Fragmentarea si dispersarea responsabilitatilor de coordonare

Fragmentarea si dispersarea responsabilitatilor de coordonare

Cabinetele din tarile central si est-europene se caracterizeaza prin :

- Un premier puternic cu o baza politica stabilita legislativ, care indeplineste functii de coordonare intre ministere bine stabilite. In tari ca Ungaria, unde presedintele este mai mult o figura simbolica, cancelaria premierului are atasat si un ministru delegat pentru securitate nationala.

- repartizarea clara si stabila a responsabilitatilor in materie de politici economice, avand in prim-plan fie pe premier, fie un minister al economiei. De regula o asemenea structura face inutil Ministerul Industriei si al Comertului. Cand el insa exista - Cehia si Finlanda - nu mai exista alte structuri paralele care sa-i dilueze atributiile, iar continuitatea institutionala de politici este asigurata.

- Lipsa unor structuri speciale de coordonare si reforma administrativa, altele decat Biroul Primului Ministru sau Cancelaria. Ministerele separate precum acela al functiei publice (cu variantele noi), Reformei Institutionale sau Relatiei cu parlamentul sunt curiozitati romanesti. Aceste specialitati franco-italiene au fost inventate la noi, chiar daca si-au dovedit inutilitatea acolo unde au fost initiate.

Expansiunea birocratiei centrale si fluiditatea acesteia in domeniul coordonarii economice, desi nu singurele surse de probleme, au contribuit mult la intarzierea reformelor in ultimii zece ani.

Nu este nicio coincidenta faptul ca dintre statele Uniunii Europene, Italia se apropie cel mai mult de aceasta descriere, structurile sale de guvernare fiind recunoscute ca greoaie, instabile si clientelare. Desigur ca alaturarea Romaniei si Italiei si asezarea lor in aceeasi categorie nu inseamna ca cele doua tari sunt direct comparabile, prima fiind un tanar membru, in timp ce ultima este un important membru al Uniunii, unde neajunsurile sectorului public submineaza vitalitatea economica si sociala. Mesajul este ca atunci cand dezbatem problematica administratiei publice, cele doua tari sunt codase in categoriile lor, iar Romania nu are nimic de castigat daca imprumuta modelul institutional italian.

Numarul mare de ministere din cele doua tari nu poate fi explicat prin particularitatile sistemului partidelor politice - foarte fragmentat si producand coalitii de guvernare efemere cu numerosi participanti care isi impart puterea (desi acesta este un motiv) - pentru ca state precum Finlanda, Ungaria, Polonia sau tarile baltice sunt conduse tot de coalitii guvernamentale si au parlamente fragmentate si totusi guvernele lor se bucura de stabilitate. Explicatiile trebuie sa fie mai profunde, avand de-a face intre altele cu trasaturi specifice ale unei clase politice ce aminteste de Bizant, preocupata aproape exclusiv de jocurile de imagine si manevrele de grup, incapabil sa asimileze si abilitati politice - in sensul de policy.

Birocratia inradacinata a invatat din experienta ca poate rezista timp indelungat spunand ca va face reforma, in timp ce se opune tacit procesului. Ea nu agreeaza strategiile coerente, regulile transparente si legile scrise, ci prefera status-quo-ul si instructiunile zilnice, primite de sus, precum si jocurile de putere intra-institutionale bazate pe relatii informale. De obicei, ministrii din Romania au un control destul de slab in departamentele pe care le conduc, in special in ministerele de linie si prea putin timp si interes pentru a dezvolta programe de politici cu tinta strategica. Drept consecinta efortul principal merge nu in directia atingerii de obiective, ci in dezvoltarea unor retele private de sustinere, deoarece a avea colaboratori loiali este singura prioritate in randul clasei politice romanesti si motivul care impiedica cooperarea institutionala formala si utilizarea expertizei independente. Cu alte cuvinte, procesul de policy-making se reduce la politica.

In sfarsit, reforma institutionala a fost si ea afectata de permanenta fluiditate guvernamentala. Fostul Departament al Administratiei Locale, o subunitate cu atributii bine definite si suficiente, avand in vedere complexitatea procesului de reforma in acest domeniu in ultimii ani, a fost ridicat la rang inalt si expandat prin aplicarea unor functii noi si mult mai greu de apreciat. Noul Minister al Internelor si Reformei Administrative (fost al Administratiei, fost al Functiei Publice, dupa denumirea franceza) ar trebui sa fie o unitate de management al resurselor umane, pentru intreaga administratie publica, continuand in acelasi timp sa indeplineasca vechile sale sarcini de coordonare a descentralizarii, supraveghere a restructurarilor din administratia publica locala si legatura cu prefectii. Cele doua componente ale activitatii acestui minister nu s-au integrat inca foarte bine si este greu de dedus care ar fi baza acestei integrari. Mai mult, functia publica a fost adesea sabotata de alte institutii centrale. Ministrii numiti in decembrie 2000 au schimbat organigramele ministerelor si numele departamentelor pentru a putea indeparta functionarii publici protejati de statutul functionarilor public (ce se bucura inca din 1999 de stabilitate si inamovibilitate). Conform procedurilor, Ministerul Internelor si Reformei Administrative ar fi trebuit sa primeasca o situatie cu numarul si pozitia celor disponibilizati, ca si o evidenta a posturilor disponibile, si sa incerce reintegrarea acestora prin procesul de recrutare si de selectie a functionarilor publici. Agentia Nasionala a Functionarilor Publici arata in februarie 2004 ca multe ministere nici macar nu au anuntat ce anume restructurari s-au operat in structura celor aproape 30.000 de functionari publici din administratia centrala. La fel s-a intamplat si cu Presedintia Romaniei, rebotezata Administratia prezidentiala, pentru a putea opera schimbari. In teritoriu, aproximativ 115.000 functionari publici au in fata un viitor la fel de incert.

Tentatia permanenta de a expanda si remania administratia se explica, cel putin in parte, prin dorinta noilor guverne de a face loc in structuri propriilor clienti. Inlocuirile sunt obiect de negocieri subterane intre partidul aflat la putere si cel din opozitie, care incearca sa-si protejeze oamenii aflati in posturi. Misiunile straine de asistenta in Romania sunt interesate de soarta functionarilor in care au investit prin programe de training. Desi legitime, aceste preocupari nu trebuie sa faca astfel incat sa se piarda din vedere preocuparile mari. Mai importanta pentru Romania este o restructurare generala a sectorului public (al statului) constand in redefinirea principalelor sale institutii in termeni de functii, nu simbolici sau emotionali, pe baza experientei nationale sau regionale. Suprapunerile, agentiile fara obiect al muncii clar si jargonul de camuflaj trebuie abandonate.

In mod cert, schimbarea puterii politice atrage dupa sine schimbari administrative majore. Chiar daca nu a fost obiectivul principal, unul dintre scopurile acestei schimbari a fost debarasarea de o parte din vechii functionari.

Statutul functionarilor publici a dovedit numeroase carente cu aceasta ocazie, dar mai ales s-a vazut lipsa unor instrumente legislative si institutionale, prin care sa fie aplicat eficient, chiar in afara vointei politice.

Totusi, existenta statutului functionarului public a impiedicat instalarea totala a arbitrariului politic si a dus la protejarea anumitor categorii de functionari publici.

Exista insa si o zona din corpul inatilor functionari publici (functiile de conducere) care sunt vizati imediat dupa schimbarea politica. Miscarea sindicala din sfera functionarilor publici nu are aderenta semnificativa, pentru ca aceste concedieri prin redefinirea ministerelor incalca prevederile legale cu privire la stabilitate si inamovibilitate.