ACTIVITATEA EXTERNA A COLECTIVITATILOR TERITORIALE LOCALE

ACTIVITATEA EXTERNA A COLECTIVITATILOR TERITORIALE LOCALE

1 Aspecte de drept comparat privind fundamentarea normativa a activitatii externe

Reglementarea interna si internationala a activitatii externe

Formele activitatii externe a colectivitatilor teritoriale locale

4 Natura juridica a activitatii externe a colectivitatilor teritoriale locale

5 Cooperarea suprafrontaliera a colectivitatilor teritoriale locale

6 Acorduri interstatale si acorduri intre colectivitatile teritoriale locale privind cooperarea transfrontaliera

1 Aspecte de drept comparat privind fundamentarea normativa a activitatii externe

Activitatea externa a colectivitatilor teritoriale locale are in vedere capacitatea colectivitatilor teritoriale locale,reprezentate de autoritatile administrative proprii,de a stabili raporturi juridice cu subiecte de drept public care nu fac parte din ordinea juridica interna a statului caruia ele ii apartin.

In principiu,statul are monopolul relatiilor cu institutiile politice externe,cel putin cu subiectele de drept international public(statele si organizatiile internationale interguvernamentale).Colectivitatile teritoriale locale,in calitate de institutii politice infrastatale,nu pot participa la relatiile internationale de drept international public si nu pot angaja statul in astfel de relatii.

Relatiile externe ale colectivitatilor teritoriale locale sunt mai recente.Singurele relatii de acest tip erau cele de infratire dintre localitati din Franta si din Germania federala dupa cel de-al doilea Razboi mondial,ca infratiri de reconciliere.

Ulterior,sub influenta proximitatii geografice,constructiei europene si internationalizarii schimburilor economice si culturale , colectivitatile teritoriale locale incep sa stabileasca relatii directe cu omologii lor straini si cu organizatii internationale.

Aceasta iesire peste granita a autoritatilor publice locale se face numai daca acestea repecta angajamentele internationale ale statului caruia apartin si nu aduc atingere conditiilor esentiale de exercitare a suveranitatii statului ,avand la baza interesele publice locale.

In doctrina franceza cooperarea suprafrontaliera poarta numele de cooperare descentralizata.

Activitatea externa a colectivitatilor teritoriale locale are o dubla legitimitate :

o legitimitate politica ,inscrisa in prelungirea democratiei locale

o legitimitate functionala ,relevand eficacitatea si exercitiul responsabil al afacerilor locale.

Nu trebuie confundata activitatea externa a colectivitatilor teritoriale locale cu participarea statelor federale la relatiile internationale.Trebuie facuta totusi distinctie intre activitatea externa a statelor federale in relatiile lor cu alte state si activitatea externa a acestor state federale cu unele colectivitati teritoriale locale din alte state ,inclusa in sfera cooperarii descentralizate.

Cat priveste fundamentul normativ al dimensiunii externe a autonomiei locale,al dreptului la o actiune externa,suprafrontaliera ,a colectivitatilor teritoriale locale autonome,aceasta a ajuns in prezent, la o consacrare si garantare internationala.

Incepand din secolul al VIII-lea,in statele din Europa Occidentala,capacitatea colectivitatilor teritoriale locale de a desfasura activitati externe a fost reglementata,mai mult sau mai putin detaliat,de acte normative interne,de nivel legislativ si regulamentar,fiind sustinuta si printr-o indelungata practica administrativa anterioara ,precum si din solutii jurisprudentiale.

Dupa ce,initial,au ignorat fenomenul actiunilor exterioare ale colectivitatilor teritoriale locale,legiuitorii nationali au inceput sa-l reglementeze,urmarind,mai intai sa-l incadreze decat sa-l favorizeze.Treptat,pozitia statelolr s-a schimbat in bine in ceea ce priveste fenomenul activitatii externe a colectivitatilor teritoriale locale.

Desi constitutiile nu consacrau expres aceasta posibilitate,principiul autonomiei locale,inscris in legile fundamentale ale statelor,este in prezent interpretat de doctrina,dar si de autoritatile publice,ca incluzand in mod obligatoriu dimensiunea suprafrontaliera.Astfel,asistam practic la o extindere a sferei conceptului constitutional al autonomiei locale nu printr-o modificare expresa,ci prin completarea pe cale de interpretare a textelor generale in directa legatura cu exigentele lumii reale actuale.

