DECIZIA ADMINISTRATIVA SI CONTROLUL EXECUTARII ACESTEIA

DECIZIA ADMINISTRATIVA SI CONTROLUL EXECUTARII ACESTEIA

1. Notiuni generale

Intelegand ca orice ciclu de conducere incepe cu stabilirea unui anumit scop, cu determinarea obieactivelor ce trebuie realizate in procesul activitatii, putem considera adevarata parerea potrivit careia conducerea inseamna intotdeauna un "proces" de luare de decizii, intelegand prin "proces" atat analiza activitatii anterioare, cat si examinarea posibilitatilor de ameliorare concreta a activitatii, prin elaborarea deciziei. De altfel, numerosi teoreticieni, specialisti in problemele managementului, considera ca prima functie a conducerii este functia de elaborare si luare a deciziei de conducere. Astfel, in sensul cel mai general, decizia este "incheierea normala a deliberarii intr-un act voluntar" sau "o linie de actiune constient aleasa dintr-un numar oarecare de posibilitati, in scopul de a ajunge la un anumit rezultat"

Deosebita insemnatate a deciziei administrative ca instrument de conducere a procesului de exercitare a puterii executive rezida si din faptul ca, prin continut, ea determina actiunea, prin ea "se pun in miscare colective de oameni cu indicatia sa procedeze intr-un anumit fel, intr-un sector concret de actiune colectiva"

Oricum ar fi definita decizia, este evident ca aceasta este un proces rational de alegere a unei directii de actiune dintr-un numar de posibilitati, in vederea atingerii unui anumit scop. De aceea, putem afirma ca orice decizie presupune: o baza de informatii ample si certe (sigure); un proces rational (de gandire, de intelegere); obiective (scopuri precise, concrete, masurabile); manifestarea vointei (optiunea).

Din observatiile de mai sus, putem desprinde urmatoarele:

optiunea - presupune ca autorul deciziei trebuie sa se gaseasca in fata mai multor comportamente posibile. El trebuie sa renunte la toate posibilitatile in favoarea uneia pe care o considera ca fiind cea mai buna;

optiunea - trebuie sa fie constient deliberata (deci procesul de gandire);

optiunea - trebuie sa vizeze unul sau mai multe scopuri. In situatia existentei mai multor obiective-scop, este necesara o ierarhizare a acestora.

Din acest punct de vedere, pot fi adoptate mai multe tipuri de decizii, si anume:

decizii strategice, decizii tactice, operative;

- optiunea - trebuie sa se reflecte asupra actiunii, deoarece decizia nu este doar o notiune teoretica, ci si practica. Fara aceasta finaliate, intreaga munca de stabilire a problemei, de pregatire si luare a deciziei, este lipsita de valoare. Decizia nascuta din actiune sau actiuni concrete, se reintoarce la acestea, determinandu-le si verificandu -se totodata in cadrul lor.

Decizia administrativa - specie a genului deciziei manageriale - intrunind toate elementele si cerintele la care ne-am referit - se mai caracterizeaza, in acelasi timp, printr-o serie de particularitati determinate de faptul ca decizia si procesul decizional imbraca aspecte si forme diferite; in functie de subiectul (autorul) de la care emana, domeniul sau obiectul la care se refera, sfera de intindere, continutul si natura prevederilor pe care le statorniceste.

Incercand sa individualizam, caracterizand decizia administrativa, pornim de la ideea ca administratia publica poate fi definita, in sens larg, ca activitatea ce se desfasoara de catre autoritatile administratiei publice in vederea organizarii executarii sau executarii directe a deciziilor politice cuprinse in normele de drept adoptate de puterea legislativa. Putem spune ca decizia administrativa este cea luata de regula de autoritatile publice cuprinse in sistemul autoritatilor administratiei publice.

Pornind de la ideea ca esenta activitatii autoritatilor administratiei publice consta in activitatea de executare si organizare a executarii in concret a deciziilor politice cuprinse in normele juridice adoptate de puterea legiuitoare, rezulta ca si esenta deciziei administrative a autoritatilor administratiei publice o constituie vointa natiunii, exprimata in diversele decizii politice cuprinse in actele normative adoptate de puterea legislativa. Aceasta vointa este realizata bineinteles atat prin executarea deciziilor adoptate de autoritatile publice chemate sa exercite puterea legislativa, precum si a deciziilor autoritatilor publice chemate sa exercite puterea executiva, emise in scopul realizarii celor dintai. In acest sens, continutul deciziilor administrative reflecta vointa puterii legislative, fenomen ce rezulta din distribuirea competentelor in statul de drept, conform careia puterea executiva, prin administratia publica, are misiunea de a implementa decizia politica, ceea ce face ca, in mod firesc, si decizia administrativa sa poata reflecta o oarecare autonomie, in procesele de executie, dar niciodata independenta.

Mergand mai departe cu incercarea de particularizare a deciziei administrative, putem afirma ca in domeniul administratiei publice, decizia este un act social, ea nu exprima doar vointa si intentiile unei persoane sau ale unui grup, ci interesele si cerintele cu caracter social.

Inainte de a aborda etapele deliberarii propriu-zise ale procesului adoptarii deciziei administrative, trebuie sa aratam ca decizia administrativa presupune:

stabilirea gradului de prioritate pe care il prezinta problema si masura in care se impune sau nu o interventie;

gruparea problemelor asupra carora este utila interventia;

verificarea realizatii, a caracterului si oportunitatii problemei respective (daca este o problema curenta, de rutina sau de exceptie).

Dupa aceasta etapa prealabila deliberarii prorpiu-zise, etapa care de fapt inseamna determinarea obiectului deciziei ce urmeaza a fi luata, urmeaza etapele propriu-zise, si anume

A. Adunarea datelor

(trebuie avut in vedere daca datele vizeaza situatia trecuta, prezenta sau viitoare).

B. Selectionarea (filtrarea) si ordonarea (sistematizarea) datelor

Cu acest prilej se stabileste:

a) ce probleme se reliefeaza;

b) daca sunt posiblitati de tratare distincta;

c) care sunt circumstantele problemei;

d) in ce ordine de urgenta trebuie actionat;

e) daca avem elemente restrictive (disponibilitati fixe, acte normative in vigoare etc.).

Ambele etape (A si B) le putem considera faze pregatitoare ale elaborarii deciziei.

C. Analiza datelor si faptelor (informatiilor). In aceasta etapa subiectul decident trebuie sa dea raspuns la argumentarea selectiva de tip interogativ (sa raspunda in legatura cu problema la intrebarile: pentru ce?, care?, cand?, unde?, cine?, ce?). Cu acest prilej, se studiaza toate influentele posibile asupra deciziei. In aceasta etapa se elaboreaza variante.

D. Luarea deciziei - este momentul manifestarii vointei decidentului.

O etapa imediata, dar posterioara actului de decizie, este aplicarea (executarea) deciziei administrative.

In legatura cu momentul manifestarii de vointa, trebuie sa aratam ca in administratia publica subiectul decident poate fi un grup (colectiv) sau o persoana. In multe situatii insa, decidentul este un grup, ceea ce presupune sa acordam mare atentie activitatii de decizie a acestor organe, avand in vedere atat avantajele, cat si dezavantajele posibile in adoptarea in colectiv a deciziilor.

Printre avantaje amintim:

. experienta tuturor participantilor, dar mai ales a specialistilor;

. realizarea unei informari mai complete asupra problemei in discutie si asupra careia urmeaza a se decide;

. coordonarea (sincronizarea) eforturilor tuturor participantilor la luarea deciziei;

. constituirea unui climat de colaborare, care va fi temelia motivarii tuturor celor ce urmeaza sa participe nu numai la adoptarea deciziei, ci si la executarea acesteia; posibilitatea aparitiei unor idei noi, chiar mai valoroase decat cele avute in vedere initial;

. realizarea unui schimb de experienta in probleme de decizie (se realizeaza un climat de scoala, de formare a managerilor pentru administratia publica).

Decizia in colectiv presupune o pregatire corespunzatoare a sedintei in care urmeaza a se decide. O pregatire necorespunzatoare poate determina grave dezavantaje, printre care:

. consum mare de timp (citire materiale, documentarea in timpul sedintei etc.);

. insuficienta cunoastere a problemei asupra careia urmeaza a se decide;

. blocarea unor importanti factori de decizie din alte unitati;

. posibilitatea diluarii responsabilitatilor (in unele situatii decizia in colectiv are influente negative asupra responsabilitatii individuale);

. subliniem, de asemenea, tentatia de a se concentra luarea decizei in colectiv tocmai cu scopul de a se dispersa raspunderile.

In administratia publica exista numeroase situatii in care decidentii sunt persoane individuale. In aceste cazuri, o problema deosebit de insemnata este delegarea de autoritate sau delegarea de competenta de decizie. Delegarea este necesara mai ales in situatiile in care decidentii sunt persoane individuale, deoarece:

. creste in ansamblu eficienta compartimentului de lucru in care activeaza cel care deleaga si, in acelasi timp, se realizeaza o motivare corespunzatoare;

. creste numarul problemelor rezolvate operativ;

. se stimuleaza cresterea responsabilitatii colaboratorilor si a creativitatii in general;

. se contribuie la formarea unor functionari publici capabili sa preia activitati de conducere.

In administratia publica se impune o activizare a delegarii competentei de a decide in limitele permise de normele juridice care guverneaza diferitele activitati, dar si o mai clara si exacta delimitare a atributiilor pe care le au diferitele compartimente sau niveluri din structura autoritatilor administratiei publice.

Decizia administrativa, pentru a putea asigura eficient, calitativ si cantitativ indeplinirea obiectivelor fixate, este necesar sa intruneasca unele caracteristici:

In primul rand, decizia trebuie sa fie fundamentata stiintific, competenta.

