ADMINISTRATIA CENTRALA

ADMINISTRATIA CENTRALA

I. GENERALITATI

&1. Fundamentele constitutionale actuale sunt reprezentate de sectiunea I a capitolului V din titlul III al legii fundamentale, sectiune intitulata "administratia publica centrala de specialitate". In afara acestor prevederi exprese, dispozitii in materie mai regasim si in alte parti ale Constitutiei, de exemplu sectiunea a II-a din acelasi capitol, care, in art.123 alin.(2) prevede rolul prefectului, de conducator al serviciilor publice deconcentrate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale de specialitate din unitatile administrativ-teritoriale sau dispozitiile privitoare la membrii Guvernului, respectiv ministri, deci conducatorii diferitelor autoritati centrale de specialitate cu statut de ministere.

Administratia publica este formata din doua categorii de organe din punctul de vedere al competentei materiale (rationae materiae):

- organe avand competenta materiala generala - Presedintele si Guvernul la nivel central, consiliile locale, judetene, primari, la nivel local;

- organe avand competenta materiala de specialitate - ministerele, alte organe centrale de specialitate, organele centrale autonome, la nivel central, serviciile publice deconcentrate, la nivel local.

Primele ministere in Romania s-au infiintat incepand cu anul 1831, in baza Regulamentelor Organice, in Muntenia, si in 1832 in Moldova, unele ranguri boieresti fiind transformate in functii de ministri. Ministerele reprezinta o categorie distincta de organe in cadrul sistemului autoritatilor administratiei publice, avand rolul de a organiza exercitarea si a executa in concret legile in anumite domenii de activitate.[1]

&2. Notiune

Dupa ce, in capitolele II, III, IV ale Titlului III regasim reglementat Presedintele, Guvernul si raporturile Parlamentului cu Guvernul, capitolul V este consacrat autoritatilor care realizeaza administratia publica la nivel central si local, respectiv administratia centrala de specialitate, autoritatile deliberative si executive ale autonomiei locale si judetene si prefectul.

Denumirea acestei sectiuni este aceea de administratie centrala de specialitate, sintagma care nu se confunda cu cea de administratie ministeriala, intre ele fiind o corelatie de la intreg la parte. In administratia ministeriala se cuprind autoritatile centrale de specialitate care sunt subordonate Guvernului, insa in afara acestora mai exista si autoritati centrale nesubordonate, cu caracter autonom, care constituie categoria acelor agentii independente, cum sunt cele evocate in doctrina anglo-saxona. In literatura de specialitate autoritatatile publice constituite in cadrul democratiei constitutionale se impart in reprezentative sau direct reprezentative, si derivate, sau indirect reprezentative . Din prima categorie fac parte Parlamentul, Presedintele, consiliile locale, judetene, primarul, care se aleg prin votul universal, egal, direct, secret si liber exprimat ale corpului elector, si din cea de-a doua categorie, acele autoritati care sunt constituite urmare a desemnarii, numirii, investirii de catre autoritatile reprezentative, cum ar fi Curtea Constitutionala, Avocatul Poporului, Consiliul Superior al Magistraturii, inclusiv administratia centrala de specialitate

