EVOLUTIA DOCTRINEI CU PRIVIRE LA NOTIUNEA DE DOMENIU PUBLIC

EVOLUTIA DOCTRINEI CU PRIVIRE LA NOTIUNEA DE DOMENIU PUBLIC

Notiunea de domeniu public in dreptul roman

In vechiul drept se intalneste doar proprietatea individuala, care imbraca trei forme: proprietate provinciala, proprietate pretoriana si proprietate peregrina. In Legea celor XII Table obiectul proprietatii individuale il formau sclavii, pamantul si alte bunuri. In perioada prestatala existau si forme de proprietate colectiva: a gintei si a familiei dar acestea dispar odata cu formarea statului si apare dreptul de proprietate colectiva a sclavilor (servi publici) si asupra pamantului cucerit (ager publicus). Se constituie astfel categoria bunurilor ce formau domeniul public, bunuri ce nu puteau apartine unei persoane (res extra patrimoniu).

Se cunosc mai multe clasificari ale bunurilor ce formau res extra patrimoniu. Astfel, intr-o clasificare a autorilor moderni aceste bunuri sunt :

a)      res comunes (tarmul marii);

b)      res publicae (porturile, fluviile);

c)      res universitatis (teatre, parcuri, piete publice);

d)      res divini juris care, la randul lor, erau impartite in res sacrae si res religiosae (temple, morminte, portile si zidurile cetatilor)

Intr-o alta clasificare, bunurile ce formau domeniul public la romani sunt cuprinse in doua categorii: a) bunuri care constituiau un izvor de venituri (res publicae in pecunia populi) formand domeniul privat al statului si b) bunurile afectate uzului public (res publicae in uso publico); aceste bunuri nu puteau fi instrainate si nici lovite de prescriptie. In aceasta categorie intrau bunuri care prin natura lor erau destinate uzului public (strazile, pietele publice) si bunuri care au devenit publice prin destinatie (arsenalele sau fortaretele).

In perioada Imperiului, la romani, domeniul public era considerat proprietatea imperatoriului.

Notiunea de domeniu public in prima jumatate a secolului al XX-lea

Solutiile care sunt date la problema dreptului statului asupra domeniului public sunt grupate in patru mari categorii: teoria folosintei generale si a inexistentei unui drept de proprietate; teoria dreptului de proprietate; teoria serviciului public a autorilor de drept public; teoria interesului general. Acestea sunt considerate opiniile perioadei clasice.

Teoria folosintei generale si a inexistentei unui drept de proprietate

Aceasta teorie este fixata pe doua idei principale:

a)      din domeniul public fac parte bunurile care sunt afectate uzului general

b)      asupra acestor bunuri administratia nu are un drept de proprietate. Se admite existenta domeniului privat al administratiei format din bunuri asupra carora administratia conform atributiilor sale are un drept de proprietate.

Teoria dreptului de proprietate

Aceasta teorie mai este cunoscuta si sub denumirea de "Teoria civilista a dreptului de proprietate". Autorii ce sustin aceasta teorie recunosc dreptul de proprietate al administratiei de stat asupra domeniului public, ei resping ideea dupa care bunurile din domeniul public nu ar fi susceptibile de proprietate privata.

Potrivit acestei teorii, domeniul public este alcatuit din "bunurile afectate uzului tuturor, bunuri inalienabile si imprescriptibile, spre deosebire de bunurile din domeniul privat al administratiei care nu sunt afectate folosintei tuturor, fiind alienabile si prescriptibile".

Aceasta teorie incearca sa identifice domeniul public cu domeniul statului si a fost calificata ca fiind exagerata, admitandu-se ca ea ar putea corespunde unei parti din bunurile domeniului public.

Teoria serviciului public a autorilor de drept public

Notiunea de serviciu public a fost fundamentata in dreptul francez, astfel se sustinea ca apartin domeniului public toate bunurile mobile si imobile afectate unui serviciu public.

Legatura dintre serviciul public si ideea de bun destinat uzului public i-au facut pe autorii de drept public francez, sa identifice in notiunea de serviciu public si criteriul de domenialitate.

