CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV

I. Teoria generala a controlului administratiei publice

1. Fundamentarea si clasificarea formelor controlului

1.1 Fundamentarea formelor controlului administrativ

Administratia publica se prezinta ca un ansamblu sistematizat de organe structurate dupa competenta materiala si teritoriala. Guvernul exercita conducerea generala a administratiei publice dar nu toate autoritatile au aceeasi pozitie fata de Guvern. Astfel, intalnim trei situatii:

a)      organe subordonate (direct sau indirect);

b)      organe de stat centrale autonome;

c)      organe locale ale autonomiei unitatilor administrativ-teritoriale.

Organele astfel situate fata de Guvern sunt controlate de catre acesta dupa cum urmeaza:

cele din categoria a), in virtutea dreptului de supraordonare - Guvernul apare ca organ administrativ ierarhic superior;

cele din categoria b), in virtutea art. 101 alin. 1 din Constitutie;

cele din categoria c), in virtutea dreptului de tutela administrativa care rezulta din coroborarea art. 101 cu art. 122 din Constitutie.

Fiecare organ, la randul sau, are o structura a elementelor care il compun = structura administrativa interna. Pentru intelegerea acestei structuri, este nevoie de cercetarea regulamentelor de organizare a personalului care permite, de fapt, posibilitatea realizarii competentei materiale si financiare. Asadar, din coroborarea acestor principii, se contureaza ideea ca utilizarea mijloacelor materiale si financiare trebuie facuta in functie de necesitatile realizarii competentei. Realizarea competentei, in sistemul constitutional roman, presupune cu necesitate respectarea legii. Tocmai din aceasta cauza (respectarea legii in functionarea administratiei), se impune existenta unor factori cu caracter autoregulator, atat la nivelul structurii administrative interne, cat si externe. Conform logicii sistemului constitutional roman, Guvernul "exercita conducerea generala a administratiei publice", deci acesta executa un control general, cu exceptia cazurilor in care controlul revine, conform Constitutiei, Presedintelui Romaniei sau Parlamentului. Controlul Guvernului nu are intotdeauna aceleasi efecte, intrucat acesta difera dupa cum este vorba de un control de tutela, de supraveghere generala sau de control in virtutea raportului de subordonare. De asemenea, asupra structurilor administratiei publice este instituit si un control administrativ specializat (Curtea de Conturi, Garda financiara etc.). Generic vorbind, controlul infaptuit de administratia publica asupra ei insasi inseamna control administrativ. Acesta este control intern, atunci cand se exercita de catre persoane din interiorul organului controlat si este extern, atunci cand se exercita de catre functionari din afara organului controlat.

Controlul extern se poate clasifica astfel:

a)      control ierarhic;

b)      control de supraveghere generala (exercitat de Guvern asupra administratiei publice);

c)      control de tutela administrativa;

d)      control specializat (exercitat de organele administrative cu atributii speciale de control).

In functie de natura juridica si, respectiv, subordonarea organului de control, acesta poate fi:

a)      control exercitat de inspectii de stat;

b)      control exercitat de organe administrative cu caracter jurisdictional;

c)      control exercitat de organe specializate.

1.2 Fundamentarea controlului parlamentar si judecatoresc

Principiul separatiei puterilor in stat, chiar si anterior primului razboi mondial - atunci cand aceasta separatie era privita mult prea rigid - nu excludea un control al legislativului asupra executivului si nici un control judecatoresc asupra administratiei publice.

Constitutiile moderne pun accent pe sarcinile de control al Parlamentului, motiv pentru care se creeaza institutii de control la dispozitia acestuia, institutii precum:

Avocatul Poporului;

Curtea de Conturi.

Constitutia Romaniei din 1991 reglementeaza controlul parlamentar sub aspect traditional, si anume:

informari periodice prezentate de catre Guvern;

intrebari;

interpelari;

rapoarte si declaratii ale prim-ministrului;

rapoarte ale unor organe centrale autonome (S.R.I., B.N.R. etc.).

De asemenea, in Constitutie este reglementat si un control modern, realizat prin institutiile publice care depind de Parlament, si anume Avocatul Poporului si Curtea de Conturi. Tot Constitutia din 1991 reglementeaza si fundamentarea controlului judecatoresc, astfel:

art. 21 - accesul liber la justitie;

art. 48 - dreptul persoanei vatamate printr-un act administrativ;

art. 72 - reglementarea contenciosului administrativ prin lege organica;

art. 122 - notiunea de instanta de contencios administrativ.

1.3 Criterii de clasificare a controlului in administratie

A. Dupa natura autoritatii care il exercita, deosebim:

control exercitat de catre Parlament care, la randul sau, este direct si indirect;

control exercitat de autoritati ale administratiei publice;

control exercitat de autoritati judecatoresti.

B. Dupa regimul procedural aplicabil:

control contencios - realizat de instantele judecatoresti, de Curtea Constitutionala (pentru ordonante si ordonante de urgenta) si, uneori de catre comisiile parlamentare;

control necontencios - control parlamentar traditional, realizat prin Avocatul Poporului, control administrativ ierarhic si control administrativ specializat.