&3. Drept comparat

Modul de organizare administrativa intr-un stat este unul din elementele care-i dau identitate. El este influentat de mai multi factori, intre care se regasesc particularitatile nationale si este rodul unei lungi evolutii istorice.[4] Din punct de vedere al modului de redactare, optiunea legiuitorului constituant roman nu este singulara in peisajul constitutional european si international. Daca analizam constitutiile altor state, vom constata ca multe din ele cuprind parti consacrate reglementarii administratiei publice, impreuna cu celelalte autoritati executive sau separat (Germania, Grecia, Irlanda, Italia, Olanda). Exista si state ale caror Constitutii reglementeaza exclusiv Guvernul, rezervand legii reglementarea celorlalte componente ale puterii executive (Belgia, Franta, Luxemburg, Spania), precum si situatii izolate, in care nici macar organizarea si functionarea Guvernului nu se bucura de o reglementare constitutionala, cum este Danemarca. In Legea fundamentala pentru Republica Federala Germania (din 23 mai 1949), capitolul VIII sunt reglementate executarea legilor federale si administrarea federala. In sistemul constitutional german, marile directii politice sunt trasate de cancelarul federal, in timp ce fiecare ministru conduce in mod independent departamentul care ii este incredintat, fara ca seful Guvernului federal (cancelarul) sa poata interfera in deciziile administrative luate de fiecare ministru. Un aspect interesant este acela ca ministrii federali sunt asistati de secretari de stat parlamentari, care sunt membri ai Parlamentului numiti ca adjuncti de ministri pe chestiuni politice, dar care nu dispun de nici o putere de directie in departament. In Constitutia Italiei (adoptata la 22 decembrie 1947), administratia publica o regasim reglementata in Titlul III privind Guvernul, prima sectiune fiind consacrata Consiliului de ministri, iar sectiunea a II-a Administratiei Publice. Printr-un decret lege cu nr. 300/1999 pus in executare prin Legea nr. 59/1997, s-a prevazut reducerea numarului de ministri, incepand cu legislatura viitoare, de la 18 la 12, fiind vorba despre Afacerile Straine; Internele; Justitia; Apararea; Economie, Finante; Activitati productive; Politici agricole si Forestiere; Mediu si Tutela Teritoriului; Infrastructura si Transporturi; Munca, Sanatate si Politici Sociale; Instructie, Universitati si Cercetare Stiintifica si Tehnologica; Bunuri si Activitati Culturale. O asemenea reforma propusa continua sa starneasca neincredere, chiar perplexitate, insa daca va fi pusa in practica, va reusi sa relizeze o simplificare de mare importanta pentru traditionala structura guvernamentala italiana. Constitutia spaniola (adoptata la 27 decembrie 1978) nu consacra o parte a sa (capitol, sectiune), administratiei centrale de specialitate. Titlul IV reglementeaza Guvernul si administratia, dar el nu contine prevederi speciale referitoare la ministere si celelalte organe centrale de specialitate, ci doar dispozitii tangentiale referitoare la ministri, ca membri ai Guvernului, la Consiliul de Ministri, la raspunderea ministrilor si raporturile acestora, in calitate de membri ai Guvernului, cu Parlamentul. Ministrii au o dubla calitate, politica si administrativa, ei fiind, in acelasi timp, membri ai Guvernului si titulari ai unui departament ministerial.[8] De altfel, aceasta dubla calitate, politica (de membru al Guvernului) si administrativa (de sef al ministerului) este recunoscuta pentru ministri si in doctrina romaneasca. Prin articolul 107 este reglementat Consiliul de Stat, care este organul consultativ al Guvernului. In ceea ce priveste organele administratiei de stat, categorie careia apartin si ministerele si celelalte organe centrale de specialitate, Constitutia spaniola consacra norma de principiu conform careia organele administratiei de stat sunt create, indrumate si coordonate potrivit legii (art. 103 alin. 2). Constitutia portugheza, in ciuda faptului ca este una din cele mai dezvoltate din Uniunea Europeana (cuprinde un numar de 296 articole), nu contine o parte speciala consacrata administratiei centrale de specialitate si nici macar prevederi care, prin continutul lor, sa creeze cadrul general al acestei materii, lasandu-i legiuitorului sarcina reglementarii. Prevederi care au relevanta in determinarea regimului constitutional al administratiei centrale de specialitate in Portugalia regasim in titlul IV al Constitutiei, intitulat Guvernul. Separat de Guvern intalnim reglementat consiliul de ministri, care este format din prim-ministru, vice-prim-ministri si ministri si se recunoaste posibilitatea de a se constitui consilii de ministri specializate pe diferite materii. Constitutia mai contine reglementari despre raspunderea politica si penala a membrilor Guvernului. Referiri la administratia civila si militara, sintagma care include si categorii de autoritati administrative centrale de specialitate, regasim