt pentru stiinta administratiei decat ceea ce sunt frazele sau un text pentru gramatica unei limbi: terenuri de cercetare.

A doua observatie ar fi aceea ca reflectia asupra administratiei se petrece in tiparul modelelor administratiei. Aceste modele alimenteaza prin viziunea lor asupra situatiei si devenirii administratiei, analizele teoretice si scenariile imaginate asupra evolutiilor si transformarilor sale. Mai mult sau mai putin riguroase, coerente, obiective, stiintifice, aceste modele ofera descrierea unei stari si, uneori, a unei perspective a administratiei, a unui viitor apropiat sau indepartat, dorit sau nu. Acestea sunt analize care, oricare ar fi gradul lor de rigoare stiintifica, raman fundamental supuse ideologiei, iar acest lucru este evident in special cand aceste modele, descriind viitorul pe care ele il imagineaza pentru administratie, transmit adevaruri neverificabile, necontestabile. Totusi, trebuie sa le utilizam in sprijinul unei analize stiintifice. O analiza nu va dobandi pe deplin acest caracter decat cu conditia ca modelele care vor fi utilizate in sprijinul analizei sa fie folosite numai cu titlu de terenuri de cercetare si pentru o cercetare cu caracter diacronic.

Munca de recenzare si de analiza a modelelor se apropie foarte mult de o istorie a ideilor, dar nu constituie decat prima faza a unei cercetari care - pentru a se integra intr-o astfel de teorie - trebuie sa aiba initial un caracter de analiza diacronica. Deosebirea consta in aceea ca in timp ce istoria ideilor inseamna esentialmente descrierea unei geneze - si a urmarilor sale (nasterea, dezvoltarea, cristalizarea si disparitia unei idei) - cercetarea diacronica are, drept obiect, aducerea la zi a elementelor constitutive ale administratiei, elemente continute in modelele care o analizeaza si o schematizeaza.

A treia observatie ar fi aceea a cercetarii prospective. Daca se admite, intr-o prima aproximare, ca "prospectarea da devenirile posibile, nu devenirea probabila si nici devenirea necesara" a unei administratii si ca ea trebuie deci sa fie o analiza a regulilor si mecanismelor de transformare a administratiei in masura sa dea nastere unor noi structuri, unor noi moduri de functionare, unor noi imagini ale administratiei si ale procesului sau de transformare, trebuie sa constatam ca modelele liberian, weberian etc. - exista deja si schiteaza perspective posibile ale societatii noastre. Ceea ce viitorologii numesc scenarii nu este decat proiectarea acestor modele asupra unei situatii istorice date. Adevarata problema a prospectiunii nu este atat determinarea scenariilor posibile ale unei administratii - cat aceea a modurilor de schimbare a unei administratii, moduri care permit trecerea de la o stare initiala a administratiei la una sau alta dintre imaginile finale pe care modelele le-au schitat. Or, determinarea acestor moduri de trecere este subordonata utilizarii unui limbaj care sa permita traducerea in termeni comuni a ansamblului situatiilor si evolutiilor pe care le cunoaste o administratie care se transforma la longue. Un astfel de limbaj inseamna sa dispunem de concepte care sa permita conversia fiecareia dintre imaginile administratiei (administratia in prezent, administratia in viitor) si a proceselor sale de transformare, in elemente sau notiuni compatibile. Prospectia administratiei este, deci, subordonata, formalizarii sale. Asadar, trebuie sa incepem cu formalizarea.

Aceasta tentativa de formalizare a administratiei cere "o transmutare epistemologica" . dincolo de decupajul naiv si de datele brute exprimate in limba cotidiana, formalizarea trebuie sa permita traducerea semnificatiilor traite intr-un univers de semnificatii obiective . Pe langa matematizare, ea trebuie sa conserve ceva "din aceasta caldura afectiva pe care o avea evenimentul in existenta si nu trebuie, "intr-un efort rau adaptat pentru a atinge pozitivitatea stiintelor naturale (), sa lichideze orice semnificatie pentru a reduce fapta umana la modelul fenomenelor fizice". Formalizarea inseamna cautarea conceptualizarii fenomenului care sa permita sa i se reduca complexitatea fara a-i restrange campul social. Or, pana in prezent, teoriile traditionale ale administratiei sunt foarte departe de a indeplini aceste exigente. Fara matematizare aceste teorii nu pot atinge vreun grad de formalizare. Motivul pare a fi metoda adoptata de aceste teorii pentru a-si descrie obiectul: ea se caracterizeaza prin construirea unei ierarhii de concepte si prin juxtapunerea unei serii de diferente elaborate plecand de la considerarea institutiilor si normelor particulare ale unei situatii si ale unei tari determinate. Metoda care consta in ascensiunea componentelor la nivel de categorii si a categoriilor la nivel de ansambluri, ale caror functii sunt precizate si ale caror structuri sunt definite. Aceasta metoda care, de fapt, nu reuseste sa scape de capcanele decupajului naiv si al datelor brute si care conduce, in practica, la impiedicarea oricarei comparatii, are drept rezultat principal avantajarea conceptelor prea inguste.

A patra observatie ar fi in legatura cu conceptul de relatie concept, care ar permite sa se evite un alt risc, care ar consta in analizarea totalitatii administratiei in termeni pur statici si ca o imagine absolut fixa si imuabila: de fapt, acest concept de relatie autorizeaza o analiza sincronica. Or, "sincronic nu este egal cu static" . In definitiv, conceptul de transformare ar trebui, deci, sa vina in completarea aceluia de relatie. In jurul acestor doua concepte, s-ar putea incerca construirea unei gramatici administrative, deci o autentica stiinta a administratiei

1.1.2. Vocatia modelelor. Teorie si mit

Trecutul apare de cele mai multe ori extrem de simplu. Acest lucru este valabil si pentru administratie. Despre trecutul administratiei publice avem o imagine destul de clara si anume aceea a unei organizatii ierarhizate, subordonate, coerente in structurile sale si in actiunea sa. Vom analiza urmatoarele modele teoretice ale administratiei: modelul liberal, modelul weberian si cel neo-liberal, modele care confirmau si intaresc aceasta imagine, care incepe sa se estompeze prin aparitia unor noi modele. Daca acceptam definitia mai generala pe care Maurice Duverger o da modelelor ca "machete destinate sa explice fenomenele si sa actioneze asupra lor" , se pune in lumina intreaga importanta a acestora pentru cunoasterea administratiei si in practica administrativa.

Administratia noastra este modelata, cel putin partial, de analiza pe care o pot face cei abilitati - oameni politici sau functionari - ca si cei care fac speculatii intelectuale. Intr-adevar, vocatia modelelor administratiei este dubla. Mai intai, vocatia teoretica: "un model este un obiect abstract, formal, care poate fi judecat si care il ajuta pe cercetator sa inteleaga obiectele concrete reale, sa stabileasca faptele si sa explice descoperind raporturile lor" . El constituie o reducere a realitatii la elementele sale esentiale. Gradul de reductie - adica de abstractie a modelului - poate fi mai mare sau mai mic. La limita, modelul poate fi in intregime formalizat: el se exprima intr-o formula matematica. In materie administrativa, suntem, cu siguranta, inca foarte departe.

Tentativele cele mai avansate in acest domeniu se opresc la modelul cibernetic propus de Lucien Mehl . In majoritatea cazurilor, modelele administratiei sunt analizate prin descompunerea infinitei complexitati a realitatii administratiei, pentru a extrage de aici elementele fundamentale si de a reda, plecand de la aceste trasaturi caracteristice , o imagine care traduce esenta insasi a lucrurilor. In concluzie, este vorba despre tipuri ideale, in sensul in care Weber foloseste acest termen . Astfel, Max Weber si o intreaga generatie - sau poate mai multe - de liberali a caror expresie se intalneste la Leroy- Beaulieu si Carr de Malberg au faurit imagini tipice ideale - sau pretins ideale - ale administratiei. O administratie, instrument al clasei dominante sau foarte strict supusa puterii legislative, sau, mai mult, unei organizari monocratice, perfect rationala si total dezumanizata, sine ira et studio aici sunt acele imagini - anumite imagini - ale administratiei care impun marile modele in teoria administratiei. Se observa, deci, ce ajutor pot aduce asemenea modelari in cunoasterea si intelegerea fenomenelor administratiei - in ce priveste fundamentul, structurile si functionarea acesteia.

In al doilea rand, modelele au si o vocatie mitica. Georges Sorel a descris perfect mecanismul miturilor, "sistemul de imagini" , ansamblurile de teme "capabile sa evoce in bloc si numai prin intuitie, inainte de orice analiza reflectata, masa de sentimente" corespunzand convingerilor inradacinate intr-un grup sau intr-o colectivitate. Acestea sunt miturile astfel intelese pe care le vehiculeaza diversele modele ale administratiei. Aceasta nu inseamna ca modelele au pretentia ca reusesc sa releveze realitatea administratiei. A vorbi despre vocatia mitica a modelelor are, in fapt, o tripla semnificatie. Prima este ca aceste modele se impun constient sau nu intr-o intreaga serie de analize stiintifice unde se regasesc, la capatul unor lungi, complexe si erudite dizertatii, elementele esentiale in jurul carora erau organizate diversele modele ale administratiei. Analiza nu vine decat ca o confirmare a modelului adoptat. Ea nu trebuie sa il repuna in discutie. Mitul este, astfel, foarte aproape de ideologie, "sistem de idei care nu mai sunt gandite de nimeni" , in orice caz nu de cei care si-l insusesc. Cea de-a doua semnificatie a vocatiei mitice a modelelor administratiei este aceea ca ele constituie "mijloace de a actiona asupra prezentului" . Ele se integreaza in doctrina formatiunilor politice. Ele alimenteaza reflectia asupra reformei administratiei. Ele alimenteaza scenariile asupra evolutiei pe termen lung a administratiei si, prin aceasta, contribuie la luarea de masuri destinate sa-i contracareze sau sa-i faciliteze realizarea. Vocatia mitica a modelelor administratiei are, in fine, o ultima semnificatie, legata, de altfel, de precedenta si anume forta miturilor, ca instrumente de mobilizare si instrumente de actiune, tine

foarte mult de faptul ca ele constituie un ansamblu de idei asupra carora critica intelectuala nu prea are priza: miturile nu au, in mod obligatoriu, coerenta interna. Ele nu se construiesc, nici nu se distrug cu argumente logice. Ceea ce este important este rezultatul lor. In studiul miturilor nu conteaza atat istoria ideilor - succesiunea, inlantuirea si critica ideilor - cat analiza marilor teme care compun mitul. Nu conteaza atat validitatea tezelor cat imaginea - adevarata sau falsa - pe care aceste teze o ofera despre realitate: "Este foarte important de a sti ca miturile inchid in ele detalii destinate sa apara cu adevarat in planul istoriei viitoare: ele nu sunt almanahuri astrologice"

Miturile se impun, intr-adevar, prin simplitatea sau prin simplismul lor. Dupa cum vom vedea, marile modele ofera o imagine extrem de simpla a administratiei, acestea (liberal, neo-liberal sau weberian) fiind modelele curente in teoria administratiei: ierarhia, monolitismul, coerenta apar in toate modelele drept caractere fundamentale ale administratiei, ale unei administratii strict subordonate, executanta perfecta a vointei puterii     politice in acel moment sau a clasei sociale dominante. In cercetarea si practica administrativa s-a constituit, astfel, un fel de fond comun de idei care nu apar intotdeauna cu claritate, nefiind nici foarte constient utilizate si despre ale caror origini si implicatii cei care le utilizeaza nu stiu mare lucru. Acest fond comun constituie una dintre sursele cele mai importante din care se alimenteaza miturile care sunt actuale in gandirea si actiunea administrativa.

