BUGETUL DE STAT - Procedura bugetara privind bugetul de stat

BUGETUL DE STAT

II.1.Notiunea de buget de stat

Legislatia financiara publica nu cuprinde nici o definitie a bugetului de stat, motiv pentru care, in cele ce urmeaza vom prezenta singura definitie exprimata in literatura de specialitate,care defineste bugetul de stat ca fiind programul ce cuprinde veniturile si cheltuielile anuale destinate exercitarii functiilor statului si a altor servicii publice de interes national ce se aproba de catre Parlament si se adopta printr-o lege.

Pornind de la aceasta definitie,vom arata ca bugetul de stat este programul prin care se prevad si se aproba veniturile si cheltuielile anuale, destinate realizarii functiilor statului si satisfacerii nevoilor publice considerate de interes national,program ce imbraca forma legii (in sens de act juridic al Parlamentului)

2.Procedura bugetara privind bugetul de stat. Principii

Procedura bugetara reprezinta o inlantuire de acte si operatiuni care impreuna dau nastere unui proces bugetar,constituit din mai multe etape, si care demareaza cu intocmirea proiectelor de bugete ale tuturor institutiilor publice ce desfasoara activitati finantate integral sau partial de la bugetul de stat, si se sfarseste cu incheierea exercitiului bugetar, respectiv cu aboptarea legii de aprobare a contului general anual de executie a bugetului de stat. In timp, acest proces bugetar se intinde pe durata a aproximativ trei ani.

Procedura bugetara este guvernata de o serie de reguli de maxima generalitate ce poarta denumirea de principii. In cele ce urmeaza vom analiza fiecare din aceste principii.

Principiile procedurii bugetare sunt reglementate prin lege, dupa cum urmeaza ;

1. Principiul universalitati

Acest principiu se refera la faptul ca in buget se includ venituri si cheltuieli in totalitatea lor, mentionate in sume brute. Potrivit aceluiasi principiu, veniturile bugetare nu pot fi afectate direct anumitor cheltuieli bugetare. De fapt, se realizeaza o acumulare de resurse financiare publice, la nivelul bugetului, iar apoi din totalitatea sumelor realizate anumite parti se aloca pentru acoperirea anumitor cheltuieli conform destinatiei lor, stabilita prin bugetul de stat. Exceptie de la aceasta regula fac donatiile si sponsorizarile care au stabilite anumite destinatii distincte de toate celelalte categoriide venituri bugetare.

2.Principiul unitatii

Acest principiu consta in faptul ca veniturile si chieltuielile bugetare se inscriu intr-un document unic, fapt ce permite utilizarea eficienta a fondurilor publice, dar si o permanenta monitorizare a acestora. Acelasi principiu se mai refera si la faptul ca toate veniturile retinute si utilizate in sistemul extra bugetar sub diverse forme si denumiri, se introduc in bugetul de stat, urmand reguli si principii ce guverneaza acest buget. De asemenea, veniturile si cheltuielile ce compun fondul special pentru dezvoltarea sistemului energetic si fondul special al drumurilor publice se introduc in bugetul de stat ca venituri si cheltuieli cu destinatie speciala guvernate de aceleasi principiice guverneaza toate veniturile si cheltuielile bugetului de stat.

3.Principiul anualitatii

Este principiul ce guverneaza intreg sistemul bugetar public national, si nu doar bugetul de stat. El se refera la faptul ca veniturile si chieltuielile bugetare sunt aprobate prin lege pe operioada de un an, care corespunde exercitiului bugetar. Astfel, toate operatiunile de incasari si plati efectuate in cursul unui an bugetar in contul bugetului de stat, apartin exercitiului bugetar corespunzator anului de executie al acestui buget.

4.Principiul specializari bugetare

Acest principiu se refera la faptul ca veniturile si cheltuielile bugetare se inscriu si se aproba in bugetul de stat pe surse de provenienta, respectiv pe categori de cheltuieli, grupate dupa natura lor economica si destinatia acestora, potrivit clasificatiei bugetare.

