CHELTUIELILE BUGETULUI DE STAT

CHELTUIELILE BUGETULUI DE STAT

1.Notiunea si rolul cheltuielilor bugetului de stat. Factorii care determina cresterea cheltuielilor publice

In orice stat, o parte importanta din venitul national este preluata la dispozitia acestuia tocmai pentru a servi la acoperirea cheltuielilor generate de indeplinirea functiilor si sarcinilor sale. Astfel, cele doua functii fundamentale ale statului - interna si externa - se realizeaza prin intermediul unui sistem complex si variat de institutii si organe. Pentru intretinerea si functionarea armatei, politiei, jandarmeriei, sigurantei statului, justitiei, aparatului administrativ, a scolilor si bisericilor etc., statul aloca in fiecare an importante sume de bani. Aceste sume banesti se mobilizeaza prin intermediul relatiilor financiare. Utilizarea resurselor banesti astfel mobilizate are loc prin procedeul financiar al cheltuielilor publice¹.

Finantarea cheltuielilor publice are loc in cadrul unor raporturi juridice de finantare care se stabilesc intre autoritatile administrative cu atributii de finantare din bugetele publice (ordonatorii de credite) si beneficiarii acestor surse publice utilizabile in cheltuielile publice.

Finantarea cheltuielilor publice presupune aprobarea proiectelor de cheltuieli publice, acordarea fondurilor aprobate, controlul intrebuintarii acestor fonduri etc., precum si atributii de sanctionare administrativa si suspendare a finantarii in cazurile de incalcare a disciplinei financiare.

Unitatile astfel finantate au dreptul de a cere si de a obtine sumele necesare pentru inzestrarea cu cladiri, instalatii, mijloace de transport etc., precum si pentru alte cheltuieli strict necesare desfasurarii activitatii specifice. Beneficiarii sunt insa obligati sa utilizeze fondurile publice potrivit destinatiei aprobate, cu justificarea cheltuielilor efectuate.

Finantarea bugetara se defineste ca fiind procedeul sau modul de intretinere baneasca a institutiilor intreprinderilor sau organizatiilor de stat, care se realizeaza prin transmiterea sumelor de bani cuvenite cu titlu de credite bugetare la dispozitia unitatilor beneficiare, in mod nerambursabil, in vederea desfasurarii activitatii lor specifice, ca si in scopul acordarii drepturilor banesti ce revin altor subiecte de drept (a se vedea mecanismul ordonatorilor de credite bugetare).

Cresterea cheltuielilor publice difera extrem de mult de la o tara la alta si de la o etapa la alta, in functie de factorii care au generat-o. Printre cei mai importanti astfel de factori se numara sporirea efectivelor militare si perfectionarea tehnicii de lupta, cresterea numerica a aparatului administrativ-politienesc si inzestrarea acestuia cu mijloace moderne de actiune, dezvoltarea sectorului de stat pe calea nationalizarii sau a construirii de noi intreprinderi pe seama bugetului, participarea statului la societatile mixte si acordarea de subventii particularilor, extinderea retelei de institutii publice, de invatamant, sanatate si cultura, organizarea asigurarilor sociale, construirea de drumuri, poduri, porturi si aeroporturi, modernizarea mijloacelor de transport, sistematizarea teritoriului si protectia mediului².

Drept urmare, cresterea cheltuielilor publice este determinata de o multitudine de factori ce pot fi grupati in factori de ordin militar, social-politic si economic, cu specificarea ca unii dintre acestia au un caracter temporar iar altii produc efecte pe termen lung; unii afecteaza intreaga viata economico-sociala iar altii numai anumite sectoare ale acesteia.

In conditiile in care legea cadru face vorbire numai despre cheltuielile bugetare, nu exista o distinctie legala intre cheltuielile publice si cele bugetare In doctrina s-a concluzionat insa ca ar exista o distinctie clara intre cheltuielile publice si cele bugetare, acestea din urma fiind o subcategorie a primelor.

