DREPTUL ADMINISTRATIV. DEFINITIE SI FUNDAMENTE - Locul si rolul dreptului administrativ

Dreptul administrativ. definitie si fundamente

1. Locul si rolul dreptului administrativ

Asa cum s-a aratat in notiunile introductive despre drept, din prezenta lucrare, dreptulul obiectiv si stiinta dreptului sunt alcatuite din doua diviziuni: dreptul public si dreptul privat.

Dreptul administrativ, alaturi de cel constitutional, financiar, penal, procesual penal, international public s.a. face parte din diviziunea dreptului public, fiind o ramura a acestuia.

Pentru a defini dreptul administrativ este necesara o foarte scurta prezentare a organizarii si functionarii puterilor statulu

John Locke (1632-1704) in "Eseu asupra guvernarii" a formulat pentru prima data ideea separatiei puterilor in stat. "Locke a avut o viziune dihotomica, disociind intre puterea legislativa si puterea executiva. El a inteles si intaietatea legislativului, aratand ca puterea legislativa incredintata unei persoane sau mai multora, pentru totdeauna sau pentru un interval de timp - este puterea suprema in stat. In ceea ce priveste diferenta intre ele, au aratat ca, in timp ce puterea legislativa este discontinua, caci nu e totdeauna necesar sa se faca legi, puterea executiva este continua - caci e totdeauna necesar sa se aplice legile facute.

Deosebit de importanta este precizarea facuta de Locke ca, desi legislativul este preeminent in stat, aceasta putere suprema este si ea limitata de legea naturi Argumentarea ca puterea legislativa este rationala si relativa, nu arbitrara si absoluta, trimite la faptul ca persoana sau adunarea care este legiuitor nu are mai multa putere decat cea pe care o au oamenii in stare naturala, inainte de a fi intrat in societate si de a fi atribuit puterea lor comunitatii pe care au format-o; caci nimeni nu poate oferi altuia mai multa putere decat are el insusi[1]. Or, arata Locke, nimeni nu are putere absoluta si arbitrara asupra lui insusi, sau asupra altuia, de a-si lua viata, de exemplu, sau de a-i rapi altuia viata si bunurile; deci o putere limitata de legea naturala a conservarii vietii sale si a conservarii restului genului uman este tot ceea ce da si poate da omul societatii si, prin intermediul acesteia, puterii legislative.

Concluzia lui Locke este ca imperativele legilor naturii nu inceteaza deloc in societate; ele devin chiar mai puternice in multe cazur Admitand ca dreptul izvoraste din vointa, el are in vedere o vointa circumscrisa dreptului natural si, in primul rand, legii sacre si inalterabile care are ca obiect conservarea genului uman pentru care oamenii intra in societate; nu exista decret uman care sa poata fi bun si valabil cand ele este contrar acestei legi . In acest sens, aparatorul dreptului natural este poporul.

Asadar, puterea legislativa nu poate fi absoluta, caci oamenii nu se pot plasa intr-o situatie mai rea decat starea naturala[2]".

