Proiectarea politicilor publice

Proiectarea politicilor publice

Proiectarea politicii publice este un proces concentrat asupra constructiei unui scenariu al unui viitor incert, dinamic si complex. Cu cat acest scenariu este mai bine scris cu atat viitorul poate fi mai bune controlat.

Problemele care constituie subiectele majore ale politiciilor publice, si care vizeaza, in special, viitorului, difera din punct de vedere al complexitatii si incertitudinii.

Complexitatea se refera la numarul de elemente separate sau variabile, numarul de conexiunii dintre acestea si gradul de variabilitate al acestor conexiuni. In mod evident, problemele complexe admit o cu totul abordare decat cele simple. Complexitatea impune necesitatea apelarii la profesionisti care pe baza experientei si a bagajului lor de cunostinte pot dezvolta strategii specifice de rezolvare a problemelor complexe.

In cazul problemelor simple, datorita volumului suficient de informatii disponibil, sunt suficiente. experienta si intuitia sustinute de procedurile de rutina (standard).

Termenul incertitudine se refera la disponibilitatea informatiilor si a perceptiei fenomenului esentiale pentru procesul decizional si pentru adoptarea masurilor ce se impun. Gradul de incertitudine are un impact semnificativ asupra posibilitatii de previzionare a politicii publice. O politica detaliata al carei obiectiv este reducerea sau diminuarea unei probleme incerte are putine sanse de succes.

Proiectul convenabil (optim, recomandabil sau preferat) ales pe baza consideratiilor ca acesta va conduce la schimbarea dorita, cu costuri mai mici pentru societate decat celelalte alternative, este un deziderat supus permanent unor amenintari practice si psihologice.

Analiza situatiei si identificarea elementelor critice ale acesteia reprezinta continutul primei etape a procesului de proiectare a politicii.

Intelegerea clara a naturii problemei si, implicit, localizarea surselor de presiune contribuie la generarea de solutii creative. Daca problema este insuficient sau vag definita solutiile vor fi departe de cele asteptate. Pentru rezolvarea unei probleme este important ca, inca de la inceput, problema sa fie formulata intr-un mod care sa faciliteze descoperirea solutiilor.

In plus, cei instruiti si motivati sa participe la proiectarea politicii publice intr-un anumit domeniu trebuie sa ofere idei si propuneri concrete si nu alternative de imbunatatire, deoarece demersurile directionate, in principal, spre gasirea de remedii la anumite simptome sunt limitate intrinsec.

Proiectarea unei politici publice depinde, deci, de intelegerea relatiilor cauza-efect.

Structura tensiunilor, a constrangerilor si a entitatilor existente la momentul analizei, dar si cele care se vor manifesta odata cu implementarea politicii reprezinta tipurile de relatii ce trebuie luate in considerare in cadrul acestei modelarii cauzale.

Fiecare dintre participantii la proiectarea politicii va incerca sa formuleze un parcurs propriu, pentru a depasi constringeriel si zonele critice identificate.

Indiferent de parcursul asumat, in final, acesta reprezinta o chestiune de atitudini si metode.

In situatia in care contextul in care este definita problema ofera mai multe alternative, alegerea parcursului optim presupune inclusiv analize detaliate a politicilor similare existente in statele europene si a istoricului evolutiei politicii nationale respective. Neglijarea dimensiunii traditiei nationale se va repercuta negativ asupra spatiului public tinta si, in consecinta, asupra succesului implementarii politicii. Sunt situatii in care, datorita diferentelor marcante existente intre politica proiectata, pe de-o parte, si traditiile si mentalitatile spatiului tinta, pe de alta parte, se impune, in prealabil sau concomitent, desfasurarea unor ample campanii de comunicare in scopul pregatirii spatiului tinta pentru politica initiata.

Un exemplu in acest sens este introducerea impozitului pe venitul global, politica fiscala sustinuta de campanii consistente de comunicare si informare a publicului cu privire la exigentele nou introduse.

