Functionarul public

Functionarul public

1. Consideratii generale

Potrivit dispozitiilor statutare functionarul public este persoana numita intr-o functie publica, in conditiile legii iar daca i-a incetat raportul de serviciu din motive neimputabile acesteia isi pastreaza calitatea de functionar public, continuand sa faca parte din corpul de rezerva al functionarilor publici.

Functionarul public administrativ exercita o activitate permanenta la o autoritate sau institutie publica, pe baza unei ierarhii administrative si se bucura de stabilitate in functie. Activitatea functionarului public este supusa regimului juridic de drept administrativ, spre deosebire de non functionarii din administratie care sunt angajati cu contract individual de munca, bazat pe regulile de drept comun.

Numirea in functie a functionarului public se realizeaza printr-un act de autoritate opozabil tuturor, dupa investirea persoanei cu atributiile functiei si aducerea actului la cunostinta publica.

In baza actului de numire functionarul public intra intr-un raport de serviciu cu autoritatea sau institutia publica avand drepturi si obligatii corelative. Drepturile si obligatiile raportului de serviciu fiind bazate pe lege, functionarul public nu poate renunta la exercitarea lor, avand in vedere ca acestea au fost instituite in interesul bunei functionari a serviciului public.

Investirea legala prin numire intr-o functie publica consacra statutul legal al functionarului public, insa exercitarea efectiva a atributiilor care intra in competenta functiei se realizeaza numai dupa depunerea juramantului de credinta prevazut de lege. Refuzul depunerii juramantului atrage revocarea deciziei de numire in functie.

Natura juridica a actului de numire in functia publica este privita diferit in literatura de specialitate. Astfel intr-o opinie se sustine ca actul de numire intr-o functie publica este din punct de vedere juridic un act conditie prin care se aplica unei persoane un regim general si impersonal, prestabilit ce apare ca un act intermediar intre lege si actul juridic dat in baza legii si actul subiectiv prin care functionarul public accepta regimul general si impersonal.

In acest sens doctrina majoritara de drept public pe care o impartasim considera ca intrarea intr-o functie publica se face pe baza unui act administrativ unilateral, supus regimului de drept public si nu in temeiul unui act contractual bilateral. In consecinta acest act nu trebuie urmat de un contract individual de munca pentru ca insasi notiunea de contract implica egalitatea partilor, in timp ce raportul de serviciu se bazeaza pe ierarhia administrativa.

Autorii de drept al muncii sustin teza fundamentata in perioada socialista potrivit careia actul de numire in functie a functionarului public constituie un simplu act prealabil la incheierea contractului individual de munca. Astazi o asemenea afirmatie este considerata, pe drept cuvant, in literatura de drept administrativ o exagerare, inclusiv in perspectiva istorica.

In exercitarea sarcinilor de interes general, persoanele fizice devenite functionari publici se bucura de o anumita consideratie sociala fiind "depozitare a unei parti a puterii publice". Ca urmare accesul in functia publica este subordonat mai multor conditii pe care trebuie sa le indeplineasca cel care aspira la o astfel de calitate.

Prin lege sunt stabilite conditiile generale pe care trebuie sa le indeplineasca persoanele fizice, pentru a putea deveni functionari publici iar pentru unele functii publice se cer intrunite anumite conditii speciale. Functionarii publici sunt numiti in functie prin actul unilateral al conducatorului autoritatii sau institutiei publice, cu respectarea dispozitiilor statutare.

2. Conditiile de acces in functia publica

Prin stabilirea conditiilor de acces in functiile publice, legiuitorul urmareste satisfacerea atat a unor scopuri de natura politica, cat si a unor interese de ordin profesional-administrativ.