5.Principiul unitati monetare

Acest principiu se intemeiaza pe regula potrivit careia toate operatiunile bugetare se exprima in moneda nationala. Regula de mai sus se completeaza cu dispozitia constitutionala potrivit careia moneda nationala este leu, iar subdiviziunea acestuia, banul.Ca urmare a revizuirii Constitutiei, exista acum si o completare a acestui principiu , care inca nu este operationala, dar care deschide posibilitatea inlocuiri monedei nationale cu moneda Uniunii Europene, in conditiile realizarii aderarii Romaniei la Uniunea Europeana. In momentul in care aderarea va fi o realitate, inlocuirea monedei nationale cu cea a Uniunii Europene, se va face prin lege organica.

6.Principiul publicitatii

Acest pricipiu stabileste faptul ca bugetul de stat trebuie sa fie deschis si transparent.Legea statueaza si mijloacele de punere in practica a acestui principiu,astfel:

-prin dezbaterea publica a proiectelor bugetului de stat ,cu prilejul aprobarii acestora de catre Parlament ;

-prin dezbaterea publica a conturilor generale anuale de executie a bugetului de stat,cu prilejul aprobarii acestora ;

-prin publicarea in Monitorul Oficial al Romaniei ,Partea 1,a legilor de aprobare a bugetului de stat,respectiv a contului general anual de executie a acestuia ;

-prin mijloacele de informare in masa in scopul difuzarii informatiilor asupra continutului bugetului.

De la regulile enuntate in cadrul acestui principiu fac exceptie informatiile si documentele nepublicabile(secrete), prevazute de lege.

In concluzie, dorim sa aratam ca principiile bugetare privind bugetul de stat sunt aplicabile si celorlalte categorii de bugete publice cuprinse in Sistemul Bugetar Public National.Fata de vechea reglementare, Legea finantelor publice reglementeza, in plus, principiul specializarii bugetare si principiul unitatii monetare, insa pentru prima data in ultimii 15 ani nu mai este reglementat principiul echilibrului bugetar.Acest lucru este valabil doar in cazul bugetului de stat, intrucat, in cazul bugetului asigurarilor sociale de stat si a bugetelor locale, el nu este doar operational, ci chiar deosebit de important.

In general, finantele publice moderne nu mai sunt guvernate de principiul echilibrului, intrucat se considera ca practica finantelor publice trebuie sa fie guvernata de deficite bugetare. Daca in statele cu o economie precara, deficitul bugetar reflecta o incapacitate a economiei nationale de a creea resursele financiare necesare satisfacerii nevoilor publice, in statele cu o economie dezvoltata situatia se prezinta in mod diferit.In aceste situstii deficitul bugetar reflecta ritmul sustinut de dezvoltare si politica neintrerupta de amplificare a sectorului investitional public, ori realizat cu sprijinul statului.

Echilibrul bugetar, in cazul bugetului de stat, nici nu mai este posibil de realizat, data fiind complexitatea aspectelor cuprinse, atat in partea de venituri, cat si in partea de cheltuieli.

Conceptiile moderne asupra finantelor publice, exclud categoric practica excedentului bugetar, deoarece el reflecta, fie o incapacitate a executivului de a gestiona resursele financiare ale statului deja constituite, fie o politica fiscala sufocanta pentru contribuabili si nejustificata in raport cu nevoile publice.

3.Etapele proceduri bugetare privind bugetul de stat

3.1. Elaborarea proiectului bugetului de stat

Elaborarea bugetului de stat, incepe inca din prima parte a anului anterior celui pentru care se intocmeste proiectul de buget. Aceasta etapa cuprinde la randul ei o inlantuire de subetape in care sunt implicate diverse categorii de organe cu atributii in acest sens.

Legea finantelor publice stabileste o serie de termene ferme pana la care trebuie implinite anumite acte si operatiuni specifice ce compun aceasta etapa a procesului bugetar, dupa cum urmeaza :

pana la data de 31 martie, ordonatorii principali de credite trebuie sa depuna, la Ministerul Finantelor Publice, indicatorii macroeconomici si sociali, precum si toata democratia pe care se vor fundamenta apoi, proiectele de buget ale fiecarui ordonator in parte ;

pana la 1 mai, Ministerul Finantelor Publice va inainta Guvernului obiectivele politicii fiscale si bugetare impreuna cu limitele de cheltuieli stabilite de ordonatori principali de credite pentru anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget si pentru urmatorii 3 ani ;

