PERSONALUL DIN ADMINISTRATIA PUBLICA

PERSONALUL DIN ADMINISTRATIA PUBLICA

1. Politica de personal

Analizand doctrina de specialitate, precum si actele normative existente in materia gestionarii personalului, se contureaza doua acceptiuni ce se pot da notiunii de politica de personal in administratia publica. Intr-o prima acceptiune, notiunea de politica de personal are un sens restrans, referindu-se la principiile si regulile dupa care se realizeaza incheierea, modificarea sau desfacerea contractului de munca, precum si obligatiile personalului din administratia publica. In aceasta privinta, la noi nu exista deosebiri esentiale intre regimul juridic al persoanelor salariate in cadrul autoritatilor administratiei publice si ceilalti salariati.

Intr-o alta acceptiune, notiunea de politica de personal are un sens larg, cuprinzand in plus principiile si regulile ce se rfera la realizarea conditiilor necesar a fi create in cadrul autoritatilor administratiei publice pentru desfasurarea in bune conditiuni a activitatii personalului salariat. In acest sens, politica de personal are in vedere pregatirea, recrutarea, promovarea si perfectionarea functionarilor publici si a celorlalti salariati, relatiile in cadrul autoritatilor administratiei publice si cu beneficiarii administratie, calitatile, stilul si metodele utilizate de managerii specializati in administratia publica.

Politica de personal in administratia publica trebuie sa se realizeze potrivit unor coordonate, printre care subliniem:

Politica de personal are un rol functional; scopul ei consta in infaptuirea optima a sarcinilor administratiei publice; politica de personal se desfasoara cu respectarea ferma a criteriilor etico-morale si profesionale de apreciere, de repartizare si de promovare, premise ale realizarii unei calitati optime a activitatii administrative; politica de personal in administratia publica are un caracter unitar pentru toate autoritatile administratiei publice, deoarece insasi autoritatile administratiei publice formeaza un sistem unitar; politica de personal se bizuie pe rationalitate si continuitate. In acest sens, politica rationala inseamna, pe de o parte, existenta, in aceasta materie, a unor norme logice simple si clare, realizabile in conditiile specifice iar, pe de alta parte, presupune adaptarea acestei politici la mutatiile ce se produc in viata economica si sociala. Politica rationala presupune, de asemenea, masuri treptate de schimbare si refacere. Masurile radicale si prea frecvente pot determina o instabilitate a personalului din administratie sau, mai mult, o slabire atat a increderii functionarilor, cat si a cetatenilor, in administratia publica. De aceea, prin politica de personal trebuie sa se asigure continuitatea, relativa stabilitate a celor care lucreaza in administratia publica. Politica de personal in administratia publica se caracterizeaza, de asemenea, printr-un profund umanitarism. Fara a avea drept scop bunastarea lucratorilor din administratie ca problema in sine, ci bunul mers al activitatii, nu sunt neglijate interesele acestora.

Sarcinile si competentele deosebite pe care le au autoritatile administratiei publice impun existenta unei politici de personal coerente, care sa aiba in vedere calitatea si competenta profesionala a personalului, deoarece eficienta si eficacitatea activitatii administratiei depind de modul in care cei care lucreaza in administratie inteleg si reusesc sa-si indeplineasca atributiile si serviciile care le revin, cu profesionalism.

Astfel, se poate spune ca elaborarea unei politici de personal implica:

1. Planificarea resurselor umane

1.1. Suportul planificarii resurselor umane

1. Forme de planificare

1.3. Factorii care influenteaza planificarea

1.4. Etapele procesului de planificare: analiza prealabila; efectuarea inventarului de posturi existente si a efectivului existent; determinarea previziunilor; stabilirea necesarului real; analiza si corectia pentru stabilirea echilibrului; verificarea procesului de planificare.

Recrutarea si selectia resurselor umane:

1. Restrictii in recrutare si selectie: costurile, managementul, tehnologia, legislatia, situatia economica.

Instrumentele recrutarii: formularul de cerere de angajare; curriculum-vitae; corespondenta; telefonul.