Prof. Paul Negulescu admitand acest punct de vedere sustine ca, imobilele afectate in mod direct si special functionarii unui serviciu public si utilizate de acesta pentru satisfacerea interesului general ce urmareste, sunt socotite ca dependente functionarii unui serviciu public.

Bunurile din domeniul privat nu sunt afectate in mod special unui serviciu public pentru ca bunurile nu pot fi socotite ca domeniu privat al statului, judetului sau comunei, ele produc venituri si pot fi exploatate ca si bunurile particulare. (Sunt considerate ca dependinte ale domeniului public : palatul de justitie, palatul universitatii, tablourile si colectiile intr-un muzeu, cartile dintr-o biblioteca etc.) Aceasta teorie a fost criticata atat de autorii de drept civil cat si de autorii de drept administrativ, primii considerand-o prea larga iar ceilalti dimpotriva prea restrictiva.

Teoria interesului general

Aceasta teorie este sustinuta de autorii de drept public si se bazeaza pe ideea potrivit careia bunurile din domeniul public sunt afectate unui interes general fiind supuse unui regim juridic special, exorbitant spre deosebire de bunurile din domeniul privat care nu sunt    supuse unui interes general si li se aplica regulile dreptului privat.

Domeniul public este definit de sustinatorii acestei teorii ca fiind totalitatea proprietatilor administrative afectate utilitatii publice, fie prin intrebuintarea directa a publicului, fie prin decizii administrative, si care datorita interesului general ce-l realizeaza sunt inalienabile si imprescriptibile.

Aceasta teorie este singura adevarata fiind sustinuta atat de autorii de drept civil cat si de autorii de drept public. Astfel, teoria autorilor de drept civil potrivit careia in sfera domeniului public intra bunuri ce apartin administratiei si sunt afectate uzului tuturor nu contrazice teoria autorilor de drept public dupa care sfera domeniului public este data de sfera bunurilor afectate serviciului public. Aceste teorii se completeaza reciproc.

Reflectarea ideii de domeniu public in legislatia anterioara actualei constitutii.

In dreptul romanesc, termenul de domeniu public, in sensul modern, isi gaseste reflectarea in Regulamentele Organice desi, in vechiul drept romanesc s-a cunoscut existenta unei proprietati a obstei asupra anumitor bunuri si terenuri. Aceasta nu inseamna existenta unui domeniu public supus unui regim de drept administrativ, deoarece si la noi domeniul statului se confunda cu acela al Domnului.

Unele capitole din Regulamentele organice se refera la domeniul public. Astfel, in capitolul III "Regulament de finant" printre "ramurile de venituri ale statului" sunt mentionate si "domenurile statului" (art. 67 pct. XII din Regulamentul Tarii Romanesti si art. 82 din Regulamentul Moldovei), in capitolele referitoare la comert (art.155 din Regulamentul Tarii Romanesti) unde se dispune ca "porturile si schelele Dunarii sunt slobode fara deosebire pentru toate corabiile puterilor, care sunt in pace cu Prea Inalta Poarta".

Tot in acest capitol se gasesc dispozitii cu privire la balciurile si targurile publice, dar si la modul de organizare si folosire a "targurilor private", aparand ideea de interes public, la magaziile de rezerva, la drumurile de comunicatie ori cu privire la exploatarea bogatiilor subsolului.

Reformele legislative ale lui Alexandru Ioan Cuza au impus in mod expres notiunea si, corespunzator, institutia de domeniu public. Tot acum se consacra legislativ ideea de domeniu public judetean respectiv comunal. Din domeniul public judetean fac parte: a) toate caile de comunicatie si podetele judetene; b) orice cladire sau stabiliment public pus in sarcina judetului, iar din cadrul proprietatii comunei sunt trecute "toate bunurile si cladirile din cuprinsul vetrei satului". Toate acestea sunt reglementate de Legea pentru organizarea consiliilor judetene din 1864, Legea pentru regularea proprietatii rurale din 1864.

Prin Legea de expropriatiune pentru cauza de utilitate publica din 20 octombrie 1864, se da posibilitatea statului, judetului si comunei de a-si mari domeniul public pe cale de expropriere, prin declararea ca bun de utilitate publica a unui teren sau a unei constructii in schimbul unei prealabile si juste despagubiri.

Regimul juridic al domeniului public in sistemul Constitutiei din 1866, este stabilit si prin referire la actele juridice anterioare.