Numai in situatia in care, pe de o parte, decizia este adoptata in temeiul unor informatii reale, autentice, privind starea de fapt interna, precum si a mediului in care functioneaza, iar, pe de alta parte, exista posibilitati obiective suficiente pentru indeplinire, aceasta va putea fi realizabila. Daca decizia nu este argumentata stiintific, daca pentru infaptuirea ei nu exista conditii, in primul rand cele materiale, evident ca nu este realizabila.

Decizia trebuie sa fie adoptata de catre cei in drept, ceea ce presupune ca factorul de decizie sa fie imputernicit cu competenta corespunzatoare prin acte normative. Numai acest lucru imprima caracterul de obligativitate, autoritatea nu poate prin sine insasi sa emita o decizie obligatorie.

Decizia trebuie sa fie coordonata. Prin stricta coordonare a deciziei, intelegem acea cerinta de eficienta a deciziei referitoare la armonia interna si externa a acesteia, prin care se asigura concordanta cu deciziile anterioare luate la toate nivelurile.

Adoptarea la timp a decizilor este una din cerintele caracteristice acestora, cunoscut fiind faptul ca atat deciziile premature, cat si cele tardive, nu pot fi utile, ramanand acte gratuite.

Decizia administrativa trebuie sa aiba flexibilitate, mobilitate si maleabilitate. Respectand aceste conditii de eficienta, decizia administrativa acorda un camp liber de actiune, stimuleaza activitatea creatoare a celor chemati sa o execute.

In sfarsit, decizia administrativa trebuie sa se caracterizeze prin simplitate, claritate, forma precisa, succesiune logica si concizie.

Aceste cerinte de eficienta sau deciziei administrative un caracter practic, exclud posibilitatea variantelor in aplicare, a pierderii sau denaturarii sensului deciziei.

2. Decizia administrativa ca act juridic

Stiinta administratiei preconizeaza doua mari categorii de decizii administrative

- decizii care privesc administratia interna si care se refera la aspectele launtrice din administratia publica;

- decizii care privesc administratia externa, adica decizii care faciliteaza, sau prin care se realizeaza actiunea administratiei publice in raport cu altii, nu in raport cu sine insasi. Prin aceste decizii se realizeaza, in fapt, functiile administratiei publice ca expresie a puterii executive si acestora li se aplica rgimul juridic specific al actelor administrative, pe care le studiaza dreptul administrativ.

Din punct de vedere juridic, decizia administrativa - ca act administrativ - este definita ca acea forma a activitatii administrative a statului sau a colectivitatii locale, care consta in manifestarea expresa de vointa, ce emana de la o autoritate a administratiei publice in realizarea vointei puterii legislative si prin care se da nastere, se modifica sau se sting drepturi si obligatii.

Independent de acceptiunea adoptata cu privire la actul administrativ, repsectiv decizia administrativa ca act juridic, exista anumite conditii care trebuie indeplinite pentru ca aceasta sa poata opera, conditii care se impun a fi respectate de catre autoritatile administratiei publice in elaborarea deciziilor lor.

Conditii de fond, a caror nerespectare poate atrage nulitatea absoluta a deciziei administrative, ar putea fi grupate astfel

a) Decizia trebuie sa fie emisa pe baza si in vederea executarii legii. Referindu-ne, spre exemplu, la consiliile locale, putem remarca faptul ca, desi potrivit prevederilor Constitutiei, acestea functioneaza ca autoritati administrative autonome, ele nu au independenta de reglementare, in sensul de a emite reglementari primare. Astfel, potrivit Constitutiei si Legii nr. 215/2001 privind administratia publica locala, consiliile locale functioneaza "in conditiile legii", ele au initiativa si hotarasc "cu respectarea legii in problemele de interes local", asadar adopta decizii pe baza si in vederea executarii legii, ceea ce inseamna ca exercitarea drepturilor de decizie nu se poate realiza decat secundum legem. In legatura cu aceasta, trebuie sa subliniem totusi ca, in conditiile unui stat de drept, democratic si, in general, pentru realizarea unei administratii viabile, este imperios necesar ca decizia administrativa sa nu constituie expresia unei executari automate si rigide a vointei putrii legislative, ci a unei administratii care, permitand initiativa, creeaza cadrul propice de alegere a celor mai eficiente solutii, in executarea deciziei politice. Tocmai in aceasta calitate pe care o are decizia administrativa, aceea de a stabili mijloacele de realizare a obiectivelor stabilite de autoritatile puterii legislative, consta deosebita sa importanta.

b) decizia trebuie sa fie emisa de organul indrituit si in limitele competentei sale (materiale, teritoriale si temporale). Decizia administrativa trebuie sa contina o anumita vointa juridica, pe care autoritatea administrativa este competenta sa o exprime, avand ca obiect crearea, modificarea sau stingerea unor raporturi juridice.

c) Decizia trebuie sa fie corespunzatoare scopului si spiritului Constitutiei.

Conditii de forma - a caror nerespectare poate atrage anulabilitatea, se refera la prevederile actelor normative privind procedura de emitere, forma, numerotarea, datarea si terminologia ce se impune a fi utilizata.

O conditie foarte importanta este oportunitatea deciziei, ca de altfel a intregii activitati administrative, care este o conditie de valabilitate specifica deciziei administrative si care consta in actualitatea, corespondenta permanenta a acesteia, cu evolutia realitatilor administrative. Nerespectarea conditiei de oportunitate poate atrage nulitatea.

In legatura cu decizia administrativa, se ridica problema motivarii actului administrativ.

In tara noastra, lipsind un cod de procedura administrativa, problema motivarii actelor administrative, a deciziilor, este rezolvata de autoritatile administratiei publice in mod diferite, in sensul ca unele motiveaza, iar altele nu le motiveaza. Noi consideram (alaturi de alti practicieni si teoreticieni) ca motivarea deciziilor este o necesitate, constituind o garantie a respectarii drepturilor omului, a cunoasterii profunde a situatiei de fapt, a legislatiei in vigoare si, in final, a aplicarii corespunzatoare a legii la situatiile concrete. Este adevarat ca deciziile administratiei publice sunt manifestari de vointa unilaterala, dar o administratie democratica si apropiata de cetateni, de popor, reclama neaparat luarea in considerare a faptului ca actul respectiv se adreseaza unor cetateni constienti de drepturile si obligatiile lor, care, in acelasi timp, trebuie sa fie antrenati cat mai mult posibil la indeplinirea misiunilor administratiei publice, sprijinind-o cu initiativa si priceperea lor. Motivand decizia administrativa, convingem cetatenii despre legalitatea si oportunitatea ei, iar acest lucru sporeste increderea acestora in autoritati, dezvolta spiritul de initiativa, diminueaza folosirea diferitelor cai de atac prevazute de lege in vederea proteguirii drpturilor cetatenilor impotriva unor eventuale abuzuri ale administratiei.

Incercand sa conturam trasaturile actului administrativ, am putea, sintetic, aminti urmatoarele:- actul administrativ este un act juridic - ceea ce diferentiaza actul administrativ de operatiune materiala si de operatiune administrativa. In principal, in legatura cu aceasta problema, trebuie sa retinem ca actul administrativ antreneaza in mod independent producerea unor efecte juridice (dand nastere, modificand sau desfiintand drepturi si obligatii), spre deosebire de operatiunea materiala si operatiunea administrativa, care nu produc efecte juridice prin ele insele.

De exemplu, decizia administrativa a unui minister sau a unui consiliu, produce efecte juridice, pe cand intocmirea unui dosar (care este o operatiune administrativa), nu produce efecte juridice.

- actul administrativ este o manifestare unilaterala de vointa juridica;

- vointa juridica unilaterala provine de la o autoritate a administratiei publice;

- vointa juridica unilaterala este supusa unui regim juridic specific; asa dupa cum am mai aratat, un regim juridic administrativ, care consta dintr-un sistem de reguli (de forma si de fond) asupra carora deja ne-am oprit.

Clasificarea deciziilor administrative ca acte juridice de drept administrativ se realizeaza din mai multe puncte de vedere si anume:

a) dupa autoritatea decidenta pot fi decizii administrative ale: Guvernului, ministerelor si celorlalte organe centrale de specialitate ale administratiei publice si decizii administrative ale consiliilor locale, ale primarilor sau serviciilor descentralizate ale administratiei publice din teritoriu;

b) dupa sfera sau efectele pe care le produc: decizii care produc efecte asupra unor persoane din afara administratiei publice (acte administrative obisnuite) sau asupra unor persoane fizice sau juridice din cadrul structurii proprii; deciziile care se refera la o persoana sau un grup definit, determinat, de persoane (exemplu: acte individuale); sau se refera la o categorie nedefinita, nedeterminata de persoane (exemplu: acte cu caracter normativ), decizii care constituie drepturi sau obligatii (acte administrative constitutive) si decizii care recunosc anumite drepturi (acte administrative recognitive).

O categorie speciala de decizii (acte) administrative sunt cele cu caracter jurisdictional.

Deci, in legatura cu clasificarea deciziilor administrative ca acte juridice, putem conchide ca, indiferent de denumirea consacrata in reglementari, aceste tipuri de decizii (acte) administrative au forta juridica diferentiata, alcatuind un sistem ordonat, determinat de pozitia decidentilor in structura sistemului autoritatilor administratiei publice.

Executarea deciziei administrative

In baza celor mentionate cu privire la decizie, este lesne de inteles ca decizia nu constituie un scop in sine, actiunea administratiei publice nu se incheie odata cu adoptarea deciziei.

Deciziile nu-si capata valoarea decat prin executie, ea nu ajunge sa devina realitate decat atunci cand este executata. Aceste afirmatii si altele de acest gen nu exclud existenta unor de-cizii care nu au fost executate vreodata. Asadar, teoretic cel putin, suntem de parere ca executarea nu este inerenta (determinanta) deciziei administrative, chiar daca actul de a decide nu are alta ratiune de a fi decat realizarea sa.

