Contracte administrative in dreptul romanesc din perioada interbelica

Contracte administrative in dreptul romanesc din perioada interbelica

Analizand opiniile formulate in doctrina interbelica, Prof. univ. Antonie Iorgovan, determinand perioada pana la adoptarea Constitutiei de la 1948, considera ca in literatura s-au exprimat trei mari opinii:

a) de acceptare a teoriei contractelor administrative, in sens restrans (prof. J. H. Vermeulen, E. D. Tarangul, I. Vantu);

b) de respingere a oricarei teorii a contractelor administrative (prof. A. Teodorescu, P. Negulescu);

c) de acceptare a teoriei contractelor administrative in sens larg. ( P. Strihan)

Petre Strihan, facand o analiza similara, identifica urmatoarele criterii de structurare a doctrinei:

a) autori care au preluat si au cautat sa introduca teoria franceza (I. G. Vantu, J. H. Vermeulen);

b) autori care neaga teoria contractelor administrative (P. Negulescu, A. Teodorescu);

c) autori care admit existenta a doua categorii de contracte: contracte de drept public, supuse unui regim de drept public si contracte de drept privat supuse unui regim de drept privat; nepunandu-se in discutie natura juridica a primei categorii chiar si contractele de drept privat au un regim derogatoriu (E. D. Tarangul);

d) autori care considera ca fiind administrative toate contractele incheiate de administratiile publice si care sunt supuse unui regim de drept administrativ rezultand din principii si legi de drept public (Em. Botis, G. Costi).

Paul Negulescu admite ideea conform careia contractul de concesiune nu poate fi asimilat cu vreunul din contractele reglementate in legea civila sau comerciala. Concesiunea, trebuie sa recunoastem, ca nu a fost prevazuta si reglementata nici de Codul civil, nici de Codul de comert; concesiunea nu se aseamana cu vanzarea, caci nu are loc nici un transfer de proprietate, si nici nu se constituie in favoarea concesionarului nici un drept perpetuu; ea nu se poate asemana nici cu inchirierea, caci concesionarul nu plateste chirie, din contra el este autorizat sa perceapa taxe asupra celor ce se folosesc de serviciul concedat; ea se poate asemana mai mult cu contractul de societate, in sensul ca autoritatea concendenta are o participatiune de beneficii. Gasim intr-o concesiune aporturi aduse de ambele parti, si de concedent, folosinta temporara a domeniului public, si de concesionar,capital, munca, pricepere; gasim intentiunea de a realiza beneficii si impartirea beneficiilor. Cu toate acestea, diferentele intre concesiune si contractul de societate sunt foarte mari, caci autoritatea administrativa aduce ca aport o parte din domeniul public, asupra caruia ea are un drept de putere publica. Un asemenea drept nu poate fi instrainat, ci numai folosinta lui poate fi acordata pe un termen anumit. Asociatii au drepturi egale, pe cata vreme concesionarul are drepturi superioare; asociatul care gireaza afacerea, lucreaza pentru comptul tuturor asociatilor, pe cata vreme concesionarul lucreaza pe comptul sau, el suporta riscurile, pe el il privesc pierderile exploatarii.[2]. Cu toate ca ia in calcul distinctia dintre concesiune si contractele prevazute in dreptul privat in momentul in care se pune in discutie prezenta contractelor administrative in dreptul nostru, Paul Negulescu apreciaza: Noi credem, cel putin pentru Tara noastra, ca ideea contractului administrativ nu prezinta nici un interes,caci la noi aceste contracte sunt carmuite de legea civila in ceea ce priveste raporturile intre parti, iar, daca ele sunt supuse la anumite formalitati si abilitari, aceasta nu modifica situatiunea. In asemenea conditiuni cum se poate sustine ca concesiunea ar fi un contract de drept public, caci ideea de dispozitiune reglementara exclude ideea de contract unde se cere concurs de vointe. Iata de ce nu impartasim parerea acelora care sustin, impreuna cu prof. Gaston Jeze, ca ar exista asemenea contracte administrative.

