ORGANIZAREA ADMINISTRATIEI PUBLICE

ORGANIZAREA ADMINISTRATIEI PUBLICE

&1. Concepte fundamentale in teoria organizarii administratiei publice

Ne propunem, in cele ce urmeaza, sa analizam conceptele fundamentale in aceasta materie si sa cream astfel limbajul juridic necesar abordarii acestei problematici a dreptului administrativ. Notiunea de administratie publica evoca o activitate prin care se aduc la indeplinire legile si se presteaza servicii publice, in limitele legii, indeplinita de autoritati publice speciale, denumite generic autoritati ale administratiei publice. Ea reprezinta o dimensiune a executivului, alaturi de activitatea de guvernare, iar in conditiile actualului sistem, vorbim despre doua categorii de organe, care au misiunea de a infaptui administratie publica:

1) organe ale administratiei de stat, care realizeaza o "administratie de natura statala";

2) organe ale administratiei publice locale, care desfasoara administratie publica in unitatile administrativ-teritoriale, in baza principiilor constitutionale ale autonomiei, descentralizarii si deconcentrarii serviciilor publice, si care este reprezentata de organe alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret si liber exprimat. Nu putem pune semnul egalitatii intre conceptele de administratie publica si administratie de stat. In conformitate cu prevederile Constitutiei si ale Legii nr. 215/2001 privind administratia publica locala, pot fi identificate urmatoarele autoritati ale administratiei publice:

I. La nivel central

1) cei doi sefi ai executivului, Presedintele si Guvernul;

2) ministerele si alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului (administratia ministeriala in sens larg);

3) autoritati centrale nesubordonate Guvernului (autonome);

4) institutii centrale subordonate ministerelor sau autoritatilor centrale autonome.

II. La nivel judetean

Organe de natura statala, la nivelul judetului, sunt:

1. Prefectul, reprezentantul Guvernului in teritoriu;

2. servicii publice deconcentrate ale ministerelor, ale altor organe centrale de specialitate in teritoriu.

Organe de natura autonoma:

Consiliul judetean.

III. La nivel local (in acceptiune de comuna, oras, municipiu):

Consiliul local, ca autoritate deliberativa;

Primarul, ca autoritate executiva.

Conceptul de autoritate publica[1] il regasim consacrat in Titlul III al Constitutiei care poarta chiar aceasta denumire, care semnifica totalitatea formelor structurale chemate sa exercite prerogative de putere publica atat la nivelul statului cat si al comunitatilor locale. Cat priveste sintagma autoritate a administratiei publice, ea semnifica acea structura organizationala intrituita cu personalitate de drept public, ce se infiinteaza si functioneaza, potrivit Constitutiei si legii, pentru organizarea executarii si executarea in cocnret a legii.

&2. Notiunea de organ al administratiei publice

In aceasta sintagma, includem toate autoritatile care sunt investite cu prerogative de putere publica si care au misiunea constitutionala si legala de a realiza administratie publica, adica de a executa legea si de a presta servicii publice, in limitele legii.

Consideram ca organul administratiei publice reprezinta acea categorie de organ public sau de organ autorizat de un organ public, prin care se realizeaza activitati din sfera administratiei publice, prin executarea legii si prestarea de servicii publice in limitele legii.

Am inclus in cadrul organelor administratiei publice atat structuri de natura publica, supuse regimului de putere publica, dar si structuri de natura privata, carora nu le este strain regimul de putere publica, pentru ca au fost autorizate de un organ public si pentru ca isi desfasoara activitatea sub "paza" unui asemenea organ.

In literatura de specialitate se apreciaza, cu temei, ca notiunea de organ administrativ are patru elemente constitutive, respectiv un personal, mijloace financiare si materiale, care constituie patrimoniul sau, o anumita competenta si personalitate juridica, aceasta permitandu-i sa actioneze in scopul pentru care a fost creat.[3]

&3. Notiunea de sarcini ale organelor administratiei publice

Notiunea de sarcina a organelor administratiei publice evoca "ansamblul necesitatilor sociale obiectiv determinate, evaluate politic si consacrate prin norme juridice, care reprezinta ratiunea de a fi a acestor organe"[4].