Montesquieu (1689-1755), in "De l'Esprit des lois", analizand formele de guvernare, a avut in vedere si despotismul, cu privire la care a afirmat ca in mentinerea despotismului nu mai functioneaza nici virtutea - ramasa in continuare nenecesara-, nici onoarea - periculoasa-, ci frica, sentiment care doboara orice curaj si stinge orice ambitie; educatia devine aici ucenicia fricii, iar apararea se asigura prin izolare. Oamenii sunt, in despotism, toti egali, pentru ca sunt toti sclavi, toti egali cu zero. Frica impiedica orice acumulare de bunuri, orice situatie stabila, avand o functie distructiva in raport cu societatea[3]. In materie de ordine statala, Montesquieu si-a indreptat preferintele spre cele in care puterile nu se exercita fara control si in care prin lege se asigura libertatea care, insa, nu exista decat acolo unde nu se abuzeaza de putere. "Este o experienta eterna ca orice om care are puterea este tentat sa abuzeze de ea. Pentru a nu se putea abuza de putere, trebuie ca, prin dispunerea lucrurilor, puterea sa opreasca puterea (subl.n.s.) . Este formularea cea mai clara a principiului separarii puterilor in stat. "Cand in aceeasi persoana sau in acelasi corp de magistratura puterea legislativa este reunita cu puterea executiva, nu exista deloc libertate daca puterea judecatoreasca nu este separata de puterea legislativa si de cea executiva. Daca ea ar fi legata cu puterea legislativa ., judecatorul ar fi legiuitor. Daca ea ar fi legata cu puterea executiva, judecatorul ar putea avea forta unui opresor. Totul ar fi pierdut daca acelasi om sau aceeasi adunare . ar exercita aceste trei puteri: de a face legi, de a executa hotararile publice si de a judeca crime sau diferende ale particularilor;" . unde separarea puterilor nu exista, "domneste un groaznic despotism" .

In Principatele Romane, principiul separatiunii puterilor a fost mentionat pentru prima data in Proiectul de Constitutie elaborat in 1822 de Partida Carvunarilor din Moldova. A fost consacrat si de cele doua Regulamente organice (1831 in Muntenia si 1832 in Moldova), dar si in Conventia de la Paris (1858) si Statutul dezvoltator al Conventiei de la Paris (1864). Constitutiile din 1866 si 1923 consfinteau exercitarea puterii legislative de catre domn (rege) si reprezentanta nationala (Senat si Adunarea Deputatilor), iar puterea executiva, de domn si ministri (in Constitutia din 1866), mai apoi, de Guvern in numele regelui, conform Constitutiei din 1923. La fel si Constitutia din 1938 a lui Carol al II-lea. Pe perioada dictaturii antonesciene (6 septembrie 1940- 23 august 1944) Constitutia a fost suspendata.

Constitutia din 1948 prevedea ca puterea legiuitoare se exercita de catre Marea Adunare Nationala, cea executiva de catre Guvern, iar cea judecatoreasca de Curtea Suprema, curti, tribunale si judecatorii populare. Constitutiile din 1952 si 1965 consacrau principiul unicitatii puterii de stat care se exercita prin patru activitati fundamentale, carora le corespundeau patru categorii de organe:

- organe ale puterii de stat;

- organe ale administratiei de stat;

- organe judecatoresti;

- organe ale procuraturi

Ca organe supreme ale puterii de stat, Constitutia din 1965 prevedea: Marea Adunare Nationala (care se intrunea in doua scurte sesiuni pe an; Consiliul de Stat care gestiona puterea intre sesiunile Marii Adunari Nationale si se intrunea in sedinte periodice. Consiliul de Stat avea si atributii legislative, in acest sens putand emite decrete ale Consiliului de Stat, care se aprobau apoi prin lege. Presedintele Romaniei detinea puterea intre sedintele Consiliului de Stat, ceea ce insemna majoritatea timpului, fiind in acelasi timp, potrivit art.66, si presedintele Consiliului de Stat; de asemenea, putea emite decrete cu caracter normativ.

In ce priveste puterea executiva, aceasta era reprezentata functional, la nivel central, de Consiliul de Ministri, ca organ suprem al administratiei de stat, si ministere, ca organe centrale ale administratiei de stat. La nivel local functionau consiliile locale, ca organe locale ale puterii de stat, si comitetele executive si birourile executive ale consiliilor populare, ca organe locale al administratiei de stat.