Modelele elaborate de expertii in administratia publica si analistii politici pentru proiectarea politicilor urmaresc stabilirea obiectivelor, examinarea alternativelor si determinarea strategiilor care vor ghida actiunile in directia realizarii schimbarii vizate.

Acestea trebuie sa reflecte determinantele fenomenului politicii si granitele contextului, dar si efectele pe care actiunile declansate le vor produce in lumea reala.

2. Modele de proiectare a politicilor publice

Procesul de proiectarea a politiciilor inglobeaza elemente proprii atat abordarii sinoptice, cat si ale abordarii incrementale, doua dintre cele mai cunoscute metode de luarea deciziei.

2.1. Abordarea sinoptica sau rationala

Modelul sinoptic, formulat de H. Simon (1945), presupune parcurgerea unei succesiuni de etape analizate in continuare.

Etapa 1. Definirea problemei.

Importanta acestei prime etape consta in faptul ca ofera:

motivatia pentru a face toate demersurile necesare finalizarii proiectului simtul orientarii indispensabil pentru efortul de a strange date

Definirea problemei trebuie facuta in termeni:

evaluativi; Aproape intodeauna trebuie abordata problema din perspectiva esecurilor de piata. Ce greutati din sectorul privat garanteaza definirea unei probleme ca problema publica si prin aceasta reclama in mod legitim masuri de imbunatatire finantate din resurse publice?

cuantificabili. in masura in care este posibil)

Problemele care pot interveni in definirea problemei, putand afecta intregul proces decizional sunt generate fie de ratarea oportunitatilor, fie de situatii in care conditiile responsabile de generarea problemei sunt ele insele probleme.

Riscurilor asociate unei formulari eronate a problemei pot fi atenuate daca factorii de decizie si managerii politicilor publice nu permita ca prin focalizarea asupra unei probleme sa ingradeasca efortul de cautare a unor oportunitati plauzibile. De exemplu, in locul formularilor Sunt prea putine camine pentru oamenii fara adapost sunt preferate cele de tipul Sunt prea multi oameni fara adapost.

Este, de asemenea, recomandata evaluarea lantului cauzal care leaga o anume situatia de lucrurile negative pe care se presupune ca le genereaza si trebuie sa existe convingerea ca lantul cauzal este real. De exemplu, folosirea cocainei nu este pentru unii oameni o problema in sine, dar poate deveni in masura in care se ajunge la crime, sanatate precara, dezintegrare familiala etc.

Etapa 2. Investigarea situatiei prezente.

In viata reala, problemele politice apar ca o convergenta de elemente divergente: personalitati, grupuri de interese, date statistice, norme si interpretari juridice, rutine birocratice, atitudini civice etc. Din acest motiv este nevoi de a vedea conceptele analitice sub invelisul manifestarilor concrete din practica cotidiana.

Culegerea datelor referitoare la situatia actuala se desfasoara sub presiunea timpului care este un inamic redutabil. Aceasta actiune trebuie focalizata doar asupra acelor date ce pot fi transformate in informatii, care ulterior se transforma in probe cu relevanta pentru proiectul politicii publice.

Informatiile se refera la acele date care ajuta la asezarea lumii reale in diferite categorii logice sau empirice.

Proba este informatia care influenteaza credintele celor interesati de anumite caracteristice semnificative ale problemei cercetate.

Importanta probelor deriva din utilizatea acestora in evaluarea :

magnitudinii si naturii problemei;

caracteristicilor particulare ale situatiei cercetate; de ex. volumul de munca dintr-un sector, evolutia demografica in ultimii ani;

politicilor existente in domeniu.

Etapa 3. Constructia de alternative

Continutul acestei etape se refera la elaborarea unei game de solutii potentiale, respectiv optiuni sau strategii alternative de interventie pentru rezolvarea sau aplanarea unei probleme. Este recomandata demararea eforturilor de cautare a alternativelor de pe o pozitiei cat mai larga si focalizarea acestora pe masura ce cautarea se apropie de final.