Altfel spus, prin sarcina evocam toate acele nevoi sociale a caror realizare constituie menirea organului administrativ respectiv.

Dar nu orice nevoie sociala intra in sarcinile administratiei publice. Pentru ca ea sa dobandeasca statutul de sarcina a administratiei publice, trebuie sa intruneasca trei conditii:

- sa fie determinata in mod obiectiv, printr-o selectie care sa satisfaca nevoile reale ale unei societati determinate;

- sa fie valorizata politic, sa-i fie deci recunoscut statutul de clasa politica aflata la putere;

- sa fie consacrata juridiceste, adica sa se regaseasca intr-o norma de drept.

Organele administratiei publice, ca si toate celelalte organe publice, urmeaza sa realizeze doua categorii de sarcini. O prima categorie o formeaza sarcinile generale ale statului, transpunerea in practica a principiilor generale care il ocarmuiesc si a sarcinilor cu acest caracter, iar o a doua categorie o reprezinta sarcinile speciale, care revin fiecarui organ administrativ potrivit Constitutiei si actului normativ care ii fundamenteaza organizarea si functionarea[5].

&4. Notiunile de competenta si de capacitate a organelor administratiei publice

Capacitatea reprezinta o aptitudine, o posibilitate recunoscuta unor organe de a dobandi atributii din domeniul administratiei public.Teoria capacitatii administrative a fost creata de profesorul Ilie Iovanas, care o definea ca fiind aptitudinea unui organ administrativ de a sta intr-un raport juridic administrativ, in nume propriu si in mod independent, prin emiterea de acte administrative.[6]

In doctrina administrativa recenta a fost contestata aceasta teorie, propunandu-se chiar renuntarea la ea, in principal pentru faptul ca doctrina administrativa franceza nu o recunoaste, pentru ca legiuitorul nu ar fi maniufestat vreun interes asupra ei, desi este destul de veche, si pentru ca practica judiciara, desi o utilizezaa uneori, nu o recunoaste ca o constanta.[7] Nu impartasim acest punct de vedere si apreciem ca nici unul din argumentele dezvoltate de autor in combaterea acestei teorii nu se sustine.

Competenta reprezinta totalitatea drepturilor si obligatiilor cu care sunt investite organele administrative si prin intermediul carora desfasoara o activitate de natura administrativa.

Caracterele specifice competentei organelor administratiei publice:

a) legalitatea competentei este fundamentata pe principiul legalitatii intregii administratii publice, care este asezat la baza organizarii si functionarii acesteia, ca si a statului de drept, in ansamblul sau.

b) obligativitatea competentei, ceea ce inseamna ca "exercitarea ei//nu este o facultate, ci o obligatie a carei neindeplinire constituie temeiul tragerii la raspundere a organului respectiv de catre organul sau ierarhic superior "[8].O asemenea trasatura mai este evocata in doctrina si prin formula caracterul de ordine publica al competentei, care se apreciaza ca ar acoperi atat aspectul obligativitatii exercitarii competentei de catre titularul sau, cat si pe cel al faptului ca nergeularitatea rezultand din lipsa competentei nu poate fi acoperita prin ratificare a autoritatii competente iar problema competentei organului emitent poate fi ridicata in orice moment al litigiului de contencios administrativ (deci si in recurs), chiar din oficiu de catre instanta.

c) exercitarea competentei prin intermediul organelor de conducere

In mod consecvent, doctrina recunoaste trei categorii de competenta[10]:

1) Competenta materiala (rationae materiae), desemneaza ansamblul prerogativelor unei autoritati publice, din punctul de vedere al cuprinsului si al specificului (naturii ) lor.

Vom identifica, astfel, doua tipuri de competenta materiala:

a) competenta materiala generala, care semnifica faptul ca prerogativele unei autoritati sunt nemarginite din punctul de vedere al intinderii si al specificului lor (ex: Guvernul, consiliile locale, prefectul, primarul, consiliul judetean etc.).

b) o competenta materiala speciala, care vizeaza anumite segmente ale activitatii administrative (ex: ministerele, serviciile publice descentralizate etc.).