Principiul separatiei puterilor in stat, desi nu este consacrat de Constitutia din 1991, se degaja din foarte multe prevederi ale acesteia, dupa cum urmeaza:

- art.1 alin.(3): "Romania este stat de drept, democratic si social .". Statul de drept presupune separatia puterilor;

- art.58 alin.(1): "Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului roman si unica autoritate legiuitoare a tarii". Se consacra existenta uneia dintre autoritatile statului - puterea legislativa;

- art. 101 alin.(1): "Guvernul, potrivit programului sau de guvernare, acceptat de Parlament, asigura realizarea politicii interne si externe a tarii si exercita conducerea generala a administratiei publice". Este cea de-a doua putere a statului prevazuta expres - puterea executiva;

- Capitolul V - Administratia publica, sectiunea 1. Administratia publica centrala de specialitate. Aici se face vorbire de ministere si Consiliul Suprem de Aparare a Tari Art. 115 prevede ca ministerele se organizeaza numai in subordinea Guvernului si ca in subordinea acestuia pot fi infiintate alte organe de specialitate care pot fi organizate si ca autoritati administrative autonome. Administratia publica se constituie si la nivel local pe principiul autonomiei locale si pe cel al descentralizarii serviciilor publice, fiind alcatuita din consilii locale si primari alesi si consilii judetene cu rol de coordonare a consiliilor locale;

- cea de-a treia putere a statului este consfintita si ea la Capitolul VI din Constitutie intitulat "Autoritatea judecatoreasca".

Dupa aceasta prezentare a puterilor statului, se cuvine a arata ca puterea executiva este cea care constituie obiectul de studiu si reglementare al/a dreptului administrativ. Aceasta ramura de drept s-a desprins din dreptul constitutional care are ca principal obiect de studiu Constitutia, ca lege fundamentala a statulu Normele acesteia consacra si ocrotesc cele mai importante valori sociale si politice, reglementeaza organizarea statului, guvernarea, precum si raporturile statului cu persoanele fizice si juridice.

Prof.univ.dr. Antonie Iorgovan defineste dreptul administrativ ca "ramura dreptului public care reglementeaza relatiile sociale din sfera administratiei publice, precum si pe cele de natura conflictuala, dintre autoritatile administratiei publice sau alte autoritati statale, pe de o parte, si cei vatamati in drepturile lor, pe de alta parte"[6].

O alta definitie a dreptului administrativ are urmatoarea forma: "acea ramura a dreptului public roman care cuprinde totalitatea normelor juridice ce reglementeaza organizarea si activitatea organelor de stat infiintate pentru realizarea sarcinilor puterii executive, raporturile dintre aceste organe si particulari (persoane fizice si juridice), precum si raspunderea si sanctiunile aplicabile pentru nerespectarea acestor norme[7]. Definitia este criticabila pentru faptul ca include si sanctiunile, acestea tinand de chiar esenta normei juridice.

Izvoarele dreptului administrativ

Ca tipuri de izvoare de drept intalnim si in dreptul administrativ intreaga gama de izvoare. Constitutia, ca lege fundamentala, este principalul izvor de drept administrativ. Celelalte categorii de izvoare formale pot fi grupate in: izvoare specifice si izvoare comune cu alte ramuri de drept.

Sunt izvoare specifice: Legea nr.90/2001 privind organizarea si functionarea Guvernului Romanei si a ministerelor (M.Of. nr.164/02.04.2001); Legea administratiei publice locale nr.215/2001 (M.Of. nr.204/23.02.2001); Legea contenciosului administrativ nr.29/1990 (M.Of. nr.122/ 08.11.1990); Legea serviciilor publice de gospodarie comunala nr.326/2001 (M.Of. nr.359/04.07.2001) s.a..

Sunt izvoare comune cu alte ramuri de drept: Legea finantelor publice locale; Legea privind regimul juridic al unor imobile preluate in mod abuziv in perioada 6 martie 1945 - 22 decembrie 1989 s.a..

Caracterul de izvoare formale specifice si izvoare formale comune cu alte ramuri de drept poate constitui un criteriu de clasificare si pentru toate celelalte acte normative subsecvente legii si ordonantelor Guvernului, respectiv: hotarari ale Guvernului, ordine, instructiuni, regulamente, circulare, norme, norme metodologice, emise sau aprobate de ministri si ceilalti conducatori ai organelor administratiei publice centrale si ale serviciilor publice, acte ale administratiei publice locale (hotarari ale consiliilor locale, dispozitii ale primarilor si presedintilor consiliilor judetene, ordine ale prefectilor).

