'Cadrul teoretic al analizei administratiei publice actuale'

1 Intelesul termenilor cheie utilizati in analiza fenomenuli administrative

1 Stat-putere executiva-institutie

Nu intamplatoare este evitarea impunerii termenului 'definitie' si folosirea notiunilor de 'concept' si 'inteles al termenilor' pe tot parcursul acestei lucrari.Autorii sunt de parere ca sistemul nostru de invatamant (din pacate cu precadere- institutional, si doar in secundar , neglijabil chiar-formativ) este subjugat de impunerile definitiilor si clasificarilor, privand creativitatea imposibil de stavilit a studentului/viitorului functionar public de propria viziune (aceea a profesorului nu ar trebui sa fie o impunere , ci doar un alt punct de vedere, o posibilitate si NU o axioma).

Din trairile noastre fascinante zi de zi in sala de curs cu si / alaturi de studenti , mentionam in debutul acestei lucrari dificultatile pe care le au (perpetuate uneori in randul absolventilor) in ceea ce priveste simplificarea unor concepte relativ complexe , largi.Primul dintre aceste concepte este notiunea de 'stat'.Din considerente pedagogice , autorii vor porni de la elementele caracteristice si vor sfarsi printr-un punct de vedere asupra conceptului.

Statul reuneste absolut cumulativ doua concepte : imperium si herrschaft= autoritatea impusa prin sfantul drept de constrangere apartinand exclusiv statului (eventual si divinitatii).Inlaturarea haosului, anomiei , trecerea de la barbarism la civilizatie nu se pot realiza decat prin doua concepte aproape sfante: norma de drept si forta de constrangere a statului. Ar trebui sa inlaturam odata pentru totdeauna din minte idilica imagine a idolatrizatelor civilizatii occidentale in care ordinea de drept este respectata din idealism si devotament cetatenesc: profund fals; norma de drept, asemenea oricarei impuneri , se naste pentru a fi incalcata: singura garantie a respectarii ei fiind severitatea coercitiei (pedepsele mari sunt cele care aduc functionalitatea justitiei si nu 'devotamentul cetatenesc')!

Prin fortele de impunere si coercitie (imperium si herrschaft) statul devine un adevarat stalp de echilibru socio-economic , reusind sa organizeze nestabila subordonare si in acelasi timp supraordonare (extreme ce fac procesul cu atat mai dificil) intre nevoile si interesele particulare ale indivizilor, si nevoile generale ale societatii( ambele categorii de interese fiind din pacate la fel de legitime, ceea ce bineinteles ingreuneaza misiunea statului-stalp).

Definitia (nu si axioma!) statului cuprinde doua aspecte : unul demografic si altul institutional , din pacate ultimul neglijat in general Din punct de vedere demografic , statul reprezinta o colectivitate umana aflata pe un teritoriu bine delimitat si supusa unei autoritati suverane; dar , in acelasi timp am putea privi statul ca fiind un ansamblu de institutii politice si administrative.Care este raportul intre cele doua tipuri de institutii: interdependeta-colaborare sau subordonare? Categoric raspunsul este cel de-al doilea ; indiferent cat am pleda pentru separatia puterilor in stat, pentru lipsa oricarei interferente a politicului in administratie si invers, nimeni nu poate nega subordonarea nu ideologica, dar crud reala a politicului fata de administratie.Unul dintre fondatorii teoriei separatiei puterilor in stat , Montesquieu , pleda exemplar pentru acest concept in lucrarea 'De l'esprit des lois' :'un regim politic in care se pune in valoare o guvernare moderata nu poate exista decat prin asigurarea separatiunii si a libertatilor politice; libertatile politice nu se pot exercita decat intr-o guvernare in care puterea este limitata.' separatiAnalizand textul cu atentie se intrevede si un punct de vedere sceptic al lui Montesquieu in ceea ce priveste existenta ei absolute a puterilor in stat; specialistii in drept constitutional si nu numai se intreaba inca daca nu este mai mult decat utopica teoria separtiei totale: legislativ, executiv, judecatoresc.