Toate constitutiile astfel interpretate au fost dezvoltate prin legi ordinare,care detaliaza formele de activitate,dar si procedurile de control statal.

In Franta,legislatia reglementeaza expres aspecte ale activitatii externe a colectivitatilor teritoriale locale.Infratirile intre comune cu altele de acelasi nivel din strainatate sunt consacrate normativ inca din 1956.Primele reglementari de substanta dateaza din anul 1982 si privesc numai cooperarea regionala transfrontaliera,in vederea coordonarii unora dintre actiunile de interes local.Ca un aspect al tutelei administrative mai severe,cooperarea transfrontaliera a consiliilor regionale nu poate fi exercitata decat cu autorizarea Guvernului . Din 1992,reglementarile sunt detaliate,ele referindu-se la intreaga cooperare descentralizata ,nu numai la aceea de nivel regional si nu numai cu caracter transfrontalier.Din 1992 dispare necesitatea autorizatiei guvernamentale prealabile,conventiile transmitandu-se prefectului ,potrivit dreptului comun.Unele colectivitati teritoriale locale si-au creat chiar structuri specializate pentru relatiile suprafrontaliere.

In Spania,normele referitoare la participarea comunitatilor autonome la activitati externe se gasesc in statutele acestora.Tribunalul Constitutional a recunoscut comunitatilor autonome ,cu titlu de cooperare suprafrontaliera,posibilitatea de a incheia acorduri cu colectivitati teritoriale locale straine,daca exista un cadru juridic constituit dintr-un acord interguvernamental intre statele interesate.

In Italia,statutele regiunilor cuprind norme care reglementeaza activitatea lor externa.Potrivit unui decret din 1977,regiunile au competenta de a desfasura activitati externe de promovare in materiile care releva competenta lor,dupa intelegerea prealabila cu Guvernul si in cadrul directiilor si actelor de coordonare ale Guvernului.Curtea Constitutionala a decis ca,in raporturile internationale,regiunile nu sunt subiecte de drept international public si nu au capacitatea sa incheie tratate internationale.

2Reglementarea interna si internationala a activitatii externe

In Romania,reglementarea constitutionala a autonomiei locale nu particularizeaza nimic despre existenta si exercitarea ei cu privire la actiunile externe ale colectivitatilor teritoriale locale.In acelasi timp insa,nicaieri Constitutia nu interzice o activitate suprafrontaliera a colectivitatilor teritoriale locale.

In acest sens trebuie sa se tina cont de interpretarea contemporana a principiului autonomiei locale si de practica dezvoltata de statele europene,precum si de normele juridice internationale existente in aceasta materie.Rezulta din aceasta ca dreptul colectivitatilor teritoriale locale din Romania de a desfasura o activitate suprafrontaliera este consacrat si garantat constitutional,dar trebuie dezvoltat printr-o lege ordinara.

In Tezele pentru elaborarea proiectului de Constitutie din 1990 exista o reglementare,la pct.4 din titlu III ,capitolul III,sectiunea 2,conform careia,Consiliile locale (cu sensul de autoritati deliberative ale colectivitatilor teritoriale locale) aveau dreptul de a se asocia cu organizatiile economice straine,pentru realizarea si pentru exploatarea unor lucrari de interes comun,precum si dreptul de a stabili raporturi de colaborare cu autoritati locale din alte tari.Aceasta teza nu a ramas in forma finala,dar,avand in vedere intentia de ratificare a Conventiei-cadru europeana asupra cooperarii transfrontaliere a colectivitatilor sau autoritatilor locale initiata la nivelul Consiliului Europei,proiectul noii Constitutii va cuprinde astfel de precizari din nevoia de armonizare cu tot ceea ce inseamna Europa si structurile sale.Dezvoltarile legislative in plan intern pe aceasta linie sunt insuficiente.

Distinct de evolutia interpretarii si a continutului legislatiei nationale,precum si de dezvoltarea practicilor nationale,dar in stransa legatura cu acestea,asistam si la consacrarea dreptului colectivitatilor teritoriale locale de a intretine relatii suprafrontaliere,prin norme ale dreptului international public.

Exemplificam in acest sens sistemul regional european,in cadrul Consiliului Europei,al Uniunii Europene si al Organizatiei pentru Securitate si Cooperare in Europa precum si tratatele bi si multilaterale incheiate la nivelul membrilor acestor organizatii regionale.In cadrul Consiliului Europei exista Carta europeana a autonomiei locale,si Conventia-cadru europeana asupra cooperarii transfrontaliere a colectivitatilor sau autoritatilor teritoriale care este axata exclusiv pe aceasta problema.