Conditiile de acces in functiile publice pot fi grupate, dupa dreptul de apreciere in selectarea candidatilor, in conditii obiective si conditii subiective. Conditiile obiective sunt verificate de autoritatea sau institutia publica, pe baza actelor doveditoare prezentate de candidati, fara a avea un drept de apreciere asupra acestora, in timp ce conditiile subiective se bazeaza pe dreptul de optiune a angajatorului in stabilirea calitatilor individuale a fiecarui aspirant la o functie publica.

Dupa continutul lor conditiile de acces in functiile publice pot fi generale, care privesc toate functiile publice administrative, demnitatile publice si functiile jurisdictionale, fiind prevazute atat in legea fundamentala, cat si in statutul functionarilor publici, si conditii speciale, referitoare numai la anumite categorii de functionari publici, reglementate prin statute speciale.

Potrivit legii poate ocupa o functie publica persoana care indeplineste urmatoarele conditii: a). are cetatenie romana si domiciliul in Romania; b) cunoaste limba romana, scris si vorbit; c) are varsta de minimum 18 ani impliniti; d)are capacitate deplina de exercitiu; e) are o stare de sanatate corespunzatoare functiei publice pentru care candideaza, atestata pe baza de examen medical de specialitate; f) indeplineste conditiile de studii prevazute de lege pentru functia publica; g) indeplineste conditiile specifice pentru ocuparea functiei publice; h) nu a fost condamnat pentru savarsirea unei infractiuni contra umanitatii, contra statului sau contra autoritatii, de serviciu sau in legatura cu serviciul, care impiedica infaptuirea justitiei, de fals ori a unor fapte de coruptie sau a unei infractiuni savarsite cu intentie care ar face-o incompatibila cu exercitarea functiei publice, cu exceptia situatiei in care a intervenit reabilitarea; i)nu a fost destituita dintr-o functie publica in ultimii 7 ani; j) nu a desfasurat activitati de politie politica, astfel cum este definita prin lege.

Ocuparea functiilor publice vacante se face prin promovare, transfer redistribuire si concurs.

Categorii de functionari publici

Pentru determinarea situatiei juridice a carierei persoanei care exercita o functie publica, legiuitorul recurge la clasificarea functionarilor publici dupa diferite criterii.

Bunaoara dupa modul de investire in functie, functionarii publici pot fi debutanti sau definitivi. Functionarii publici debutanti sunt acele persoane care au promovat concursul pentru ocuparea unei functii publice si nu indeplinesc conditiile prevazute de lege, pentru ocuparea unei functii publice definitive. Perioada de functionar debutant dureaza din momentul emiterii actului de numire in functie, pana la data incetarii stagiului prevazut de lege si s-a emis un nou act juridic, prin care se definitiveaza pe post functionarul public respectiv. Functionarul public definitiv este acel functionar numit in functie, dupa ce a efectuat perioada de stagiu prevazuta de lege si a obtinut un rezultat corespunzator la evaluare sau persoana care intra in corpul functionarilor publici prin concurs si care are vechimea in specialitate corespunzatoare functiei publice, de minimum 12 luni, 8 luni si respectiv 6 luni, in functie de nivelul studiilor absolvite, ori persoana care a promovat programe de formare si perfectionare in administratia publica.

Dupa criteriul studiilor necesare pentru ocuparea unei functii publice, functionarii publici se impart in 3 clase: clasa I cuprinde functionarii publici cu studii superioare de lunga durata, absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta; clasa II-a, cuprinde functionarii publici cu studii superioare de scurta data, absolvite cu diploma si clasa a III-a care cuprinde functionarii publici cu studii medii liceale, absolvite cu diploma.

Potrivit nivelului atributiilor titularului functiei publice deosebim trei categorii de functionari publici si anume: inalti functionari publici, functionari publici de conducere si functionari publici de executie.