Realizarea sau organizarea realizarii deciziei administrative constituie, de fapt, continutul propriu-zis al activitatii ce o desfasoara administratia publica. In acest sens, trebuie sa deosebim: - executarea directa (administratia publica realizeaza in mod nemijlocit decizia, prin mijloacele de care dispune) si - executarea indirecta (cand sarcina executarii cade in seama unor agenti economici ori institutii specializate). De altfel, putem considera ca orice act sau fapt administrativ constituie intotdeauna, in ultima instanta, executarea unei decizii administrative.

De retinut: cu toate ca procesul organizarii si procesul executarii se desfasoara de cele mai multe ori simultan, este necesar sa facem o deosebire intre cele doua procese deoarece ele se desfasoara in planuri calitativ deosebite. Executarea este procesul care urmeaza sa fie condus si din acest motiv - spre deosebire de organizare - nu face parte din procesul managerial. Prin organizare si, dupa cum vom vedea, prin control, se face trecerrea dintre cele doua planuri: planul conducerii si cel al executiei. Comparand organizarea executarii cu programarea sau planificarea, o putem defini ca tactica a procesului managerial, deoarece ea stabileste cum se face realizarea.

Organizarea executarii este momentul care reliefeaza imperativul ca executarea deciziei administrative sa constituie o obligatie nu numai a executantilor, ci si a conducatorilor - decidenti.

Referindu-ne la continutul activitatii de executare a deciziei administrative si reamintindu-ne ca procesul de organizare, de cele mai multe ori, se desfasoara simultan cu procesul executarii, nu putem fi de acord in totalitate cu parerea ca "aportul intelectual al functionarilor administratiei este dintre cele mai reduse" , din cel putin doua motive, si anume:

- impletirea organizarii executarii cu executarea propriu-zisa este specifica pentru activitatea majoritatii functionarilor din administratia publica. Aceasta fiind realitatea, trebuie acceptata ideea necesitatii unui aport intelectual remarcabil al acestor functionari in executarea deciziilor administrative;

- revolutia tehnico-stiintifica, progresul general contemporan, au determinat amplificarea, multiplicarea si diversificarea proceselor de executie in general si, implicit, a celor din domeniul administratiei publice. Acest lucru presupune un aport inelectual intens al agentului chemat sa execute decizia administrativa, cu atat mai mult cu cat realitatea confirma faptul ca efortul uman intr-o executie creatoare este cel putin la fel de mare ca cel ce are loc in procesul conducerii.

O alta teza necesar a fi discutata, este aceea ca "in executarea deciziilor administrative un rol tot mai important il are aparatul "profesionist", participarea directa a colectivitatii in aceasta faza fiind limitata . Realitatea si experienta unor tari avansate in planul democratiei statale confirma, totusi, ca necesitatea specializarii unor participanti la executarea deciziei administrative nu inlatura dezvoltarea si diversificarea formelor participative a tuturor cetatenilor la realizarea deciziilor administrative. Ambele tendinte, consideram a fi laturi ale aceluiasi proces dialectic de perfectionare a activitatii administratiei publice.

Paralel cu realizarea prin diferite forme (pregatire, formare, specializare, perfectionare) a unui spor de calificare a functionarilor administratiei publice, se doreste si se obtine o participare din ce in ce mai mare a cetatenilor la concretizarea deciziilor administrative.

Fara a intra in amanunte, trebuie sa aratam ca executarea deciziei administrative este determinata de o serie de factori de influenta, printre care:

- capacitatea administratiei de a mobiliza forta de munca si mijloacele materiale necesare;

- capacitatea administratiei de a asigura o buna or-ganizare, intelegand prin aceasta stabilirea stiintifica a inceperii actiunii; fixarea unor ritmuri rationale; stabilirea exacta a meto-dologiei de coordonare si control;

- capacitatea personalului chemat sa execute decizia administrativa; motivarea acestuia in vederea unei executii de calitate.

Toti acesti factori de influenta se concretizeaza in acte si fapte administrative, subliniind din nou importanta deosebita a administratiei publice, gradul ei de autonomie absolut necesar aplicarii creatoare a deciziilor pe care le are de realizat.

Autoritatile publice au fost intodeauna preocupate de gasirea mijloacelor optime prin care sa se asigure executarea deciziilor pe care le adopta in procesul conducerii societatii. Atitudinea generala a persoanelor fizice si juridice este de a executa de buna voie deciziile autoritatilor publice, contribuind astfel la derularea in bune conditiuni a raporturilor sociale, la conservarea unui climat de legalitate, ordine si disciplina, absolut necesar unei vieti sociale normale.

Exista insa situatii in care fie persoanele fizice, fie agentii economici nu executa intocmai si la timp deciziile autoritatilor publice, generand obstacole de natura a perturba viata economica si sociala. In aceste cazuri, autoritatile administratiei publice utilizeaza mijloacele de constrangere, singurele prin care se mai poate asigura executarea deciziilor administrative. O prima forma a constrangerii administrative este executarea silita, care, asa cum rezulta din denumire, consta, pur si simplu, in silirea celor obligati la executare de a-si realiza aceasta obligatie, fara ca pentru aceasta sa li se aplice o pedeapsa . Aceasta nu inseamna ca executarea silita nu poate fi consecinta aplicarii unei sanctiuni. Dimpotriva, de multe ori faptele materiale de executare silita se produc tocmai pentru a traduce in viata o sanctiune, cum ar fi, spre exemplu, confiscarea unor bunuri in vederea executarii unei hotarari judecatoresti prin care s-a pronuntat pedeapsa penala a confiscarii totale sau partiale a averii condamnatului.

Executarea silita poate fi realizata direct, asupra persoanei subiectului pasiv al obligatiei de executare (de pilda, arestarea si retinerea celui condamnat la o pedeapsa privativa de libertate), fie indirect, asupra bunurilor acestei persoane (cum este cazul vanzarii silite, ori a confiscarii unor bunuri). Prin natura sa, executarea silita este superioara - prin eficienta - sanctiunilor administrative deoarece prin ea se poate obtine executarea in natura a obligatiilor rezultand din acte administrative sau alte acte ale autoritatilor publice, in situatia in care acestea nu sunt executate sau respectate de buna voie. Astfel, instituirea carantinei este o masura de executare silita adoptata fata de persoanele care sufera de anumite boli, masura destinata sa garanteze executarea obligatiei acestor persoane (prevazuta de diferite norme juridice) de a se izola in scopul evitarii unor epidemii. In cazul in care, prin incalcarea obligatiei de izolare, epidemia s-a produs, se aplica sanctiuni administrative, care, insa, nu au nici un efect asupra faptului in sine al transmiterii bolii, deci asupra obiectivului principal al normelor juridice amintite. Din cele de mai sus rezulta,

de asemenea, ca masura executarii silite nu poate fi aplicata in orice situatie si in orice moment. Prin insasi specificul lor, anumite obligatii juridice odata nerespectate, nu mai pot fi executate, iar constrangerea nu mai poate interveni decat sub forma aplicarii unor sanctiuni care, evident, pot ele insele sa fie aduse la indeplinire prin executarea silita, iar in aceasta situatie este vorba de executarea "in natura" a acestei sanctiuni si a obligatiei principale pentru incalcarea careia a fost pronuntata sanctiunea.    Asa dupa cum deja am mentionat, executarea silita poate interveni si in situatii in care urmeaza a fi puse in aplicare unele pedepse. Frecvent, asemenea pedepse sunt pronuntate pentru fapte de o greutate deosebita, cum ar fi, de exemplu, confiscarea bunurilor unor persoane condamnate. Pentru acest motiv nu se poate confirma drept regula generala ca executarea silita este o forma de constrangere administrativa aplicabila pentru abateri cu un grad extrem de redus de pericol social, deci mai redus decat infractiunea si chiar decat contraventia.

Printre faptele de executare silita cele mai frecvente, mentionam: sechestrul asigurator sau poprirea asiguratoare, care consta in indisponibilizarea unor sume de bani sau a unor bunuri, vanzarea silita, care presupune sechestrarea unor bunuri, evaluarea si vanzarea lor cu scopul despagubirii materiale a unui creditor, rechizitie etc.

Exista, de asemenea, diverse forme de executare silita specifice unui domeniu sau altul al activitatii agentilor economici. Astfel, suspendarea unor lucrari de constructii sau reparatii care incalca normele de protectia muncii sau de protectie a mediului ambiant etc.

In domeniul financiar se recurge uneori la sistarea finantarii bugetare a unor institutii, blocarea de acreditive, varsarea la buget a sumelor disponibile din conturile curente etc. In domeniul sanitar intalnim executarea silita sub forma tratamentului medical fortat al unor persoane suferinde de anumite boli, interdictia utilizarii circulatiei anumitor alimente sau bauturi, precum si distrugerea acestora, masurile de protectie sanitara de la granita etc. In domeniul sigurantei statului si apararii ordinii de drept, se pot aminti perchezitiile domiciliare si corporale, retinerea sau detinerea unor persoane in vederea efectuarii urmaririi penale ori a executarii unei pedepse privative de libertate.

Contraventia. Sanctiunile administrative ca o a doua forma principala a constrangerii administrative sunt aplicabile, in general, in situatia comiterii unor contraventii. De aceea, inainte de a examina diferitele categorii de sanctiuni administrative si regimul lor juridic, in viziune comparata, este necesara o prezentare a contraventiei in sistemul nostru de drept.

Definirea acestei notiuni face obiectul art.1 din Ordonanta Guvernului nr.2/2001 privind regimul juridic al contraventiilor, care prevede ca este contraventie "fapta savarsita cu vinovatie, stabilita si sanctionata ca atare prin lege, prin hotarare a Guvernului ori prin hotarare a consiliului local al comunei, orasului, municipiului sau al sectorului municipiului Bucuresti, a consiliului judetean ori a Consiliului General al Municipiului Bucuresti

Asadar, o prima observatie ce se impune este aceea ca nu pot fi considerate contraventii decat faptele care sunt descrise si calificate ca atare de un act normativ, de felul celor amintite mai sus si, prin urmare, stabilirea contraventiilor nu se poate face prin dispozitii cu caracter exemplificativ, ci este necesar ca fiecare fapta considerata contraventie sa fie prevazuta in mod expres si distinct de un text normativ, care sa prevada si sanctiunea aplicabila.