pana la 15 mai, Guvurnul trebuie sa acorde obiectivele politici fiscale si bugetare si mai ales limitele de cheltuieli pentru fiecare ordonator principal de crdite. El mai are obligatia de a informa comisiile de buget, finantate si banci ale Parlamentului cu privire la principalele orientari ale politici sale macroeconomice si ale finantelor publice ;

pana la1 iunie, ministrul finantelor publice va transmite ordonatorilor principali de credite, o scrisoare cadru ce va cuprinde descrierea contextului macroeconomic pe baza caruia vor fi intocmite proiectele de buget, metodologiile de elaborare ale acestora, precum si limitele maxime de cheltuieli pentru fiecare ordonator in parte, asa cum au fost ele aprobate de guvern ;

pana la 15iunie, ministerul finantelor publice va comunica ordonatorilor principali de credite, eventualele modificaficari ale limitelor de cheltuieli hotarate de Guvern, in vedrea definitivarii proiectelor de buget in comformitate cu acestea ;

pana la 15iulie, ordonatori principali de credite au obligatia de a definitiva propunerile pentru proiectul de buget si de a comunica Ministerului Finantelor Publice insotite de anexe la proiectele de buget si de estimarile pentru urmatori 3 ani ;

pana la 1 august ordonatori principali de credite au obligatia de a definitiva proiectele de buget si anexele la acesta si de a le depune la Ministerul Finantelor Publice ;

pana la 30 septembrie, Ministerul Finantelor Publice va intocmi proiectul bugetului de stat si al legii bugetare anuale, pe baza proiectelor de buget ale ordonatorilor principali de credite si le va inainta Guvernului ;

pana la data de 15 octombrie, Guvernul isi va insusi proiectle bugetului de stat si ale legi bugetare anuale si le va inainta Parlamentului in vederea adoptarii.

3.2. Aprobarea bugetului de stat si adoptarea legi bugetare anuale

Aceasta etpa a procedurii bugetare, asa cum rezulta din titulatura ei are in vedere realizarea a doua obiective :

aprobarea proiectului bugetar de stat, care potrivit naturii sale juridice aratata intr-o sectiune anterioara, este un program ce cuprinde sarcini si obiective de realizat in anul bugetar pentru care s-a intocmit bugetul ;

aprobarea legii bugetare anuale menite sa confere forta juridica de care are nevoie bugetul pentru a fi pus in executare.

Sarcina aprobarii bugetului de stat si a adoptarii legii bugetare anuale, revine Parlamentului care le analizeaza, le discuta si le aproba pe ansamblu, pe carti, capitole subcapitole, titluri, articole, precum si aliniate, dupa caz, dar si pe ordonatori principali de credite. Mai sunt supuse aprobarii Parlamentului, cu aceasta ocazie, creditele de angajament pentru actiuni multianuale. Nu fac obiectul autorizarii, estimarile pentru urmatori 3 ani, intrucat ele reprezinta informari privind necesarul de finantare pe termen mediu.

Aprobarea bugetului de stat si a legii bugetare anuale se va face tinandu-se cont de propunerile de amendare formulate de comisiile buget, finante, banci si trebuie sa se realizeze cel putin pana la data de15 decembrie a anului anterior celui pentru care se aproba bugetul. In timpul dezbateri asupra legii bugetare anuale nu pot fi aprobate amendamente la aceasta lege care sa determine majorarea nivelului deficitului bubetar.

In cazul in care, nu se realizeaza aprobarea legi bugetare pana la data de 15 decembrie, Guvernul are posibilitatea sa solitice Parlamentului aplicarea proceduri de urgenta.

3.3. Executia bugetului de stat

Aceasta etapa a produceri bugetare este cea mai importanta, intrucat ea se refera la punerea in executare a bugetului de stat. Ea cuprinde doua subetape si anume :

executia partii de venituri a bugetului de stat ;

executia partii de cheltuieli a bugetului de stat.

Ambele subetape se deruleaza simultan pe toata durata anului bugetar. Pentru ca aceste doua subetape sa se poata derula in bune conditii trebuie efectuate operatiunile de incasari si plati, adica executia de casa a bugetului de stat.