Spre deosebire de marea majoritate a doctrinarilor dreptului constitutional , reprezentantii doctrinei administrative exclud ideea de executiv, folosind notiunea de functie administrativa ( alaturi de functia legislativa si cea jurisdictionala).Si tot o posibila curiozitate terminologica ar putea-o constitui distinctia clara intre termenii a guverna si a administra.Jean Rivero , in lucrarea 'Droit administratif' specifica aceste diferente de terminologie:' a guverna' implica lua decizii esentiale care angajeaza viitorul national , in timp ce 'a administra'reprezinta o sarcina cotidiana , de importanta egala , dar care nu are proportiile misiunii de a guverna. Aici se pare ca a gresit fundamental sistemul comunist , minimizand importanta actului de administrare , considerat o lunga perioada de timp unul inferior actului de guvernare, superficial chiar. Iata de ce inca dezbatem pe tema crizei in administratie. Aceeasi superficialitate , dramatica si din pacate actuala , si in ceea ce priveste statusul functionarului public roman: daca doctrina americana il include in categoria 'gold collars' , cea romana inca mai dezbate asupra conditiilor inamovibilitatii si a stabilitatii in functie( declarate doar de textul de lege). Conducerea administrativa se realizeaza prin aceleasi acte juridice si revine acelorasi organe ca si in cazul executivului, deci o distinctie juridica intre cele doua nu se poate face.

Un alt concept pe care ne propunem sa-l dezbatem in debutul acestui curs este acela de institutie -provenit din latinescul institutio=asezamant

intemeiere

regula de purtare

deprindere.

Deseori incercand sa clarificam impreuna cu studentii termenul :'instituire=a institutionaliza' le adresam urmatoarea interogatie:'De ce va inscriu parintii vostri la gradinita=prima institutie din lunga voastra formare profesionala?'

Un raspuns ar fi definirea conceptului de instituire ca fiind trecerea unei natiuni de la o stare initiala =de barbarism , la o stare finala ,starea sociala. Orice colectivitate umana are ca punct de formare initial un comportament al naturii , o actiune individuala spontana ,agresiva si egoista .Concluzionand ,ii sfatuim pe tineri sa dovedeasca ca au depasit barbarismul invatand sa raspunda la agresiunile mediului, si de ce nu ale celor mai putin institutionalizati oricum altfel decat printr-o alta agresiune! Ce poate fi mai important decat virtutea intelepciunii si puterea de a intinde si celalalt obraz , de care multi dintre noi 'uitam' in valtoarea existentiala actuala.Starea finala , starea sociala, este creata de autoritati exterioare intereselor individuale si care asigura comunitatea acestora cu interesul social comun si superior .Trecerea intre cele doua stari, depasirea haosului in care interesul individual primeaza , sunt asigurate prin intermediul institutiei si sfintelor norme (cele de drept si cele proprii , de ordine interioara).Modelul idilic occidental al devotamentului profund cetatenesc in respectarea sfanta a normelor de drept ar trebui indepartat si inlocuit cu explicatia respectarii normelor datorita coercitiei (pedepse mari si evident iremediabile).Institutiile noastre cu orientari inca haotice din acest punct de vedere ar trebui sa mediteze mai mult asupra acestei coerciti si a 'puterilor ei miraculoase'.

2. Termenul de administratie publica merita a fi supus obiectului nostru de studiu. Etimologia o constituie latinescul administer=agent

slujitor

instrument

si de aici provenienta termenului administrare= a da o mana de ajutor

a conduce

a dirija

Administerul este asadar minus minister sau magister , acesta din urma fiind tradus ca acela care comanda, superiorul. Doctrina americana a pastrat cu fidelitate conceptul latin asupra aceluia ce lucreaza in administratie , a functionarului public, denumindu-l 'public servant', dar , in acelasi timp, incluzandu-l in categoria inteligentelor protejate, cu un anumit statut :'gold collars'.

3. Birocratia constituie una dintre explicatiile prezente pe buzele atat ale celor implicati in fenomenul administrativ, cat si ale beneficiarilor serviciilor publice, uniexplicatie pentru criza actuala a administratiei romanesti. O sa incercam sa demonstram in cateva cuvinte ca legatura intre nefunctionalitatea administatiei si birocratie este mult mai indepartata decat ne-am fi imaginat. Birocratia este asa cum vom vedea puterea celor 'din birouri', asupra careia nu se poate lupta, cu o existenta indelungata si pe care un stat bine organizat o poate folosi cu efecte benefice.

4. Structuri-Relatii-Sistem de relatii.Termenul de relatie precum si acela de structuri de relatii constituie termenii cheie ai analizei noastre.