Inaltii functionari publici pot ocupa numai functiile expres prevazute de lege, dupa ce au promovat concursul organizat pentru ocuparea acestor functii. Pe langa conditiile cerute pentru ocuparea oricarei functii publice, inaltii functionari publici trebuie sa aiba studii superioare de lunga durata, absolvite cu diploma de licenta sau echivalenta, au absolvit programe de formare specializata si perfectionare in administratia publica sau in alte domenii specifice de activitate ori a dobandit titlul stiintific de doctor in specialitatea functiei publice respective si are cel putin 7 ani vechime in specialitatea functiei publice respective. Vechimea prevazuta de lege poate fi redusa, in cazuri exceptionale, cu pana la 3 ani de persoana care are competenta legala de numire in functia publica.

Pentru numirea in functiile publice din categoria inaltilor functionari publici se constituie o comisie de concurs, formata din cinci personalitati, recunoscute ca specialisti in administratia publica, numite prin decizie a primului-ministru, la propunerea ministrului administratiei publice si internelor.

Numirea inaltilor functionari publici se face de catre Guvern pentru functiile de secretar general si secretar general adjunct al Guvernului precum si pentru prefect, de primul-ministru pentru consilierii de stat, secretarul general si secretarul general adjunct din ministere si alte organe de specialitate ale administratiei publice centrale precum si pentru subprefect, de ministrul administratiei si internelor pentru secretarul general al prefecturii, secretarul general al judetului si al Municipiului Bucuresti, si de ministrul sau dupa caz de conducatorul autoritatii sau institutiei publice, pentru functia de director general, din cadrul ministerelor si al celorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale.

Incetarea raporturilor de serviciu ale inaltilor functionari publici se dispune prin actele de autoritate ale conducatorilor autoritatilor sau institutiilor publice care i-au numit in functie, potrivit principiului simetriei actelor juridice unilaterale.

Functionarii publici de conducere organizeaza, coordoneaza, indruma si controleaza activitatile desfasurate de functionarii publici de executie, ce implica exercitarea prerogativelor de putere publica, sub autoritatea unui functionar public ierarhic superior sau a unui demnitar. In categoria functionarilor publici de conducere sunt cuprinse persoanele numite in una din urmatoarele functii publice: a) secretar al municipiului, al sectorului municipiului Bucuresti, al orasului si comunei; b)director general adjunct, director si director adjunct din aparatul ministerelor si acelorlalte organe de specialitate ale administratiei publice centrale; director executiv si director executiv adjunct al serviciilor publice decentralizate ale ministerelor si ale altor organe de specialitate ale administratiei publice centrale, precum si in cadrul aparatului propriu al autoritatilor administratiei publice locale; d) sef de serviciu; sef de birou.

Functionarii publici de executie asigura pregatirea elaborarii actelor administrative unilaterale si aducerea lor la indeplinire potrivit legii. Persoanele numite in functii publice din clasele a II-a si a III-a pot ocupa numai functii publice de executie, cu exceptiile prevazute de legile speciale. In clasa I a functiilor publice sunt inclusi functionarii publici de executie care au fost numiti in functiile de expert, consilier, inspector consilier juridic si auditor. Din clasa a II-a a functionarilor publici de exercitiu fac parte referentii de specialitate iar din clasa a III-a, persoanele numite in functia de referent.

In literatura de specialitate functionarii publici sunt clasificati si dupa alte criterii. Bunaoara dupa caracterul functiei se face distinctie intre functionarii profesionali (de cariera) si functionarii politici sau dupa gradul de strictete al disciplinei functionarii publici sunt functionari civili si functionari militari.

In functie de modul de asigurare a functionarii serviciilor publice se deosebesc guvernantii de agentii publici. Guvernantii sunt functionari politici care indeplinesc o functie de demnitate publica si determina nevoile de interes general care urmeaza a fi satisfacute iar agentii publici aduc la indeplinire hotararile luate de guvernanti. In categoria agentilor publici sunt inclusi atat functionarii de conducere, cat si cei de executie fiind supusi aceluiasi regim juridic.