De asemenea, competenta de a emite acte normative de stabilire si sanctionare a contraventiilor nu este recunoscuta oricarei autoritati, care, in general, au o asemenea competenta normativa, ci este restransa numai la o parte din autoritatile administratiei publice.

In ceea ce priveste elementele definitorii ale notiunii de contraventie , se cere amintit in primul rand caracterul ilicit al faptelor incriminate, caracter dedus din aceea ca orice contraventie reprezinta o abatere de la lege sau de la regulile de convietuire stabilite prin acte normative ale autoritatilor administratiei publice.

Fapta ilicita poate consta dintr-o actiune potrivnica legii ori regulilor de convietuire (comisiva), forma cea mai des intalnita, sau dintr-o inactiune sau omisiune, care este ilicita cand actul normativ obliga la savarsirea unei unei actiuni, iar persoana respectiva nu o infaptuieste. Caracterul ilicit al faptei este inlaturat de unele imprejurari, cum ar fi legitima aparare sau starea de necesitate.

Un al doilea element al contraventiei il constituie vinovatia celui care o savarseste. Asadar, o fapta constituie contraventie si urmeaza a fi sanctionata numai in masura in care a fost comisa cu intentie sau din culpa. In notiunea de intentie intra fapta celui care doreste sau accepta rezultatul (intentie directa sau indirecta), iar culpa exista atunci cand cu usurinta apreciaza ca rezultatul nu se produce sau nu-l prevede, desi trebuia sa-l prevada. De asemenea, pentru ca o contraventie sa atraga sanctionarea autorului, acesta trebuie sa aiba capacitatea de a raspunde juridic, care se naste odata cu implinirea varstei de 14 ani. Minorul care nu a implinit aceasta varsta, ca si persoanele - indiferent de varsta - care sufera de anumite maladii mintale sau infirmitati fizice, sunt ocrotite de lege ca iresponsabile. Raspun-derea poate fi, totodata, inlaturata din motive de forta majora sau caz fortuit. Ocupandu-ne de subiectul raspunderii contraventionale, este locul sa aratam ca acesta este diferit fata de infractiuni, care nu pot fi savarsite decat de persoanele fizice, in timp ce contraventiile pot fi savarsite atat de persoanele fizice, cat si de persoanele juridice.

Un alt element al notiunii de contraventie il constituie periculozitatea sa sociala. Din acest punct de vedere, asa cum am vazut, ordonanta califica drept contraventii acele fapte care prezinta un grad de pericol social mai redus decat infractiunea, pentru a carei savarsire sunt prevazute sanctiuni penale, mult mai grave. Gradul de pericol social al unei fapte nu are un caracter constant, permanent; el este dependent de importanta relatiilor sociale, carora fapta respectiva le aduce atingere, ca si gradul de consolidare al acestor relatii la un moment dat al evolutiei societatii.

Problema gradului de pericol social se pune nu numai cat priveste criteriul de distinctie, intre contraventie si infractiune, dar si cat priveste individualizarea exacta a faptelor contraventionale. In acest scop, este necesar sa se tina seama de imprejurarile concrete ale savarsirii abaterii, obiectul acesteia, gradul de vinovatie, persoana contravenientului, urmarile faptei etc. Insistand asupra periculozitatii sociale, este util sa observam ca acesta este un criteriu de care trebuie sa tina seama mai ales legiuitorul, atunci cand apreciaza daca o anumita categorie de fapte vor fi considerate infractiuni sau contraventii. In activitatea practica a aplicarii dreptului, problema este mult mai simpla, deoarece atat contraventiile cat si infractiunile trebuie sa fie reglementate in mod expres de normele legale in vigoare, astfel ca politia, spre exemplu, constatand o anumita abatere, nu va fi nevoita sa aprecieze gradul de pericol social al acesteia, pentru a califica fapta drept infractiune sau contraventie, iar preocuparea ei va fi aceea de a stabili ce texte legale incrimineaza fapta respectiva si astfel, prin solutionarea acestei probleme, calificarea faptei va rezulta din textul legal respectiv.

In vederea intelegerii corecte a notiunii de contraventie, consideram absolut necesar sa mai descifram si alte particularitati ale acesteia, atat in raport cu infractiunea, cat si fata de abaterea disciplinara.

Astfel, pe langa gradul diferit de pericol social, contraventia si infractiunea se deosebesc si prin anumite trasaturi, care tin, in special, de regimul lor juridic. In acest sens, este de retinut ca in cazul contraventiei sanctiunea se aplica de autoritatile administratiei publice potrivit procedurii administrative si nu de instantele judecatoresti, potrivit procedurii penale, cum se intampla in cazul infractiunii. Natura sanctiunilor aplicate, de asemenea, este diferita. Daca pentru contraventii pedeapsa privativa de libertate are un caracter cu totul exceptional, pentru infractiuni aceasta este sanctiunea cea mai frecventa (chiar si amenda penala se poate transforma in pedeapsa privativa de libertate).

De asemenea, spre deosebire de infractiuni, care nu pot fi stabilite decat in baza legii, contraventiile pot fi reglemntate, asa dupa cum am aratat, si prin alte categorii de acte normative, inclusiv prin acte normative ale consiliilor locale, ceea ce poate determina pentru aceeasi fapta, un regim de sanctionare relativ deosebit de la o unitate adminitrativ-teritoriala la alta. In sfarsit, infractiunile pot fi savarsite exclusiv de persoane fizice, pe cand anumite contraventii pot fi comise si de persoane juridice.

Particularizand contraventia in raport cu abaterea disciplinara, vom remarca, in primul rand, o deosebire in ceea ce priveste categoria de acte normative in care acestea sunt reglementate. Astfel, spre deosebire de contraventie, abaterea disciplinara poate fi prevazuta si de alte reglementari decat cele tinand de ramura dreptului administrativ, cum ar fi Codul muncii, diferite statute disciplinare, contracte colective etc. De asemenea, abaterea disciplinara presupune un raport de subordonare intre cel care o comite si autoritatea publica sau organizatia care aplica sanctiunea. Apoi, spre deosebire de contraventie, abaterea disciplinara nu este si nici nu este necesar sa fie descrisa in concret prin actul normativ care o stabileste, fiind suficiente, de cele mai multe ori, prevederi cu caracter de enumerare exemplificativa. In sfarsit, exista, de cele mai multe ori, diferente privind procedura de aplicare a sanctiunilor si formelor acestor sanctiuni.

Regimul juridic, formele de sanctionare si procedura aplicarii contraventiilor sunt prevazute in Ordonanta Guvernului nr.2/2001, care stabileste: domeniile in care diferitele autoritati publice enumerate expres, pot emite acte normative de stabilire si sanctionare a contraventiilor, anumite elemente obligatorii ale acestor reglementari (de pilda, necesitatea descrierii in concret a fiecarei fapte si obligatia de a se indica pentru fiecare contraventiei sanctiunea ce urmeaza sa se aplice, iar, in cazul amenzii, limitele minima si maxima ale acesteia), precum si data intrarii in vigoare a reglementarilor respective, care este, in general, de zece zile de la aducerea lor la cunostinta publica. Observam deci ca Ordonanta Guvernului nr.2/2001 consfinteste numai cadrul principal al sanctionarii contraventiilor, fara a incrimina in mod nemijlocit anumite fapte concrete. De aceea, pentru ca o anumita fapta ilicita sa fie considerata contraventie si sanctionata ca atare, este necesar sa intervina un anume act normativ care, in baza Ordonanta Guvernului nr.2/2001, sa prevada in mod concret regimul sanctionarii acelei abateri.

Pentru a ne putea forma o imagine corecta asupra acestei probleme, este absolut necesar sa subliniem ca, pe langa regimul de stabilire si sanctionare a contraventiilor pe baza reglementarilor cuprinse in Ordonanta Guvernului nr.2/2001, unele acte normative promoveaza un regim derogator, care nu se supune principiilor acestor legi, fie cat priveste anumite domenii de activitate (de pilda contraventiile regimului vamal), fie cat priveste sanctiunile aplicabile si procedura lor de aplicare. In acelasi timp, trebuie mentionat faptul ca anumite acte normative, carora dispozitiile Legii nr.2/2001 le sunt aplicabile, stabilesc totusi alte sanctiuni decat cele prevazute in aceasta ordonata, ceea ce este de natura a ne permite sa concluzionam ca exista si alte abateri administrative decat contraventiile, al caror regim este stabilit prin Ordonanta Guvernului nr.2/2001.

Potrivit prevederilor Ordonantei Guvernului nr.2/2001, sanctiunile administrative principale aplicabile in cazul comiterii contraventiilor sunt avertismentul si amenda. Acestora trebuie sa li se adauge confiscarea, drept sanctiune administrativa complementara.

Avertismentul, ca sanctiune administrativa (nu ca actiune prin care se previne savarsirea unei abateri), consta in atragerea in scris a atentiei faptuitorului asupra pericolului contraventiei savarsite pentru ca incalcarea legii sa inceteze si sa nu se mai repete in viitor. Fiind sanctiunea administrativa cea mai usoara, care se aplica pentru

fapte cu pericol social scazut, in masura in care se apreciaza ca nu este necesara aplicarea

unei amenzi pentru a se preveni repetarea lor in viitor, ordonanta dispune ca avertismentul se poate aplica si in situatia cand actul normativ respectiv nu il prevede printre sanctiunile aplicabile unei anumite contraventii.