1.2. Modelele clasice

Teoriile constituie vocatia unei stiinte, chiar mai mult decat de a pretinde explicatia fenomenelor care constituie obiectul sau. In stiinta administratiei, aceasta pretentie s-a tradus prin recurgerea la modele care informeaza analiza si contribuie la proiectarea unei anumite imagini a administratiei.

Din necesitati didactice vom incerca o analiza diacronica asupra diferitelor imagini ale administratiei reflectate in modelele clasice, iar apoi vom face o succinta prezentare a noilor modele

Cele trei modele clasice sunt: modelul liberal, modelul autoritar si modelul weberian, modele care au inspirat - si inspira inca in parte - intreaga gandire administrativa. Noi ne vom opri asupra modelului liberal si modelului weberian, interesandu-ne mai putin sau deloc un model autoritar, in conditiile in care intreaga natiune este angajata in efortul constructiei statului de drept.

1.2.1. Modelul liberal

In ceea ce priveste prima relatie administratie-economie putem retine ca "Liberalismul este o doctrina a libertatii, dar a libertatii prin ordine ". Pentru ca liberalismul are nevoie de ordine, el trebuie sa recurga la stat, "care este esentialul sau furnizor" . Efortul permanent al liberalismului consta in cautarea unei "demarcatii () intre sfera statului si aceea a societatilor libere sau indivizilor" , cautare care - in     domeniul administratiei - se situeaza mai intai pe plan economic. Paul Leroy-Beaulieu - ale carui scrieri "constituie o adevarata suma a liberalismului economic aplicat administratiei" creioneaza trasaturile esentiale ale modelului. Admitand de la inceput ca este imposibil de a ajunge teoretic la trasarea unei linii de demarcatie fixa intre stat si indivizi, el cauta sa determine (pentru a proteja autonomia sferei indivizilor in raport cu statul) care functiuni trebuie sa fie asigurate prin administratie si la care misiuni ea trebuie sa se limiteze.

In acest sens, modelul liberal pur admite ca statul poate juca un anumit rol economic, dar el il limiteaza strict si, mai ales, nu recunoaste in administratie decat un instrument de putere publica, ale carei interventii sunt exclusiv de natura coercitiva. Iata deci una din principalele trasaturi ale modelului liberal de administratie, faptul ca, recunoscand administratiei functii economice, nu i se confera, pentru exercitarea acestor functiuni, decat mijloacele clasice ale puterii publice. Prin aceasta trasatura modelul liberal se distinge de alte modele teoretice care, recunoscand misiunile economice ale statului si, implicit, ale administratiei, acorda cu totul alte mijloace si instrumente pentru indeplinirea functiunilor in acest domeniu.

Pentru aceste motive se poate afirma ca, a recunoaste administratiei functiuni economice, genereaza aparitia, in miezul modelului liberal, a germenului propriei sale negari. Dorind sa ocroteasca libertatea indivizilor contra expansiunii statului si in special a administratiei, modelul liberal admite totusi ca administratia are misiuni economice care, totusi, sunt straine de competentele cetatenilor membri ai comunitatii politice, pe care doctrina liberala o reduce cel mai adesea la indivizi. Facand deosebirea intre stat si societate, liberalismul separa, intr-adevar, persoana privata sau agentul economic - antreprenor sau salariat - de cetatean, strict investit cu competente politice.

Interpretarea liberala a relatiei administratiei cu politica "asa cum se poate degaja din literatura juridico-administrativa in cadrul careia Carr de Malberg iar, inaintea lui, Macarel, Vivien, Aucoc si, in acelasi timp cu el Chardon, Duguit sau Jèze au scris unele pagini dintre cele mai importante", se invarte in jurul a doua principii. Primul este principiul subordonarii administratiei fata de politica. Mitul separarii absolute a puterilor pe care Carr de Malberg crezuse ca-l descopera in Montesquieu este, in fapt, spune Carr de Malberg, inconciliabil "cu principiul unitatii statului si a puterilor sale"

Vointa statului, continua el, fiind cu necesitate una singura, trebuie ca sa se mentina intre autoritatile care detin diferitele puteri, o anumita coeziune fara care statul ar risca sa fie hartuit, divizat si distrus prin presiunile opuse la care ar fi supus. Este deci imposibil sa se conceapa ca nu exista in stat decat puteri egale. Iata de ce, in orice stat, chiar in acelea in a caror constitutie se spune ca se bazeaza pe teoria lui Montesquieu si urmareste o anumita egalizare a puterilor, se va gasi in mod invariabil un organ suprem care sa le domine pe toate celelalte si care sa realizeze astfel unitatea statului" . dupa cum afirma Malberg, nu este vorba atat de separatie, ci mai degraba de gradarea puterilor. Si acest sistem este consacrat in dreptul pozitiv francez, un sistem in care "organele de stat exercita () aceeasi putere in grade inegale sau - daca se prefera - functii asemanatoare cu o putere inegala" . Ar exista deci o putere unica ce s-ar manifesta mai intai prin acte de vointa initiala - puterea legislativa - si s-ar exercita la un grad inferior prin acte de executare a legilor - puterea executiva. Totusi - dupa cum remarca Chardon - puterea legislativa, "parlamentul este facut pentru a controla administratia unei tari, nu pentru a administra acea tara" . Rezulta de aici ca, in ciuda principiului de gradare a puterilor enuntat de Carr de Malberg, care nu stabilea o relatie decat intre legislativ si executiv, "nu ministrii sunt aceia care trebuie sa fie responsabili de gestiunea serviciilor publice in fata parlamentului: functionarii permanenti trebuie sa fie responsabili in fata ministrilor de gestiunea acestor servicii si ministrii nu pot fi responsabili decat de controlul pe care ei il exercita asupra functionarilor permanenti" . Din textul de mai sus, dincolo de relatia dintre ministru si parlament (executivlegislativ), si in acelasi timp cu afirmarea subordonarii functionarilor fata de ministru, adica a administratiei fata de politica, se desprinde de fapt un al doilea principiu esential al modelului liberal, recunoasterea unei distinctii - si a unei separatii - intre doua, mai degraba decat intre trei puteri. Fostei trinitati - legislativ, executiv, judiciar - i se substituie un dualism al politicului (ingloband parlament si guvern) si al administrativului. Titlul insusi al lucrarii lui Chardon este revelator: Puterea administrativa, dar el nu facea decat sa reia si sa dezvolte teme pe care Vivien deja in 1845 le dezvoltase in Studiile sale administrative . Administratia, ca un servitor fidel si devotat, trebuie sa asculte de politica (). Dar daca asa stau lucrurile in ceea ce priveste conduita generala, cele doua puteri trebuie sa se separe nu pentru a se opune ci pentru a

respecta conditiile prescrise in norme, cand este vorba despre executarea legilor, despre masuri de detaliu si despre raporturile directe ale puterii publice cu cetatenii" . De unde tentatia, la liberali, de a recunoaste existenta unei functiuni guvernamentale distincte de functiunea administrativa. O functiune guvernamentala in care s-ar recunoaste actiunea Parlamentului si Guvernului, respectiv a ministrilor aflati sub controlul sau si o functiune administrativa care, chiar daca ambele sunt partial asigurate de aceiasi agenti (confuzie organica relativa) trebuie, totusi, sa fie, pe cat posibil separate in actiunea lor: independenta functionala. De aici insistenta liberalilor asupra necesitatii disti nctiei dintre functionarii politici si functionarii permanenti si asupra limitarii la maximum a numarului acestor agenti care cumuleaza functiuni

Cea de-a treia relatie fundamentala a modelului liberal este aceea pe care o intretine administratia cu ea insasi: problema centralizarii sau descentralizarii, adica repartizarea puterilor intre administratiile centrale si teritoriale, problema cruciala deoarece este plasata in miezul reflectiei asupra libertatilor.

In opinia lui Tocqueville, administratia liberala ar trebui sa fie descentralizata cu toate ca modelul liberal de administratie are o cu totul alta imagine . Astfel, reamintim ca la Macarel, Vivien, Aucoc, Dupont-White, autori care formeaza imaginea administratiei secolului al XIX-lea si ale caror invataminte si principii au fost reluate si dezvoltate de mai multe facultati de drept de-a lungul primei jumatati a secolului al XIXlea dezvolta, din contra, o alta viziune si anume aceea a centralizarii, mai exact a centralizarii controlate, fara excese. Spuneam ca liberalismul este "o doctrina a libertatii in ordine", de aceea aparea in viziunea acestor autori drept mijlocul de a evita dezordinea: nu exista natiune - afirma Vivien - unde centralizarea sa nu se gaseasca intr-

un grad oarecare, "caci absenta oricarei centralizari ar conduce la anarhie" . Asupra acestui aspect insista si Macarel, care atribuie acestui sistem de centralizare "a carui simplitate este remarcabila (), promptitudinea si siguranta actiunii administrative si cu ea ordinea, regularitatea, armonia si unitatea ansamblului" . Invocandu-l in sprijinul centralizarii pe Tocqueville insusi, Aucoc, care constata ca centralizarea constituie una dintre bazele esentiale ale organizarii administrative, politice si juridice a Frantei, refuza sa abandoneze, sa lase colectivitatilor locale gestiunea propriilor lor interese: "aceasta ar compromite, in multe cazuri, interesele generale si principiul unitatii legislatiei".