Alternativele pe care actorii politici cheie le sustin in mod deschis trebuie retinute, deoarece acest tip de alternative pot include ideile favorite ale unor institutii sau personalitati politice care asteapta doar un culoar.

Sursele comune generatoare de schimbare naturala din mediul politicilor publice trebuie examinate pentru a observa daca unele dintre aceste tendinte pot afecta natura problemei.

Componentele problemei analizate pot fi afectate de o o suita de transformari contextuale, dintre care mentionam:

schimbarile politice in urma alegerilor;

modificari in rata somajului si a inflantei, inerente ciclului economic;

mutatiile demografice: matricea migratiei si curbele demografice pe categorii de varsta;

austeritatea sau laxitatea schimbatoare a bugetelor publice cauzate de politicile de impozitare si de cheltuieli.

Desi, in mod logic nu este obligatorie cunoasterea cauzelor ce genereata o anumita problema pentru a o putea rezolva (de ex. producatorii de medicamente nu sunt si cei mai buni diagnosticieni), totusi o schema cauzala corecta isi dovedeste utilitatea deoarece sugereaza punctele de interventie posibile. In concluzie, cauzele care stau la baza aparitiei unei probleme trebuie analizate.

In final, lista alternativelor trebuie redusa si simplificata.

Cheia conceptualizarii se materializeaza prin incercarea de a rezuma ideea strategica fundamentala a unei alternative intr-o propozitie, cel mult o fraza. Cheia simplificarii consta in a face diferenta intre alternativa de baza si variantele ei.

Alternativa de baza ia forma unei strategii de interventie, cum ar fi aplicarea unor masuri de reglementare sau acordarea unor inlesniri fiscale sau a unor subventii, care determina oamenii si /sau institutiile sa-si modifice comportamentul. Variantele reprezinta doar diferite metode de implementare si de finantare.

Etapa 4. Evaluarea consecintelor pentru fiecare dintre alternativele considerate.

Realizarea acestei etape nu este posibila fara selectarea unor criterii, si in raport cu care vor fi evaluate solutiile potentiale.

Criteriile trebuie aplicate asupra rezultatelor proiectate sau altfel spus, judecatile de valoare asupra rezultatelor si nu asupra alternativelor.

La aceasta categorie de criterii, care se intemeiaza pe definitia problemei, se impune luarea in considerare si a unei alte serii de criterii, asa numitele criterii practice:

legalitatea politica fezabila nu trebuie sa incalce drepturile constitutionale, legale sau cutumiare

consistenta - chiar daca implementarea nu este perfecta, rezultatele politicii trebuie sa fie satisfacatoare;

acceptabilitatea politica politica trebuie sa fie politic acceptat sau cel putin sa nu fie inacceptabila. Inacceptabilitatea politica reprezinta o combinatie dintre prea multa opozitie si/ sau prea putin sprijin (care poate fi prea putin general sau prea putin intens sau ambele);

perfectabilitatea -existenta unui spatiu de manevra si pentru cei care vor aplica politica, pentru ca ei sa poata ameliora proiectul original.

Etapa 5. Alegerea solutiei optime.

Cea mai buna solutie este cea care rezolva problema in modul cel mai eficient sau care corespunde cel mai bine consecintelor stabilite la alegerea acesteia.

Etapa     Punerea in practica a solutiei.

Etapa 7. Verificarea modului de implementare.

Etapa 8.    Evaluarea rezultatelor obtinute.

Aplicabilitate abordarii rationale este conditionata de urmatoarele trei premise:

toate informatiile necesare sunt disponibile;

procesul de luare a deciziei este centralizat (nu sunt implicati mai multi actori relevanti);

imaginea asupra tuturor posibilitatilor este complet clara.