C. Dupa efectele pe care le determina:

control care atrage atentionari si sanctionari ale organelor administrative si ale functionarilor acestora, insotite de anularea actelor;

control care atrage numai atentionari si sanctionari disciplinare, incluzand aici si sanctiunile prin care se concretizeaza raspunderea politica, contraventionala si patrimoniala.

2. Notiunea de contencios administrativ

2.1 Etimologie si drept comparat

Notiunea de contencios administrativ nu a fost acceptata in dreptul socialist, pe considerentul ca puterea era unica si in acest sens nu se putea pune problema controlului asupra ei insasi.

Etimologic, notiunea de contencios deriva din verbul latinesc contendere, care inseamna a se lupta, a se stradui, a se incorda. In dreptul administrativ a inceput sa fie utilizat pentru a delimita caile de atac jurisdictionale impotriva actelor si operatiunilor administrative de recursurile administrative obisnuite.

Continutul si sfera contenciosului administrativ, ca fenomen juridic, implicit a notiunii respective, au variat de la o tara la alta, de la o perioada istorica la alta. Aceste orientari diferite ale doctrinei (cu ecou in legislatie si jurisprudenta) sunt determinate de inter-relatiile care au fost fundamentate intre sensul material si sensul formal-organic al contenciosului administrativ.

Sensul material al notiunii de contencios este axat fie pe subiectele intre care are loc litigiul, fie pe regulile juridice invocate in cauza si aplicabile in solutionarea acestuia.

Din punct de vedere formal, se cunosc trei mari sisteme de contencios administrativ:

a)      sistemul administratorului judecator;

b)      sistemul francez al jurisdictiei speciale administrative (tribunale administrative si Consiliul de Stat);

c)      sistemul anglo-saxon al competentei instantelor de drept comun, competente (si) in materia contenciosului administrativ.

Sistemul francez se bazeaza pe doua principii fundamentale:

principiul separarii activitatii administrative de activitatea judiciara;

principiul separarii administratiei active de justitia administrativa care constituie un organ de jurisdictie paralel si separat de puterea judiciara.

In prezent, si in S.U.A. si in Marea Britanie s-au introdus tribunale administrative dar, totusi, nu se regaseste sistemul dual francez ci instantele supreme (Camera Lorzilor si Curtea Suprema) sunt unice, in final jurisdictiile administrative fiind supuse aceluiasi organ de jurisdictie suprema ca si jurisdictiile de drept comun.

In Franta, specificul consta in faptul ca justitia administrativa are propriul organ suprem, anume Sectia de contencios a Consiliului de Stat, care face parte din puterea executiva si nu din cea judiciara. Deci, jurisdictiile administrative sunt compuse din consilieri juridici (ai Guvernului si ai administratiilor) si nu din magistrati.

2.2 Definitia contenciosului administrativ in doctrina romaneasca

Legislatia romana a acceptat initial sistemul francez, apoi pe cel anglo-saxon, dar a mentinut si sistemul administratorului judecator. Teza dominanta a fost aceea ca actul administrativ jurisdictional desemneaza acel act care emana de la o autoritate administrativa, in solutionarea unui conflict de interese intre doua administratii sau intre o administratie si un particular si care, spre deosebire de actul administrativ propriu-zis, nu poate fi atacat pe calea contenciosului administrativ, avandu-se in vedere contenciosul administrativ judiciar.

In concluzie, se poate retine ca in doctrina romaneasca interbelica, notiunea de contencios administrativ era utilizata fie in sens larg material, evocand totalitatea litigiilor dintre administratie si particulari (indiferent cine solutiona litigiul: un organ judecatoresc sau un organ administrativ), fie in sens strict, evocand litigiile solutionate numai de instantele judecatoresti. Pe aceasta linie de idei, C. Rarincescu definea contenciosul administrativ ca fiind "totalitatea litigiilor nascute intre particulari si Administratiunile publice, cu ocaziunea organizarii si functionarii serviciilor publice si in care sunt puse in cauza reguli, principii si sanctiuni juridice apartinand dreptului public".

Legislatia in vigoare ne obliga sa intelegem notiunea de contencios in doua sensuri:

in sens larg = totalitatea litigiilor de competenta tribunalelor judecatoresti, dintre un organ al administratiei publice, respectiv un functionar public sau, dupa caz, o structura autorizata sa presteze un serviciu public, pe de alta parte, in care organul public sau functionarul public apare ca purtator al autoritatii publice;

in sens restrans = totalitatea litigiilor de competenta sectiilor de contencios administrativ.

In prezent, se mai poate discuta despre aceasta competenta si poate ca o viitoare modificare a legii contenciosului administrativ va tine seama de acest lucru, intrucat o serie de litigii tipice de contencios administrativ sunt date in competenta instantelor de drept comun (litigii contraventionale, de exemplu).

A se vedea: Iorgovan, Antonie - "Tratat de drept administrativ", Ed. All Beck, Bucuresti, 2001.