1.2.2. Modelul weberian

Sociologia weberiana a fost supranumita o "sociologie a dominatiei" deoarece conceptul de dominatie se afla in miezul modelului de administratie de stat creat de Max Weber. Weber distinge dominatia de putere. Puterea - Macht - este, in opinia lui Weber, "orice sansa de a face sa triumfe in sanul unei relatii sociale, propria sa vointa, chiar impotriva rezistentelor existente" . Dominatia - Herrschaft - desemneaza in schimb "sansa de a gasi persoanele gata sa asculte de un ordin cu un continut determinat" . Se observa ca puterea si determinarea, daca ele fac referire una la cealalta, la o relatie de comanda/ascultare, se disting net una de cealalta prin aceea ca, in timp ce - in primul caz - "comanda nu este necesarmente legitima si nici supunerea in mod obligatoriu o datorie" , dominatia, din contra, implica existenta persoanelor gata sa asculte, adica recunoasterea si acceptarea de catre ele - oricare ar fi ratiunile lor - a ordinelor pe care ele le primesc. Exista deci o legitimitate a relatiei de dominatie pe care nu o are intotdeauna relatia de putere. Membrii unei grupari supuse unei asemenea relatii de dominatie formeaza o grupare politica (politischer Verband) cu indeplinirea a trei conditii: - de teritorialitate: trebuie sa existe un teritoriu pe care sa se exercite aceasta dominatie; - de posibilitate de constrangere fizica: relatia de dominatie trebuie sa fie garantata "intr-un mod continuu in interiorul unui teritoriu geografic determinabil prin aplicarea ca si amenintarea unei constrangeri fizice . O grupare politica accede la rangde stat cand () directia sa administrativa revendica cu succes () monopolul constrangerii fizice legitime" . Definitia este celebra. Ea face, de altfel, de acum inainte, parte dintre locurile comune ale stiintei administratiei. Pe aceasta definitie s-a construit analiza weberiana a statului si a administratiei sale, a originilor si structurilor sale. Structurile birocratice sunt, in opinia lui Weber, "forma de dominatie cea mai rationala din punct de vedere formal" . Adaptate in mod egal "la intreprinderile economice de profit, la intreprinderile caritabile sau la oricare alta intreprindere urmarind scopuri private spirituale sau materiale" (p. 229), structurile birocratice se aseamana unele cu altele, fie ca este vorba despre marile intreprinderi capitaliste, despre birocratiile de partid, sau despre acelea ale armatei sau ale statului. In toate cazurile, principiile lor de organizare interna sunt asemanatoare ca si relatia care le uneste cu detinatorul puterii.

Organizarea sa interna da "administratiei birocratico-monocratice" de care vorbeste Weber (p. 229), toate calitatile pe care acesta i le recunoaste, precizia sa, permanenta, disciplina, rigoarea sa, facultatea sa de a intreprinde nu conteaza ce sarcina, perfectibilitatea si caracterul sau de previzibilitate pentru detinatorul puterii ca si pentru cei administrati (p. 229). Aceasta organizare interna se bazeaza pe trei principii: de ierarhizare, de impersonalitate si de specializare a functiilor.

Organizarea birocratica este mai intai o organizatie monocratica, adica un sistem bine ordonat de dominatie si de subordonare in care "se exercita un control al gradelor inferioare de catre superiori" . Un asemenea sistem ierarhizat de functionari individuali ale carui competente sunt stabilite prin reglementari legale si ale carui mijloace de administratie - adica resurse ale functiei - sunt total separate de resursele private ale agentului . Structura birocratica este, deci, o structura impersonala, distincta, a indivizilor care o compun. Dincolo de aceasta structura birocratica se situeaza omul politic - ministru sau sef de stat - caruia nu i se cere nici o calificare profesionala, spre deosebire de functionari, ceea ce dovedeste ca el nu este functionar decat "in sens formal si nu in sens material" . Specializarea structurilor birocratice este garantata printr-o specializare a agentilor conform functiilor lor. Aceasta specializare permite, pe de alta parte, o "diviziune a muncii in administratie in functie de punctele de vedere pur obiective, repartizand diferitele sarcini intre functionari special formati care se adapteaza acestora din ce in ce mai mult printr-un exercitiu continuu" . Specializarea defineste, in fine, natura relatiei dintre functionari si puterea politica carei ei sunt supusi.

Aceasta relatie, in modelul weberian, este, evident, de subordonare. S-a vorbit adesea despre caracterele dominatiei si supunerii statului-major administrativ fata de detinatorul puterii; in acelasi timp, din ratiuni care tin de legitimitatea puterii si din ratiuni care tin de interesul personal al acelora care i se supun, Weber vorbea despre o birocratie care constituie "tipul cel mai pur de dominatie legala" fata de care detinatorul puterii si functionarii administrativi "nu asculta decat in cadrul indatoririlor obiective ale functiilor lor, intr-o ierarhie a functiei solid stabilita"

Supunerea administratiei fata de puterea politica este deci realizata. Oricare ar fi ea puterea politica. Aparatul birocratic "continua sa functioneze pentru revolutionarii care ajung la putere si pentru dusmanul ocupant, asa cum functiona el inainte pentru guvernul

legal" . Ceea ce impune o diviziune, o impartire a functionarilor in doua categorii: functionarii de cariera pe de o parte si functionarii "politici" pe de alta parte, "recognoscibili din afara prin faptul ca pot fi mutati sau pusi in disponibilitate" . In principiu, nici unii nici altii nu ar trebui "sa faca politica", chiar in virtutea vocatiei lor, care ar trebui sa fie aceea "de a administra, inainte de toate intr-un mod nepartizan" (p. 141). In fapt, Weber admite ca, in masura in care statul si interesele vitale ale ordinii stabilite sunt in joc, functionarii "politici" pot interveni in lupte, pot sa lupte, sa combata ca si oamenii politici. Dar numai functionarii politici. Ceilalti "trebuie sa execute constiincios un ordin al autoritatii superioare trecand chiar peste propria lor opinie" (p. 142). Trebuie sa existe deci o neutralitate de principiu a functiei publice care cere ca ea sa fie, desi subordonata, strict separata de puterea politica - in special de puterea partidelor politice. Concluzionand analiza succinta a modelelor clasice putem retine ca se degaja o imagine simpla, ordonata, coerenta, satisfacatoare: mai intai - a unei administratii instrumentale: o administratie instrument al puterii politice, fie a puterii politice alese, daca se refera la imaginea liberala, fie a puterii politice oricare ar fi ea in modelul weberian.

Alta trasatura comuna acestor modele este aceea ca toate propun imaginea unei administratii unitare-piramidale, ierarhizate, centralizate. Trasatura ierarhica se sprijina puternic pe modelul weberian. Trasatura ierarhica este, in modelul liberal, asociata cu principiul de centralizare care este un element important al analizei liberale a administratiei, asa cum ea este difuzata de literatura juridico-politica de la inceputul secolului XX.

Un alt caracter comun acestor modele este acela ca ele fac din administratie un instrument de pura constrangere. Este foarte clar ca modelul liberal nu numai ca limiteaza functiunile economice ale administratiei, dar nu admite in exercitarea acestor functii decat utilizarea mijloacelor de injonctiune: prerogative de putere publica si nu concesiune de prestatii. Este, de asemenea, foarte clar si principiul pe care este fondat modelul weberian de administratie si anume relatia de dominatie, care este plasata in miezul oricarei constructii administrative.

Iata deci imaginea simpla a administratiei: instrumentalitate, unitate, dominatie, teme care se regasesc de-a lungul analizelor si contribuie la constructia acestui mit al administratiei pe baza caruia s-a fundamentat stiinta administratiei de astazi. Cele doua modele fundamentale analizate anterior au jucat un rol esential contribuind la constituirea, in cercetarea si practica administrativa, a unui fond comun de idei simple pe care s-a intemeiat stiinta administratiei, si anume o administratie ierarhica, monolitica, unitara, piramidala, centralizata, in care multi mai cred si astazi, idei care nu apar intotdeauna clar in analizele administrative si nici nu sunt utilizate foarte constient si ale caror origini si implicatii nu sunt intotdeauna cunoscute de cei care le utilizeaza. Ele au jucat, totusi, un rol determinant nu numai in explicarea, dar si in actiunea administratiei. Aceste modele pe care le-am putea considera realitatea administrativa obliga la remodelare, sau poate doar numai la intinerirea acesteia prin recurgerea la noi modele de analiza care ar veni sa imbogateasca, ca completeze, sa precizeze, sa intareasca vechea imagine. De fapt, in multe cazuri, este vorba doar despre simpla juxtapunere de doctrine total straine unele de altele, in legatura cu care se pretinde ca amalgamul ar face o noua teorie, un nou "cadru teoretic pentru studiul administratiei publice"

1.3. Neo-liberalismul si critica modelelor clasice

Noile modele de administratie nu rup legatura cu modelele clasice, ci ele asimileaza aporturile metodologice si conceptuale ale noilor modele de analiza despre care tocmai am vorbit, iar daca ele dau o alta imagine a administratiei, aceasta imagine ramane profund marcata de originile sale teoretice. Astfel, modelul liberal ramane modelul fondator in cautarea unei demarcatii intre sfera indivizilor si aceea a statului, in limitarea interventiei statului si angajarea autonomiei indivizilor. Exista totusi si un model neo-liberal, iar cei care l-au conceput sau il apara au constiinta ca administratia si mediul sau s-au transformat incepand din secolul al XIX-lea si ca a survenit mutatia organizatiilor publice, ca si aceea a intreprinderilor, "la rascrucea a doua fenomene: acela al dimensiunii crescande si acela al schimbarii accelerate" . Nu mai este acelasi mediu, nu mai este acelasi stat. Liberalii au conceput si construit o administratie care este total neadaptata la toate functiile noi care incumba si la noul mediu in care ea actioneaza. Neoliberalismul vrea sa faca dovada luciditatii si realismului: neo-liberalii sunt adesea administratori, gestionari publici sau privati sau teoreticieni crescuti la scoala eficientei si legati de ideea de management. Intr-un demers pragmatic, neo-liberalismul vrea sa inceapa prin a face o analiza diagnostic. Apoi propune solutii.

Analiza neo-liberala a administratiei ia act de transformarile mediului in care functioneaza administratia acestui sfarsit de mileniu si de inadaptarea administratiei mostenita din secolul trecut, la solicitarile mediului actual.

Cea mai sensibila si mai evidenta transformare a mediului tine de cresterea considerabila a volumului si a naturii exigentelor, a cererilor adresate sistemului administrativ: "Intr-adevar, nu e vorba numai de a asigura ordinea si de a impune un minimum de justitie si de redistribuire sociala cum se facea in trecut. Este vorba chiar de a stapani conjunctura, asa cum incepem sa o facem, este vorba despre a face investitiile colective necesare pentru a preveni si minimaliza crizele structurale previzibile, pentru a dezvolta capacitatea grupelor si organizatiilor de a stapani consecintele directe si indirecte ale progreselor lor" . Mediul economic, mediul cultural, mediul social s-au modificat si cer alte raspunsuri de la sistemul administrativ, alte reactii decat acelea - foarte timide si limitate pe care acesta a fost, pana in prezent, in masura sa le furnizeze.

Ritmul exigentelor insusi a crescut considerabil. Desigur, in orice epoca, administratie a trebuit sa faca fata si sa se adapteze schimbarilor. Dar, astazi, "schimbarea s-a schimbat" . In secolul al XIX-lea, explica Michel Massenet, schimbarea sociala era traita ca o mutatie globala, ca trecerea de la o stare a societatii la alta, cu totul noua. Era, deci, necesar sa se treaca la o revizuire fundamentala a valorilor si structurilor sociale. Erau revolutiile, dar intre aceste perioade sau aceste situatii revolutionare, starea societatii ramanea stabila si administratia sa ramanea un cadru institutional in interiorul caruia aveau loc auto-ajustari economice si sociale indispensabile. In secolul al XX-lea, schimbarea sociala se analizeaza astfel: ea este o stare constanta de mobilitate a societatilor. Continua, dispersata in manifestarile sale, rapida - perceptibila la scara unei singure generatii - multiforma - martora a efemeritatii cunostintelor dobandite de fiecare individ - schimbarea apare de acum inainte, ca "un fel de miscare browniana" careia administratiile nu ii mai pot face fata in formele lor traditionale.