Principala sanctiune administrativa este amenda, care consta in plata unei sume de bani, ce se face venit la bugetul de stat sau local. Limitele generale, maxim si minime ale amenzii, sunt stabilite de ordonanta, fiind diferite, dupa cum regimul contraventiilor respective este stabilit prin acte normative ale autoritatilor administratiei publice. In cadrul stabilit de aceste limite, pentru fiecare contraventie in parte, actul normativ respectiv stabileste in mod special un minimum si un maximum necesar individualizarii sanctiunii prin raport cu abaterea concreta, urmarile ei, persoana faptuitorului etc. Desi, in principiu, in materia contraventiilor nu se intalneste situatia cand o abatere a fost repetata inauntrul unui anumit termen (spre exemplu, in materia contraventiilor la regulile de circulatie pe drumurile publice). Este necesar sa precizam, de asemenea, ca amenda - ca si avertismentul - sunt sanctiuni cu caracter personal si, prin urmare, obligatia de plata a amenzii se stinge prin decesul contravenientului, nefiind transmisibila succesorilor acestuia.

Asa dupa cum spuneam, amenda si avertismentul sunt sanctiuni administrative principale, in sensul ca nu se pot cumula. Spre deosebire de acestea, confiscarea este o sanctiune complementara, putand fi cumulata cu avertismentul sau amenda. Ea consta in trecerea fara plata in patrimoniul statului a obiectelor care apartin contravenientului si au servit la savarsirea contraventiei, a acelora care sunt produsul contraventiei sau dobandite prin aceasta, precum si celor a caror detinere sau circulatie sunt interzise. Pe langa aceste sanctiuni, cu aplicabilitate generala in anumite materii, sunt prevazute si sanctiuni speciale. Astfel, se cuvine amintita in primul rand pedeapsa inchisorii contraventionale, care se poate institui numai prin act normativ, pentru fapte cu un grad mai mare de pericol social. De exemplu, a fost introdusa sanctiunea administrativa a inchisorii corectionale pentru unele contraventii savarsite pe calea ferata, respectiv pentru sanctionarea abaterilor de la regulile de convietuire sociala, ordinea si linistea publica.

De asemenea, unele contraventii la regulile de circulatie pe drumurile publice, pot fi sanctionate cu pedeapsa suspendarii sau retragerii permisului de conducere auto, iar in domeniul financiar, pe langa amenzi, se pot aplica si majorari de impozite etc.

In ceea ce priveste constatarea contraventiilor, aceasta se realizeaza de catre functionarii anume prevazuti in ordonanta sau in alte acte normative (primari, chestorii, comisarii, inspectorii sau agentii de politie, sefii de serviciu, sector sau sectie din autoritatile administratiei publice imputerniciti expres etc.), prin incheierea unui procesverbal, care trebuie sa cuprinda toate datele necesare, inclusiv obiectiunile contravenientului; procesul-verbal trebuie sa fie semnat pe fiecare pagina, atat de agentul constatator, cat si de contravenient. Cand actul normativ nu prevede altfel, prin procesul verbal se aplica si sanctiunea, caz in care ne aflam in fata unui act administrativ propriu-zis si nu a unei operatiuni pregatitoare. In ipoteza ca actele normative respective nu permit ca agentul cosntatator sa aplic si sanctiunea, procesul-verbal este inaintat autoritatii competente, care aplica sanctiunea printr-o rezolutie pusa pe procesul-verbal. De cele mai multe ori, cand sanctiunea consta in amenda si nu se pune problema confiscarii unor bunuri sau stabilirii de despagubiri, ordonanta prevede ca faptuitorul poate achita pe loc jumatate din suma stabilita, situatie in care nu se mai incheie proces-verbal.

Ordonanta cuprinde, de asemenea, prevederi detaliate privind obligatia comunicarii procesului-verbal si termenului acestei comunicari, modalitatile de executare si prescriptia executarii sanctiunilor administrative.

Cat priveste caile de atac impotriva sanctiunii aplicate, in afara cazului cand amenda, suma despagubirii sau valoarea bunurilor confiscate depasesc un anumit cuantum (situatie in care se poate face plangere judecatoriei in raza teritoriala a careia s-a comis contraventia), ordonanta prevede calea administrativa de atac, plangerea urmand a fi solutionata, in general, de un functionar ierarhic superior celui care a aplicat sanctiunea. In aceasta situatie, desi ordonanta considera ca incheierea prin care se solutioneaza plangerea are caracterul unui act jurisdictional si, deci, in modul de solutionare a plangerii exista unele elemente de contencios (prezenta solicitantului, audieri de martori, obligatia motivarii incheierii), se poate constata, totusi, ca nu ne aflam in fata unor autoritati administrative cu activitate jurisdictionala, in sensul propriu al notiunii. Intr-adevar, plangerea nu se solutioneaza de organe special constituite, care sa prezinte (prin specializarea lor si activitate colegiala) garantiile ce caracterizeaza solutionarea litigiilor de catre autoritatile administrative cu activitate jurisdictionala.

Fata de cele prezentate mai sus, putem aprecia ca problematica modalitatilor de asigurare a infaptuirii functiilor administratiei publice, deciziei administrative, constituie una din materiile cele mai importante pentru buna functionare a mecanismului administrativ. Putem, de asemenea, observa ca, in aceasta privinta, administratia noastra este susceptibila inca de multe imbunatatiri, de natura a raspunde mai bine comenzilor sociale ce ii sunt adresate. In aceasta ordine de idei, apreciem ca in aceasta materie este necesara o reexaminare a reglementarilor, in vederea simplificarii acestora, inlaturarii paralelismelor cu reglementarile referitoare la abaterile disciplinare si reducerii numarului de contraventii. Noua legislatie trebuie sa delimiteze mai precis faptele ce constituie contraventie, astfel incat sanctiunile contraventionale sa poata fi aplicate, de regula, numai in cazuri in care nu sunt prevazute sanctiuni de alta natura.

4. Controlul executarii deciziei administrative

Unii autori apreciaza ca rezonanta psihologica a cuvantului control este foarte puternica, deoarece, in general, tuturor ne place mai mult sa controlam decat sa fim controlati

De-a lungul evolutiei societatii, problematica controlului a fost abordata diferentiat, in functie de nivelul dezvoltarii generale, in special de nivelul atins in capacitatea de auto-conducere a societatii.

Cuvantul control deriva din "contre-rolle", document de verificare a rolului, si o lunga perioada de timp termenul control a fost utilizat pentru a desemna "verificarea contabila". Ulterior, termenul a fost utilizat in sensul de verificare a rezultatelor. In multe lucrari de specialitate, controlul este abordat de pe pozitiile stiintei respective. Astfel, asa dupa cum vom vedea, stiintele juridice (dreptul administrativ, financiar, civil etc.), abordand problema controlului, se refera de cele mai multe ori la legalitatea sau oportunitatea actelor si faptelor juridice

Abordarea stiintifica, manageriala, a conducerii admi-nistratiei publice a determinat precizarea continutului notiunii de control, apreciindu-se ca, in conditiile societatii actuale, "controlul de conformitate este inlocuit printr-un control de eficacitate, mult mai suplu, care intervine in actiunea insasi pentru a o corecta"

In prezent, este unanim recunoscut faptul ca organizarea si coordonarea oricarui domeniu economic sau social si, mai ales, perfectionarea metodelor, este conditionata de cunoas-terea realitatii, de informarea precisa asupra activitatii concrete. Din acest punct de vedere, controlul apare ca o conditie sine qua non a activitatii autoritatilor administratiei publice. Numai prin control se poate verifica viabilitatea deciziilor autoritatilor publice, se pot descoperi pareri, se pot gandi si elabora solutii superioare in practica cotidiana.

Pornind de la importanta deosebita a administratiei publice in rezolvarea multiplelor probleme economico-sociale, ne apare limpede de ce realizarea deciziei administrative, executarea ei la parametri maximi de cantitate si calitate, prezinta o importanta deosebita, aceasta confera de fapt eficienta actului de administratie si atingerea scopului propus. Dar, pentru a cunoaste in concret modalitatea de a materializa decizia administrativa, se impune efectuarea controlului executarii acesteia.

Intr-o conceptie moderna, privind "arta de a conduce", un rol deosebit de important ii revine controlului executarii, care este chemat a masura rezultatele fata de prevederi, a rasplati oamenii dupa performante, a reprograma activitatea, facand corectiile necesare. Cu ajutorul controlului se realizeaza o intensa desfasurare a lucrarilor, care sa asigure indeplinirea programelor stabilite, se asigura o legatura inversa cu scopurile, functiile si factorii din cadrul procesului general de administrare. "Ratiunea de a exista a controlului este, in primul, rand, prezenta sa activa in desfasurarea evenimentelor si corectarea la timp a abaterilor ce pot aparea"

Privita din punctul de vedere al teoriei sistemelor, necesitatea unui control permanent asupra executarii deciziei administrative, ca modalitate principala de corelare a activitatii diferitelor trepte de ordonare ale mecanismului administrativ, rezulta in principal din doua motive: mai intai, din aspectul de prevenire si indrumare a controlului realizat de sistemele supraordonate asupra celor subordonate; in al doilea rand, deoarece in momentul conexiunii, al corelarii (deci a executarii deciziei administrative), mai mult decat in oricare alta etapa, apare riscul ca siguranta in functionare a sistemului administraiv global sa fie periclitata.

Astfel ca la nivelul autoritatilor administratiei publice, care sunt chemate, in principal, sa execute decizia administrativa, nu putem limita controlul doar la controlul legalitatii sau al oportunitatii activitatii de administratie (in concret, al deciziei administrative), cum, de asemenea, nu-l putem limita la "functie auxiliara in raport cu indrumarea", si care "trebuie adaptat la exercitarea indrumarii si nu invers"

Analizand prima parte a conceptiei de mai sus, se observa ca unii teoreticieni - mai ales juristii - abordand problema controlului, se opresc in special la controlul actului administrativ, la controlul legalitatii in administratia publica si, intr-o oarecare masura, si la controlul oportunitatii.