Opiniei profesorului Negulescu i se raliaza si Anibal Teodorescu care situeaza aceste contracte printre actele de gestiune ale administratiei[3]. Autorul nu poate sa accepte ideea unui contract administrativ (termenul contract vizand prin esenta o situatiune consensuala) atata vreme cat in actul de autoritate, administratia nu discuta si nu trateaza nimic cu nimeni, nu convine nimic, ci numai isi manifesta vointa sa actul de autoritate apare asa dar ca un act unilateral de vointa a Statului, ceea ce il deosebeste de actul de gestiune. Spre deosebire de actul de autoritate, care are caracter unilateral, actul de gestiune este un act bilateral, contractual, caci el consta intotdeauna intr-un acord de vointe, din aceasta cauza va imbraca totdeauna forma obisnuita a actelor contractuale din dreptul privat.

Prof. J. H. Vermeulen considera ca exista in doctrina si jurisprudenta noastra o teorie a contractelor administrative, proprie dreptului public,marcand o treapta insemnata in evolutia dreptului administrativ. Autorul considera ca contractul dintre o autoritate si un particular nu implica echilibrul de interese care caracterizeaza contractele de drept privat, deoarece autoritatea reprezinta insasi serviciul public care cristalizeaza interesul colectivitatii. Acest element implica aplicarea unor reguli straine dreptului privat, avand drept scop ocrotirea interesului colectivitatii care este aceia a functionarii regulate si continua, nu poate fi asigurata numai cu normele statornicite in codul civil, dar fara indoiala ca el nu va putea sa raspunda necesitatilor scopului urmarit: functionarea unui serviciu public in mod continuu si regulat. Tocmai spre a putea asigura acest scop, tinandu-se seama in tot momentul de nevoile publicului, partile pot conveni adoptarea unor anumite reguli care indeparteaza si mai mult inca contractul respectiv de contractele de drept privat.[4].

In opinia prof. Erast Diti Tarangul contractele incheiate cu particularii in scopul de a colabora impreuna in vederea realizarii unui serviciu public sau a unui interes general sunt contracte de drept public sau contracte administrative.[5] Particularitatile acestor contracte rezida in regimul lor juridic special concretizat in forme speciale necesare pentru incheierea si executarea acestora. Autorul marcheaza distinctia dintre regimul contractelor administrative si cel al contractelor civile retinand urmatoarele: particularul care a incheiat un contract cu administratia nu va putea sa il cedeze intreg sau in parte altei persoane, decat cu aprobarea administratiei; unele clauze din contractul administrativ sunt de natura reglementara; administratia isi rezerva dreptul, daca interesul general o cere sau cand concesionarul nu si-a indeplinit obligatiile stipulate in actul de concesiune, sa poata rezilia contractul, fie direct din oficiu, prin decizie administrativa data pe cale unilaterala, fie pe cale judecatoreasca; contractelor administrative li se aplica teoria impreviziunii, care nu se aplica contractelor de drept comun. Unul din partizanii teoriei contractelor administrative in sens larg este George Costi. In opinia sa prin contract administrativ intelegem acordul de vointa, manifestat intr-o anumita forma si incheiat intre reprezentantii competenti ai unei persoane administrative si particulari sau agentii altor administratii publice, asupra unor obiecte determinate, cu scopul de a produce efecte juridice necesare satisfacerii interesului general. . Lipsa unui drept pozitiv care sa reglementeze expres existenta contractelor administrative si opiniile exprimate in doctrina au avut un rol hotarator in ceea ce priveste optica instantelor judecatoresti, mai ales instanta suprema, asupra institutiei in cauza.