Cheltuielile publice sunt, in fapt, categoria cea mai cuprinzatoare intrucat ele includ toate cheltuielile efectuate in interes public, atat statal cat si in folosul altor colectivitati publice. Potrivit dispozitiilor legale, cheltuielile publice inglobeaza cheltuielile publice efectuate de administratiile publice centrale de stat, din fonduri bugetare si extrabugetare, cheltuielile colectivitatilor locale (ale unitatilor administrativ-teritoriale), cheltuielile finantate din fondurile asigurarilor sociale de stat si cheltuielile organismelor internationale finantate din resursele publice, prelevate de la membrii acestora.

In timp ce cheltuielile publice se refera la totalitatea cheltuielilor efectuate prin intermediul institutiilor publice (aparatul de stat, institutii social-culturale, armata, ordine si siguranta nationala etc.), care se acopera fie de la buget (pe plan local sau central), fie din fondurile extrabugetare sau de la bugetele proprii ale institutiilor, pe seama veniturilor obtinute de acestea, cheltuielile bugetare se refera numai la acele cheltuieli care se acopera de la bugetul de stat, din bugetele locale si din bugetul asigurarilor sociale de stat.

2.Clasificarea cheltuielilor bugetare

In ultimii ani, in statul nostru, legile bugetare anuale prevad urmatoarele principale categorii de cheltuieli bugetare:

-cheltuieli pentru actiuni social-culturale;

-cheltuieli pentru domeniile economice;

-cheltuieli pentru autoritatile publice si pentru aparare.

2.1.Cheltuielile pentru actiuni social-culturale

Asa cum rezulta chiar din denumirea lor, cheltuielile social-culturale sunt determinate de obligatia statului de a implini necesitatile cetatenilor de instruire sau invatamant, asistenta medicala, protectie sociala, cultura, arta si sport, pe care acestia nu si le pot satisface in mod particular. Drept urmare, aceste necesitati, considerate colective sau publice, genereaza obligatia statului de a organiza satisfacerea lor tocmai prin procedeul financiar al cheltuielilor publice.

Ponderea acestor cheltuieli de specialitate in totalul cheltuielilor bugetare este determinata de mai multi factori, cel mai important fiind dezvoltarea generala economico-sociala.

Desi, actualmente, necesitatea unei ponderi importante a acestor cheltuieli in bugetul de stat al Romaniei este unanim recunoscuta, in ciuda eforturilor depuse in acest sens, se constata ca nu exista inca suficiente resurse pentru asigurarea cheltuielilor pentru invatamant, sanatate, ocrotire sociala etc., la nivelul statelor dezvoltate.

Cheltuielile pentru actiuni social-culturale prezinta o importanta deosebita atat din punct de vedere economic cat si din punct de vedere educational. In ce priveste importanta economica, se apreciaza ca prin intermediul acestor cheltuieli se asigura instruirea si calificarea fortei de munca, starea de sanatate a populatiei, protectia sociala a cetatenilor, precum si un sporit nivel de civilizatie. In plus, se stimuleaza implicit si consumul, fapt ce conduce la sporirea volumului productiei pentru satisfacerea acestei cereri. Rolul educativ al cheltuielilor social-culturale rezida din capacitatea acestora de a actiona asupra factorului uman, de a-i dezvolta nivelul intelectual, considerandu-se astfel ca indivizii cu o instruire superioara si cu un acces mai facil la beneficiile sistemului de sanatate, ocrotiri sociale etc., sunt mai putin predispusi la comiterea unor acte anti-sociale.

2.1.1.Cheltuielile bugetare pentru invatamant

Aceste cheltuieli sunt destinate formelor invatamantului de stat prescolar, primar si gimnazial, complementar profesional, liceal, postliceal si superior, cat si finantarii altor institutii si actiuni de invatamant.