2.2 Abordarea incrementala

Modelul introdus in 1959 de catre Lindbom cunoscut in literatura de specialitate si ca metoda strecurarii printre randuri, se bazeaza, in principal, pe experienta cotidiana.

Metoda incearca sa ofere o idee despre modalitatile practice de luare a deciziilor pornind, insa, de la urmatoarele considerente:

informatiile necesare luarii unei decizii nu sunt complete;

obiectivele si mijloacele nu sunt separate (existenta mijloacelor determina fezabilitatea obiectivelor). Se selecteaza numai cateva obiective / mijloace;

exista mai multe organizatii (sau actori) implicate, care au aceleasi interese sau alte interese;

solutia aleasa trebuie sa intruneasca consensul fara a fi, in mod obligatoriu, si cea mai buna;

procesul de luarea deciziei este ne omogen, se fac pasi mici in vederea rezolvarii problemei;

impactul deciziilor luate pas cu pas este important pe termen lung.

Analiza comparativa a celor doua modele reflecta faptul ca intre acestea exista o diferenta esentiala cu privire la proiectarea unei politici: modelul rational porneste de la o perspectiva unitara, in timp ce in cazul modelului marginal viziunea este multi sau pluricentrala.

Din perspectiva unicentrata, proiectarea politicii este focalizata asupra definirii problemei, rezolvarii problemei, luarii deciziei si implementarii acesteia de catre guvern.

Abordarea multicentrata presupune existenta unor grupuri autonome care iau propriile lor decizii, a unei maini invizibile care se implica in adaptarea acestora, pentru ca in final, luarea deciziei sa reprezinte rezultatul consensului.

Din perspectiva pluricentrata, luarea deciziei finale se face in urma luarii unui numar mare de decizii diferite, de a caror adaptare se ocupa grupurile de interes implicate. Punctele de vedere antagoniste si conflictele apar in etapa de implementare, iar pentru depasirea acestora alegerile facute in timpul proiectarii politicii trebuie renegociate.

Tendintele utilizarii modelului rational in proiectarea politicii publice au fost limitate pe masura ce a devenit tot mai evident faptul ca:

guvernul trebuie sa implice in luarea deciziei si factorii de interes relevanti, deoarece nici guvernul nici grupurile de interes nu au putere absoluta;

politica este rezultatul negocierilor dintre diferitele grupuri de interes, iar aceste interese trebuie echilibrate.

3. Modele de formulare a politicilor publice

Exista posibilitatea dezvoltarii unor modele bazate atat pe abordarile prezentate cat si pe conceptele preluate din experienta diferitelor tipuri de organizatii, referitoare la modul in care acestea isi rezolva problemele

Ca raspuns la conditiile complexe mentionate analistii politici si cercetatorii in stiinta administratiei au formulat o serie de modele combinate, trei dintre acestea, considerate semnificative, fiind tratate in cele ce urmeaza.

3.1. Modelul sistemic

Acest model se bazeaza pe interpretarea sistemica a politicii (un sistem bazat pe scopuri si mijloace) si, de aceea, presupune un grad adecvat de demonstrare si conformitate. Modelul contine cinci etape:

analiza teoretica: pe baza sarcinii trasate, participantii la proiectarea polititicii configureaza un arbore teoretic al politicii;

deductia experimentala: pornind de la obiectivul principal, arborele se completeaza si se ramifica. Rezultatul este arborele experimental al politicii;

reiterarea generala: corectarea sistemica a arborelui experimental de la varf catre baza, in conformitate cu detaliile suplimentare;

monitorizarea estimativa: verificarea pas cu pas a masurii in care mijloacele utilizate sunt, cu adevarat, eficace si acceptabile. Se acorda atentie si diverselor efecte auxiliare asupra spatiului public tinta, dar si asupra delorlalte domenii societale ;

formularea proiectului politicii publice

Modelul incorporeaza elemente proprii atat abordarilor sinoptice (Simon, 1945), cat si a celei incrementale (Lindblom, 1959). Primele trei etape care presupun trecerea de la teorie la scopuri si mijloace sunt, in mod evident, inspirate din abordarea sinoptica. Monitorizarea estimativa a etapelor de atingere a obiectivului poate fi considerata ca o insertie a modelului incremental.