3.3.1. Executia partii de venituri a bugetului de stat

Aceasta sub etapa a executiei bugetare are ca scop realizarea integrala si la termenele legale a veniturilor prevazuta in legea bugetara anuala. De altfel, aceasta este premisa ce sta la baza efectuarii cheltuielilor programate pentru acelasi exercitiu bugetar.

Realizarea veniturilor anuale ale bugetului de stat este supusa cerintelor de legalitate, in sensul ca, nu pot fi stabilite, urmarite si incasate alte categorii de venituri, decat cele stabilite prin lege.

Aceasta regula are si o consacrare constitutionala potrivit careia impozitele, taxele si orice alte venituri ale bugetului de stat si ale bugetului asigurarilor sociale de stat, se stabilesc numai prin lege.

In acelasi timp, executia partii de venituri a bugetului de stat este supusa cerintei de stabilire, calcul si plata conforma a fiecarui impozit, taxa ori alta forma de venit bugetar. Realizarea conforma a veniturilor bugetului de stat, cade in sarcina Ministerului Finantelor Publice, impreuna cu structurile din teritoriu a acestora, respectiv Agentiilor Nationale de Administrare fiscala (impreuna cu structurile teritoriale ale acesteia).

3.3.2. Executia partii de cheltuieli :

A. Principii ce stau la baza executiei partii de cheltuieli a bugetului de stat. Cea de-a doua subetapa a executiei bugetare este guvernata de o serie de principii instituite prin lege, dupa cum urmeaza :

- prin legile bugetare anuale se prevad si se aproba creditele bugetare pentru cheltuielile fiecarui exercitiu bugetar ;

- credite bugetare aprobate sunt autorizate pe perioada exercitiului bugetar;

- alocatiile pentru cheltuieli de personal, nu pot fi majorate si nici nu pot fi virate si utilizate la alte articole de cheltuieli;

-creditele bugetare aprobate pentru pentru un ordonator principal de credite nu pot fi virate si utilizate pentru finantarea altui ordonator principal de credite;

- creditele bugetare aprobate la un capitol nu pot fi utilizate pentru finantarea altui capitol decat in mod exceptional;

- sunt interzise virarile de credite bugetare de la capitole care au fost majorate din fondurile de rezerva bugetara si de interventie la dispozitia Guvernului;

-ordonatorii de credite au obligatia de a angaja si de a utiliza credite bugetare numai in limita prevederilor si destinatilor aprobate, pentru cheltuieli stict legate de activitatea institutiilor publice respective si cu respectarea dispozitiilor legale;

- separarea atributiilor persoanelor care au calitatea de ordonatori de credite de atributiile persoanelor care au calitatea de contabili.

B. Reguli privind cheltuielile bugetare. Alaturi de principiile ce guverneaza efectuarea cheltuielilor bugetare, legiuitorul reglementeaza si o serie de reguli referitoare la cheltuielile bugetare,dupa cum urmeaza:

-cheltuielile bugetare au destinatie precisa, limitata si sunt determinate de autorizarile continute in legi specifice si in legi bugetare anuale;

-nici o cheltuiala nu poate fi inscrisa in bugetul de stat si nici angajata si efectuata din acest buget,daca nu exista baza legala pentru respectiva cheltuiala;

-nici o cheltuiala din fondurile publice nu poate fi angajata, ordonantata si platita daca nu este aprobata privit legi si nu are prevederi bugetare.

C. Organe implicate in realizarea executiei parti de cheltuieli a bugetului de stat. Subiectii implicati in executia partii de cheltuieli a bugetului de stat sunt ordonatori de credite. Acestia sunt impartiti de lege in trei categorii:

a)ordonatori principali de lege sunt ministri,conducatorii celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale, conducatorii altor autoritati publice, si conducatorii institutiilor publice autonome. Ei repartizeaza creditele bugetare aprobate pentru bugetul propriu, dar si pentru bugetele institutiilor publice ierarhic inferioare in raport cu sarcinile acestora. Ordonatori principali de credite pot delega aceasta activitate inlocuitorilor lor de drept, secretarilor generali sau altor persoane imputernicite in acest scop. Prin actul de delegare ei vor preciza limitele si conditiile delegarii;

b) ordonatorii secundari de credite sunt conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridica din subordinea ordonatorilor principali de credite. Ei reprezinta creditele bugetare aprobate, pentru bugetul propriu, dar si pentru bugetele institutiilor publice subordonate;

c) ordonatorii tertiari de credite sunt conducatorii institutiilor publice cu personalitate juridica din subordinea operatorilor principali si secundari de credite dupa caz. Ei utilizeaza credite bugetare ce le-au fost incredintate numai pentru realizarea sarcinilor institutiilor pe care le conduc, potrivit prevederilor din bugetele aprobate.