Norma juridica de drept administrativ

Se particularizeaza in ansamblul normelor juridice prin obiectul de reglementare. Acesta priveste organizarea si functionarea administratiei de stat si raporturile organelor administratiei, pe de o parte intre ele, si pe de alta parte cu particulari

Dupa obiectul reglementarii, normele de drept administrativ pot fi grupate astfel:

- norme organice. Sunt cele care reglementeaza infiintarea, organizarea si desfiintarea organelor administratiei publice;

- norme de drept material (substantial). Sunt cele care reglementeaza drepturile si obligatiile atat ale organelor puterii administrative, cat si cele ale particularilor;

- norme procedurale. Acestea stabilesc regulile de solutionare a petitiilor, a contestatiilor, regulile activitatii administrativ - jurisdictionale si ale activitatii procesuale de contencios administrativ la instanta de judecata.

Normele de drept administrativ, cu exceptia celor din Constitutie, legi si acte normative echivalente legii (ordonantele Guvernului si ordonantele de urgenta ale Guvernului), se emit in baza si pentru organizarea executarii legilor. Daca normele din legi si ordonante sunt supuse controlului de constitutionalitate, cele din hotarari ale Guvernului si din celelalte acte normative ale puterii executive sunt supuse controlului de legalitate care se face de instanta judecatoreasca.

Raportul juridic de drept administrativ

Raporturile juridice de drept administrativ sunt acele relatii sociale, ce iau nastere, se modifica sau se sting, pe baza normelor juridice de drept administrativ, in activitatea de realizare a sarcinilor puterii executive si de rezolvare a intereselor de natura administrativa ale persoanelor.

In multimea raporturilor juridice, raportul juridic de drept administrativ se particularizeaza prin urmatoarele trasaturi specifice:

1. In raporturile juridice de drept administrativ, intotdeauna unul dintre subiecte, fie activ, fie pasiv, este un organ al administratiei publice sau un functionar al sau (functionar public sau salariat). Celalalt subiect poate fi un organ administrativ sau autoritate publica, cu care primul organ poate fi in relatie de supraordonare, subordonare sau colaborare, sau un particular (persoana fizica sau juridica, de stat sau de drept privat).

2. Obiectul raportului juridic este determinat de sfera de competenta a organului administrativ (atributiile acestuia).

3. Partile, de regula, nu sunt pe pozitie de egalitate, raporturile fiind de putere, ca urmare a faptului ca actele administrative sunt, de regula, acte de autoritate, fara insa sa fie excluse raporturile de colaborare sau de participare. Organele administrative, in desfasurarea activitatii lor, pot sa stabileasca si alte genuri de raporturi juridice in care sa se afle pe pozitii de egalitate (spre exemplu, sa incheie un contract de furnizare de utilitati - apa, energie electrica, gaze), dar aceste raporturi juridice nu sunt administrative. Deci, de esenta raportului juridic de drept administrativ nu este ca unul dintre subiecte sa fie un organ administrativ sau o autoritate publica. Specificitatea o da obiectul raportului si continutul sau care trebuie sa fie o activitate de administratie publica.

4. De regula, sunt manifestari unilaterale de vointa, facute din oficiu sau la cerere.

In functie de raporturile dintre subiecte, raporturile juridice de drept administrativ pot fi:

a) raporturi ierarhice de subordonare si, respectiv, supraordonare, atunci cand intre subiecte exista relatii functionale (organe ierarhic subordonate sau ierarhic superioare);

b) raporturi de participare, care sunt raporturile ce se stabilesc in cadrul organelor colegiale;

c) raporturi de colaborare, in care partile - organe administrative se afla pe pozitie de egalitate si stabilesc relatii in vederea atingerii unui obiectiv comun.