Or, in fata unor asemenea transformari si atunci cand ar trebui "sa creasca disponibilitatea administratiilor la eveniment" , se constata - spun neo-liberalii - totala scleroza, completa inadaptare a administratiilor la mediul lor.

"Organizatia centralizata, birocratica, ierarhizata si sectorializata (supranumita piramida pentru a aduce aminte de organigramele care o reprezinta) sta la originea celor mai multe rele denuntate () si constituie principalul obstacol in calea adoptarii principiilor de redresare ()" . In acest caracter cvadruplu al administratiei mostenite de la secolele trecute . centralizare . birocratizare . ierarhizare . sectorializare - rezida, in opinia neo-liberalilor, sursa, cauza tuturor dificultatilor administratiei contemporane si inadecvarea sa la noile functii. Centralizarea a putut fi, intr-adevar, potrivita si eficienta cu mult timp in urma, la circumstantele istorice in care ea a aparut. Ea este astazi in contradictie cu conditiile actuale de functionare a administratiei.

Dupa neo-liberali, la originea centralizarii stau doua traditii: traditia romana - modelul cezarian - pe care Alain Peyrefitte il privilegiaza in analiza Raului francez si traditia democratica - modelul liberal. Traditia romana este, dupa Alain Peyrefitte - aceea a organizatiei centralizate pe care o cunoscuse Imperiul Roman si pe care biserica catolica nascuta la Roma a mostenit-o.

Reforma, la randul ei, antreneaza decaderea bisericii si eliminarea autoritatii cezariene. Ea explica trasaturile statului in tarile protestante, statul slab si, in orice caz, policentric. Contra-reforma este caracterizata, dimpotriva, prin autoritatea cezariana. Dar, in timp ce in tarile latine ale Europei, altele decat Franta, contra-reforma se traduce prin intarirea bisericii, a carei consecinta este puterea inchizitiei si acapararea vietii intelectuale de catre clerici, Franta nu cunoaste o veritabila contra-reforma ci, incepand

cu Richelieu, se semnaleaza aparitia unei forme laicizate a centralismului absolut al dreptului divin, si anume statul ca substitut al autoritatii ecleziastice, si care reia pe contul sau centralismul roman. "Cezarismul nu mai este intruchipat de Cezar, ci a devenit colectiv. Ieri, un rege era considerat Cezar. Astazi, statul este considerat rege" . Doua traditii stau la originea centralizarii dar, in sprijinul mentinerii sale, sta o singura justificare. Centralizarea era mecanismul cel mai bine adaptat "pentru a transmite o vointa relativ simpla unui mare numar de executanti putin specializati" . Schema piramidei ierarhizate - in care centralizarea isi gaseste desavarsirea institutionala - "corespunde unui tip de societate - inca subdezvoltata - , dar care a depasit stadiile autoconsumarii si artizanatului si se angajeaza in productia de masa cu o mana de lucru numeroasa si putin specializata" . Or, aceasta centralizare care se armoniza de minune cu statul societatilor din secolul trecut, produce astazi un anumit numar de disfunctii analizate de neo-liberali printre care: absorbtia puterii centrale in ceea ce priveste sarcinile de gestiune cotidiana.

Rezultatul: "Varful este integrat in gestiune". "Franta este atinsa de un fel de necroza a extremitatilor" . Ceea ce Michel Crozier teoretizeaza, in analiza fenomenuli birocratic, explicand: "cei care decid nu cunosc direct problemele pe care ei le au de transat; cei care sunt in domeniu si cunosc problemele nu au puterea necesara pentru a efectua adaptarile si pentru a experimenta inovatiile devenite indispensabile" . Rezulta de aici o extrema rigiditate a organizarii centralizate si dificultatea sau imposibilitatea pentru ea de a se adapta schimbarii: "transformarile necesare - continua Michel Crozier -pot fi graduale si cvasi-constante daca agentii organizatiei, care sunt constienti de necesitatea lor, caci ei au o experienta directa, au posibilitatea de a introduce inovatiile

necesare sau de a obtine usor acordul autoritatilor competente pentru aceasta. Dar, () organizatiile "birocratice" nu lasa asemenea initiative la nivelul esaloanelor inferioare si procedeaza in asa fel incat sa indeparteze centrele de decizie de dificilele contacte cu problemele concrete. Deciziile privind cea mai mica schimbare sunt luate la varf. Aceasta concentrare si izolarea diverselor categorii care o insotesc fac absolut imposibila o politica de schimbare graduala si permanenta . Or, se stie acum, "schimbarea s-a schimbat ". Si centralizarea aparatului administrativ a carei origine teoretica este gasita de critica neo-liberala in opera lui Crozier, este total neadaptata gestiunii schimbarii

Fara indoiala, pretutindeni in statele democratice s-a incercat sa se limiteze efectele centralizarii si sa se corecteze consecintele acesteia.

Ierarhizarea este - ca si centralizarea - un alt caracter al acestui aparat administrativ mostenit din secolul trecut si neadaptat la functiile sale. "Fiecare subordonat nu are decat un singur sef si toti subordonatii sai nu depind decat de el" . Organizarea piramidala este traducerea institutionala a principiului ierarhic. O asemenea organizatie asigura conformarea stricta a actiunii subordonatilor la regulile definite de superior. "Stilul ideal de guvernare este, intr-adevar, dupa cum explica Jean-Claude Thoenig, in ochii numerosilor conducatori, un stil bazat pe un mod de a rationa deductiv si ierarhic: diviziunea sarcinilor si repartitia autoritatii trebuie sa fie demultiplicarea riguroasa a obiectivelor generale si a autoritatii centrale"

Adevarul este ca - cel putin in opinia neo-liberalilor - ierarhizarea actuala a aparatului administrativ antreneaza un anumit numar de consecinte disfunctionale grave. Pe acest aspect Michel Crozier teoretizeaza si formuleaza in doctrina modelului neoliberal, teza stratificarii. Ierarhizarea, arata el, este o consecinta a centralizarii. Or, centralizarea - prin fenomenul de segregare pe care il provoaca, intre cei care decid si cei care executa, antreneaza constituirea unei "serii de straturi suprapuse comunicand foarte putin intre ele" . "Micro-societatile" care se creeaza astfel favorizeaza fenomenele specifice corpului administrativ francez: "ritualismul" caruia ii sacrifica membrii acestor micro-societati si, in acelasi timp, semnul - avand ca singura referinta ritul grupului - semnul apartenentei la corpul in care se integreaza si mijlocul de a afirma diferenta si opozitia lor fata de alte organisme. In plus, multiplicarea straturilor si izolarea lor dau agentilor inclusi in ele sentimentul neputintei si tendinta spre apatie si formalism: "hommo ierarchicus se sterge, dispare in fata procedurii".

Consecinta acestui fapt este:

. Sectorizarea administratiei: "vaste feude si mici campuri inchise", rezultat al proceselor de diferentiere care impune dezvoltarea, centralizarea si ierarhizarea administratiei. Fenomenul este evident mai ales in cadrul functiei publice: "vazuti din afara, toti functionarii apartin aceleiasi caste. Vazuti din interior, apare o mare diversitate.

Poporul functiei publice se dizolva intr-un mozaic de triburi intre care domnesc ierarhii subtile si care se opun prin stravechi rivalitati"

. Birocratizarea este cea din urma trasatura a acestei organizari administrative pe care o denunta neo-liberalii: o organizare bazata pe anonimatul generalizat si a carei expresie clara consta in existenta statutului functiei publice in majoritatea statelor de pe continent, statut care prin rigiditatea lui genereaza la randul sau centralism. Asadar, analiza critica a administratiilor actuale facuta de neo-liberali incepe de la aceste constatari: centralizare, ierarhizare, sectorializare, birocratizare.

Modelul neo-liberal se situeaza la jumatatea drumului dintre doua curente politice: intre un "pan-socialism" care pretinde ca "organismele publice trebuie sa asigure totalitatea manifestarilor vietii sociale", cu riscul de a vedea organizatiile publice sa fie declarate "sacrosante" si refuzand sa-si regandeasca statutul si sa-si imbunatateasca randamentul si un "pan-liberalism" care, in numele eficacitatii sale liberale ar putea sa uite fundamentele vietii publice . Modelul neo-liberal se situeaza la jumatatea drumului dintre cele doua reflectii doctrinale asupra gestiunii organizatiilor publice si aceea a intreprinderilor private: "de cativa ani, organismele publice compara efectiv modurile lor de gestionare cu modul de gestionare propriu intreprinderilor pentru a incerca, la fel ca acestea, sa-si stapaneasca si sa-si controleze extinderea" (p. 16). Organizatiile publice si private sunt, intr-adevar, confruntate cu probleme asemanatoare ca dimensiuni si ca rapiditate de reactie la eveniment. In plus, ele sunt organizate intr-un mod asemanator cu acela al intreprinderilor private: in aceasta privinta, analiza organizationala a relevat inrudirea organizatiilor cu scop lucrativ cu cele non-profit: "orice organizatie produce un anumit flux de bunuri si de servicii masurabile cu mai multa sau mai putina rigoare si dispune in acest scop de niste mijloace (birouri, personal, serviciile altor organizatii, diverse materii prime) organizate ele insele in vederea urmaririi unor obiective determinate" (p. 40).

Asemenea asimilari nu pot fi totusi facute la modul absolut si, dupa Michel Massenet cel putin, ar fi imposibil sa fie transpuse integral in cadrul organizatiilor publice metodele managementului privat. Din tot felul de motive. In primul rand culturale. Sunt acelea pe care Michel Crozier le-a pus in lumina in analiza facuta asupra fenomenului birocratic. Aceste ratiuni tin de opozitia care exista intre exigentele gestiunii unei organizatii moderne care trebuie sa fie supla si adaptabila si sa dea dovada de initiativa si caracteristicile unei administratii impersonale, rigide, stereotipe si impermeabile la spiritul reformei. O asemenea constatare care condamna modurile actuale de gestiune a administratiei, interzice, totusi, introducerea tehnicilor care s-ar situa exact in partea opusa. Modurile actuale de gestionare proprii administratiei ar risca sa fie golite de orice realitate deoarece sunt prea straine fata de cultura administrativa existenta.

Un alt motiv care interzice transpunerea metodelor managementului privat in organizatiile publice ar fi acela pe care Michel Massenet il numeste "primatul politicului" (p. 45). Trebuie sa remarcam diferenta remarcabila dintre organizatiile publice si cele private: exista doua logici esentialmente opuse: o logica a organizatiei care conduce la cautarea celui mai mare avantaj posibil de gestiune si o logica a adeziunii care poate obliga la sacrificii de gestiune inspirate sau comandate de grija de a obtine adeziunea

"Politica este arta de a accepta" (p. 47). In acest sens, decizia politica ce se impune administratiei nu este un arbitraj intre diferitele proiecte considerate din punctul de vedere al rationalitatii lor celei mai mari, ci un compromis intre rationalitatea unui proiect si exigentele de opinie In plus, serviciile publice si intreprinderile private se disting prin sistemul lor de obtinere a resurselor, serviciile publice nu depind numai de piata, pe cand intreprinderile private isi gasesc resursele numai in cadrul pietei. In administratie nu vom gasi nici contabilitatea sarcinilor, nici indicatorul de profit. Mai exista si alti factori de diferentiere. In ciuda tuturor diferentelor dintre organizatiile publice si cele private, in ciuda imposibilitatii de a transpune in domeniul administratiei tehnicile de gestiune ale intreprinderii - ramane, totusi, un lucru in opinia liberalilor, si anume de a redefini principiile.