Modelul este asociat in special rezolvarii problemelor certe, indiferent daca sunt simple sau complexe. Se bazeaza pe o cantitate suficienta de informatii si sunt destul de accesibile, in conditiile in care managementul entitatilor implicate are experienta in elaborarea si implementarea strategiilor de rezolvare a problemelor.

Centrul de greutate al modelului este axat pe supozitia ca formularea unei politici este un proces rational si legitim si, de aceea, trebuie sa se bazeze pe argumente judicioase si acceptabile.

3.2. Modelul Hoogerwerf

Cele opt etape pe care le include acest model sunt cumulative, in sensul ca in etapele primare sunt prefigurate si etapele ulterioare:

analiza pana la proiectul politicii;

analiza problematicii politicii;

analiza cauzelor si efectelor problemei: modelul domeniului cazuistic;

formularea obiectivului final si a unor criterii riguroase de evaluare;

stabilirea instrumentelor politicii si a contributiei acestora la atingerea obiectivului final: modelul instrumentului politicii;

proiectarea organismelor necesare in procesul de implementare;

analiza cost-profit;

formularea proiectului politicii.

Modelul Hoogerwerf este un mix intre abordarea sinoptica (care presupune, in primul rand, adunarea si ordonarea informatiilor care vor constitui baza viitorului proiect al politicii) si viziunea incrementala ( in care politica se orienteaza, in primul rand, catre solutionarea sau, cel putin, diminuarea problemelor).

Cercetarile desfasurate au aratat ca modelul lui Hoogerwerf este adecvat cazurilor in care problemele sunt complexe si certe. Pentru problemele incerte utilizarea modelului in posibila cu conditia efectuarii unor modificari de amplitudine variabila..

Modelul Hoogerwerf poate fi considerat o strategie de proiectare tip diagnostic, deoarece exista similitudini intre acest model si modul in care un medic pune un diagnostic.

Exista si cazuri in care unele probleme de sanatate sunt foarte simple si nu necesita un diagnostic medical complex, putand fi rezolvate sau diminuate prin metode de tratament standard. Procesele de proiectare identice sau similare cu modelul diagnozei au ca rezultat o politica bazata pe o teorie adecvata situatiilor complexe si certe.

De cele mai multe ori politicile rezultate din aceste procese de proiectare si-au atins obiectivele. In concluzie,, modelul diagnozei, a lui Hoogerwerf, poate fi considerat o strategie de proiectare adecvata pentru tratarea problemelor complexe si certe.

Fenomenele si evenimentele din lumea reala nu urmeaza un model liniar si, in consecinta, disecarea in partile consitutive si reasamblarea lor ulterioara nu poate fi subordonate unei metodologii pas cu pas, de tipul analizei sistematice.

Daca variabilele importante (sau relatiile dintre ele) sunt incerte, iar ignorarea lor este imposibila, pentru reducerea sau eliminarea acestor incertitudini este necesara dezvoltarea unei metode care sa dea raspunsuri rapide la schimbari (si astfel incertitudinile vor fi acceptate).

In astfel de cazuri, se poate construi unui model de instrument politic incert (etapa 5 din modelul lui Hoogerwerf).

Procesele de proiectare identice sau similare cu modelul diagnozei au ca rezultat o politica bazata pe o teorie adecvata situatiilor complexe si certe..

3.3. Modelul intuitiv

Modelul intuitiv, ale carei concluzii nu se fundamenteaza pe analize prealabile riguroase, ci doar pe experienta, flerul si intuitia factorilor decizionali, este adecvat rezolvarii problemelor simple si incerte.