Astfel, ei deosebesc controlul actelor juridice de supraveghere nu numai a activitatilor, ci si a actelor de executie. Alti autori, destul de numerosi, considera ca procesul controlului se opreste exclusiv la constatarea abaterilor de la decizia stabilita si la analiza cauzelor acestor abateri, in timp ce actiunea corectiva face parte din domeniul mai larg al problematicii deciziei. In aceasta conceptie, controlul este aproape sinonim cu informatia conducerii, imbracand un caracter static. Astfel, se afirma ca scopul controlului este de a constata daca s-a realizat o sarcina si in ce mod, luarea masurilor necesare neintrand in atributia organului de control, sau ca "in fond, controlul nu este decat un transmitator de informatii" . Remarcam astfel ca majoriatea formularilor cu privire la control, facute de teoreticienii dreptului, il trateaza ca pe o activitate de observare, constatare, de cercetare si urmarire, eventual de supraveghere si nu includ punctul de vedere al eficientei. In cele mai multe cazuri preocuparile practice s-au axat, in principal, pe organizarea unui control destinat sa vizeze in special valoarea potentiala a deciziei administrative - masura in care, la elaborarea acesteia, sunt respectate conditiile de legalitate si oportunitate, determinante doar ale cadrului adecvat, necesar rezolvarii unei situatii. Se exclude astfel din sfera de control, activitatea administrativa nereglementata de acte normative - nu se recunoaste rolul controlului in realizarea unei administratii eficiente.

Conceperea controlului numai din punct de vedere al legalitatii, al punctului de vedere juridic, de drept, creaza situatia unui control pasiv, deoarece dreptul este, prin esenta sa, mai mult un regulator al activitatii decat un motor. Rezumandu-se la legalitatea actelor administrative, se eludeaza continutul muncii administrative - faptul administrativ. Practica demonstreaza clar insa obligativitatea controlului de a insuma cele doua laturi foarte importante: legalitatea si oportunitatea, precum si necesitatea de a se integra omogen in activitatea de conducere; sa devina factorul principal de reflectare a realitatii modului de executare a deciziei administrative; sa determine, in ultima instanta, noile decizii administrative ce se impun a fi luate, sa modifice pe cele existente . De aceea, am retinut si afirmat ca opiniile de orientare juridica cu referire la controlul in administratia publica raman datoare exact prin lipsa de relatii si de informare cu realitati concrete ale administratiei publice.

Fara a fi de acord cu afirmatii potrivit carora, in ultima instanta, prolema implementarii oricarui program se reduce la problema controlului, suntem adeptul parerilor dupa care controlul executarii are o importanta deosebita, intrucat executarea deciziei se constituie in "sens" - "semnificatie majora" a elaborarii deciziei administrative. Executarea unui control care eludeaza "sensul" deciziei administrative ramane o actiune inutila.

Fata de interesantele pareri exprimate cu privire la locul si rolul controlului in activitatea manageriala, ne raliem celor care opineaza ca activitatea de control constituie un complex investit sa opereze verificarea si adaptarea masurilor ce se impun nu numai pentru asigurarea legalitatii, ci si spre obtinerea unei activitati optime a autoritatilor administratiei publice. In aceasta acceptiune, indrumarea constituie o componenta a activitatii de control, fiind exercitata de sistemele administrative supraordonate, in momentul realizarii deciziei administrative - cu scopul orientarii si favorizarii executiei prin crearea si mentinerea unui cadru organizatoric adecvat acestui scop. Mentionam, de asemenea, ideea conform careia activitatea de control se sfarseste, in speta, doar in momentul in care rezultatul comporta, in obiectivitatea sa, norma, esenta functiei de control fiind nu constatarea, ci restabilirea parametrilor procesului urmarit, in limitele lui normate prestabilie sau a celor determinate, imbunatatite.

Functia de control se orienteaza astfel spre esenta problemelor, avand ca finalitate ceea ce este fundamental in procesul managerial in ansamblul sau, si anume perfectionarea continua a procesului transformarii deciziilor in realitate obiectiva.

In conditiile actuale de complexificare a proceselor sociale, in efortul de constructie a unui stat de drept real democratic, se impune o politica de constructie si perfectionare a mecanismelor de organizare, urmarind realizarea unei mai bune derulari a activitatilor, o comunicatie sociala eficienta si un control pertinent. Necesitatea dezvoltarii economicosociale a tarii noastre in contextul integrarii europene si mondiale, face imperios necesara functionarea sincronizata a tuturor compartimentelor mecanismului economic si social, exercitarea controlului sistematic pentru sesizarea din timp a tuturor anomaliilor, neconcordantelor si fenomenelor care franeaza dezvoltarea, pentru a putea actiona prompt, in vederea inlaturarii lor. Aceasta, cu atat mai mult cu cat necesitatile fundamentale in organizarea si conducerea economiei, determinate de tranzitia de la o economie de piata, acordarea autonomiei autoritatilor administratiei publice locale si descentralizarea serviciilor, sporesc gradul de complexitate a relatiilor de interactiune pe toate treptele noilor structuri si presupun executarea riguroasa a deciziilor adoptate si aplicarea ferma a noii legislatii.

Avand in vedere varietatea formelor de control si pluralitatea subiectilor care realizeaza controlul asupra derularii activitatii economice si sociale, deci implicit asupra executarii deciziilor politice si administrative, consideram necesar sa facem unele precizari. Astfel, suntem de parere ca "autorii controlului" se impart in trei mari categorii, si anume: autoritatile publice, organizatiile nonguvernamentale si cetatenii.

Autoritatile publice realizeaza, potrivit prevederilor Constitutiei, ale legilor si ale celorlalte acte normative, controlul prin autoritatile care exercita puterea legislativa (Senat, Camera Deputatilor), prin autoritatile care exercita puterea executiva (Guvern, ministerele si celelalte organe centrale de specialitate ale administratiei publice - inclusiv inspectiile centrale de control specializat ale statului), serviciile descentralizate ale acestor autoritati, prefectii, primarii si consiliile locale, si prin autoritatile publice care exercita puterea judecatoreasca.

Controlul exercitat de autoritatile publice este deosebit de important, determinat fiind de sarcinile multiple si complexe ce revin acestora in buna functionare a mecanismului social-economic. Fiecare autoritate publica ce exercita controlul constituie o veriga in mecanismul statal, cu destinatie functionala bine precizata de lege, limitata prin continutul activitatii controlate si de formele specifice de realizare a controlului.

Destinatia functionala a controlului autoritatilor publice trebuie si este privita dinamic, in interactiune cu celelalte elemente ale sistemului social global.

Organizatiile nonguvernamentale, ca persoane juri-dice legal constituite, in virtutea dreptului de asociere prevazut de Constitutie, prin libera vointa a cetatenilor cu scopul apararii unor drepturi si libertati, se pot adresa pentru apararea acestora justitiei, sau oricarei alte autoritati publice, exercitand in acest fel un control indirect asupra administratiei publice.

Cetatenii, de asemenea, se pot adresa justitiei, in nume prorpiu, pentru apararea drepturilor, a libertatilor si a intereselor lor legitime, precum si oricarei alte autoritati prin petitii, pentru a determina corectarea eventualelor acte administrative abuzive.

Mai mult, asa dupa cum se stipuleaza in Constitutie, persoana vatamata intr-un drept al sau, de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termen legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins, anularea actului si repararea pagubei. In acest fel, cetatenii, practic, exercita un control indirect asupra executarii deciziei administrative.

Referindu-ne la modalitati de executare a controlului in administratia publica, putem aminti ca:

Forma de control cea mai extinsa este controlul intern, care se realizeaza la nivelul fiecarei autoritati in mod foarte variat. Astfel:

Autocontrolul - cand fiecare functionar, serviciu sau birou isi controleaza activitatea proprie. Aceasta forma de control utilizata inca rar este deosebit de importanta, deoarece abaterea poate fi corectata imediat sau prevenita in operatiunile de executare ce urmeaza. Conducatorii tuturor birourilor, serviciilor, sectiilor, sectoarelor, oficiilor, in general a tuturor compartimentelor de specialitate, controleaza executarea deciziilor administrative "ce-i privesc". Unele compartimente de specialitate au menirea sa urmareasca, sa controleze executarea deciziilor administrative in toate unitatile unde aceasta se realizeaza, indiferent de subordonare.

Metodele de control - mai frecvente in administratia publica, pot fi examinate atat din punct de vedere al celui controlat, cat si din punct de vedere al celui care controleaza.

Din punct de vedere al celui controlat:

- control planificat sau neplanificat (inopinat). In practica, mai frecvente sunt controalele planificate;

- control partial (tematic) si control de fond (exhaustiv). In practica, mai frecvente controalele tematice;

- control la fata locului sau control din acte administrative. In practica, remarcam uneori tendinta negativa de a se realiza mai mult un control la dosar.

Din punct de vedere al agentului de control:

- control unilateral sau control in contradictoriu. In practica semnalam tendinta criticabila de a executa un control unilateral.

- control liber sau control pe baza de plan tematic;

- control individual sau control colegial. In practica se remarca mai mult controlul colegial.

Forma actului de control. Actul administrativ clasic intocmit in urma executarii controlului se numeste "proces-verbal" sau "nota de constatare". Cand controlul priveste o anumita tema si s-a executat la mai multe unitati din subordine, actul de control se numeste "referat" sau "informare" cu privire la starea de fapt din tema controlata.

Neconsemnarea constatarilor in acte este o practica daunatoare, deoarece:

- diminueaza responsabilitatea organului de control;

- nu stimuleaza aparatul controlat sa aprofundeze cat mai bine metodologia de lucru indicata de agentul de control;

- nu ofera posibilitatea aprecierii calitatii controlului din partea factorilor de decizie;

- controlul este lipsit el insusi de un sinoptic al erorilor comise de organul controlat, de viteza repetarii abaterilor.