3. Resursele recrutarii: interne, externe.

4. Etapele recrutarii

5. Etapele selectiei

6. Metode de selectie a personalului

3.Analiza si evaluarea posturilor

3.1. Analiza posturilor: colectarea informatiei; tehnici de colectare; elementele analizei posturilor.

3. Evaluarea posturilor:

3.1. Sisteme de evaluare: calitative, cantitative, alte sisteme

3. Implementarea si functionarea unui plan de evaluare a posturilor

4.Salarizarea si motivarea

4.1. Factori care determina salarizarea

4. Structura salariala

4.3. Aspectele teoretice ale motivarii

4.4. Tehnici recente de motivare

5.Formarea si perfectionarea resurselor umane in administratia publica

6.Evaluarea resurselor umane si gestionarea carierei

6.1. Fundamentele practice ale evaluarii: modalitati de evaluare; factori/criterii de evaluare; formularul de evaluare.

6. Persoanele implicate in evaluare

6.3. Metode de evaluare

6.4. Fazele evaluarii

6.5. Planul de dezvoltare a carierei

7.Comunicarea, stilul de conducere si creativitatea

7.1. Comunicarea intr-o organizatie

7. Comunicarea cu mediul extern: alte organizatii; cetateni si utilizatori; mass-media; organe ale administratiei publice

7.3. Bazele si nivelele de comunicare

7.4. Formele comunicarii

7.5. Mijloacele comunicarii

7.6. Stiluri de conducere

7.7. Alegerea stilului de conducere

7.8. Legatura dintre creativitate si stilul de conducere

7.9. Legatura dintre superiorul imediat si creativitatea colaboratorlui

1.1. Formarea personalului din administratia publica.

In prezent este unanim recunoscut faptul ca valoarea unei administratii consta, nu atat in mijloacele materiale sau financiare de care dispune, cat mai ales in potentialul sau uman. Avand in vedere faptul ca in mare masura realizarea deciziilor politice, progresul economico-social general depind de calitatea administratiei, este de inteles atentia deosebita ce trebuie acordata problemei formarii, a pregatirii personalului din acest important domeniu de activitate

Dupa cum cunoastem, formele si domeniile de actiune ale administratiei publice sunt extrem de variate, de unde deducem ca acest caracter multilateral si specializat al activitatii la care ne referim determina implicit specializarea functiilor in administratia publica.

De altfel, in abordarea problemei pregatirii personalului pentru administratia publica, trebuie sa facem deosebire intre pregatirea necesara pentru functiile administrative de conducere la nivel superior, care au un pronuntat caracter politic, functiile administrative de specialitate de nivel superior si functiile pentru care este necesara doar o pregatire medie.

Formarea, pregatirea personalului pentru functii de conducere la nivel superior cu un pronuntat caracter politic, consideram ca presupune - pe langa absolvirea unui institut de invatamant superior - si o pregatire temeinica in cadrul unei scoli superioare, mai ales in probleme de organizare si conducere.

Formarea personalului ce ocupa functii administrative de specialitate la nivel superior se realizeaza in cadrul invatamantului universitar. In functie de ramura sau domeniul de activitate al autoritatii administrative respective (finante, planificare, constructii, industrie, agricultura, arhitectura, invatamant, cultura, sanatate, comert etc.).

In cadrul acestor autoritati lucreaza economisti, juristi, arhitecti, profesori, ingineri etc. Necesitatea prezentei unor specialisti in functiile administrative de specialitate de nivel superior din cadrul diferitelor autoritati ale administratiei publice este incontestabila.

Intre modalitatile de formare a personalului pentru administratia publica, mentionam, de asemenea, formarea la locul de munca.

Indiferent de modalitatea de formare, avand permanent in vedere ca "administratia inseamna a conduce cu oameni o actiune determinata in favoarea altor oameni" si ca valoarea unei administratii, eficienta ei depind, in primul rand, de valoarea si productivitatea oamenilor ce o compun, este cazul sa avem permanent in vedere necesitatea realizarii unei formari, a unei pregatiri cat mai complete a acestora. Acest deziderat poate fi realizat printr-o pregatire profesionala teoretica si practica corespunzatoare.

Pregatirea profesionala teoretica si practica a personalului din administratia publica trebuie avuta in vedere in actiunea de formare a acestora, pornind de la caracterul multilateral si specializat al activitatii in administratia publica, caracter ce determina si o pregatire profesionala diferentiata. Astfel, pe langa o temeinica pregatire in domeniul dreptului si a stiintei administratiei, competenta profesionala presupune: sumum de cunostinte de specialitate (proprii ramurii sau domeniului in care actioneaza respectiva autoritate a administratiei publice), experienta in domeniu, usurinta de a pune in aplicare aptitudinile intelectuale, precum si ansamblul de atitudini ce predispun persoana la aplicarea tuturor posibilitatilor sale intelectuale. Pentru a se obtine o asemenea competenta profesionala, este necesar ca in toate sistemele ce asigura formarea, pregatirea personalului pentru administratia publica, sa existe pe de o parte o stransa legatura intre procesul de invatamant si cercetare (in vederea imbogatirii permanente a programelor de invatamant cu cele mai noi cuceriri ale gandirii contemporane), iar, pe de alta parte, sa se realizeze o mai buna legatura intre invatamant si practica.