Din punct de vedere al regimului juridic aplicabil functionarilor publici, deosebim functionarii supusi statutului general si functionarii supusi unor statute speciale iar dupa natura autoritatilor publice din care fac parte functionarii publici, identificam functionarii publici din administratia guvernamentala si cei din administratia autonoma.

O alta clasificare care are in vedere criteriul legalitatii investirii imparte functionarii publici in doua categorii: functionari de drept si functionari de fapt. Functionarii de drept sunt investiti in functia publica in conditiile legii iar functionarii de fapt exercita o functie publica fara indeplinirea conditiilor prevazute de lege.

Functionarul de fapt desi nu este investit legal in functia publica ocupata, indeplineste acte producatoare de efecte juridice. Intr-o astfel de situatie se poate ajunge in imprejurari exceptionale, numiri si delegari nelegale, exercitarea functiei dupa incetarea raportului de serviciu sau in cazurile de depasire a competentei, cand functionarul public legal investit exercita atributii corespunzatoare altei functii, fara abilitarea legala ori chiar in situatii de exces de putere.

Se pune problema daca in aceste situatii actele intocmite de functionarul de fapt pot produce efecte juridice valabile sau sunt lovite de nulitate. Intr-o solutie rationala s-a decis ca actele functionarului de fapt emise in public, cu respectarea dispozitiilor legale sunt valabile intrucat privesc drepturile legitime ale administratilor care trebuie protejate. Daca aceste acte ar fi anulate s-ar aduce atingere nu numai tertilor dar si credibilitatii publice. In situatia in care functionarul de fapt este uzurpator de functie publica, actele acestuia nu creeaza nici o aparenta de legalitate fiind considerate ca inexistente.

In materia starii civile legiuitorul a consacrat teoria functionarului de fapt precizandu-se ca "Actele de stare civila intocmite de o persoana care a exercitat in mod public atributiile de ofiter de stare civila, cu respectarea prevederilor legale, sunt valabile, chiar daca acea persoana nu avea aceasta calitate"[1].

Structura carierei functionarului public administrativ

Prin structura carierei functionarului public intelegem modul de organizare interna a functiei publice administrative, in vederea stabilirii drepturilor de natura salariala, dupa cerintele care privesc nivelul studiilor absolvite si vechimea in specialitate corespunzator delimitarii functiilor publice in categorii, clase si grade profesionale.

Categoria este primul element al structurii interne a functiei publice care imparte functionarii publici in inalti functionari publici, functionari publici de conducere si functionari publici de executie. Totodata categoria sta la baza coeficientilor de ierarhizare a functiilor publice si la stabilirea drepturilor de natura salariala a functionarilor publici.

Pentru fiecare categorie de functionari publici se stabileste un salariu de baza, in conformitate cu coeficientul de ierarhizare a functiei respective iar pentru functiile de conducere se acorda si o indemnizatie de conducere care reprezinta un anumit procent prevazut de lege din salariul de baza. Salariul de baza pentru functionarii de executie este stabilit pe clase si grade profesionale.

Clasa ca element de structura a functiei se determina odata cu numirea unei persoane intr-o functie publica. Potrivit legii functiile publice se impart in 3 clase: clasa I pentru care se cere studii superioare de lunga durata, clasa a II-a care necesita studii superioare de scurta durata si clasa a III-a care presupune studii liceale. Functionarii publici din clasa a II-a si a III-a pot ocupa numai functii publice de executie, cu exceptiile prevazute de legile speciale. Din clasa I fac parte numai functionarii publici de executie anume prevazuti de lege.

Gradul profesional reprezinta acel element al structurii functiei publice care este conferit functionarului public la investirea lui in functie, dupa care trecerea dintr-un grad in altul poate reprezenta un efect al promovarii sau avansarii in functie. Pentru functiile publice de executie, gradele profesionale sunt urmatoarele: superior, ca nivel maxim, principal, asistent si debutant. Trecerea dintr-un grad profesional in altul se face prin concurs in conditiile legii.