Modelul neo-liberal de administratie defineste noi principii, atat in ceea ce priveste institutiile, cat si oamenii care le asigura. In ceea ce priveste institutiile, este vorba de a substitui structura bazata pe ierarhia normelor juridice cu structura conceputa in functie de obiectivele proprii.

Coordonare, descentralizarea, controlul, toate acestea sunt, desigur, necesare, dar intr-o alta viziune, deci o alta coordonare, o alta descentralizare, un alt control decat acelea care au fost practicate pana in prezent.

O alta coordonare este posibila cu doua conditii si anume: sa nu se confunde "orizontalismul" administratiei actuale, de adevarata coordonare si in al doilea rand serviciile orizontale sa inteleaga sensul exact al misiunii lor, care este de a defini obiective precise pentru esaloanele decizionale pe langa care ele se gasesc plasate si sa masoare in folosul lor rezultatele obtinute de serviciile operationale fara sa se amestece in gestiunea proprie a acestor servicii. Realizandu-se aceste doua conditii, se va produce o transformare profunda a structurilor administratiei, care va permite o mai buna adaptare la exigentele unei gestiuni moderne. Organizarea administrativa traditionala, piramidala, centralizata, ierarhizata va lasa locul unei multitudini de agenti autonomi, dupa modelul agentilor americani insarcinati cu optimizarea rezultatelor activitatilor publice. Statul va renunta sa asigure sarcinile de gestiune care-l impovareaza si il paralizeaza. De asemenea, se va estompa - cel putin in domeniul economic si social - misiunea sa ierarhica de comanda si de injonctiune. Noua misiune a statului va fi aceea de coordonare reala, de armonizare a aspectelor economice ale cunoasterii cu ritmurile sociale de dezvoltare. Nu va mai fi vorba de a coordona operatiunile sau unitatile operationale, ci "nivelurile de interventie si de actiune" unde se situeaza fortele sociale care regasesc astfel si mai mari posibilitati de ajustare spontana. Declinul statului dirijist.

Intoarcerea la semnificatia profunda a liberalismului, deoarece aceasta forma de coordonare care restrange rolul statului si "il inrudeste mai degraba cu un holding dand viata unui conglomerat decat cu o birocratie" , conduce la mai buna separare a sferei statului de aceea a societatii.

O alta descentralizare ar trebui sa respecte acest principiu constant al managementului: "a centraliza deciziile strategice, a descentraliza structurile operationale" . Ar trebui sa fie inmultite centrele de decizie, pentru ca deciziile sa fie luate chiar la nivelul unde se situeaza informatia si pentru a apropia decizia de actiune.

Astfel s-ar putea face sa coincida, pe cat posibil, informatia, decizia si actiunea. Se are in vedere, intr-o asemenea perspectiva, importanta pe care modelul neo-liberal o da adevaratelor sisteme de informare. O ameliorare a sistemelor de gestiune trece prin stabilirea sistemelor de informare adecvate, adica prin recurgerea in special la informatica.

Controlul - dar un alt fel de control - constituie, cu siguranta, cel de-al treilea aspect al unei inevitabile regenerari a institutiilor dupa modelul neo-liberal de

administratie. "Controlurile, in general, formeaza un cancer in sanul administratiei franceze", aprecia Ren Mayer . De aceea, dupa opinia neo-liberalilor, nu este vorba de a restaura controalele, asa cum exista si functioneaza deja in cadrul administratiilor mostenite din secolul al XIX-lea. Sunt necesare transformari, pe cel putin doua planuri - cantitativ - numarul de controale trebuie sa fie diminuat - si calitativ - controlul nu trebuie sa fie un mijloc de sanctiune, ci un instrument de masura a distantelor fata de telul final in indeplinirea obiectivelor urmarite.

A controla inseamna (si aici neo-liberalii se refera direct la principiile analizei sistemice si ale ciberneticii) "a compara operatiunea efectuata cu aceea care ar fi trebuit sa fie pentru a masura astfel distanta care exista intre ele" . Sanctiunea, intr-o asemenea perspectiva nu mai este decat accesoriul operatiunii de control, in timp ce astazi ea este, in realitate, esentialul acesteia. Analiza sistemica si teoria cibernetica au introdus, intradevar, ideea ca un act nu trebuie sa fie analizat numai in ceea ce priveste norma rezultatului; el trebuie sa fie considerat in ansamblul organizatiei din care el emana, ceea ce, intr-o anumita faza, in prima faza, trebuie sa permita ca organizatia sa raspunda mai bine obiectivelor pe care si le-a asumat si, intr-o a doua etapa, sa isi faca pe autorul actului sa se intrebe asupra validitatii proiectelor sale. Acesta trebuie sa fie sensul controlului in modelul neo-liberal de administratie. Dar, prin traditie, controlul a devenit un scop in sine. "Ar fi timpul sa ne dam seama ca el nu este decat un mijloc de a reorienta actiunea in lumina rezultatelor obtinute"

Acestei regenerari a institutiilor prin instituirea unor noi tipuri de coordonate, de descentralizare si de control, trebuie, pe de alta parte, sa adoptam o noua politica a resurselor umane in organizatiile publice: mai intai, o politica de formare: "este vorba despre cum sa facem sa apara () un tip de om avand un rol nou, managerul, alaturi de tipurile vechi, ale juristului, ale economistului" . O asemenea politica presupune, in special, ca metodele de formare prealabila care stabilesc "legaturi prea stranse" intre formatia initiala si soarta indivizilor in sanul organizatiei din care fac parte, sa fie inlocuite cu un sistem de formare permanenta. Acest sistem este de doua ori necesar: mai intai pentru ca el rupe absurdul automatism al corespondentelor absolute intre nivelul scolar sau universitar si nivelul ierarhic, automatism care este stabilit prin statut ca si cum simplul fapt de a fi titularul unei diplome atestand anumite cunostinte ar putea garanta aptitudinea de a ocupa si de a exercita o responsabilitate; si, de asemenea, pentru ca ritmul schimbarii accelerandu-se, cunostintele dobandite inainte de inceperea unei cariere sau la inceputul acesteia, vor fi depasite foarte repede.

O noua politica a resurselor umane presupune, de asemenea, in modelul neoliberal, sa fie regandita natura insasi a regulilor care statueaza situatia agentilor administratiei. Astfel, pentru a descuia unul dintre zavoarele care blocheaza aceasta situatie si o fac rigida si in stare sa prejudicieze o buna gestiune, ar trebui sa distingem in statutele functiei publice intre caracteristicile care pot releva o deontologie a functiunii publice care ar trebui, deci, sa faca obiectul dispozitiilor de ordin regulamentar sau legal, daca nu chiar constitutional, pentru a fi la adapost de orice modificare politica si ceea ce, pe de alta parte, ar putea face obiectul conventiilor colective si ar privi raporturile dintre

personal si statul care il angajeaza care, in aceasta privinta, ar trebui sa se afle in aceeasi situatie ca si orice particular care angajeaza personal. Dispozitiile care ar pastra un caracter statutar - de exemplu acelea referitoare la relatia ierarhica dintre sef si subordonati - ar trebui sa fie mai putin formaliste: astfel, modurile de apreciere inchise in cadre juridice constrangatoare ar trebui sa fie transformate prin grija sefului de a discuta aprecierea sa cu subordonatii. Personalizarea relatiilor administrative - un antiweberianism activ - este unul din punctele fundamentale asupra carora insista modelul neo-liberal.

Modelul neo-liberal de administratie are, de aceea, noi principii de gestiune. El se opune principiilor gestiunii administrative traditionale marcate prin caracterul lor in acelasi timp autoritar si improvizat. Cuvantul-cheie in materie: conducerea participativa prin obiective, ceea ce ar insemna ca managerul distribuie colaboratorilor sai nu sarcini de executat, ci obiective de atins, lasandu-le initiativa si latitudinea in folosirea mijloacelor.

Participarea, pe de alta parte, opusa constrangerii, tinde sa determine consensul

celor interesati de decizie. Participarea in conceptia neo-liberala este aceea pe care o

permit descentralizarea si contractualizarea, asa cum o doresc neo-liberalii: o participare

care trebuie sa parcurga de sus in jos fiecare treapta, plecand din varful care fixeaza celui

care il urmeaza obiectivele si cadrul propus pentru desfasurarea eforturilor sale si pentru

libera utilizare a mijloacelor de care el dispune.

In aceasta viziune participarea este mai putin o forma de democratie si mai mult

un anumit tip de strategie vizand dezvoltarea capacitatilor de auto-adaptare a sistemului

administrativ: "Nu mai este vorba despre a reforma - adica despre a dirija in abstract, in

numele unui model pretins ideal, o realitate rebela. Este vorba de a pune in miscare si mai

ales de a face posibila o miscare spontana a organizatiilor publice"

2. Modelul democratic de administratie publica

Am aratat in capitolele anterioare trasaturile fundamentale ale modelelor clasice si neo-clasice de administratie publica subliniind si mutatiile ce au survenit sau pot in viitor sa intervina in aceste modele. Instrumentalitatea sau autonomia administratiei, unitatea sau diversitatea structurilor administrative, rationalitatea absoluta sau limitata. Toate aceste teme pe care le abordeaza diferitele modele administrative - modelele clasice: liberal, weberian, autoritar sau neo-clasice (neo-liberal) fac trimitere la diferite tipuri de relatii intre administratia publica, pe de o parte si instantele politice, economice, societate si chiar instantele administrative insesi, pe de alta parte

Unii autori au subliniat asa zisele paradoxuri ale statului cum ar fi: paradoxul unitatii si diversitatii statului; paradoxul dominatiei; paradoxul ordinii si dezordinii etc.

Toate aceste paradoxuri exprima, in fapt, adevaruri multiple despre stat si mutatiile sale, diversitatea relatiilor in care se demultiplica administratia.