2) Competenta teritoriala (rationae loci) semnifica intinderea in spatiu a prerogativelor unui organ administrativ, indiferent de natura competentei sale materiale.

Vom identifica astfel doua tipuri de competenta teritoriala:

a) competenta teritoriala generala, exercitata la nivel national, ex: Presedintele, Guvernul, ministerele, alte organe centrale de specialitate ale administratiei de stat.

b) competenta teritoriala locala, exercitata in anumite limite geografice delimitate, de regula la nivel de unitate administrativ-teritoriala.

3) Competenta temporala (rationae temporis) este acel tip de competenta care evoca intinderea in timp a prerogativelor unui organ administrativ.

Subliniem faptul ca regula in ceea ce priveste aceasta competenta o reprezinta competenta temporala nelimitata in timp, existand si anumite organe administrative care, prin actul lor de infiintare au o competenta temporala limitata. De exemplu, in baza Legii nr. 18/1991 privind fondul funciar modificata in 1997, s-au infiintat comisii locale si judetene pentru punerea in aplicare a acestei reglementari, a caror existenta este limitata la realizarea activitatii pentru care au fost infiintate. In masura in care aceasta nu va mai subzista, se intelege ca si organul public respectiv va disparea.

&5. Natura juridica a regimului politic instituit prin Constitutia Romaniei din 1991

Notiunea de regim politic este definita in doctrina de specialitate ca fiind ansamblul unitar si corent structurat al normelor juridice si al mecanismelor constitutionale, politice, social-economice, ideologice, prin intermediul carora se infaptuieste actul de guvernare, sau, altfel spus, se realizeaza puterea politica.[11]

Identificarea unui regim juridic se face tinand cont de mai multe criterii, dintre care un rol predominant are modalitatea de alegere a presedintelui[12], alaturi de raportul dintre puterile statului, modul de repartizare a prerogativelor intre diferite autoritati care realizeaza prerogativele celor trei clasice puteri. In doctrina clasica, in functie de raporturile existente intre cele trei puteri, au fost identificate trei mari tipuri de regimuri politice:

a)      regimul separatiei rigide intre puteri- regimul prezidential;

b)      regimul separatiei suple intre puteri- regimul parlamentar;

c)      regimul confuziei intre puteri- regimul directorial.[13]

Aceste regimuri prezinta si variante de mijloc, cum ar fi regimul semiprezidential sau semiparlamentar.

Regimul politic instituit prin Constitutia Romaniei din 1991 a fost caracterizat ca un regim politic semi-prezidential parlamentarizat sau atenuat[14] sau regim semi-parlamentar, dupa cum se sustine in ultima editie a Constitutiei comentata si adnotata. In doctrina franceza, regimul semi-prezidential este definit ca fiind acel tip de regim politic in care institutiile unei democratii occidentale reunesc doui elemente: un presedinte de republica ales prin sufragiu universal si inzestrat cu importante puteri proprii; un prim-ministru si un guvern responsabil in fata deputatilor (a parlamentarilor-V.V.), care pot determina guvernul sa demisioneze.

Argumentele care sustin aceasta incadrare juridica, ar putea fi grupate in mai multe categorii, si anume:

a) modul de alegere a Presedintelui Romaniei-art. 81 din Constitutie;

b) modul de exercitare, de catre Presedinte, a dreptului de a dizolva Parlamentul;

c) regimul juridic al raspunderii politice si penale a Presedintelui Romaniei;

d) regimul exercitarii atributiilor de catre Presedintele Romaniei, care, in cea mai mare parte, impune aprobari, prealabile sau ulterioare, informari, propuneri, consultari, din partea Parlamentului sau a Guvernului;

e) regimul constitutional al investiturii Guvernului;

f) operatiunea contrasemnarii, celei mai mari parti a decretelor Presedintelui, de catre Primul-ministru.[17]