Valorificarea constatarilor. Distingem:

- valorificarea directa: are loc in procesul de control si consideram a fi cea mai eficienta; rar fololsita din cauza absentei sau limitelor competentei de decizie a agentilor de control;

- valorificarea indirecta - duce la un mare consum de timp si, mai ales, la tergiversarea adoptarii deciziei de corectie.

Controlul functionarii aparatului administrativ

Functionarea aparatului administrativ trebuie controlata: Parlamentul, presa, opinia publica, partidele politice exercita un control permanent. Exista controlul declansat de cei administrati in fata instantei judecatoresti. Exista apoi controlul temporar exercitat de diferite comisii de ancheta sau de reforma, cand se cerceteaza fie parti ale aparatului administrativ, fie acest aparat in ansamblu, in vederea modificarii structurii sau ameliorarii functionarii sale, sugerandu-se reforme si uneori masuri, dintre care unele raman fara urmare si altele sfarsesc prin adoptarea de legi sau alte acte normative, emise de catre executiv.

Controlul intern rezulta din ierarhizarea si diversificarea functiilor. El este fie special, fie general si se prezinta intr-o forma asemanatoare in toate tarile, dar este mai mult sau mai putin perfectionat si, mai ales, este exercitat cu mai multa sau mai putina energie.

O prima forma de control deriva din ierarhizarea administrativa. El priveste ordinele guvernului si urmareste sa asigure supravegherea exercitarii masurilor pe care le prescriu aceste ordine. In fiecare serviciu, superiorii verifica si rectifica munca subordonatilor lor. Autoritatile administrative investite cu putere de decizie sunt frecvent tinute sa obtina aprobarea unei autoritati superioare. Activitatea administrativa superioara poate sa paralizeze actele autoritatii inferioare, uneori poate chiar sa se substituie, in anume cazuri, acestei autoritati inferioare. Ea verifica deci actele acestei autoritati inferioare si le apreciaza valoarea.

In modalitati diferite, sistemul de control se afla intre autoritatea guvernamentala centrala si autoritatile descentralizate. Cu privire la acestea din urma, puterea de control consta adesea in competenta de a opri executarea si de a pronunta, in cazurile strict determinate, anularea.

Competentei de control asupra actelor i se adauga totdeauna puterea disciplinara asupra persoanelor din interiorul fiecarui serviciu si, de asemenea, intre autoritati plasate la grade diferite. Autoritatea superioara poate sa adopte sanctiuni impotriva autoritatii inferioare si chiar masuri extreme, cum ar fi: pronuntarea suspendarii sau revocarea.

Aceste competente exista chiar cu privire la autoritatile descentralizate. Aceasta putere disciplinara este expresia puterii ierarhice, care antreneaza competenta de a controla si a sanctiona personalul. In toate tarile exista control ierarhic (vertical) atunci cand se opereaza de sus in jos si orizontal (sau lateral), care rezulta din distributia functiilor administrative. Adesea, este ne-cesar acordul mai multor autoritati distincte, fara subordonare intre ele, pentru indeplinirea anumitor acte, pentru a lua anumite decizii si aceste diferite autoritati, in

fapt, se controleaza reciproc. Astfel, pentru o anumita operatiune administrativa, trebuie sa se realizeze un control intre un serviciu tehnic - sau mai multe astfel de servicii -, un serviciu juridic, un serviciu financiar. Fiecare serviciu va cauta sa faca sa prevaleze punctul sau de vedere, va critica si va supraveghea atitudinea celorlalte servicii in cauza. Peste tot, cea mai mare parte a activitatilor administrative incepe cu cheltuieli si foarte frecvent este necesar acordul a doua servicii distincte, a aceluia care angajeaza cheltuiala si a aceluia care plateste. Asadar, este necesar un acord intre o autoritate care nu dispune de resurse suficiente si alta, care o subventioneaza pe cea care nu dispune de fonduri.

Diviziunea intre gestionar si platitor, diviziunea intre cel care actioneaza si cel care subventioneaza, are drept consecinta controlul care este exercitat de una din aceste autoritati asupra celeilalte si asupra ansamblului serviciilor administrative; acest fapt face sa se simta, in toate tarile in special controlul ministerului de finante, pentru ca acest minister este detinatorul banilor.

Prin delegare de autoritate (controlul decurgand din puterea ierarhica), pe seama sefilor departamentelor ministeriale, a autoritatilor plasate in fruntea colectivitatilor sau a serviciilor descentralizate, sunt constituite diverse corpuri de control, aproape in toate tarile, pe toate treptele administratiei de stat si a colectivitatilor locale, in unele mari orase sau intreprinderi publice.

Trebuie sa amintim doua astfel de tipuri de control investite in mod egal cu atributii de control financiar; unul insa este indeplinit in numele parlamentului, astfel ca se exercita in conditii diferite de cel ordinar, exercitat in interiorul structurii administratiei publice.

De asemenea, este foarte important sa distingem controlul operatiilor financiare in curs de executie de controlul conturilor.

Operatiile financiare in curs de executare sunt controlate chiar in sanul administratiei debitoare. Spre exemplu: un control analog "controlului cheltuielilor angajate" din Franta (identic cu controlul financiar intern de la noi), este asigurat in Anglia de catre functionarii trezorieri detasati in fiecare minister.

Un control de ansamblu al operatiunilor financiare este realizat in fiecare tara de ministerul de finante sau de organisme care, adesea, se dedubleaza. In SUA, de exemplu, prin ministerul trezoreriei si biroul bugetului, acest control este asigurat prin anumite mecanisme, cum ar fi: procedeele de distribuire a fondurilor sau viza trezoriei britanice, transpusa aidoma in SUA. In numele ministerului finantelor, in anumite tari se exercita chiar si un control asupra serviciilor financiare si asupra tuturor serviciilor care alimenteaza fondurile publice, prin intermediul corpurilor de functionari create de obicei dupa modelul francez al inspectiei financiare. Separatia ordonatorului de credite, de contabil, permite - de asemenea - controlul.

Odata ce operatiunile financiare au fost facute, iar platile sau incasarile au fost efectuate, aceste operatiuni sunt trecute in conturi. Controlul asupra conturilor permite sa se vada felul in care a functionat administratia. Acest control este incredintat in diferite tari curtilor de conturi de tip francez, care actioneaza in forme jurisdictionale si prin a caror activitate se clarifica parlamentul in vederea votarii legilor care regleaza definitiv conturile (executia bugetara). Aceste curti exista in Belgia, Italia, Spania, Portugalia, Romania. In Anglia si SUA nu exista curti de conturi de alura jurisdictionala, competenta apartinand unui inalt functionar, care face verificarea conturilor si apoi raportul in fata parlamentului.

In Anglia conturile sunt prezentate unui "controlor auditor general", un inalt personaj, care actioneaza in functia sa ca un adevarat judecator, atata vreme cat se comporta de o maniera corecta; la fel ca si un judecator, el nu poate fi revocat decat printr-o motiune a celor doua Camere.

El urmareste cheltuielile administratiei si autorizeaza trezoreria sa administreze sumele de care are nevoie pentru functionarea serviciilor publice prin Banca Angliei. Incasarile provenind din impozite sunt centralizate intr-un cont la Banca Angliei. Pentru a face sa fie intrebuintate pentru diferite cheltuieli, trebuie acordul controlorului auditor general. Astfel, el nu se multumeste numai cu examinarea conturilor privitoare la operatiuni trecute, ci exercita controlul asupra operatiunilor financiare in curs, asupra executarii bugetului. Aceasta este prima sa misiune. A doua consta in examinarea conturilor cu ajutorul adjunctilor si comisiilor, elaborand, la sfarsit, un raport parlamentului.

In SUA este aplicat un sistem analog, numit "General Accounting Office", in fruntea caruia exista controlorul general, un inalt functionar, numit pe 15 ani de catre presedinte, cu acordul senatului. El dispune de un numeros personal: peste 10.000 de angajati, repartizati in cinci divizii.

Are atributii de control preventiv (prealabil), fiind consultat inainte de a se hotari cheltuielile, apoi verifica conturile.

Este o institutie foarte criticata in SUA, pentru incetineala cu care lucreaza. Pe timpul lui Roosvelt a fost demis controlorul general si timp de trei ani nu a fost numit un altul. Cel nou, a accelerat rulajul dosarelor.

Independent de controlul financiar cu caracter general, un control de ansamblu asupra administratiei este exercitat, in tarile cu regim parlamentar, de catre comisiile parlamentare, in regim prezidential de catre presedinte sau de catre primul-ministru, etc. Controlul este exercitat, de asemenea, ori de cate ori cei administrati declanseaza recursul in fata diferitelor jurisdictii. Recursurile si jurisdictiile in materie administrativa le vom analiza in capitole separate.

5. Raspunderea administratiei si relatiile cu cetatenii

In majoritatea lucrarilor de drept administrativ si stiinta administratiei, se utilizeaza mai frecvent notiunea de "administrati" sau "cei administrati", atunci cand se analizeaza raporturile acestora cu administratia publica

Noi am preferat sa folosim, de regula, notiunea de "cetatean" si aceasta deoarece ni se pare a evoca o fiinta suverana si egala in drepturi in raporturile cu administratia publica, pe cand notiunea de "administrati" sugereaza implacabila inferioritate fata de administratori, functionari ai administratiei publice.

Folosind notiunea de "cetateni", nu putem inlatura si nu putem ascunde, totusi, dependenta in care se gasesc, destul de des, membrii unei societati, fata de autoritatile administratiei publice, detinatoare a puterii executive si chemate sa asigure si sa organizeze aplicarea si respectarea normelor de drept. Aceasta "inegalitate" in raporturile juridice de drept administrativ dintre cetateni si autoritatea administrativa a facut obiectul analizei noastre, atunci cand ne-am oprit asupra particularitatilor acestor raporturi juridice.