Administratia este un sistem in care nimic nu are semnificatie in sine si in care totul are semnificatie doar in functie de ansamblu.Nu exista administratie in sine . Nu se poate vorbi despre un fapt administrativ sau despre un obiect administrativ prezumat a fi izolat de sistemul din care face parte. Administratia este un sistem de relatii si interdependente interne si cele cu mediul- si sistemul de interdependente are la baza diferente , rezultatul amestecului discordiilor fiind invariabil benefic! De aceea stiintele administrative trebuie sa reflecteze asupra complexului indisolubil pe care il formeaza administratia in raporturile sale cu instantele pe care este fondata

5 Criza. Criza in administratie

Termenul de criza a aparut in secolul XV si semnifica faza acuta a unei maladii. Maladie exista si in administratia romaneasca actuala si mult mai grava decat neconstientizarea este obisnuinta cu acest termen , resemnarea , strategia de abandon sau de noninterventie. Si dupa 12 ani de constientizare a crizei si ATAT se pare ca acest termen tinde sa devina o obisnuinta-permanenta si nimic nu poate fi mai rau. Distructiva este si considerarea crizei ca fiind una generala si de aici necesitatea unei reforme pe masura , care sa distruga structuri, realizari si principii anterioare, cu simpla explicatie ca apartin trecutuluiCe antidot i-ar trebui crizei din administratie: fireste o strategie de interventie: fie prin investitii , fie prin ruptura

6 Criza institutiilor statului in administratia actuala.Influenta negativa a procesului de tranzitie asupra institutiilor administrative

Schimbarea sistemului statal a reusit intr-o perioada scurta de timp. Complementar insa, se inregistreaza o functionare puternic deficitara a institutiilor statului, care ar putea fi rezumata astfel:

-capacitatea scazuta de a promova un sistem democratic in accord cu aspiratiile collective( ase vedea Catalin Zamfir, O analiza critica a tranzitiei, Editura Polrom, 2004, p.64);

in prima perioada postrevolutionara, un anumit deficit al autoritatii statului era inevitabil. Schimbarea regulilor a creat importante confuzii de autoritate.Rezultatele obtinute se incadreaza in sfera relativ buna: mentinerea statalitatii , legii si ordinii. In spatial rarefiat de autoritate s-au infiltrat cu success interesele gruparilor politice , ale actorilor economici interni si externi, dar ai ale gruparilor cvasimafiote;

o vointa insuficienta de asigurare a protectiei securitatii cetateanului : daca in primii ani postrevolutie politia a fost timorata de pozitia sa din regimul comunist, curand ea s-a reactivate insa reactiile institutionalizate fiind lente si cu o eficacitate scazuta.Criminalitatea a crescut, consolidandu-se in formele cele mai nocive de tip mafiot, escrocherii financiare, trafic de persoane, invazia drogurilor.

Abuzul institutiilor statale in raport cu cetateanul: vulnerabilitatea populatiei fata de regimul communist opresiv a fost inlocuita cu o noua vulnerabilitate fata de o autoritate publica paralizata birocratic si inclinata spre exploatarea serviciilor administrative prin mecanismele coruptiei.Institutiile statului, ignorand menirea lor de a-I proteja pe cetateni de abuzuri , au devenit ele insele instrumente de abuz ale diferitelor grupuri de interese sau de persoane.Cazul recent (martie 2004) al abuzurilor sexuale ale politistilor din Ialomita sunt un exemplu uimitor din acest punct de vedere.Nu acest abuzz este socant, ci faptul ca el reprezinta doar o situatie care a iesit la iveala ca varf al unei practice des raspandite , la care se adauga sentimental ingrat al colectivitatii ca ii lipseste puterea de a se apara impotriva unor astfel de comportamente;

Capacitatea redusa de a proiecta si coordona reformele economice si sociale;

Ritmul lent de reabilitare a structurilor comunitare , adrumurilor si a utilitatilor publice: de-abia in ultimii amenajarea drumurilor a fost relansata. Sistemul public de incalzire a locuintelor se afla inca intr-o sitautie de criza , fara a se intrevedea un plan rapid se solutionare.Programul de reabilitare al acestui domeniu de servicii publice este mult tergiversat.