Cea mai mare parte a acestor cheltuieli este destinata invatamantului primar si celui secundar, fapt ce vine in contradictie cu costul mai ridicat al invatamantului superior. In conditiile in care costurile invatamantului superior sunt foarte ridicate, in tot mai multe state contemporane, printre care si in tara noastra, alaturat universitatilor de stat sunt infiintate universitati particulare, care se intretin exclusiv din taxele platite de studenti.

Este larg raspandita conceptia potrivit careia cheltuielile de invatamant fac parte din categoria investitiilor in capitalul uman. Astfel, datorita contributiei deosebite a invatamantului la pregatirea fortei de munca, la formarea cadrelor cu pregatire medie si superioara, la ridicarea gradului de cultura a cetatenilor, se considera ca investitiile in capitalul uman, sub forma cheltuielilor pentru invatamant, au randament mai ridicat pentru colectivitate decat cheltuielile clasice de capital⁴.

Datorita necesitatilor actuale de reorganizare a invatamantului din statul nostru, avand in vedere reala insuficienta a alocatiilor bugetare in acest sens, pe langa cheltuielile finantate prin bugetul de stat au fost create fonduri banesti speciale anuale pentru invatamant, alimentate din venituri ale institutiilor de invatamant (taxe de admitere, regie de camin si cantina, taxe de scolarizare pentru studenti straini si romani, venituri din cercetare stiintifica etc.).

O serie de cheltuieli se asigura si din bugetele locale, respectiv pentru intretinere si gospodarie, reparatii curente si de capital ale unitatilor de invatamant preuniversitar apartinand Ministerului Invatamantului.

Cheltuielile curente din bugetul de stat sunt efectuate pentru cheltuielile de personal (cu salariile, contributii pentru asigurari sociale de stat, constituirea fondului pentru plata ajutorului de somaj si pentru deplasari, detasari si transferuri), cheltuieli materiale si pentru servicii (drepturi cu caracter social, hrana, medicamente si materiale sanitare, pentru intretinere si gospodarie, materiale si prestari de servicii cu caracter functional, obiecte de inventar de mica valoare sau scurta durata si echipament, reparatii curente si capitale, carti si publicatii si alte cheltuieli) etc.⁵

2.1.2.Cheltuieli bugetare pentru sanatate

Cheltuielile pentru sanatate au o mare importanta pentru asigurarea vietii cetatenilor, a cresterii duratei medii de viata, reducerea incapacitatii temporare de munca etc., si sunt destinate platii personalului din sistemul medical, intretinerii, functionarii si dotarii dispensarelor medicale, policlinicilor, spitalelor, sanatoriilor, centrelor de diagnostic si tratament, statiilor de salvare, leaganelor de copii, finantarii actiunilor antiepidemice, investitiilor pentru largirea si modernizarea bazei tehnico-materiale si educatiei sanitare a populatiei.

Datorita necesitatilor de imbunatatire si dezvoltare a asistentei medicale, in conditiile insuficientei alocatiilor bugetare in acest sens, pe langa institutiile medicale de stat au fost infiintate policlinici cu plata consultatiilor si a tratamentelor, iar in ultima perioada a evoluat si sistemul cabinetelor medicale particulare, farmacii particulare si concesionarea unor unitati medicale in perspectiva modernizarii lor.

Cheltuielile efectuate din bugetul statului nostru pentru sanatate presupun garantarea unei asistente medicale gratuite prin dispensare, policlinici, spitale etc., pentru copii, elevi, studenti, militari, salariati si pensionari.

In Romania, pana in anul 1998, resursele financiare destinate ocrotirii sanatatii au provenit, in cea mai mare masura, de la bugetul de stat. Incepand cu anul 1998 a intrat in vigoare Legea asigurarilor sociale de sanatate prin care a luat fiinta Casa Nationala de Asigurari de Sanatate si casele de asigurari de sanatate judetene si a municipiului Bucuresti⁶.