Exista astfel de dispozitii si in Conventia-cadru pentru protectia minoritatilor nationale(document al Consiliului Europei) precum si in Tratatul asupra Uniunii Europene(Tratatul de la Maastricht)(document al U.E.).

3Formele activitatii externe a colectivitatilor teritoriale locale

In raport de natura juridica a subiectului de drept public,activitatea suprafrontaliera a colectivitatilor teritoriale locale poate fi clasificata astfel :

- cu subiect din dreptul intern al altui stat(colectivitate teritoriala locala,stat federal,stabiliment public,stabiliment public teritorial)

cu un alt stat

cu o organizatie internationala interguvernamentala

Dintre aceste trei forme de activitate suprafrontaliera ale colectivitatilor teritoriale locale,ponderea este data de relatiile lor cu structuri similare din alte state sau cu stabilimente publice infiintate si dependente de acestea.Sub acest aspect,este vorba de subiecte de drept public infrastatale,deci apartinand ordinii juridice interne a altui stat,indiferent daca ele sunt colectivitati teritoriale locale sau stabilimente publice dependente de acestea ori ca sunt state federale.Nu trebuie confundata in nici un caz aceasta forma de activitate suprafrontaliera cu situatii intalnite in dreptul international clasic,in care statele federale participa la relatiile internationale traditionale,incheind tratate internationale,avand relatii diplomatice,participand la organizatii internationale si la conferinte internationale.

Aceste activitati suprafrontaliere ale colectivitatilor teritoriale locale se manifesta sub forma incheierii de acorduri de cooperare si a crearii de structuri comune,existand,deci,o forma exclusiv contractuala si o forma institutionalizata de cooperare.

Cooperarea suprafrontaliera la nivel local a dus la aparitia si proliferarea de euroregiuni,adica a asocierilor intre regiuni(sau chiar state federale) apartinand mai multor state,deci fara a tine cont de frontierele nationale,pentru rezolvarea in comun de probleme de interes local specifice.Relatiile unei colectivitati teritoriale locale cu un alt stat se reduc la simple vizite si intalniri protocolare,de curtoazie,intre reprezentantii colectivitatii teritoriale locale si cei ai statului strain.De exemplu,Franta a interzis,printr-o lege din anul 1995,colectivitatilor teritoriale locale si gruparilor lor sa incheie conventii,de orice natura,cu un alt stat.

4Natura juridica a activitatii externe a colectivitatilor teritoriale locale

Natura juridica a relatiilor colectivitatilor teritoriale locale cu structuri similare din alte state,precum si cu organizatiile internationale regionale europene se situeaza ,ca obiect de reglementare,la intersectia dintre dreptul administrativ,dreptul constitutional,dreptul international public si dreptul comunitar.

Calitatea de subiect al dreptului international nu mai poate fi astazi negata colectivitatilor teritoriale locale,ca structuri din ordinea juridica interna a statelor,dar de drept public,carora li se recunoaste ,nu numai de catre dreptul national,dar si de cel international, capacitatea de a desfasura activitati suprafrontaliere.

Adunarea Parlamentara a Consiliului Europei,prin Rezolutia nr.227 din 21 martie 1991,a propus statelor membre sa considere colectivitatile teritoriale locale drept "subiecte politice avand o identitate proprie".Prin urmare,acordurile incheiate de catre colectivitatile teritoriale locale apartinand statelor diferite si organismele create de acestea,in masura in care partile nu au convenit altfel,apartin ordinii juridice internationale,sunt reglementate de dreptul international public.Aceasta presupune neaparat si aplicarea dreptului intern(de exemplu,in delimitarea domeniilor de competenta a colectivitatilor teritoriale locale intre care se stabilesc astfel de relatii).Aceeasi concluzie este valabila si in cazul implicarii judecatorului national,care,in diverse spete si in situatia relatiilor internationale clasice este chemat sa aplice dreptul international public,fara ca prin aceasta respectivele relatii sa isi piarda natura internationala.

In concluzie,colectivitatile teritoriale locale nu sunt subiecte cu o deplina capacitate in dreptul international,pozitie detinuta exclusiv de state,in temeiul suveranitatii lor.Ele sunt doar subiecte derivate si limitate,competenta lor limitandu-se exclusiv la cooperarea ce vizeaza satisfacerea intereselor publice locale.Calitatea colectivitatilor teritoriale locale de subiecte ale dreptului international public se datoreaza si tolerantei statelor privind dezvoltarea relatiilor externe ale acestora,iar aceste relatii necesita recunoasterea lor de dreptul intern.