Talcott Parsons contureaza cele patru functii care ar fi necesare satisfacerii nevoilor elementare ale unui sistem de actiune

. functie de adaptare, adica ansamblul actelor si fenomenelor prin care un sistem se adapteaza la constrangerile mediului sau de unde scoate resursele de care el are nevoie, oferind in schimb produsele sistemului etc.: aceasta este functia asigurata de subsistemul economic;

. functia de urmarire a scopurilor de care se leaga toate actiunile care servesc la definirea scopurilor sistemului, la mobilizarea si administrarea resurselor si energiilor pentru a atinge scopul urmarit - functie asigurata de subsistemul politic;

. functia de stabilizare a modelului - ansamblul de actiuni necesare asigurarii motivarii actorilor sistemului - care incumba subsistemului cultural; in fine

. functia de integrare, in interiorul unui sistem diferentiat, consta in ajustarea respectiva a unitatilor subsistemului care-l constituie, cu scopul de a asigura contributia lor efectiva la functionarea sistemului considerat ca un intreg : sistemul normativ este cel insarcinat cu aceasta functie. Este vorba de ceea ce s-a numit "dimensiunea stabilizatoare a sistemului, aceea in care se regasesc actiunile care vizeaza sa protejeze sistemul impotriva schimbarilor spontane si perturbarilor majore si sa mentina starea de coerenta sau de solidaritate necesara supravietuirii si functionarii lui"

Daca acceptam sa intelegem conceptul de integrare drept adaptarea elementelor sistemului, cu scopul de a mentine coerenta sau armonia acestuia, trebuie in primul rand sa analizam natura elementelor componente ale sistemului. Dupa cum am vazut, un sistem administrativ nu poate fi definit decat ca un sistem de relatii.

G. Timsit, in lucrarea sa fundamentala "Teoria Administratiei distinge patru relatii fundamentale si anume pe de o parte administratia sub prescurtarea Iadm (instante administrative) iar pe de alta parte instantele politice (Ipol), instantele economice (Ieco), instantele societate (Isoc) si in sfarsit relatiile dintre autoritatile administrative insasi. Deci, cele patru relatii ar fi: Iadm-Ipol; Iadm-Ieco; Iadm-Isoc si Iadm-Iadm. In plus trebuie specificat codul de relatie prin care se admite notiunea de integrare si care desemneaza masura in care, in interiorul unei relatii, o instanta se afla subordonata (sub dominatia institutionala sau nu) celeilalte. Astfel conceputa, notiunea de integrare, permite descifrarea a trei modele tip de administratie, si anume:

. Modelul de integrare absoluta - modelul IA, model care corespunde administratiilor tarilor cu regim autoritar. Caracteristica acestor administratii consta in foarte puternica integrare a ansamblului aparatului administrativ. Se remarca in special, o dominanta puternica a instantelor politice asupra instantelor administrative si a acestora asupra instantelor economice. Trebuie adaugat ca gradul de integrare este uneori de asa natura ca exista in unele tari o confuzie a instantelor si absorbtia de catre aparatul statului de instante care sunt considerate in tarile democratice persoane pur si simplu particulare ramanand in principiu straine si in afara statului, cum ar fi spre exemplu intreprinderile, ONG-urile, sindicatele etc. Mai mult, relatiile intre autoritatile administrative sunt puternic articulate de o intreaga serie de mecanisme care releva mai mult principiul ierarhic decat tehnicile de coordonare - asigurand o stransa subordonare, in forma de piramida, a instantelor inferioare instantelor administrative superioare. Modelul IA este, in definitiv, un model cu integrare puternica: fiecare dintre cele patru relatii este caracterizata printr-un foarte inalt grad de dominatie: instantele politice asupra instantelor administrative, instantele administrative superioare asupra instantelor administrative subordonate si instantelor administrative asupra instantelor economice pe de o parte si societale pe de alta parte.

Cele patru relatii sunt foarte puternic integrate. Primele doua (Ipol --Iadm; Iadm - Iadm) delimiteaza aparatul de stat astfel cum este in mod clasic creat in tarile occidentale. Ultimele doua (Iadm - Ieco, Iadm - Isoc) extind (avand in vedere gradul foarte mare de integrare), limitele aparatului de stat al tarilor cu regim autoritar dincolo de ceea ce exista in mod obisnuit in tarile democratice.

. Modelul de integrare relativa (IR) - este al doilea mare model de administratie si in general, corespunde administratiilor tarilor cu regim democratic. Gradul de integrare este un pic mai slab decat in tarile cu regim autoritar existent in IA. Printr-un aparat administrativ perfect integrat, are o intensitate mai mica in regimurile democratice.

Relatiile Iadm-Isoc, in special sunt extrem de reduse si relatiile Iadm - Ieco inchise, in principiu, in cadre foarte stricte. De asemenea, prin existenta unor mecanisme vizand in special o separare intre instante se impiedica subordonarea totala a instantelor administrative instantelor politice, si a instantelor administrative, intre ele. Astfel sunt mecanismele de subordonare si separare care constituie principii esentiale in functionarea administratiei unui stat democratic si a caror imbinare defineste diferitele moduri de a fi ale administratiilor tarilor occidentului democratic.

. Al treilea mare model pare a fi un model de non-administratie: este acela al multor tari aflate in curs de dezvoltare sau in tranzitie. Este uneori un model de dezintegrare. Sa-l numim I. Nu generalizam si nu credem ca administratiile tuturor tarilor in stadiu de dezvoltare sau de tranzitie se incadreaza in aceasta a treia categorie. Unele tind spre aceasta categorie destul de mult. Pentru tarile aflate in curs de dezvoltare, va trebui, de altfel, mai mult decat pentru celelalte, sa se distinga intre structurile formale si structurile reale. Si daca structurile formale imita adesea modelul IR - influenta a colonizatorului britanic sau francez - se vor vedea adesea evoluand spre modelul IA si, mai frecvent chiar, spre o dezintegrare, o dezarticulare caracteristice situatiei administrative a multor tari in curs de dezvoltare.

Modelele IA, IR, I: sunt cele trei modele de administratie existente in prezent.

Modelul occidental este in general un model de integrare relativa.

Asa dupa cum am mai aratat, modelul occidental este un mixaj instabil din traditia liberala si din constructia weberiana . Un model de integrare absoluta ca orice constructie statala, ca orice constructie politica, dar si un model de integrare relativa, cum ii cere traditia liberala. Modelul occidental de administratie este un model in care se disputa necesitatile ierarhiei si cele ale libertatii, un model care se inclina cand pe versantul sau weberian - ierarhia, subordonarea - cand pe versantul liberal - inconfuzia instantelor, salvgardarea libertatii.

Modelul occidental este esentialmente european (Europa continentala dar si Marea Britanie). Dar de asemenea si american deoarece Statele Unite trebuie sa fie in corelatie cu modelul occidental de administratie, chiar daca, din mai multe privinte, si mai ales poate din cauze istorice, par sa se indeparteze, De fapt, nu exista un singur model ci variante ale modelului occidental. Modelul este bazat pe principii pe care realitatea faptica le poate contrazice. Daca contradictia este prea evidenta sau constanta, se spune de obicei ca sistemul se afla in criza. Analiza crizei nu este decat un alt mod de a descrie modelul, model instabil, al carui instabilitate explica si variantele si crizele pe care le cunoaste si care sunt modurile sale de a functiona, sau mai exact de a se transforma.

Variantele modelului occidental de administratie, sau putem sa-i zicem modelul occidental, se organizeaza in jurul unor constante ale modelelor liberal si weberian. Aceste constante definesc modelul occidental dar nu in mod absolut. Variabile sunt cele care detaliaza acest model.

2.1. Constantele modelului democratic de administratie publica

Constantele modelului occidental sunt acele principii fundamentale ce se regasesc atat in modelul liberal cat si in cel weberian, si anume subordonarea, care asigura coeziunea modelului si separarea care asigura autonomia functionala, autonomia relativa a elementelor componente ale sistemului.

2.1.1. Subordonarea

Prima constanta a modelului occidental de administratie publica care este principiul subordonarii il vom analiza din doua puncte de vedere si anume al subordonarii administratiei fata de politic si al subordonarii economicului fata de administratie.

Subordonarea administratiei publice fata de politic

Asadar, in primul rand subordonarea structurilor sau instantelor administrative, instantelor politice (Ipol-Iadm

Acest principiu este consecvent mentionat in textele constitutionale . Astfel, din articolul 20 al Constitutiei franceze din 4.10.1958 rezulta ca: Guvernul determina si conduce politica Natiunii si dispune de administratie si de forta armata. Aceasta subordonare a administratiei puterii politice isi gaseste de asemenea interpretarea constitutionala in Marea Britanie; in principiul numit al responsabilitatii ministeriale si in Republica Federala a Germaniei cu "Ressortprinzip". Astfel, principiul britanic al responsabilitatii ministeriale implica faptul ca ministrul este obligat sa aprobe sau sa-si asume toate actiunile ministerului sau. Faptul ca orice decizie luata de un functionar trebuie sa fie in numele ministrului sau nu justifica numai punerea in cauza a responsabilitatii ministeriale in fata Parlamentului ci are de asemenea, ca rezultat accentuarea dorintei ministrului de a controla administratia de care este responsabil. Ministrul este singurul responsabil al actiunilor serviciilor sale fata de lumea exterioara.

Anonimatul in care acest principiul al responsabilitatii ministeriale isi mentine functionarii, accentueaza deci caracterul ierarhic al relatiei intre ei si ministrul lor. Cat despre "Ressortprinzip", sau principiul autonomiei ministeriale, el este cel care, in Germania face din minister structura esentiala de cooperare intre oamenii politici si functionari si afirma autoritatea ministrului asupra functionarilor sai. In Franta, remarca Jean-Louis Quermonne, regula a fost introdusa din 1789; originalitatea Revolutiei, in aceasta privinta, a fost de a fonda subordonarea administratiei la puterea politica facand distinctia dintre reprezentati, singurii mandatati sa angajeze Natiunea si agentii, insarcinati cu executarea vointei puterii politice . Astfel, Constitutia din 1791, confirmand calitatea de reprezentant al Corpului legislativ si al Regelui, afirma in acelasi timp ca "administratorii nu au nici un caracter de reprezentanti" . Constitutia mai preciza in legatura cu acesti administratori, ca sunt agenti alesi de popor pentru a exercita supravegherea functiilor administrative"

Acest principiu constitutional al subordonarii administratiei puterii politice se reflecta si in organizarea institutionala a raporturilor dintre puterile politica si administrativa, organizare construita in asa fel incat sa asigure, sa garanteze trecerea necesara de la vointa politica catre administratie si, prin urmare, subordonarea administratiei puterii politice.

Doua tipuri de organizari asigura aceasta trecere, aceasta transmitere de la unul la celalalt a puterilor si deci subordonarea structurilor administrative celor politice. Primul tip de organizare care se intalneste in Marea Britanie consta in juxtapunerea in interiorul aparatului administrativ a unor organe ale caror recrutare este fie pur politica, fie pur administrativa, si care au functia de a asigura, informarea puterii politice in legatura cu deliberarile din administratie si astfel controlul puterii politice asupra administratiei.