Fondul Casei Nationale de asigurari de sanatate si fondurile caselor judetene se formeaza din contributii ale persoanelor fizice angajate si ale persoanelor juridice angajatori, subventii de la bugetul de stat si de la bugetele locale, dobanzi, donatii, sponsorizari si alte venituri.

Potrivit reglementarilor legale in vigoare, actualmente, in statul nostru, asigurarile sociale de sanatate reprezinta principalul sistem de finantare a ocrotirii si promovarii sanatatii populatiei, care asigura acordarea unui pachet de servicii de baza.

Cheltuielile din fondul unic de asigurari de sanatate se fac pentru plata serviciilor medicale, a medicamentelor, a materialelor sanitare si dispozitivelor medicale, in conditiile stabilite prin contractul cadru, cheltuieli de administrare, functionare si de capital, in limita a maxim 3% din sumele colectate, fondul de rezerva in cota de 1% din sumele constituite la nivelul Casei Nationale de asigurari de sanatate.

Din bugetul de stat se suporta cheltuielile pentru investitii, pentru construirea si consolidarea unitatilor sanitare, achizitionarea aparaturii medicale de inalta performanta, pentru persoanele fara venituri sau cu venituri sub salariul minim brut pe economie, care necesita activitati de prevenire, de diagnostic, de terapie si de reabilitare, masuri profilactice si de tratament instituite obligatoriu prin normele legale.

O parte din cheltuielile necesare pentru sanatate se finanteaza actualmente si din bugetele locale, respectiv cheltuielile materiale si cele privind prestarile de servicii, cu exceptia celor pentru medicamente si materiale sanitare aferente creselor, cheltuieli pentru drepturile donatorilor de sange, utilizarea terapeutica a sangelui uman si organizarea transfuzionala, alte cheltuieli ce se suporta in conformitate cu prevederile Legii asigurarilor sociale de sanatate.

In tara noastra, finantarea ocrotirii sanatatii se face si din bugetele Fondului Special pentru sanatate publica, constituit in afara bugetului de stat. Acest fond se gestioneaza de catre Ministerul Sanatatii, pe baza bugetului de venituri si cheltuieli aprobat ca anexa la bugetul de stat. Veniturile acestuia se constituie din surse cum ar fi taxe asupra activitatii daunatoare sanatatii, amenzi aplicate in cursul exercitarii inspectiei sanitare de stat, sumele rezultate din valorificarea bunurilor din dotarea unitatilor sanitare si alte venituri proprii ale Ministerului Sanatatii si institutiilor sanitare publice finantate integral de la bugetul de stat.

O alta sursa de finantare a cheltuielilor publice pentru sanatate o reprezinta cheltuielile populatiei pentru sanatate pentru acordarea unor servicii medicale sau medicamente, altele decat cele care intra in sfera asigurarilor sociale de sanatate. In plus, la unele actiuni in domeniul ocrotirii sanatatii pot contribui financiar si organizatiile non-guvernamentale cat si organismele internationale, prin acordarea de credite.

2.1.Cheltuieli pentru asistenta si protectie sociala

Cheltuielile pentru asistenta si protectie sociala au ca scop principal protectia materiala a cetatenilor care nu au venituri suficiente, au cheltuieli deosebite pentru intretinerea copiilor sau suporta consecintele unor invaliditati etc.

Cheltuielile pentru asistenta si protectie sociala sunt asociate si subordonate unui concept denumit si "securitate sociala" pentru realizarea caruia in statele dezvoltate sunt elaborate programe sociale vaste, cuprinzand actiuni pentru combaterea saraciei, de reducerea somajului etc.

Cheltuielile bugetare pentru asistenta sociala sunt destinate, in principal, intretinerii caminelor de batrani si pensionari, centrelor de primire a minorilor cu situatii sociale deosebite, platii alocatiilor de stat pentru copii, pensiilor si ajutoarelor banesti acordate invalizilor si vaduvelor de razboi, cat si ajutoarele banesti acordate eroilor Revolutiei din decembrie 1989 si urmasilor lor.