si in articolul 199 care reglementeaza competenta administrativa a Guvernului, in care se inscrie si conducerea serviciilor si activitatilor administratiei civile si militare care depind direct de stat. In statele membre ale Uniunii Europene se manifesta, incepand cu deceniul al noualea al secolului trecut, tendinta de a transfera pe baze contractuale prerogative ale ministerelor unor agentii executive, care sunt create si functioneaza independent de Guvern si care au rolul de a pune in executare decizii administrative fara amestecul statului. Austria are o Constitutie adoptata la data de 1 octombrie 1920, ea a suferit mai multe modificari, dintre care cea mai importanta este cea din 1995, dupa aderarea la Uniunea Europeana. In aceasta tara, numarul de ministere nu este fixat prin Constitutie, care contine referiri numai la cancelaria federala, la ministrul de interne si la cel al finantelor. In conformitate cu legea privind ministerele adoptata in anul 1986, cu modificarile ulterioare, ultima realizata in 2000, in aceasta tara exista un numar de 12 ministere (Cancelaria federala, Ministerul Afacerilor Externe, Ministerul Formarii, Stiintei si Culturii, Ministerul de Finante, Ministerul de Interne, Ministerul Justitiei, Ministerul Apararii, Ministerul Agriculturii, Industriei Forestiere, al Mediului si al Apei, Ministerul pentru Serviciu Public si Sport, Ministerul Securitatii Sociale si al Generatiilor, Ministerul Circulatiei, Inovatiilor si al Tehnologiei si Ministerul Economiei si al Muncii). Ministerele sunt divizate in mai multe departamente si diferite alte structuri, care pregatesc deciziile ministrului. Constitutia permite sa fie numiti secretari de stat, care il asista pe ministru, sunt subordonati acestuia si deciziilor pe care le ia. Belgia, are de la 17 februarie 1994 o noua Constitutie, care incredinteaza, prin articolul 104, puterea executiva Regelui, care asigura conducerea cu concursul ministrilor. Acestia sunt colaboratorii directi ai Regelui si titularii efectivi ai puterii guvernamentale federale. O asemenea calitate nu trebuie inteleasa in sensul de a ignora rolul esential pe care il are primul-ministru, care este o autoritate de rang constitutional (art. 99 alin. 2 din Constitutie) a carui misiune se distinge de cea a ministrilor, in sensul ca nu vizeaza sarcinile unui departament determinat, ci ale Guvernului in ansamblul sau . Finlanda are o Constitutie adoptata in 1999, intrata in vigoare in anul 2000, prin care se proclama caracterul unitar al statului, cu exceptia Insulei Aland, care dispune de o autonomie speciala, in baza unui acord incheiat cu Suedia in 1920, care este inca in vigoare. Puterea executiva in aceasta tara apartine presedintelui republicii si Consiliului de ministri. Puterea guvernamentala este incredintata Consiliului de Ministri, care hotaraste, in plenul sau, asupra problemelor cele mai importante, urmand ca acelea care au o importanta mai redusa sa revina ministerelor. Specific acestei tari este faptul ca doi ministri pot sa colaboreze in cadrul aceluiasi minister, in egala masura in care un ministru poate sa indeplineasca atributii care privesc doua ministere. Cu titlul de exemplu, ministrul comertului tine atat de Ministerul Afacerilor Externe, cat si de Ministerul Comertului si al Industriei. Ministerele Educatiei si al Afacerilor Sociale si al Sanatatii au fiecare doi ministri, care isi impart atributiile care revin ministerului respectiv. Astfel de situatii sunt consecinta negocierilor care au loc intre partidele politice, inainte de crearea unui guvern de coalitie. Este astfel posibil ca doua partide sa ceara sa aiba reprezentanti in acelasi minister, pe care il considera in mod special mai important, situatie care se transeaza prin compromisul de a partaja ministerul intre doi ministri reprezentanti ai unor partide diferite. Fiecare minister are in subordinea lui diferite agentii, directii centrale sau deconcentrate.[13] In Irlanda este in vigoare Constitutia adoptata in1937. Guvernul in aceasta tara e format dintr-un numar de 7 pana la 15 ministri. Fiecare ministru are misiunea administrarii unui department sau mai multor departamente ale statului, adica a unui minister. Organizarea fiecarui department (minister), repartizarea atributiilor si functiilor acestora precum si alte aspecte sunt reglementate prin lege, potrivit articolului 28.12 al Constitutiei. Legea confera Guvernului deplina putere in a modifica, prin decret, denumirea sau functiile oricarui department (minister), ca si a crea noi departamente ministere. In cadrul monarhiei constitutionale din Tarile de Jos, adevarata putere politica este impartita intre Parlament si Guvern, Regelui revenindu-i un rol marginal in exercitiul functiilor politice. Guvernul este actorul cel mai important in ceea ce priveste elaborarea de politici, luarea initaitivelor, pregatirea legilor, a bugetului si toate celelalte atributii importante in stat.