Procesul de identificare a necesitatilor generale de formare (cunostinte, aptitudini, atitudini, experiente), pe diferite categorii de functii, cat si a perfectionarii profesionale, trebuie sa aiba in vedere faptul ca in conditiile schimbarilor fundamentale pe care le traveseaza administratia publica si in general societatea romaneasca, anumite "categorii de cunostinte" reprezinta o noutate. Unele dintre ele pot fi abordate la nivel de formare, altele la nivel de perfectionare/specializare, iar altele, facultativ, pentru o "reculturalizare" in noul context administrativ. In acest sens, si numai cu titlu de sugestie, putem afirma ca nevoia de formare/perfectionare la nivel de cunostinte poate fi prezentata sub forma unor module, iar acestea pot fi detaliate pe teme, avandu-se in vedere interviuri si chestionare aplicate functionarilor publici, precum si responsabilitatile si sarcinile rezultate din fisa postului.

Principalele module ar fi: drept administrativ; managementul general; resursele umane in administratia publica; tehnici de comunicare; informatica in administratia publica; finantele publice si bugetele locale; urbanism si amenajarea teritoriului; servicii publice; economia de piata; protectia mediului inconjurator; sisteme de administratie publica locala din tari democratice.

Precizam ca propunerile de formare prezentate sub forma modulelor vizeaza o pregatire generala aplicabila functiilor de conducere din administratia publica, avand in vedere principiul potrivit caruia pentru a imprima necesitatea formarii si a o incuraja, conducatorii trebuie sa fie ei insisi pregatiti. Ei ar trebui sa fie primii instructori ai colaboratorilor.

1. Particularitati ale procesului de formare si educatie continua a personalului din administratia publica in conditiile tranzitiei la economia de piata in tara noastra

Tranzitia la economia de piata impune exigente fata de problema formarii si ridicarii nivelului profesional. Procesul de formare are in vedere adaptarea la noua situatie a Romaniei unde, dupa 1989, au aparut modificari de genul: scaderea indicatorilor economici, proliferarea unor fenomene sociale negative, grave perturbari financiare (devalorizarea monedei nationale, inflatie, blocaj financiar).

Chiar daca in planul legislativ si institutional s-a trecut la schimbari care sa puna in valoare pregatirea potentialului uman, inca este prezent un obstacol destul de greu de trecut si anume - rezistenta la schimbare.

Ori, atat unitatile economice, cat si administratiile trebuie sa se reformeze pentru a pune capat risipei de resurse umane. Ca atare, reforma economica, restructurarea, retehnologizarea, privatizarea impun programe speciale de pregatire si perfectionare a tuturor categoriilor de personal.

Modificarile mecanismelor economice, a structurilor institutiilor, decalajul fata de tarile dezvoltate (tehnologie, eficienta, productivitate), mentalitatea personalului, interesul redus pentru managementul financiar contabil, al resurselor umane, pentru activitatea bancara si marketing, au fost tot atatea elemente care au surprins economia si administratia Romaniei. Se impune, cu precadere, intrarea Romaniei intr-o economie de piata. Economia de piata reprezinta un mod de organizare si desfasurare a activitatilor economice in care raportul dintre cerere si oferta determina principiile de prioritate in producerea bunurilor, serviciilor, metode de organizare si combinare a factorilor de productie, persoanele si categoriile de persoane care au acces la aceste bunuri si servicii prin intermediul preturilor. Ca mecanism de reglare a functiei economice, piata are un impact complex si permanent asupra deciziilor libere si autonome ale agentilor economici privind optiunile in alocarea resurselor, dimensiunile acestei alocari, investirea, folosirea eficienta a lor pentru a-i asigura viabilitatea.

Sub influenta evolutiei generale macroeconomice raportul cerere-oferta adopta miscari ondulatorii.

Vanzarea-cumpararea marfii forta de munca se manifesta nu doar ca un act individual, ci ca unul social, caci forta de munca este marfa in economia de piata contemporana. Piata fortei de munca reprezinta spatiul economic in care se intalnesc, se confrunta si se negociaza liber cererea de forta de munca (detinatorii de capital si posesorii de forta de munca) si capital. Conditia esentiala pentru ca nevoia fortei de munca sa ia forma cererii de forta de munca este salarizarea ei. La randul ei, oferta fortei de munca este formata din munca pe care o pot depune membrii societatii in conditii salariale. Intr-o economie de piata competitiva trebuie avute in vedere toate aspectele resurselor:

materiale (procese tehnologice circular active);

umane (o autentica scara a valorilor);

financiare (o flexibilitate a fluxurilor);

informationale (informatica in decizii);

timp (raport rational intre timpul de munca si timpul liber).