Dupa stabilirea caracterului sigur de incertitudine a problemei, pe baza metodelor specifice cercetarii intuitive, este demarat procesul de formulare a politici, care include urmatoarele etape:

analiza sarcinii pana la proiectul politicii;

analiza problemei;

cercetarea intuitiva a metodelor de atingere a obiectivului final;

formularea obiectivului final, a criteriilor de evaluare si a instrumentelor politicii ;

stabilirea variantelor de instrumente ale politicii si compararea costurilor si beneficiilor estimate pentru fiecare varianta;

determinarea procesului de implementare si a potentialelor probleme care ar putea fi generate de implementare;

formularea proiectului politicii publice, inclusiv un model al politicii.

Uneori deciziile intuitive sunt luate folosind metoda invatarii din greselile anterioare. In plus, abilitatile de rezolvare a problemelor managementului public ca si viziunea asupra cauzelor si efectelor pot fi limitate fie de o abordare punctuala a problemei, fie de subordonare demersurilor necesare propriilor asteptari existentiale. La acestea obstacole trebuie adaugata structura birocratica a administratiei care, chiar in forma ideala definita de M. Weber, este inadecvata modelului intuitiv. Proiectul de succes pentru structura birocratica este modelul rational.

In actualul context, marea provocare o constituie, insa, expansiunea problemelor incerte, din ce in ce mai numeroase, si pentru a caror rezolvare trebuie imaginate scenarii diferite de cele ale modelului rational.

Aceste circumstante impun imbogatirea abilitatilor manageriale in scopul abordarii globale a problemelor, dar si a identificarii oportunitatilor de a face lucrurile diferit, pentru a gasi cai si solutii noi.

In consecinta, este nevoie de configurarea unui nou context care sa stimuleze gindirea inovativa si care sa contribuie la dezvoltarea unei scheme cognitive cadru pentru managerii implicati in formularea politicilor publice.

3.4. Modelul inovativ

Acesta se diferentiaza atat de modelul rational, specific abordarii liniare conventionala proprie sistemului mecanicist, cat si de.modelul intuitiv, axat, in special, pe capacitatea de invata (din propriile greseli sau ale altora) si pe puterea de persuasiune a managementului.

Inovarea ar putea fi definita prin abandonarea organizarii sau ca un proces de distrugere creativa, asa dupa cum o considera ecomonistul J. Schumpeter.

Pentru a lucrurile sa mearga mai bine si pentru ca noile provocari sa poata fi dominate este nevoie sa se renunte la politicile care nu dau rezultate, care nu au dat niciodata rezultate saula cele care si-au depasit capacitatea de a fi utile si de a contribui la atingerea situatiei dorite in spatiul public tinta.

Cu toate ca importanta inovarii este la fel de mare in toate domeniile, inclusiv in institutiile guvernamentale centrale si locale, intr-o economie de piata, inovarea este mult mai rapida in lumea afacerilor.

Trebuie insa remarcat faptul ca, desi principiile inovarii se aplica in mod similar, in sectorul public practicile sunt diferite.

Modelul inovarii este adecvat pentru tratarea problemelor complexe si incerte.

Asa dupa cum reiese din reprezentare comparativa din figura 1., solutiile posibile sunt rezultatul unei combinatii dintre analizele rationale, bazate pe natura reala a diferitelor evenimente, si reintegrarea imaginativa a tuturor elementelor intr-un nou tipar, folosind modele neliniare.

Ceea ce trebuie sa caracterizeze procesul de formularea a politicii este creativirarea si flexibilitatea intelectuala care sunt capabile sa asigure un raspuns realist la situatiile dinamice.

Definirea problemei intr-un mod care sa respecte cerintele enuntate anterior nu se poate face decat daca zonele critice sunt localizate cu acuratete.

Modelul rational Modelul intuitiv Modelul inovativ

Problema

prototip

Solutie

Transformarea sau schimbarea configuratiei

Optimizare punctuala

Rearanjarea elementelor