Cu toate acestea,este evident ca actiunile externe cele mai agreate de state sunt cele intre colectivitatile teritoriale locale intre ele,iar nu cu statele sau cu organizatiile internationale.Aceasta prima categorie beneficiaza deja de un cadru normativ bine conturat care constituie Drept al cooperarii descentralizate,inca in formare.

5Cooperarea suprafrontaliera a colectivitatilor teritoriale locale

Cooperarea suprafrontaliera a colectivitatilor teritoriale locale este consacrata de art.10,para.3 al Cartei europene a autonomiei locale,care precizeaza "colectivitatile teritoriale locale,prin autoritatile administrative proprii,pot sa coopereze,in conditiile prevazute de lege,cu colectivitatile locale din alte state."

Declaratia la nivel inalt de la Helsinki din 1992 proclama,prin parag.35,incurajarea cooperarii transfrontaliere pe scara larga,inclusiv contactele umane,implicand comunitatile si autoritatile locale de baza si regionale,dezvoltand relatiile de buna vecinatate intre state si popoare.Conventia-cadru pentru protectia minoritatilor nationale considera in preambul ca realizarea unei Europe tolerante si prospere nu depinde numai de cooperarea dintre state,ci necesita si cooperarea transfrontaliera dintre autoritatile locale de baza si regionale,cu respectarea Constitutiei si a integritatii teritoriale ale fiecarui stat.

Cooperarea suprafrontaliera(depaseste ca arie de cuprindere sfera transfrontaliera) si cuprinde ca sfera si colaborarea transfrontaliera(raporturile de cooperare cu tarile vacine).- conform art.2 din Conventia-cadru europeana asupra cooperarii transfrontaliere a colectivitatilor sau autoritatilor teritoriale.

Sub aspectul intinderii geografice poate exista cooperare suprafrontaliera intre colecctivitati teritoriale locale care nu au frontiera comuna si cooperare intre colectivitatile teritoriale locale care sunt in contact,aceasta din urma numindu-se cooperare transfrontaliera.

Cooperarea interregionala = cooperare suprafrontaliera

Cooperarea regionala = cooperarea transfrontaliera

Cooperarea interteritoriala= cooperarea suprafrontaliera si

Cooperarea transfrontaliera

Acorduri interstatale si acorduri intre colectivitatile teritoriale locale privind cooperarea transfrontaliera

Conventia-cadru europeana asupra cooperarii transfrontaliere a colectivitatilor sau autoritatilor teritoriale contine in anexa modele si scheme de acorduri,de statute si de contracte in materie de cooperare transfrontaliera a colectivitatilor sau autoritatilor teritoriale,care au o natura indicativa si nu o valoare contractuala.

Prima categorie de modele, acordurile interguvernamentale cuprinde cinci exemple de acorduri interstatale asupra cooperarii transfrontaliere la nivel local de baza si regional.Acestea sunt :

acord asupra promovarii cooperarii transfrontaliere

acord asupra concertarii(care nu creaza obligatii juridice)regionale transfrontaliere

acord asupra concertarii locale (de baza) transfrontaliere

acord asupra cooperarii contractuale transfrontaliere intre autoritatile locale

acord privind organismele de cooperare transfrontaliera intre autoritatile locale

Conventia-cadru prezinta,tot in anexa,si sase modele de scheme de acorduri,de statute si de contracte ce pot fi incheiate intre autoritatile locale si anume :

schema de acord pentru crearea unui grup de concertare intre autoritatile locale

schema de acord pentru coordonarea in gestionarea afacerilor publice locale transfrontaliere

schema de acord pentru crearea de asociatii transfrontaliere de drept privat

schema de contract de furnituri sau de prestari de servicii intre colectivitatile locale transfrontaliere,de tip privat

schema de contract de furnituri sau de prestari de servicii intre colectivitatile locale transfrontaliere,de tip public

schema de acord pentru crearea de organisme de cooperare intercomunala transfrontaliera

Tematica pentru seminar :

Dezbateri pe tema comparatiei intre cooperarea suprafrontaliera si cooperarea transfrontaliera in administratia publica locala

Dreptul international public si dreptul intern privind dreptul aplicabil in domeniul activitatilor externe ale autoritatilor publice locale