Politica de support social, a carei necessitate a fost accentuate pentru compensarea deteriorarilor severe ale starii societatii in procesul tranzitiei, a fost mai degraba minimalista. Populatia aplatit costul ridicat al unei tranzitii dificile, sin u lipsita de confuzii si de erori. Procese de degradare sociala, grave atat prin amploarea lor, cat si prin efectele viitoare, au fost deficitar si ezitant tratate.

Tema necesitatii "strangerii curelei", oricat de bin ear fi suntan intr-o perspective ideologico-activista, avea doua cusururi fundamentale .Pe de-o parte cuplarea ei cu accelerarea polarizarii beneficiilor, cu imbogatirea peste noapte a unui segment redus de populatie si impimgerea in saracie si chiar in mizerie a unui segment al acesteia , a creat o profunda criza morala. Disponibilitatea ridicata a populatiei de acceptare a sacrificiilor nu a fost sustinuta moral de asigurarea unui nivel minim acceptat de echitate. Pe de alta parte , un asemenea sacrificiu reprezenta , pe termen mediu si lung, o degradare a capacitatilor sociale , a caror resorbtie se va dovedi nu numai dificila, ci si costisitoare. "Costurile sociale" actuale vor genera in viitor factori adversi pentru relansarea societatii: generatii cu un nivel scolar si professional deficitar, largi segmente de populatie care sufera de procesele de dezagregare sociala, impinse in zonele gri ale vietii sociale.

7 Organizatiile guvernamentale in SUA

Atributiile guvernului

Motivul general de incredintare a unei anumite sarcini guvernului este ca institutiile guvernamentale pot fi investite cu atributii pe care asociatiile private nu le au -mai ales autoritatea de a strange venituri prin intermediul impozitarii sau aceea de a regmeneta inclusiv comportamentul persoanelor care nu fac parte din organizatie. Majoritatea activitatilor guvernamentale au fost intreprinse in scopul de a folosi una sau amandoua atributiile. Serviciile de sanatate publica ofera un bun exemplu . Persoanelor particulare nu li se permite sa decida singure ce tip de protectie vor aplica impotriva bolilor transmisibile , deoarece aceia care refuza sa plateasca aceste servicii vor beneficia de ele impreuna cu cei care le finanteaza si pentru ca cei care refuza aceste servicii pot pune in pericol sanatatea celor care le accepta. Astfel se percep impozite pentru a obliga comunitatea ca intreg sa sprijine serviciile sanitare in beneficiul tutror si se impun norme (vaccinarea obligatorie sau carantina) pentru a impiedica raspandirea bolilor transmisibile.

Exista cateva exemple ale activitatilor guvernamentale care pot fi indeplinite in organizatii particulare fara autoritatea de a percepe impozite sau de reglementare. Multe orase detin si administreaza servicii publice-apa, gaze , electricitate. In acest caz, se alege intre administrarea de catre guvern sau de catre o companie privata care, datorita naturii esentiale a serviciilor sale ssi caracterului sau monopolist ar trebui atent reglementata. Oricum, in SUA , cele mai frecvente activitati guvernamentale sunt de asa natura incat nu pot fi indeplinite cu usurinta de organizatii private care nu au autoritatea de a reglementa sau de a percepe impozite.

Atitudinea comunitatii fata de guvern

Intr-o comunitate in care exista o traditie a independentei se poate constata o retinere puternica de a apela la guvern ca modalitate de a rezolva problemele comunitatii. Atunci cand exista banuiala ce cei desemnati de govern vor abuza, in interes propriu, de puterea cu care au fost investiti, atitudinea generala va fi de a rezolva orice problema fara ajutorul guvernului, daca astfel de solutii sunt posibile.

Pe de alta parte, persoanele care sunt obisnuite sa foloseasca structura guvernamentala, care respecta si au incredere in reprezentantii guvernului sau care sunt obisnuite sa caute aprobarea guvernamentala pentru orice actiune vor apela la ajutorul cand apare a problema.

De la constituirea Statelor Unite ca republica, atitudinile in favoarea folosirii guvernului pentru rezolvarea problemelor comunitare au coexistat cu o puternica traditie individualista . De partea proguvernamentala , a existat programul federalist initiat de Alexander Hamilton, pentru incurajarea industriei;progresismul lui Theodor Roosevelt; noua libertate a lui Woodrow Wilson si noua orientare a lui Franklin Delano Roosevelt. Antiguvernamentalismul a fost un element important in filososfia politica a lui Thomas Jefferson, Calhoun, a grupului conservator care a format majoritatea la Curtea Suprema din 1880 pana in 1937 si a ultimilor lideri ai Partidului Republican.