Aceasta dependenta a cetateanului fata de administratia publica, luata ca autoritate detinatoare a puterii executive, este foarte clara, logica si de inteles (actele unilaterale traditionale etc.), dar apare discutabila atunci cand se manifesta si in raporturile cu administratia publica, luata ca prestatoare de servicii (sanatate, invatamant, securitate sociala etc.).

Absenta unor garantii suficiente in acest sens poate genera tensiuni incomode, chiar in statul de drept, motiv pentru care aceste aspecte trebuie sa fie in permanenta atentie a guvernantilor.

In mod obisnuit, putem observa tendinta ca atat doctrina in materie, cat si practicienii, sa se ocupe cu precadere de mijloacele de protectie exterioare structurilor administrative, punandu-se accent pe mecanismele de control jurisdictional ale administratiei publice. Deoarece aceste chestiuni le vom aborda in capitolele urmatoare, ne vom opri acum asupra altor aspecte si, in special, asupra interdependentei dintre mijloacele de protectie interna in cadrul structurilor administratiei publice, care au un caracter pre-contencios si mijloacele de protectie externa (recursurile jurisdictionale etc.).

Procedura administrativa interna (pre-contencioasa) are o importanta deosebita, in primul rand pentru imaginea pe care cetateanul si-a formeaza in legatura cu autoritatile administratiei publice. Rezolvand prompt, in interiorul structurilor sale, orice sursa de insatisfactie a cetatenilor, se va obtine, pe de o parte evitarea senzatiei inutile pe care oricine o incearca atunci cand se simte lovit de "masina administrativa", iar, pe de alta parte, se poate obtine in timp un climat participativ al oamenilor la activitatile administratiei publice, fapt ce ar genera cresterea eficientei acesteia.

In al doilea rand, optimizarea procedurilor administrative interne ar genera o administratie mai corecta, adica exigent-legala si apropiata de situatiile faptice, ceea ce ar putea determina limitarea sau chiar evitarea recursurilor inutile la instantele judecatoresti. In sfarsit, pentru societate in ansamblu, avantajele unor proceduri administrative non-contencioase bine dezvoltate sunt de natura sa compenseze eventualele costuri suplimentare, pe care aplicarea unor astfel de norme le-ar putea genera.

Fara a face o analiza detaliata, vom anticipa cateva elemente esentiale ale procedurilor administrative non-contencioase (interne), pentru a argumenta deosebita importanta a acestora in efortul de construire a unei administratii publice democratice.

Astfel, mentionam: informarea cetatenilor asupra drepturilor si mijloacelor de protectie pe care le au in raporturile cu autoritatile administratiei publice, cum ar fi accesul la documente, caile de atac si recurs, informare, care, pentru a fi eficienta, trebuie facuta de catre functionarii publici de la caz la caz, nu prin mass-media. Cu alte cuvinte, instaurarea unei transparente administrative a autoritatilor in raporturile cu cetatenii. Publicarea proiectelor deciziilor administrative in vederea consultarii si atragerii cetatenilor la elaborarea acestora.

Rationala aplicare si delimitarea intelesului notiunii de secret administrativ, pe de o parte ca mijloc de protectie a persoanelor particulare, iar, pe de alta parte, ca metoda de lucru pentru autoritatile administratiei publice (un acces mai bun la informatiile detinute de particulari).

Desi, atat Constitutia noastra, cat si legile organice adoptate pana in prezent corespund crieteriilor generale ce caracterizeaza organizarea si functionarea unui stat de drept democratic, simtim nevoia sa mai insistam putin asupra unor elemente esentiale ale procedurilor administrative pre-contencioase (non-contencioase, interne), necesar a se regasi in toate actele normative ce reglementeaza activitatea de detaliu a autoritatilor administratiei publice, mai ales in raporturile juridice administrative cu caracter individual. Astfel:

Este necesara respectarea elementelor de procedura contradictorie: administratia va trebui sa utilizeze si sa respecte dreptul cetateanului de a cunoaste continutul dosarului administrativ, dreptul la raspuns scris etc.

Autoritatile administratiei publice vor trebui sa generalizeze obligatia motivarii scrise a actelor administrative, oferind explicatii si justificari pentru solutiile adoptate, astfel incat cetateanul sa inteleaga si astfel sa-si insuseasca solutia sau sa poata motiva recursul sau.

Sunt necesare precizari: asupra modului in care se poate exercita recursul ierarhic si recursul gratios; asupra limitelor si competentelor autoritatilor ce exercita controlul de legalitate si oportunitate; asupra procedurilor jurisdictionale etc.

Procedura contencioasa sau controlul jurisdictional, ca mijloc de protectie a cetateanului, se plaseaza in exteriorul administratiei publice, dar cu impact major asupra calitatii acesteia.

Asa dupa cum aratam atunci cand ne-am referit la "controlul executarii deciziei administrative", atat legalitatea cat si oportunitatea actelor administrative fac obiectul diverselor forme de control exercitat de diferiti agenti de control, care sunt atasati structurii controlate sau sunt in exteriorul acesteia.

Am precizat, de asemenea, cadrul normativ in care cetatenii pot exercita practic, in mod individual, un control de legalitate asupra actelor administrative individuale, precum si parghiile pe care le au la dispozitie pentru a ataca un act administrativ abuziv. Toate aceste reglementari sunt in conformitate cu natura fundamentala a dreptului de acces la un control independent al legalitatii actelor administrative, recunoscut fiecarui cetatean.

In acest fel, legislatia noastra se armonizeaza cu prevederile art.6 alineatul 1 al Conventiei Europene a Drepturilor Omului din 1950 (astfel cum este el aplicat in jurisprudenta recenta a Curtii Europene a Drepturilor Omului):

"Orice persoana are dreptul sa-i fie facuta cunoscuta cauza in mod public si intr-un rastimp rezonabil, de catre un tribunal independent si impartial, stabilit prin lege, care va decide".

Trebuie sa subliniem ca dreptul de acces la justitie al fiecarui cetatean lezat in drepturile sale legitime nu trebuie sa determine o neglijare a efortului legislativ ce trebuie intreprins pentru remedierea procedurilor pre-contencioase si perfectionarea acestora, cu atat mai mult cu cat este bine cunoscut faptul ca procedurile contencioase (apelul la instantele judecatoresti) sunt mai lente si mai costisitoare. Solutia ar fi eficientizarea atat a administratiei publice, cat si a justitiei, ceea ce presupune, bineinteles, un efort financiar mai mare din partea statului.

Avocatul Poporului (Ombudsman), este o institutie noua in dreptul constitutional romanesc. Utilizata initial in tarile nordice, institutia Ombudsmanului (mediator, comisionar pentru administratie, avocatul poporului, protector, etc., etc.), a aparut ca o necesitate de simplificare a posibilitatii de interventie a cetatenilor pe langa autoritatile administratiei publice, constituind o procedura relativ simpla, in principiu rapida, fara prea multe complicatii si destul de putin costisitoare pentru cetatean.

Menirea principala a Avocatului Poporului este de a cauta solutii amiabile, deci o misiune de mediere sau de a explica cazul cetateanului in fata administratiei mai clar, mai inteligibil.

Deci un mijloc de rezolvare a unui potential litigiu, prin extragerea de solutii din paleta de posibilitati legale existente la dispozitia administratiei publice.

Incercand sa conturam cateva carateristici ale institutiei Avocatul Poporului, astfel cum acestea se deduc din prevederile art.55 din Constitutia Romaniei, precum si din normele ce reglementeaza institutia Ombudsmanului in alte tari, dar mai ales sintetizand analizele efectuate asupra modului de functionare a acestei institutii in practica administrativa, putem aminti:

- Ombudsmanul (Avocatul Poporului) este independent de autoritatea administrativa, cel mai adesea institutia emana de la Parlament si se bucura de o oarecare imunitate. El are drept de initiativa, putand actiona din oficiu sau la cererea persoanelor lezate in drepturile lor. Asadar, putem vorbi de un interes legal pentru a actiona (actio popularis), motiv pentru care poate declansa inspectii, cercetari si anchete asupra activitatilor diversilor agenti administrativi.

Este de observat ca, fiind detasat de autoritatile administratiei publice, nu are competenta de decizie, solutiile sale sunt supuse atentiei factorilor decidenti (Parlament, Guvern, ministere, prefecturi, consilii locale) si insusirea lor de catre acestia, depinde de prestigiul Avocatului Poporului, de puterea sa de convingere, de legitimitatea solutiilor pe care le propune. Pentru a nu-si pierde autoritatea, Avocatul Poporului va trebui sa-si autolimiteze pretentiile si indrazneala in interventiile sale. Pentru a-si realiza misiunile sale, Ombudsmanul are o gama variata de mijloace de lucru, incepand cu dreptul de acces la dosarele autoritatilor publice si de a cere explicatii administratiei (independent de existenta unei eventuale obligatii de a motiva actele in speta) si terminand cu posibilitatea de a intocmi rapoarte individuale sau generale cu privire la o problema sau alta, inclusiv concluzii si propuneri de solutionare individuala sau globala (initiative legislative si regulamentare etc.).

In incheierea acestor succinte observatii cu privire la mult discutata si

controversata chestiune a raporturilor dintre administratia publica si cetatean, mai dorim

sa amintim deosebita importanta pe care o are dozajul optim al diverselor mijloace de

protectie ale cetateanului. In acest sens, este de observat ca protectia reala a cetateanului

vis-à-vis de administratia publica nu depinde de unul sau altul din mijloacele de protectie

luate singular (cu exceptia accesului la justitie). Determinanta este existenta unui

ansamblu echilibrat de mijloace susceptibile de a acorda sanse reale, rezonabile, omului

de rand, de a-si finaliza demersul, dar fara ca functionarea normala a autoritatilor si

serviciilor publice sa fie periclitata. In acest sens, analiza recursurilor, jurisdictiilor si sistemelor de contencios administrativ existente in diferite tari, ne va ajuta - poate - in proiectarea unui sistem echilibrat de mecanisme si institutii care sa aduca administratia noastra publica la nivelul necesar integrarii europene.