In derularea carierei lor, functionarii publici se identifica prin categoria, clasa si gradul profesional al functiei pe care o ocupa iar la incetarea raportului de serviciu acestia isi pastreaza drepturile dobandite in cadrul carierei, cu exceptia cazului in care raportul de serviciu a incetat din motive ce le sunt imputabile.

Functionarii publici eliberati din functie sunt trecuti in conditiile legii, in corpul de rezerva al functionarilor publici care este gestionat de Agentia Nationala a Functionarilor Publici.

Redistribuirea functionarilor publici din corpul de rezerva se dispune prin ordin al presedintelui Agentiei Nationale a Functionarilor Publici, pe o functie publica echivalenta cu functia detinuta sau intr-o functie inferioara vacanta, cu acordul scris al functionarului public, in conditiile legii.

Conducatorii autoritatilor si institutiilor publice au obligatia de a numi functionarii publici redistribuiti cu caracter permanent sau temporar iar in caz de refuz, cei interesati se pot adresa instantei de contencios administrativ competente.

Functionarii publici parasesc corpul de rezerva si pierd calitatea de functionar public, dupa indeplinirea termenului de 2 ani de la data trecerii in corpul de rezerva sau in cazul in care Agentia Nationala a Functionarilor Publici redistribuie un functionar public intr-o functie vacanta, corespunzatoare studiilor absolvite si pregatirii profesionale iar acesta refuza ori in situatia in care functionarul public s-a angajat, in baza unui contract de munca pe o perioada mai mare de 12 luni, precum si la cererea functionarului public.

In situatia in care functionarul public trecut in corpul de rezerva nu poate fi incadrat in alta functie publica din motive ne imputabile acestuia, va beneficia de masuri de protectie sociala, conform legii.

Recrutarea si numirea in functia publica

Intrarea in corpul functionarilor publici de cariera se face prin ocuparea unei functii publice vacante de catre o persoana care indeplineste conditiile prevazute de lege. Ocuparea functiilor publice vacante se face prin promovare, transfer, redistribuire si concurs.

Concursul pentru ocuparea functiei publice se organizeaza numai in limita posturilor ramase vacante, dupa efectuarea transferului prevazut de lege si a redistribuirii functionarilor publici din corpul de rezerva, de catre Agentia Nationala a Functionarilor Publici, in conditiile legii.

Functiile publice vacante pentru care se organizeaza concurs si conditiile de desfasurare a concursului se dau publicitatii prin grija compartimentelor de resurse umane, cu cel putin 30 de zile inainte de data desfasurarii concursului, prin publicare in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea a III-a si in mijloacele de comunicare in masa, precum si prin afisare la sediul autoritatii sau institutiei publice organizatoare a concursului.

Concursul pentru ocuparea functiilor publice este organizat si gestionat, corespunzator functiei publice vacante care a fost scoasa la concurs. Astfel, pentru inaltii functionari publici comisia de concurs este numita prin decizia primului-ministru, la propunerea ministrului administratiei si internelor iar pentru functionarii de conducere, cu exceptia functiilor publice de sef birou si sef serviciu, concursul se organizeaza de Agentia Nationala a Functionarilor Publici.

Pentru functiile de executie din administratia publica centrala si locala precum si pentru functia de sef birou si sef serviciu, concursul pentru ocuparea acestor functii se organizeaza de catre autoritatea si institutia publica respectiva, cu avizul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici iar admiterea la programele de formare specializata in administratia publica, in scopul numirii intr-o functie publica se face prin concurs organizat de Institutul National de Administratie, cu avizul Agentiei Nationale a Functionarilor Publici.