Sunt rare solutiile in care instantele folosesc sintagma de contract administrativ. Curtea de Casatie sec. I, in decizia 279/1929, mentioneaza notiunea de contract administrativ opus contractului de drept civil. Astfel, instanta suprema apreciaza: Avand in vedere ca in principiu o administratiune publica poate sa incheie cu un particular in vederea serviciului public un contract de Drept privat, guvernat de legea dreptului comun, sau un contract administrativ guvernat de regimul Dreptului public[7].In decizia 1030/1929, Curtea de Casatie sec. III considera ca angajarea unui functionar public intrucat priveste functionarea unui serviciu public constituie un contract administrativ, pe care il califica ca fiind un act de autoritate. In anul 1934 instanta suprema, prin decizia 1917 pronuntata de sectiunea III reediteaza jurisprudenta sus amintita pronuntandu-se asupra admisibilitatii unor asemenea contracte in Dreptul nostru administrativ precizand insa un criteriu de distinctie al acestor contracte si anume stipulatiunea partilor privind jurisdictia aleasa in caz de litigii privind executarea contractului. In afara acestor solutii, in care instanta suprema s-a pronuntat uzitand expres termenul de contract administrativ, au existat frecvent solutii in care s-a constatat caracterul derogatoriu de la dreptul comun al prevederilor contractelor incheiate de administratiile publice in vederea realizarii unor servicii publice fara insa a se face vorbire expresa despre contracte administrative. Intr-un articol aparut in Curierul Judiciar, Petre Strihan ilustreaza in mod relevant situatia din jurisprudenta deceniului patru. El arata ca pe fondul interventiei Statului, in domenii tot mai numeroase si mai variate, preferinta administratiilor pentru procedura contractuala s-a intensificat. Autorul releva faptul ca administratiile pot incheia atat contracte civile cat si contracte comerciale. Acestea din urma se pot diferentia in contracte obiectiv comerciale si contracte subiectiv comerciale (in functie de calitatea de comerciant a particularului cocontractant; contracte subiectiv comerciale din partea administratiei publice neputandu-se intalni, deoarece aceste persoane de drept public nu pot avea calitatea de comerciant). In functie de aceste date ale problemei, litigiile sunt apreciate diferit, solutionate de sectii diferite, solutii materializate in opinii diferite. Au existat solutii,din randul celor care au negat caracterul derogatoriu al contractelor incheiate de administratia publica, pronuntate in ciuda unor sustineri indraznete,chiar daca intemeiate pe considerente de drept privat. Astfel, in cauza solutionata prin decizia 345/1932 pronuntata de Sectia a IV-a a Tribunalului Ilfov , administratia a sustinut ca fiind vorba de concesiunea unui domeniu public, o asemenea concesiune, chiar atunci cand rezulta dintr-o concesiune expresa constituie o simpla toleranta administrativa si deci e revocabila ad nutum pentru ca domeniul public nu este susceptibil de apropriatiune privata. Respingand aceste sustineri, instanta a considerat ca fiind vorba de un contract care obliga pe parti la respectarea conditiunilor cuprinse intr-insul, sustinerile facute de parata relativ la revocabilitate contractului trebuie inlaturate. Alte solutii de acest gen au considerat ca fiind simple recomandatiuni normele derogatorii stabilite prin legi speciale. In conditiile in care textul de lege prevedea in cazul contractelor de inchiriere incheiate de administratie cu particularii prin buna invoiala supunerea proiectelor de contracte Contenciosului administratiei respective si apoi consilierului controlor[10] instanta apreciaza aceasta ca fiind o simpla recomandatiune a legiuitorului, fara a se fi prevazut vreo sanctiune in caz de nerespectare a lor. In aceste conditii, nerespectarea lor nu poate atrage nulitatea contractului. Concesionarea dreptului de a percepe taxe comunale a fost perceputa ca un act de comert prin prisma caracterului speculativ al operatiunii pentru particular. In marea lor majoritate, insa, solutiile pronuntate in practica judiciara au relevat caracterul derogatoriu si regimul juridic distinct al contractelor incheiate de administratii in vederea realizarii unor servicii publice. Lipsa licitatiei publice obligatorii in baza legii conduce in mod invariabil la nulitatea contractelor. In acest sens s-a retinut: Daca este exact ca principiul pe baza de licitatie publica a fost edictat de lege in interesul exclusiv al Statului, in scopul, bine inteles de a nu se frusta avutul lui prin contracte oneroase, nu este mai putin adevarat ca legea in discutiune, lege administrativa si deci de ordine publica. Nu s-a avut in vedere interesul relativ si limitat al Statului, considerat ca persoana juridica de drept privat, ci interesul obstesc asupra caruia Statul, ca organ de drept public administrativ, e chemat sa vegheze si pe care e dator a-l satisface in cadrul strict si