Realizarea atributiilor mai sus mentionate, ale donatorilor principali de credite, se face potrivit unor reguli de prudenta. Astfel, ei vor repartiza creditele bugetare dupa retinerea a 10% din prevederile aprobate acestora, cu exceptia cheltuielilor de personal si a celor care decurg din obligatii internationale, care vor fi repartizate integral. Aceste sume retinute in proportie de10% vor fi repartizate, esalon in semestrul al doilea, dupa examinarea de catre Guvern a executiei bugetare din primul semestru.

Ordonatori de credite au o serie de responsabilitati comune, indiferent de categoria de ordonatori din care fac parte, dupa cum urmeaza:

raspund la angajarea,lichidarea si ordonantarea cheltuielilor in limita creditelor bugetare repartizate si aprobate, conform atributiilor ce le revin;

raspund de realizarea veniturilor;

raspund de angajarea si utilizarea creditelor bugetare pe baza bunei gestiuni financiare

raspund de integritatea bunurilor incredintate institutiei pe care o conduc;

raspund de organizarea si tinerea la zi a contabilitatii si prezentarea la termen a situatiilor financiare asupra situatiei patrimoniului aflat in administrare si asupra executiei bugetare;

raspund de organizarea sistemului de monitorizare a programului de achizitii publice si a programului de lucrari de investitii publice;

raspund de organizarea evidentei programelor inclusiv a indicatorilor aferenti acestora;

raspund de organizarea si tinerea la zi a evidentei patrimoniului conform prevederilor legal.

3.3.3. Executia de casa a bugetului de stat.

Executia de casa a bugetului de stat, se realizeaza de catre Trezoreria Statului ce se constituie ca structura in cadrul Ministerului Finantelor Publice.

Prin trezoreria Statului se intelege un sistem unitar si integrat prin care statul asigura efectuarea de incasari si plati privind fonduri publice, inclusiv cele privind datoria publica si a altor operatiuni ale statului, in conditii de siguranta si in conformitate cu dispozitiile legale in vigoare.

Trezoreria Statului efectueaza urmatoarele activitatii si operatiuni, in conformitate cu dispozitiilor legale de constituire si functionare ale acesteia:

a)      incasarea veniturilor bugetare;

b)      efectuarea platilor dispuse de persoanele autorizate ale institutiilor publice, in limita creditelor bugetare aprobate si in conformitate cu destinatiile stabilite prin dispozitiile legale;

c)      efectuarea operatiilor de incasari si plati privind datoria publica interna si externa rezultata din imprumuturi contracte directe de catre stat sau generate de aceasta, inclusiv a celor privind rambursarea ratelor la scadenta si plata dobanzilor, comisioanelor, spezelor si altor costuri aferente;

d)      efectuarea alto operatii financiare in contul autoritarilor administratiilor publice centrale si locale;

e)      pastrarea disponibilitatilor reprezentand fonduri externe nerambursabile sau contravaloarea in lei a acestora, primite pe baza de acorduri si intelegeri guvernamentale ori de la organisme internationale si utilizarea acestora potrivit bugetelor aprobate ori dispozitiilor cuprinse in hotarari ale Guvernului, in conformitate cu destinatiile stabilite de catre donatori ori pentru cheltuieli de capital in sectoarele publice si economice, dupa caz;

f)       efectuarea de plasamente financiare si disponibilitatile aflate in contul general al Trezoreriei Statului prin Banca Nationala a Romaniei;

g)      alte operatiuni financiare prevazute de lege.

Trezoreria statului deserveste toate bugetele publice ale statului sau ale unitatilor administrativ-teritoriale.