Art. 19 al Constitutiei dispune ca proprietatea de orice natura precum si toate creantele asupra statului sunt sacre si neviolabile. In alineatul final al acestui articol se prevede "libera si neimpiedicata intrebuintare a raurilor navigabile si flotabile, a navelor si a altor cai de comunicare este de domeniul public". Potrivit art. 19 nimeni nu poate fi expropriat decat pentru cauza de "utilitate publica" dupa o dreapta si prealabila despagubire.

Legiuitorul constitutional ca si cel al Codului civil din 1865 nu a definit continutul notiunii de domeniu public.

Constitutia din 1923 contine o reglementare mult mai ampla decat Constitutia din 1866. Art. 20 al Constitutiei se refera la domeniul public: "Caile de comunicatie, spatiul atmosferic si apele navigabile si flotabile sunt de domeniul public. Sunt bunuri publice apele ce pot produce forta motrice si acelea ce pot fi folosite in interes obstesc. Drepturile castigate se vor respecta sau se vor rascumpara prin expropriere pentru caz de utilizarea publica dupa o dreapta si prealabila despagubire. Legile speciale vor determina limita in care toate drepturile de mai sus vor putea fi lasate in folosinta proprietarilor, modalitatile exploatarii, precum si despagubirile cuvenite pentru utilizarea suprafetei si pentru instalatiile in fiinta".

Legiuitorul constitutional s-a limitat doar la o enumerare a dependentelor domeniului public si nu a dat o definitie a acestuia.

Constitutia din 1938 a reprodus reglementarea constitutionala anterioara, dar a incercat sa redea un criteriu de distinctie a domeniului.

Potrivit art. 16 alin. 3 "bunurile care fac parte din domeniul public sunt administrate si nu pot fi instrainate decat dupa regulile si cu formele stabilite prin lege".

Reglementari cu privire la domeniul public cuprind si art. 17 si 18.

In art. 17 se prevede ca "zacamintele miniere precum si bogatiile de orice natura ale subsolului sunt proprietatea statului. Se excepta masele de roci comune, carierele de materiale de constructii si depozitele de turba, fara prejudiciul drepturilor dobandite de stat pe baza legilor anterioare".

Art. 18 prevede ca :"Drumurile mari si mici, ulitele care sunt in sarcina statului, judetelor, municipiilor si comunelor, fluviile si raurile navigabile sau plutitoare, tarmurile, adaugirile catre mal si locurile de unde s-a retras apa marii, porturile naturale sau artificiale, malurile unde trag vasele, spatiul atmosferic si indeobste toate bunurile care nu sunt proprietate particulara, sunt considerate ca dependente ale domeniului public".

Notiunea de domeniu public potrivit Constitutiei din 1991 si a altor acte normative

Constitutia din 1991 consacra proprietatii doua articole: art. 41, cu privire la proprietatea privata, ce este cuprins in Titlul II consacrat Drepturilor si libertatilor fundamentale si art. 135 ce se regaseste in Titlul IV ce este consacrat economiei si finantelor publice.

Legiuitorul constituant a stabilit un regim diversificat si nuantat in functie de natura bunurilor ce constituie obiectul aproprierii, de scopul si modalitatea de utilizare a bunurilor, precum si de calitatea titularilor dreptului de proprietate.

Din alin. 3 al art. 35 rezulta ca proprietatea publica apartine statului sau unitatilor administrativ-teritoriale, iar din alineatul urmator ca "bogatiile de orice natura ale subsolului, caile de comunicatie, spatiul aerian, apele cu potential energetic valorificabil si acelea ce pot fi folosite in interes public, plajele, marea teritoriala, resursele naturale ale zonei economice si ale platoului continental, precum si alte bunuri stabilite de lege, fac obiectul exclusiv al proprietatii publice".

In alin. 5 se prevede ca bunurile proprietate publica sunt inalienabile. In conditiile legii ele pot fi date in administrarea regiilor autonome sau institutiilor publice, de asemenea, ele pot fi concesionate ori inchiriate.