Mai importanta decat existenta acestor doua atitudini contrare a fost convingerea generala ca sistemul politic American trebuie sa le cuprinda pe amandoua. Astfel traditia Americana ofera numeroase precedente atat pentru, cat si impotriva oricarei propuneri specifice care ar putea fi inaintata pentru o activitate guvernamentala , iar spiritual lui Washington, Jefferson, Jackson sau Lincoln este adesea invocat de catre oratori ai ambelor parti.

Disputa posbelica privind problema locuintelor ilustreaza modul in care atitudinea fata de govern afecteaza politicaPe de-o parte , toata lumea era de accord in privinta gravei lipse de locuinte, Pparte au existat contradictii violente in ceea ce priveste amploarea si forma interventiei guvernamentale pentru rezolvarea acestei probleme.S-a adoptata si o pozitie generalizata de tipul laisse faire extrema, argumentandu-se ca economia private , actionand prin mecanismul normal al preturilor , va rezolva problema fara interventia guvernului.Altii au acceptat ideea ajutorului guvernamental, cu conditia san u se extinda la construirea si administrarea acestora. Iar altii au insistat ca acesta era un domeniu in care economia private nu putea functiona efficient si ca, cel putin pentru cei cu venituri mici, numai constructia de locuinte ar putea rezolva problema.

Se afirma uneori ca discutiile politice in care se apeleaza la traditii guvernamentale americane sunt pretext pentru urmarirea interesaelor personale-ca grupurile imobiliare care se opunea construirii publice a caselor aveau de pierdut din aceasta, iar grupurile celor cu venituri mici care sustineau acest plan ar fi avut de castigat din punct de vedere economic. In orice caz, faptul ca in aceste dispute se face apel la traditiile politice indica convingerea ca aceste apeluri sunt eficiente din punct de vedere politic si ca nu toate atitudinile fata de masurile politice sunt determinate de calcularea efectelor immediate ale respectivelor masuri asupra portofelelor.

Laisser faire -filosofia antiguvernamentala se bazeaza in parte pe un argument economic-pe ideea ca guvernul nu ar trebui sa intervina in functionarea unei piete libere competitive. Astfel, cand s-a discutat legislatia privind salariile si orele de lucru la nivel federal, Nelson Gaskill, fostul presedinte al Comisiei Federale pentru Comert ,a afirmat intr-o declaratie pentru presa ca "masura salariului minim propusa contravene flagrant legii economice care si-a dovedit eficienta de-a lungul multor generatii. Aceasta lege prevede ca preturile bunurilor si pretul fortei de munca , in conditiile liberei concurente , vor creste si vor scadea liber , ca raspuns la conditiile cererii si ofertei , si ca in aceste conditii pretul serviciilor sau al bunurilor tinde constant sa egaleze costurile.

Pe de alta parte, cei care sustin reglementarea economica guvernamentala au incercat sa raspunda argumentului laisser faire nu negandu-l, ci aratand ca o anumita reglementare este concordanta cu filosofia sa. Noua Libertate a lui Woodrow Wilson, de ex., a incurajat restabilirea competitiei, amenintata de monopoluri , si protejarea puterii de negociere a micilor intreprinzatori si a muncitorilor.

Protejarea drepturilor individuale .O alta parte a trditiilor antiguvernamentale a evidentiat probleme politice ce pot aparea in cazul unei prea mari autoritati guvernamentale.Teama de "birocratie" si "dictatura" pot adesea sa trezeasca neincrederea in si opozitia fata de legislatori, chiar si din partea celor care ar avea de castigat din punct de vedere economic. Dezvoltam aici teoria neincrederii, exprimata in sec. XVII de John Locke, teorie care considera guvernul a fi un rau necesar care trebuie limitat pe cat este posibil. La aceasta teorie se referee senatorul Vandenberg atunci cand, in cadrul unei emisiuni radiodifuzate care avea ca tema legislatia privind salariile si orele de munca, a criticat aceasta masura ca "sustinand un stat autoritarist centralizat cu tirania monopolurilor incurajate de acesta."