Cheltuielile pentru protectie sociala au ca obiect constituirea fondului banesc pentru plata ajutorului de somaj, precum si ajutoarele banesti si alte cheltuieli pentru handicapati.

Prin cheltuielile pentru protectia sociala a somerilor se urmareste atat acordarea ajutorului banesc de somaj cat si finantarea unor actiuni de calificare si recalificare a somerilor in meserii cautate pe piata fortei de munca, in vederea reintegrarii lor sociale. Fondul banesc destinat platii ajutorului de somaj se constituie din contributii banesti ale unitatilor angajatoare, din contributii ale salariatilor si din subventii banesti ale statului, in completarea celorlalte surse.

Cheltuielile pentru protectia sociala a handicapatilor se realizeaza prin intermediul unui fond banesc special, care se constituie prin contributii ale agentilor economici si din alte surse. Din acest fond se acorda ajutoarele banesti legal prevazute pentru handicapati, se platesc salariile persoanelor care ingrijesc handicapatii, care au nevoie de ingrijire permanenta si se efectueaza si alte cheltuieli cu finalitate de protectie sociala.

2.1.4.Cheltuielile bugetare pentru cultura si arta

Aceste cheltuieli sunt destinate, in principal, functionarii si inzestrarii bibliotecilor nationale, muzeelor si institutiilor cultural-artistice subordonate Ministerului Culturii, precum si anumitor expozitii, publicatii si spectacole, studioul de creatie cinematografica etc.

Intrucat, majoritatea institutiilor de cultura si arta (cu exceptia bibliotecilor) realizeaza si unele venituri proprii (taxe de intrare in muzee si expozitii, biletele pentru spectacole de teatru si muzicale etc.), aceste venituri proprii vin in completarea alocatiilor acordate din bugetul statului care se dovedesc insuficiente. In prezent, datorita insuficientei alocatiilor bugetare, institutiile de cultura si arta se intretin, in completare, prin subventii de la bugetele locale si din venituri extrabugetare (autofinantare), in cazul institutiilor care au venituri suficiente pentru a-si acoperi in totalitate sau in cea mai mare parte cheltuielile proprii.

2.2.Cheltuieli bugetare pentru obiective si actiuni economice, pentru protectia mediului si pentru cercetare-dezvoltare

Structura cheltuielilor cu caracter economic imbraca urmatoarele forme principale: primele de export, subventiile acordate pentru agricultura si pentru intreprinderile ajunse in pragul falimentului, pentru redresare, constituirea unor intreprinderi de catre stat, efectuarea unor lucrari de cercetare geologica, de sistematizare a teritoriului, de protectie a mediului inconjurator, de gospodarire a apelor si combatere a inundatiilor, construirea de drumuri si poduri etc.

Daca in perioada anterioara, in Romania, cheltuielile pentru actiuni economice erau preponderente in bugetul de stat (de regula, 65% din totalul cheltuielilor bugetare si chiar mai mult), in prezent, desi au o pondere mai redusa, continua sa detina un procent important in totalul cheltuielilor bugetare tocmai datorita ponderii ridicate pe care o are inca sectorul public, comparativ cu cel privat si datorita subventiilor pe care statul le acorda anumitor categorii de activitati si agenti economici⁷. Astfel, in bugetul de stat al Romaniei, cheltuielile pentru actiuni economice in anul 2003 erau in cota de 25,2%, fapt ce se explica tocmai prin existenta sectorului de stat, fost socialist, neperformant, pe care statul nu l-a putut inca privatiza.

Formele de interventie ale statului, care pot fi directe sau indirecte, se realizeaza prin subventii si transferuri, investitii, imprumuturi cu dobanda subventionata, ajutoare financiare, ajutoare rambursabile fara dobanda etc.