Contul curent general al trezoreriei statului, functioneaza la Banca Nationala a Romaniei si este decis in numele Ministerului Finantelor Publice si al unitatilor trezoreriei statului din cadrul Directiilor Generale ale Finantelor Publice judetene si ale municipiului Bucuresti, precum si din cadrul Administratiilor Finantelor Publice ale sectoarelor municipiului Bucuresti. In contul general al Trezoreriei Statului, Banca Nationala a Romaniei inregistreaza incasarile si efectueaza platile in limita disponibilitatilor existente in cont. Functionalitatea si inregistrarea operatiunilor in acest cont se stabilesc prin conventie incheiata intre Ministerul Finantelor Publice si Banca Nationala a Romaniei.

Fiind o structura in cadrul Ministerului Finantelor Publice, acesta are i serie de atributii specifice legate de activitatea Trezoreriei cum urmeaza:

administreaza contul general al Trezoreriei Statului;

stabileste sistemul de organizare si functionare a Trezoreriei Statului, in vederea asigurarii efectuarii operatiunilor de incasari si plati pentru sectorul public;

elaboreaza si administreaza bugetul de venituri si cheltuieli al Trezoreriei Statului;

elaboreaza proiecte de acte normative privind datoria publica si Trezoreria Statului.

3.4. Incheierea exercitiului bugetar privind bugetul de stat

Incheirea exercitiului bugetar este ultima etapa din cadrul producerii bugetare, care incepe numai dupa ultima zi (31 decembrie) a executiei bugetare.

Procedura de derulare a exercitiului bugetar, incepe prin depunerea, de catre ordonatori principali de credite, la Ministerul Finantelor Publice, a situatiilor financiare referitoare la modul in care s-a realizat executia bugetara aferenta anului bugetar incheiat.

In acelasi timp, Trezoreria Statului trebuie sa inainteze Ministerului Finantelor Publice, conturile privind executia de casa a bugetului de stat.

Pe baza documentelor mai sus aratate, Ministerul Finantelor Publice elaboreaza contul general anual de executie a bugetului se stat si il prezinta Guvernului. Acest document, trebuie intocmit in structura bugetelor aprobate si cu luare in vedere a anexelor acestora.

Conturile anuale de executie a bugetului de stat vor cuprinde, in conformitate cu legea 45, urmatoarele:

la venituri: prevederi bugetare inertiale, prevederi bugetare definitive, incasari realizate;

la cheltuieli: credite bugetare inertiale, credite bugetare definitive, plati efectuate.

Guvernul analizeaza contul general anual de executie al bugetului de stat si il inainteaza Parlamentului in vederea aprobarii, cel mai tarziu pana la data de 1 iulie a anului urmator celui de executie.

Cu aceasta ocazie, Ministerul Finantelor Publice, intocmeste contul general anual al datoriei publice a statului, care va fi prezentat Parlamentului ca anexa la contul de executie al bugetului de stat.

Inainte ca acesta sa fie luat in discutia Parlamentului, el va fi analizat de catre Curtea de Conturi, ce va intocmi in acest sens, un raport pe care il va inainta si ea Parlamentului.

Acest raport al Curtii de Conturi prezinta o importanta deosebita, intrucat el cuprinde punctul de vedre obiectiv si specializat al celui mai important organ de control financiar, cu privire la activitatea desfasurata de executiv in cadrul executiei bugetului de stat.

Astfel, Parlamentul, cand va fi chemat sa analizeze si sa aprobe contul general anual de executie al bugetului de stat, va avea la dispozitie si raportul Curtii de Conturi impreuna cu neregulile constatate de catre aceasta.

Aprobarea contului general anual de executie al bugetului de stat , se face prin aprobarea unei legi in acest sens, si are valoarea unei descarcari de raspundere data executivului in legatura cu executia bugetului de stat.

Dat fiind faptul ca, in faza elaborarii proiectului de buget Guvernul si l-a "insusit", fapt ce echivaleaza cu asumarea raspunderii fata de acest document, descarcarea de raspundere data de parlament prin aprobarea contului general anual de executie a bugetului de stat, apare ca o operatiune inversa si fireasca, in conditii de respectare a legalitatii.

Bibliografie : Cristina Onet, Dreptul Finantelor Publice- Editura  Lumina , Bucuresti 2005