Printre organele administrative, "Private Office" (secretariatul particular la Primului Ministru), compus numai din functionari de cariera joaca un rol important de legatura intre Primul Ministru si ansamblul de administratii: un secretar particular asista la toate reuniunile cu Primul Ministru, inclusiv la reuniunile Cabinetului, dar nu se pune problema ca el sa intervina in dezbateri. El asigura o prezenta muta. La fel, "Cabinet Office", in serviciul intregului Guvern, si nu numai a Primului Ministru, asigura, in afara de secretariatul Cabinetului, un rol de coordonare interministeriala. Nu are un om politic la conducerea sa, dar "Permanent Secretary" care-l dirijeaza, beneficiaza de prerogativa numita "de acces direct" la Primul Ministru. La polul opus acestor organe "administrative", se situeaza organele "politice". Consilierul politic personal al Primului Ministru este insarcinat sa examineze, sub unghiul politicii de partid, toate problemele pe care trebuie sa le trateze Primul Ministru. Asista, la cererea lui, la comitetele si reuniunile internationale si asigura astfel o prezenta "politica" in reuniunile "administrative". Exista, de asemenea, alaturi de Primul Ministru "Policy Unit" (celula politica). Ea nu are nici un functionar; rolul ei este de a asigura ca obiectivele politice definite ca prioritati de programul electoral al partidului sa se regaseasca efectiv in proiectele ministeriale: ea este condusa de un "Seniore policy adviser" care poate interveni in doua feluri pe langa administratie: fie direct pe langa minister, respectand principiul ierarhic si cerand "Secretariatului Permanent" responsabilul ministerului ca membru al "Celulei Politice" sa se poata intretine cu unul din functionarii ministrului sau sa ia parte la una din reuniunile sale interne ("departamental comittee"); fie participand la reuniunile interministeriale, chiar daca nu dispune de nici o autoritate directa asupra serviciilor administrative, cu scopul de a asigura prezenta unui reprezentant al puterii politice in comitetele sau reuniunile care, fara el, ar fi compuse numai din functionari importanti.

Rolurile sunt deci, in Marea Britanie, atent distribuite si subordonarea administratiei la puterea politica rezulta din existenta punctelor de contact, mai putin numeroase, dar obligatorii, prin care trece institutional comunicarea dintre instantele politice si administrative.

Al doilea tip de organizare institutionala a raporturilor dintre puterea politica si administratie il regasim in Republica Federala Germana si in Franta, unde organele care asigura subordonarea administrativului politicului sunt mai putin marcate de aceasta grija de absoluta dihotomie intre organele politice si administrative. Astfel, in Germania, in afara de "Bundeskanzleramt" (Serviciu al Cancelariei federale) care constituia instrumentul esential de coordonare, de directionare si de formare a proiectelor guvernamentale avem si reuniuni ale secretarilor de stat, functionari care asigura transmiterea vointei politice catre administratie. Deci, spre deosebire de organele britanice, Cancelaria federala este un organ mixt asociind oameni politici si functionari. Desi este formata din functionari, Cancelaria este condusa de oameni politici - ministrul Cancelariei federale si un secretar de stat parlamentar in particular, carora li se alatura pe de alta parte un secretar de stat functionar. Deci, Secretariatele de Stat au un statut de "politische Beamte", de functionari politici, adica de agenti unind in ei dublu caracter "politic" si administrativ.

Ocupand locuri a caror natura este in asa fel incat titularii lor trebuie sa se afle in acord permanent cu vederile scopurilor fundamentale ale Guvernului respectiv, acesti "functionari politici" pot fi in orice moment concediati (functionarul politic "politische Beamte" constituie o legatura intre ministere si organizatiile administrative cf. art. 36/legea din 14.07.1993 privitoare la statutul functionarilor federali). Secretarii de Stat, aflati in fruntea unui minister sunt cei mai importanti dintre acesti functionari politici. Secretarul de Stat este functionar, este sef de departament si principala curea de transmisie intre ministru si administratia sa; este de asemenea unul din principalii consilieri ai ministrului.

In pofida existentei functionarilor politici, s-a desfasurat totusi in Germania o practica apropiata sistemului francez al cabinetelor ministeriale, avand insa o amploare mai mica si anume: cea mai mare parte a ministerelor au format "Ministerbro" care exista langa ministri si care la inceput era format pur si simplu dintr-un colaborator personal si dintr-un atasat de presa. Numarul de colaboratori personali a crescut in mod progresiv si mecanismele si conditiile alegerii lor raman destul de neclare, se pare ca, criteriul esential de selectie a acestor agenti care sunt alesi din interiorul ministerului este loialitatea lor fata de partidul de guvernamant. Astfel, a fost amenajata o organizare institutionala, vizand sa asigure subordonarea administrativului politicului si care este caracterizata prin existenta acestor organe - individuale si colegiale - cu recrutare mixta politico-administrativa care sunt "politische Beamte" sau "Ministerbro".

In Franta, de asemenea, se intalneste acest mod de subordonare caracterizat prin existenta acestor organe politico-administrative insarcinate cu stabilirea punctului de legatura intre puterea politica si administratie. Astfel de cabinete ministeriale ale caror practica exista din vremea celei de-a treia Republici, dar al carei avant dateaza mai ales din 1958, si care interpun intre ministere si serviciile sale o echipa a carei longevitate este aceeasi cu cea a ministrului . Formate in principal din functionari importanti, alegerea lor este totusi strans legata de personalitatea politica a ministrului respectiv. Ele sunt dovada cea mai vizibila si una dintre cele mai vechi, ale acestei asociatii a politicului si administrativului. Am putut vedea astfel "matricea unui sistem care s-a raspandit mult" in administratia franceza : un sistem de amestecare a functionarilor politici si administrativi , cum ar fi secretarul general al Presedintelui Republicii sau membrii comitetelor interministeriale care asociaza in jurul Primului Ministru pe de o parte ministri si secretarii de stat, pe de alta parte functionarii importanti (membri cabinetului lor si Directori de administratie). De asemenea, consiliile restranse prezidate de Seful de Stat si care reuneste Primul Ministru, membrii guvernului precum si cativa functionari foarte importanti.

O alta institutie foarte caracteristica acestui tip de interpunere administrativopolitica adoptata in Franta este acea a "functiilor superioare" numite la decizia Guvernului. Este vorba despre acele functii a caror lista - nelimitata - este fixata printr-un decret din 24.07.1985 - prefecti, rectori, ambasadori, directori de administratie centrala etc. - pentru care numirile si revocarile se fac la discretia Guvernului. Agentii numiti in aceste functii nu se schimba in mod necesar in momentul schimbarii guvernului. Dar nici nu sunt asigurati ca vor ramane in functie deoarece guvernul poate in orice moment sa puna capat functionarii lor. Retragerea functiei este posibila oricand fara motivatie. Existenta unor astfel de functii presupune loialitatea celor care le ocupa fata de guvern si ca titularii lor pot deci sa fie revocati din motive de simpla convenienta politica.

Astfel, acesti functionari importanti sunt plasati sub dependenta directa a puterii politice; ei cumuleaza in ei dubla calitate de instanta politica si administrativa, si, asigurand legatura intre administratie si puterea politica, garanteaza subordonarea uneia celeilalte.

Subordonarea economicului fata de administratia politica

In cadrul relatiilor dintre instantele administrative si economice (Iadm-Ieco) exista de asemenea o astfel de relatie de subordonare, si anume - instantele economice par a se subordona celor administrative de aceasta data.

Organ director, constrangere regulamentara sau fiscala, acestia sunt termenii care definesc foarte bine tipul de relatii ce se stabilesc intre stat si comunitatea sociala a carei gestiune o asigura. Pe plan economic, este o functie de reglare a instantelor economice care este atribuita administratiei. Ingaduinta si lejeritatea statului liberal n-a insemnat niciodata un joc absolut liber al mecanismelor economice ale pietei. Statul are dimpotriva drept obiectiv sa adapteze functionarea economiei. Statul are drept rol, cum spune Erhard Friedberg, "de a le face mai asimilabile prin structurile existente"

Obiectivul acestei functii de organizare a economiei de catre administrativ, in modelul occidental de administratie, este - cum remarca Friedberg - "in general global si impersonal" este vorba despre definirea cadrului normativ determinand modurile de interventie a Statului in economie. Statul este responsabilul echilibrelor economice si sociale existente in interiorul sistemului si intre sistem si mediul sau, el se angajeaza sa garanteze functionarea acestora fie direct, prin reglementarea comportamentelor individuale ale unitatilor economice care formeaza piata (reglementarea profesiei; acces la sursele de finantare etc.) fie indirect, prin constituirea organelor specializate necesare exercitarii functiei de organizare directa. Principiu de subordonare a instantelor economice, instantelor administrative care se interpreteaza institutional prin punerea in functiune pe de o parte de catre administratie, a serviciilor de tutela sectoriala (ministere, agentii etc.), iar pe de alta parte organizarea sindicatelor profesionale instituite in mare parte in vederea negocierilor lor cu statul.

Organizarea administrativa a economiei tarilor occidentale se caracterizeaza, in general, prin coexistenta a doua sisteme de subordonare a instantelor economice celor administrative: un sistem pe care Friedberg il numeste sistemul A - de intermediere institutionalizata despre care am vorbit mai sus si in care sunt parti servicii administrative de tutela si sindicate profesionale si in care negocierea (medierea) are ca miza definirea unei reglementari generale care sa cuprinda modurile de interventie (directa sau indirecta) specifice statului; un sistem B, pe de alta parte, de intermediere informala, in care, partenerii diverselor sectoare interesate de administratie, sunt intreprinderi - mari unitati economice - care constituie interlocutori privilegiati cu administratia spre deosebire de sistemul A unde administratia trata cu reprezentantii profesiunii.

Aceste negocieri intre administratie si unitatile economice determina practic o structurare a economiei conform vointei statului. Uneori Statul inceteaza a mai fi garantul echilibrelor, pentru a deveni antreprenor. Insa, interactiunea administratie - intreprinderi se exprima esential in functia de organizare a activitatii economice de catre administratie.

Aceasta functie de organizare este una dintre cele pe care Statul le indeplineste in toate tarile occidentale. Fie ca este vorba despre o tara cu traditie centralizatoare precum Franta, sau despre tari cu structura federala sau cvasi-federala (Belgia, Germania, Elvetia), practic tot administratiile centrale sunt cele care exercita in principal aceasta functie.

Asadar, subordonarea instantelor administrative instantelor politice si de asemenea subordonarea instantelor economice celor administrative, constituie de fapt un model de integrare care capata forma sub ochii nostri. Un model axat pe aceasta functie de integrare care pentru teoreticieni constituie unul dintre caracterele esentiale ale oricarui sistem politic si caruia ii putem spune sistem de integrare "tranzitiva" deoarece subordonand Iadm, Ipol si Ieco, Iadm, subordoneaza obligatoriu Ieco, Ipol 279

Nu este vorba totusi despre o integrare absoluta: relatia de subordonare este - in modelul occidental - o relatie de pseudoconfuzie, de integrare relativa: o relatie intre instantele care raman totusi separate unele de altele. Cea de-a doua constanta a modelului occidental de administratie este asadar separarea.

2.1.2. Separarea

Separarea intre instante - politice si administrative; administrative si economice - este de fapt a doua constanta a modelului occidental de administratie publica. Pe acest al doilea principiu se fondeaza mitul weberian, care inca domina in modelul occidental, si anume o administratie instrumentala aflata la dispozitia puterii politice dar separata de aceasta. Separarea consta in principiu prin imposibilitatea functionarilor de a intra in lumea politica si a oamenilor politici de a intra in administratie. Separarea nu este insa decat teoretica, iar practic evolueaza de la separarea oarecum accentuata in stil englezesc, la dezvoltarea crescanda a unei intersectari reciproce, in stil frantuzesc dintre administrativ si politic.