Inainte de adoptarea Constitutiei, notiunea de domeniu public, a fost folosita de Legea fondului funciar nr. 18/1991 care in art. 1 si 4 prevede ca terenurile de orice fel pot face obiectul dreptului de proprietate privata sau al altor drepturi reale, avand ca titular persoane fizice sau juridice ori pot apartine domeniului public sau domeniului privat.

Domeniul public poate fi de interes national, caz in care proprietatea asupra sa apartine statului, fie de interes local, caz in care proprietatea apartine comunelor, oraselor, municipiilor sau judetelor.

Art. 5 al aceleasi legi prevede ca apartin domeniului public terenurile pe care sunt amplasate constructiile de interes public, piete, cai de comunicatie, retele stradale si parcuri publice, porturi si aeroporturi, terenuri cu destinatie forestiera, albiile raurilor si fluviilor, cuvetele lacurilor de interes public, fundul apelor maritime interioare si al marii teritoriale, tarmul Marii Negre, inclusiv plajele, terenurile pentru nevoile apararii sau pentru alte folosinte care, potrivit legii, sunt de domeniul public sau care prin natura lor sunt de uz sau interes public. Aceasta enumerare a bunurilor ce alcatuiesc domeniul public are un caracter enunciativ si nu limitativ.

Prin dispozitiile Legii nr. 215/2001, cu privire la administratia publica locala, care a consacrat principiile autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice, s-a stabilit competenta materiala exclusiva a consiliilor locale si judetene in administrarea domeniului public si privat al comunelor, oraselor si judetelor. Art. 122 alin. (1) al acestui act normativ prevede ca "apartin domeniului public de interes local sau judetean bunurile care, potrivit legii sau prin natura lor, sunt de uz sau de interes public si nu sunt declarate prin lege de uz sau de interes public national".

Prin bunuri de interes public se inteleg acele bunuri care, desi nu sunt accesibile direct tuturor persoanelor, sunt afectate spre a fi utilizate in cadrul unor activitati sau servicii ce intereseaza pe toti membrii societatii. In aceasta categorie intra terenurile pe care exista sedii ale autoritatilor publice, scoli, biblioteci, teatre, muzee, materialul rulant al cailor ferate, echipamente si instalatii militare, cimitirele eroilor si alte bunuri.

Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, are o anexa ce cuprinde unele bunuri care alcatuiesc domeniul public al statului si unitatilor administrativ-teritoriale, enumerare ce are un caracter exemplificativ. Astfel, domeniul public al statului este alcatuit din urmatoarele bunuri: bogatii de orice natura ale subsolului, in stare de zacamant, spatiul aerian, apele de suprafata, marea teritoriala, padurile si parcurile nationale, rezervatiile naturale etc., iar domeniul public judetean este alcatuit din bunuri precum: drumuri judetene, retele de alimentare cu apa, terenuri si constructiile aferente acesteia s.a. Domeniul public local al comunelor, oraselor, municipiilor este alcatuit din urmatoarele bunuri: drumurile comunale, pietele publice, statui si monumente, cimitirele orasenesti si comunale etc.

Legea nr. 213/1998 in art. 11 alin. 1 prevede ca: "Bunurile din domeniul public sunt inalienabile, insesizabile si imprescriptibile dupa cum urmeaza:

a)      nu pot fi instrainate; ele pot fi date numai in administrare, concesionare sau inchiriate in conditiile legii;

b)      nu pot fi supuse executarii silite si asupra lor nu se pot constitui garantii reale;

c)      nu pot fi dobandite de catre alte persoane prin uzucapiune sau prin efectul posesiei de buna credinta asupra bunurilor mobile".

Intrebari privind insusirea cunostintelor

I. In vechiul drept roman, proprietatea individuala imbraca trei forme, printre care:

a)      proprietatea gintilor;

b)      proprietatea pretoriana;

c)      proprietatea familiei.

II. Printre teoriile clasice legate de problema dreptului statului asupra domeniului public se numara:

a)      teoria folosintei generale;

b)      teoria dreptului de proprietate;

c)      teoria interesului.

III. Care sunt caracterele juridice ale unul bun ce face parte din domeniul public, in conformitate cu prevederile Legii nr. 213/1998?

a) bunul este inalienabil, imprescriptibil si insesizabil;

b) bunul este prescriptibil si sesizabil;

c) bunul este imprescriptibil si poate fi instrainat.