riguros al dispozitiunilor legale . In aceste conditii, incalcarea unei norme de ordine publica va atrage nulitatea absoluta a contractului. Pentru aceste considerente, principiul nulitatilor relative admis in dreptul privat nu poate fi admis prin analogie sau interpretare in materia legilor de drept public. Asupra caracterului absolut sau relativ al nulitatii a existat insa un dezacord in jurisprudenta intre Sectiunea I si Sectiunea III a Curtii de Casatie. In anul 1939, Curtea de Casatie in sectiuni unite a transat problema stabilind jurisprudenta in sensul nulitatii absolute. Administratia nu poate face nici un angajament fara un credit prealabil deschis. In acest sens, lipsa creditului prealabil si incheierea contractului fara existenta acestui element esential a fost cenzurata de practica judiciara. Chiar daca prestatia particularului s-a realizat (in speta un contract de furnituri constand in masa lemnoasa pentru un regiment), lipsa creditului prealabil deschis si incheierea contractului din initiativa si pe raspunderea personala a ofiterilor determina instanta sa constate ca in cauza a avut loc furnitura fara paza dispozitiunilor categorice, inscrise in lege (Legea contabilitatii n.n.), urmeaza ca nu poate exista pentru minister raspunderea . Chiar daca in cauza exista o adresa a autoritatii ierarhic superioare prin care se comunica ca suma in litigiu, privind un exercitiu inchis, va fi ordonantata cand ministrul de finante va deschide creditele necesare, acceptand prin aceasta obligatiunea de plata fara nici o rezerva lipsa creditului prealabil deschis atrage nulitatea contractului. Chiar daca instantele inferioare au obligat Ministerul de Interne sa plateasca contravaloarea unor furnituri facute Inspectoratului General al Politiei din Basarabia, in recurs, ministerul se plange de exces de putere si violarea legii sustinand ca in speta este vorba de un raport de drept public si actiunea nu trebuia admisa daca se examina ca pentru angajarea cheltuielii nu era credit deschis. Curtea de Casatie admite recursul retinand ca esentiala chestiunea (in)existentei creditului prealabil deschis. In baza dispozitiunilor din Legea contabilitatii din 1929, contractele care depasesc o anumita suma prevazuta de lege nu se pot incheia decat cu aprobarea Consiliului de Ministri. Incheierea unor astfel de contracte fara aceasta aprobare este lovita de nulitate. Mai mult decat atat in conditiile in care particularul contracteaza in lipsa acestei aprobari, se afla in culpa. S-a considerat ca acesta contractand cu un incapabil, era indatorat la diligentele necesare pentru ca contractul sa fie incheiat in conditiuni care sa asigure validitate lui; aceste conditiuni fiind prescrise de legi si regulamente, recurentul era in masura sa le cunoasca si putea impune Ministerului indeplinirea lor. Nefacand aceasta, recurentul se afla dansul in culpa, ceea ce ii ridica orice drept la daune. Termenul de contract administrativ este folosit in dreptul pozitiv intr-o singura ocazie si anume Decretul-lege 3557 din 22 octombrie 1940 privitor la rezilierea contractelor administrative. In opinia autorilor din acea perioada s-a considerat ca acest act normativ reglementeaza rezilierea pe cale administrativa a unui singur gen de contract si anume concesiunea. Contractele administrative intervenite intre autoritatile de Stat,judetele,comunele,Casele Autonome, Regiile Publice, Institutul National al Cooperatiei si particulari, prin care s-au concesionat drepturi, sau bunuri de orice fel,vor fi anulate sau reziliate de catre Stat sau autoritatile mai sus-aratate, in cazul cand vor fi gasite a fi incheiate impotriva dispozitiunilor legale sau oneroase pentru Stat. Acest lucru a fost determinat si de continutul relativ ambiguu al primului articol al decretului-lege. La vremea respectiva in doctrina deja fusesera enumerate si definite contractele administrative. Contractul de concesiune apare ca fiind unul din contractele administrative. Primul articol al acestei legi poate fi interpretat insa si in sensul in care nu toate concesiunile sunt contracte administrative. Cu toate acestea, actele normative ale vremii au cuprins dispozitiuni derogatorii care au dus la conturarea in doctrina si in jurisprudenta a regimului distinct al contractelor incheiate de administratiile publice. Principalul act normativ si care putem spune ca a constituit dreptul comun in materie a fost Legea asupra contabilitatii publice si asupra controlului bugetului si patrimoniului public. Era firesc ca in aceasta lege sa apara discutii in legatura cu relatiile contractuale ale administratiilor publice avand in vedere ca orice demers de acest fel angajeaza relatii cu bugetul public. Acest act normativ reglementeaza, printre altele, modul de angajare al cheltuielilor, organizarea oficiului central de licitatii si modul de tinere al licitatiilor, norme privind incheierea si executarea contractelor incheiate de administratii.