In ceea ce priveste prima ipoteza - restrictiile de a patrunde in lumea politica a functionarilor - acestea sunt mai aspre in Marea Britanie, moderate in Germania si relativ mai lejere in Franta.

Accesul unui functionar la o activitate politica, ministeriala sau parlamentara, in Marea Britanie este dificil din motive care tin in primul rand de conditiile juridice in care se exercita libertatile politice ale agentilor publici. Se stie de fapt ca functionarii publici (agentii administrativi), sunt repartizati in trei grupuri : grupul agentilor "politic liberi" - practic tot personalul industrial si cel care nu este industrial subaltern - care au toata libertatea de a se dedica unei activitati politice, fie ca este locala sau nationala; grupul intermediar - de exemplu dactilografii, agenti cu stadii administrative inferioare si chiar anumiti agenti cu un nivel ierarhic usor superior ai corpurilor stiintifice sau tehnice - ai caror membrii trebuie sa obtina o autorizatie de la departamentul ministerial daca vor sa se dedice unei activitati politice atat pe o treapta locala cat si nationala; in sfarsit, grupul     agentilor asa-numiti "politically restricted" interzice orice activitate politica nationala si nu se poate dedica unei activitati politice locale decat cu autorizatie. O mare putere de apreciere este lasata fiecarui ministru pentru eliberarea unor astfel de autorizatii care sunt acordate dupa rangul si natura functiilor exercitate de functionar si dupa domeniul de activitate si competentele ministerului de care depinde. Se pare ca astfel de autorizatii nu sunt acordate decat foarte restrictiv: cca. 100 autorizatii in medie, pe an.

Dispozitiile relative la libertatile politice au deci un efect descurajant. Acest efect de descurajare este cu atat mai mare cu cat un functionar care ar vrea sa se prezinte, cu orice pret, la o alegere, nu ar putea participa decat demisionand in prealabil din functia sa din administratie. Nesiguranta materiala care ar rezulta pentru el in aceasta situatie (nu mai este functionar dar nu este sigur daca va fi ales) nu este compensata de perspectiva unor castiguri financiare; indemnizatiile parlamentare in Marea Britanie nu sunt considerabile; ele se ridica la aproximativ echivalentul unui salariu mediu al unui functionar in stadiu de "principal", sau la o remuneratie la care ajungeau in general, functionarii diplomati ai Universitatii spre varsta de 30-35 de ani. La toate aceste conditii se adauga traditia politica britanica si anume ca nu pot avea acces la un post ministerial decat personalitatile care au in general o indelungata cunoastere a vietii politice, mai intai ca membru al Parlamentului, apoi ca "junior minister"; timpul cerut ca practician este in medie (dupa terminarea studiilor), de 15 ani. Asadar, este evident ca accesul unui functionar britanic la o activitate politica, fie in calitate de parlamentar, fie in calitate de membru al guvernului, nu este nici usor, nici obisnuit, nici atragator.

Situatia din Germania este relativ diferita in ceea ce priveste accesul functionarilor la mandatele de deputati. In Bundestag, spre exemplu, s-a realizat intr-o prima faza o crestere constanta a numarului de deputati provenind din functia publica. Este adevarat ca, pe de o parte, un numar important din acesti functionari provin din invatamant si nu din administratia activa si ca, pe de alta parte, proportia dintre functionarii politici si functionarii superiori administratiei pare dimpotriva a fi descrescut. Nu este mai putin adevarat ca In Republica Federala Germania ca si in Marea Britanie, accesul functionarilor superiori la posturi ministeriale este relativ rar. Se pare ca intr-adevar aici exista o persistenta destul de clara a separarii intre oamenii politici si administratori. Pana in anul 1070-72 foarte multi ministri au avut o experienta parlamentara inainte de a accede la postul lor ministerial. Din 5 Secretari de Stat functionari deveniti ministrii, unul singur nu fusese inainte deputat. Aceasta situatie partial diferita a Marii Britanii si a Germaniei reflecta diferenta de statut politic al functionarilor britanici si germani. Acestia din urma au posibilitatea statutara de a se dedica activitatilor politice - cu conditia sa nu fie impotriva "ordinii fundamental democratice si liberale" asa cum rezulta din Constitutie. Functionarii trebuie chiar sa adere prin intreaga lor atitudine la aceasta ordine democratica si liberala. Functionarii germani au de asemenea posibilitatea de a se prezenta la alegeri in calitate de candidati fara a fi obligati sa demisioneze prealabil. In plus au garantia de a-si regasi slujba in administratie dupa sfarsitul mandatului electoral.

In Franta, pana in 1958, separarea instantelor administrative de cele politice era de asemenea principiul dominant. Principiu republican prin excelenta, originea lui se gaseste, in imbinarea a doua miscari. Una se face la cel mai inalt nivel al ierarhiei si consta in afirmarea autonomiei marilor corporatii in ceea ce priveste puterea politica; cealalta actioneaza la baza prin desfasurarea unei miscari sindicale de unde rezulta consolidarea administratiei de cariera. Lucrurile s-au schimbat la instaurarea celei de-a

V-a Republici. Franta ofera in aceasta privinta exemplul unei exceptii de la principiul separarii politicului de administratie.

Separarea de principiu a doua lumi - "two closed shaps", spune William Plowden, lumea inchisa a clasei politice si lumea administratorilor - se manifesta de asemenea prin imposibilitatea de patrundere a lumii administrative de catre politicieni. Imposibilitate mai evidenta in Marea Britanie decat in Germania. Si mult mai clara in Franta sub a V-a Republica.

Separarea este in acest sens, mai putin rigida si trecerile de la o lume la alta mai usoare, chiar daca ele raman rare. In Marea Britanie, numirile oamenilor politici in posturi administrative sunt se pare, exceptionale; cel mai adesea, ele se fac pentru posturile de ambasadori, de delegati sau functii superioare in industriile nationalizate. In Germania separarea este mai mica. Astfel, dupa o ancheta de la inceputul anilor 1970, 30,8% din Secretarii de Stat functionari si 9% din directori facusera inainte o cariera politica . Dar se pare ca miscarea in acest sens s-a diminuat in timp.

In Marea Britanie exista "special Advisers" - consilieri politici pe langa ministrii - care au un statut de functionari temporari, dar care nu sunt o adevarata exceptie de la regula separarii instantelor administrative de cele politice. Este vorba de fapt despre agenti politici care sunt in acelasi timp administratori, dar durata limitata a functiilor lor ii impiedica sa fie integrati definitiv in administratie. De altfel, sindicatele de functionari par sa vegheze cu grija ca ei sa nu poata fi integrati definitiv. Situatia actuala in Franta nu se caracterizeaza atat de clar prin separarea instantelor; administratia favorizeaza destul de des - si in orice caz mai frecvent ca in Marea Britanie sau in Germania - conditiile de primire pentru oamenii politici care, nefiind realesi in functiile lor, gasesc acolo un refugiu asteptand conditii favorabile pentru o noua cariera.

2.2. Variabilele modelului democratic de administratie publica

Exista deci un model occidental de administratie. Un model construit pe doua relatii: intre instante politice si administrative, pe de o parte, administrative si economice, pe de alta parte. Cu alte cuvinte, un model construit pe un anumit tip de relatii intre aceste instante si anume: relatii de subordonare, care asigura integrarea sistemului si care ii confera unitatea si coeziunea, dar care, in acelasi timp, prezervand o separare intre instante, nu ii asigura decat integrarea relativa, protejand astfel si libertatea agentilor sistemului si aceea a agentilor supusi sistemului. Modelul integrarii relative. G. Timsit l-a botezat: modelul IR

Modelul occidental de administratie se caracterizeaza pe de alta parte prin absenta relatiei intre instantele administrative si societate. Distinctia intre societatea civila si stat caracteristica a societatilor liberale, impune de fapt o relatie nula, sau cvasi-nula intre aceste instante. Membrii colectivitatii nu sunt de fapt supusi autoritatii administrative si, prin intermediul sau, instantelor politice, astfel cum sunt agentii economici. Aceste doua relatii - Ipol-Iadm, Iadm-Ieco - constituie dupa cum am vazut, constantele modelului IR.

Ne mai ramane deci relatia intre insesi instantele administrative, chiar aceasta relatie constituie variabila modelului occidental. Pe ea se construiesc variantele modelului IR. Asadar, cand vorbim de integrarea relativa caracteristica modelului occidental o restrangem la doar doua relatii fundamentale Ipol-Iadm si Iadm-Ieco si practic vorbim de o integrare relativa restransa (model IRR). Cand avem o administratie caracterizata si prin integrare celei de-a treia relatii Iadm-Iadm, atunci principiul integrarii relative se extinde si la aceasta a treia relatie (Iadm-Iadm) si suntem in prezenta unei integrari relative generalizate (model IRG) cum este cazul administratiilor tarilor occidentale caracterizate unele de o centralizare accentuata, altele, dimpotriva de descentralizarea lor, dispersarea si autonomia structurilor lor administrative. Practic un compus instabil, al modelului IR: un compus instabil de traditie liberala si de constructie weberiana. In modelul IRR, se afla, principiile constructiei weberiene - organizare administrativa puternic integrata - care caracterizeaza sistemul; in modelul IRG, se afla dimpotriva principiile liberale care ii dau tonalitatea sa dominanta.

APLICATII

1. Prezentati elementele unei societati.

2. Care este relatia dintre administratia publica si sistemul social global?

3. Precizati caracteristicile administratiei publice.

4. Caracterizati administratia publica in ipostaza de mecanism intermediar de executie.

5. Precizati atributiile administratiei publice in materie de organizare.

6. Enumerati si analizati tipurile de analiza administrativa.

7. Ce reprezinta structura unei institutii?

8. Ce reprezinta structura functionala a administratiei publice?

9. Cum se structureaza administratia publica din Romania din punctul de vedere al competentei teritoriale?

10. Precizati continutul temei "rationalitate absoluta sau limitata".

11. Care este continutul derivatiei sintagmatice?

12. Ce reprezinta asezarea relatiilor?

13. Ce intelegeti prin serviciu public?

14. Analizati caracteristicile unui serviciu public. Prezentati caracteristicile serviciile publice locale.

15. Comparati "sistemul functiei publice de cariera" cu cel al "functiei publice de ocupatie".

16. Ce este delegarea? Dar detasarea?

17. Care sunt etapele deliberarii ale procesului adoptarii deciziei administrative?

18. Mentionati care este clasificarea deciziilor administrative?

19. In ce consta procedura administrativa interna?

20. Care este interpretarea liberala a relatiei administratiei cu economia?

21. Care este cea de a treia relatie a modelului liberal si in ce consta ea?

22. Cum defineste Weber structura birocratica?

23. Ce presupune existenta unei administratii unitare piramidale?

24. Care sunt cele doua traditii care stau la originea centralizarii in conceptia neoliberalilor?

25. Care sunt functiile unui sistem de actiune conturate de Talcott Parsons?

26. Care sunt constantele modelului democratic de administratie publica?

27. In ce consta integrarea verticala?

* Aplicatiile date sunt cu titlul de exemplu, testul de evaluare a cunostintelor nu le va contine in mod obligatoriu.