Cheltuielile si subventiile pentru domeniul economic sunt prevazute in bugetul ministerului de resort, grupate in specii de cheltuieli, cum ar fi: cheltuieli pentru rezerva de stat si pentru mobilizare, cheltuieli pentru unitatile vamale, cheltuieli pentru diferente nefavorabile la importuri de bunuri necesare consumului intern (exemplu, diferente de curs valutar), cheltuieli pentru activitati de integrare a invatamantului superior cu productia, proiectarea si prestarea de servicii.

2.Cheltuieli bugetare pentru autoritatile publice si pentru aparare

Ca si in alte state, in statul nostru exista o serie de institutii publice chemate sa asigure buna functionare a administratiei publice, care asigura ordinea publica interna, securitatea civila etc., existenta lor reprezentand un raspuns la necesitatile publice de asigurare a structurilor si aparatului de stat care, prin activitatea specifica, contribuie la dezvoltarea economica, sociala, la desfasurarea activitatii in toate domeniile⁸.

Din cheltuielile bugetare pentru autoritatile publice fac parte:

-cheltuieli pentru finantarea presedintiei statului, prin buget anual distinct;

-cheltuieli pentru autoritatile legislative, prin bugete distincte ale Senatului si Camerei Deputatilor;

-cheltuieli pentru autoritatea judecatoreasca, prin bugete distincte ale Ministerului Justitiei, Ministerului Public si Inaltei Curti de Casatie si Justitie:

-cheltuieli pentru autoritatile executive, incepand cu Guvernul si continuand cu fiecare minister si organ administrativ central, ale caror cheltuieli sunt finantate prin bugete anuale proprii distincte;

-cheltuieli pentru organele si autoritatile de administratie si ordine publica, prin bugetul Ministerului Administratiei si Internelor, Serviciului Roman de Informatii, Serviciului de Informatii Externe etc.

In cadrul cheltuielilor pentru aceste autoritati publice sunt cuprinse cheltuielile curente (care cuprind salarii si alte drepturi banesti, procurari de bunuri si servicii, cheltuieli administrativ-gospodaresti) si cheltuieli de capital, pentru constructii, inzestrari cu echipamente de informatizare, mijloace de transport etc.

Principala sursa de finantare a acestora o reprezinta bugetul de stat si in subsidiar bugetele locale, in functie de subordonarea institutiilor publice respective. In cazul unor ministere si institutii publice se pot constitui si alte surse de finantare, respectiv venituri proprii realizate din activitati specifice (taxe judiciare de timbru, taxe de timbru, amenzi, taxe consulare), care se retin si se utilizeaza in regim extrabugetar.

Apararea tarii reprezinta o componenta importanta a strategiei de asigurare a sigurantei nationale, exprimand si continutul functiei externe a statului. Drept urmare, pentru apararea tarii se aloca anual importante resurse financiare, care servesc la intretinerea si functionarea armatei nationale, participarii la diferite aliante internationale, purtarii de razboaie sau inlaturarii consecintelor acestora etc.

Cheltuielile pentru apararea tarii, denumite si militare, sunt clasificate in cheltuieli militare directe si indirecte.

Sunt considerate cheltuieli directe cele facute pentru intretinerea fortelor armate si inzestrarea lor cu echipament, tehnica de lupta, salarii, contributii, baze militare si cazari, utilitati, pensii etc. Cheltuielile indirecte sunt cele facute pentru inlaturarea consecintelor razboaielor, pregatirea rezervelor de mobilizare, despagubiri de razboi, pensii pentru invalizii de razboi, orfanii, vaduvele si veteranii de razboi, cele pentru cercetare stiintifica cu finalitate militara⁹.

Sursa principala de acoperire a cheltuielilor de aparare o constituie alocatiile bugetare, iar in ultima perioada s-a admis si autofinantarea unora dintre aceste cheltuieli. Astfel, s-a dispus ca veniturile in lei si in valuta realizate de Ministerul Apararii Nationale din valorificarea in tara si la export a unor produse aflate in dotare, precum si din diverse prestatii efectuate de acest minister, sa fie retinute integral pentru satisfacerea nevoilor la cheltuieli materiale si de capital.