In 1931, printr-un Jurnal al Consiliului de Ministri, sunt adoptate Normele pentru tinerea licitatiilor administratiilor publice.[17] Actul normativ prevedea dispozitii privind chestiunile prealabile tinerii licitatiei, conditiile participarii la licitatie, tinerea licitatiilor, formalitatile efectuate pentru aprobarea licitatiilor, despre oferte si garantii, receptionarea materialelor, taxe de timbru, plata si reduceri de pret, transmiterea contractului, riscuri, sanctiuni si renuntari. Discutiile care s-au facut in legatura cu natura juridica a contractului de concesiune a bunurilor din domeniul public si a lucrarilor publice ale administratiilor au fost determinate si de faptul ca reglementarea acestui tip de contract a fost cuprinsa in Legea pentru organizarea si administrarea pe baze comerciale a intreprinderilor si avutiilor publice ,cunoscuta sub numele de legea comercializarii. Obiectul arendarii sau inchirierii il constituiau bunurile publice, iar al concesiunii intreprinderile, institutiile, asezamintele, exploatarile, bunurile si drepturile apartinand statului, judetelor, comunelor si oricaror altor institutiuni, aflate sub controlul acestora. Dispozitii speciale sunt cuprinse si in Legea pentru exploatarea minelor . In conformitate cu art. 1, obiectul reglementarii il constituiau zacamintele substantelor minerale din care se pot extrage metale, metaloide sau combinatiuni ale acestora, precum si zacamintele combustibililor minerali, bituminele, apele mineralizate in genere si gazele naturale de orice fel, precum si bogatiile de orice natura ale subsolului. Toate acestea sunt si raman ale Statului, in toata dezvoltarea lor, de la suprafata pana la orice adancime. Acest act normativ cuprinde dispozitii vizand punerea in valoare a substantelor miniere care apartin statului. Punerea in valoare se face prin lucrari de prospectare, explorare si concesiune. Actul cuprinde dispozitii derogatorii de la dreptul comun dintre care cele mai interesante pentru conturarea caracterului special al acestui tip de contracte il constituie cale referitoare la incetarea concesiunii prin retragerea acesteia. Dispozitii vizand incheierea contractelor autoritatilor publice intalnim si in Legea pentru organizarea corpului de avocati publici. Art. 80 continea urmatoarea redactare:

(1) Contractele incheiate de autoritati nu vor fi considerate valabile, daca nu vor fi contrasemnate de un avocat de pe langa institutia contractanta.

(2) Contractele necontrasemnate de un avocat nu vor obliga institutiunea la nici un fel de cheltuiala,plata sau dauna, precum nici la executarea oricarei alte obligatii.

 (3) Autoritatile sunt obligate, ca mai inainte de incheierea oricarui contract sa-l supuna consiliului de avocati respectivi.

 (4) Nulitatile, rezultand din neobservarea dispozitiunilor de mai sus, nu se pot invoca decat de autoritatile publice respective.

Astfel actelor normative ale vremii care reglementat contracte incheiate intre administratii si particulari surprinzand elementele derogatorii care, definesc un regim juridic aparte, un regim de drept public.