&4. Istoricul reglementarii

Din punct de vedere istoric, putem afirma ca existenta unei administratii centrale de specialitate precede existenta Guvernului, ea fiind regasita in Tarile Romane cu mult inainte ca acesta sa fie organizat ca organ de stat.[16] Cele doua Regulamente Organice, al Munteniei, din 1831 si al Moldovei, 1832, considerate de unii autori primele Constitutii, prevad transformarea unor ranguri boieresti in functii de ministru. In acest fel au fost infiintate primele sase ministere: Vornicul din launtru a devenit ministru de interne; vistierul a devenit ministrul finantelor; Logofatul dreptatii s-a transformat in ministrul justitiei; logofatul pricinilor bisericesti devine ministrul cultelor; ministrul de razboi ia locul spatarului iar ministrul de externe celui al postelnicului.

Numarul ministerelor a crescut in timp, corespunzator nevoilor publice ale statului si particularilor pe care erau destinate sa le satisfaca. Odata cu Unirea Principatelor Romane au fost organizate opt ministere. Internele, Finantele, Justitie, Culte si Instructiune Publica, Afaceri Straine, Lucrari Publice, Razboi si Control.

Notiunea de ministru o regasim folosita insa abia in Conventia pentru organizarea definitiva a Principatelor Romane, semnata la Paris in luna august 1858, si apoi in Statutul dezvoltator al Conventiei de la Paris. Astfel, art XI paragraful 4 prevede ca ministrii, chiar nefiind membri ai Adunarii ponderatrice, au dreptul de a asista si a lua parte la tte deliberatiunile; ei vor fi ascultati ori cand vor cere cuvantul. Reglementari mai ample asupra materiei regasim in Constitutia din 1866, al carei titlul III poarta denumirea despre puterile Statului, iar capitolul II al acestui titlu este consacrat Regelui si ministrilor. Denumirea"despre Rege si ministri" o intalnim si in Capitolul II al Titlului III al Constitutiei din 1923, pentru ca in Constitutia din 1938 sa constatam ca prin Capitolul III al titlului III se reglementeaza, dupa cum rezulta si din denumirea lui, nu doar ministrii, ci si Guvernul. Potrivit acestei Constitutii, care a instaurat un regim politic de dictatura regala, puterea se exercita prin intermediul ministrilor, care sunt direct raspunzatori in fata Regelui, pentru ca mai tarziu Regele, capatand puteri depline in a conduce statul, sa fie si cel care ii numea pe ministri. Reglementari de sine statatoare privind ministerele sunt cuprinse in prima Constitutie socialista, adoptata in 1948, care, prin articolul 67 consacra principiul conform caruia ministerele si atributiile lor se stabilesc de Marea Adunare Nationala (Parlament). Aceasta era competenta sa stabileasca numarul, atributiile, denumirea ministerelor, precum si desfiintarea, contopirea sau schimbarea denumirii ministerelor existente (art. 39). Este de asemenea consacrata institutia raspunderii penale a ministrilor pentru faptele savarsite in exercitiul functiei. Urmatoarea Constitutie socialista, adoptata in 1952, adanceste tehnica de reglementare in materia ministerelor, prevazand inclusiv numarul (28) si denumirea ministerelor, solutie care va fi abandonata de Constitutia din 1965, care inlocuieste reglementarea referitoare la numarul si denumirea ministerelor cu norma de principiu conform careia ministerele si celelalte organe ale administratiei de stat infaptuiesc politica statului in ramurile sau domeniile de activitate pentru care au fost infiintate, misiune careia se asociaza conducerea, indrumarea si controlul organizatiilor si institutiilor subordonate lor. Prin aceasta Constitutie se revine la solutia consacrata prin cea din 1948, in sensul ca se transfera organului suprem al puterii de stat competenta de a stabili numarul de ministere, denumirea, contopirea si desfiintarea ministerelor.

Semnalam faptul ca desi ministerele, in sensul modern al cuvantului, au fost create inca de la inceputul secolului al XIX-lea, prima lege-cadru pentru organizarea si functionarea ministerelor a fost adoptata peste un secol, mai exact in anul 1929, si era conceputa intr-un mod apropiat Legii nr. 90/2001, ea cuprinzand dispozitii referitoare atat la ministere, cat si la guvern, consacrand un numar de 10 ministere. Constitutiile care au urmat, inclusiv cea din perioada regimului totalitar, cuprindeau toate referiri la ministere si la ministri. In     tezele Proiectului Constitutiei din 1991, administratia centrala de specialitate era reglementata de o maniera succinta, in Titlul III privind autoritatile publice, Capitolul III referitor la autoritatea administrativa, unde sectiunea 1 era consacrata Guvernului si institutiilor centrale. Paragraful 12 din aceasta sectiune prevedea ca ministerele si celelalte institutii centrale de specialitate se organizeaza, conform dispozitiilor legii, astfel incat sa asigure buna functionare si impartialitatea administratiei publice. Ulterior, in urma amendamentelor formulate, dispozitiile au fost completate si reglementate ca o sectiune de sine statatoare a capitolului V al titlului III, unde se afla si in prezent, sub aceeasi denumire de administratia centrala de specialitate si cu un continut asemanator in ceea ce priveste articolele referitoare la ministere si la celelalte autoritati centrale de specialitate.

Articolul 116 al Constitutiei, a avut numarul 115 in varianta adoptata in 1991 si numarul 114 in Proiectul de Constitutie a Romaniei, si are o formulare identica aceleia regasita in Proiect. Purtand aceeasi denumire marginala inca in faza de proiect, acest articol, in Adunarea Constituanta a facut obiectul unui singur amendament, care a fost retras.[19]