Concursul are la baza principiul competitiei deschise, transparentei, meritelor profesionale si competitiei precum si cel al egalitatii accesului la functiile publice, pentru fiecare cetatean care indeplineste conditiile legale si consta in 3 etape dupa cum urmeaza: a) selectarea dosarelor de inscriere, b) sustinerea probei scrise si c) interviul. In vederea participarii la concurs, candidatii depun un dosar de inscriere iar la probele urmatoare pot participa numai candidatii ale caror dosare de inscriere au fost selectate de catre comisia de concurs, in conditiile legii. La proba scrisa, candidatii redacteaza o lucrare sau completeaza unul sau mai multe teste grila. Interviul se sustine, de regula, in aceeasi zi cu proba scrisa, si consta in intrebari adresate candidatilor de catre membrii comisiei de concurs, fie pe probleme legate de functia publica, fie de verificare a cunostintelor de limba straina sau a celor de operare/programare pe calculator. Probele de concurs organizate de comisie se noteaza cu puncte de la 1 la 100 iar promovarea fiecarei probe se face ca urmare o obtinerii punctajului minim de 50 de puncte. Punctajul final necesar pentru promovarea concursului este de minimum 100 de puncte care se obtin prin cumularea punctajului obtinut la cele doua probe.

Prin urmare concursul reprezinta operatia prealabila numirii intr-o functie publica, de recrutare a candidatilor intr-o anumita ordine, stabilita dupa meritul fiecaruia de catre comisia de concurs. Aceasta ordine este impusa autoritatii sau institutiei publice care are competenta sa faca numirea in functia publica respectiva. Persoana nemultumita de rezultatul concursului se poate adresa instantei de contencios administrativ, in conditiile legii.

Candidatii declarati admisi vor fi numiti prin actul administrativ al conducatorului autoritatii sau institutiei publice, in functiile publice pentru care s-a organizat concursul fie ca functionari debutanti, daca nu indeplinesc conditiile de vechime necesare numirii intr-o functie publica definitiva, fie ca functionari publici definitivi, in conditiile legii.

Pentru ocuparea unei functii publice definitive, functionarul public trebuie sa urmeze o perioada de stagiu de 12 luni pentru functia de executie din clasa I, 8 luni pentru functia din clasa a II-a si 6 luni pentru functia din clasa a III-a.

Perioada de stagiu are ca obiect verificarea aptitudinilor profesionale, in indeplinirea atributiilor si responsabilitatilor unei functii publice, formarea practica a functionarilor publici debutanti, precum si cunoasterea de catre acestia a specificului administratiei publice si a exigentelor acesteia.

La terminarea perioadei de stagiu, activitatea functionarilor publici debutanti este evaluata conform legii iar cei care au obtinut calificativul "corespunzator" vor fi numiti prin transformarea postului, functionari publici definitivi intr-o functie publica de executie din clasa corespunzatoare studiilor absolvite si in gradul profesional "asistent". Numirea se face prin actul administrativ emis de conducatorul autoritatii sau institutiei publice, in termen de 5 zile lucratoare de la data implinirii termenului de 6 luni, 8 luni, respectiv 12 luni, de cand s-a facut numirea ca functionar public debutant.

In situatia in care functionarii publici debutanti au obtinut la evaluarea activitatii calificativul "necorespunzator" conducatorul autoritatii sau institutiei publice, va dispune prin act administrativ eliberarea din functie, in conditiile legii.

Perioada in care o persoana a urmat si a promovat programe de formare specializata in administratia publica, pentru numirea intr-o functie publica definitiva, este asimilata perioadei de stagiu.

La intrare in corpul functionarilor publici, functionarul public depune juramantul de credinta, in termen de 3 zile de la emiterea actului de numire in functia publica definitiva, in fata conducatorului autoritatii sau institutiei publice si in prezenta a doi martori, dintre care unul va fi conducatorul compartimentului in care este numit, iar celalalt un functionar public din cadrul aceleiasi autoritati sau institutii publice. Refuzul depunerii juramantului prevazut de lege se consemneaza in scris si atrage revocarea actului administrativ de numire in functia publica.