Intr-un mediu concurential trebuie sa existe echilibre optime si in mecanismele de relatii cu beneficiarii, furnizorii, bancile, societatile comerciale, administratiile locale si administratiile centrale.

Referindu-ne la cerintele de pregatire a personalului din administratia publica si adaptarea acestuia la conditiile tranzitiei la economia de piata trebuie subliniat in primul rand ca este necesara o schimbare culturala la nivelul comunitatii profesionale, respectiv a functionarilor din administratia publica.

Educatia si trainingul vor trebui sa fie centrate mai degraba pe dezvoltarea si cultivarea abilitatilor decat pe transmiterea automata a unor cunostinte (metode, instrumente, tehnici) considerate adesea general aplicabile. Orice strategie vizand dezvoltarea si promovarea managementului public trebuie sa cuprinda activitati destinate categoriei mai largi a non-managerilor. Administratia centralizata a avut ca efect subdezvoltarea capacitatilor manageriale implicate de evolutia globala a unei organizatii si de relatiile cu piata. Deformarile majore produse in cultura manageriala a functionarilor publici au avut ca urmare: slaba dezvoltare a capacitatilor de lideri; spiritul intreprinzator bazat pe improvizatie in detrimentul profesionalismului; evitarea asumarii responsabilitatii fata de performantele unitatii.

Mai mult, supralicitarea importantei relatiei de putere a generat o degradare a autoritatii manageriale, ceea ce se reflecta in faptul ca stilul de conducere este inca instabil, iar auto-multumirea cu propriile performante si cu pregatirea profesionala este din pacate o stare normala a functionarilor publici de la diferite nivele.

Dupa cum se poate vedea, reactiile manageriale din administratia publica fata de schimbare sunt confuze inca, iar neglijarea resurselor umane si a culturii administrative este evidenta.

Din aceste motive, pentru ca personalul din administratia publica sa raspunda cerintelor proprii de pregatire si perfectionare, este necesar sa cunoasca: date despre eficienta, productivitate si competitivitate; problematica parteneriatului economic si, mai ales, social; sa se preocupe pentru modernizarea dotarilor; sa posede cunostinte ample referitoare la internationalizarea afacerilor si, in general, a relatiilor; sa aibe capacitate de initiativa in domenii ca: analize economice, studii de dezvoltare durabila cu protejarea mediului ambiant, evaluarii impactului social al deciziilor luate, stapanirea si corectarea fenomenelor deformate ; perceperea corecta a modului de elaborare si aplicare a strategiilor de dezvoltare globala si sectoriala; sa-si insuseasca principalele caracteristici ale managementului profesionist. Doar raspunzand acestor cerinte putem vorbi de functionari performanti si de o administratie pe masura.

Incercand definirea unor elemente ale strategiei de succes in sistemul administratiei publice din Romania s-ar putea retine urmatoarele idei:

Managementul public in Romania este intr-o faza incipienta.

Starea poate fi depasita printr-un program coerent de dezvoltare centrat pe urmatoarele directii: promovarea unei culturi administrative si manageriale moderne; dezvoltarea unei comunitati profesionale puternice si consacrarea profesiei de educator in managementul public; interventii bine orientate si prin mijloace adecvate asupra managerilor actuali cu inalte functii din administratia publica.

Aceste directii principale axate pe urmatoarele elemente pot contribui la succesul strategiei de succes in administratia publica romaneasca: rolul invatamanului (de toate gradele); mass-media, cu rol in promovarea valorilor; o revista de specialitate; carti de management public (fie traduceri, fie carti romanesti, dictionare explicative); un premiu anual pentru cel mai bun colectiv din administratie (poate cel mai deosebit functionar); program articulat de dezvoltare institutionala; crearea unei Asociatii Nationale a Scolii de Management Public si Stiinta Administratiei; crearea unei Asociatii profesionale a profesorilor in administratia publica, rolul acesteia fiind acela de a unifica limbajul, de a atrage tineri.

Toate aceste elemente pot asigura succesul schimbarii.

In ce priveste personalul din administratie, trebuie avut mereu in vedere: schimbarile aparute in privinta rolului, locului si functiilor indeplinite de factorul uman; un statut nou in structura si continutul ofertei si cererii, actul de vanzare-cumparare a fortei de munca; amplificarea cerintelor de competitie si eficacitatea ca atribute ale Marfii Forta de Munca si cu exigente in planul cresterii productivitatii muncii; cresterea pronuntata a ponderii proceselor parghiilor si mecanismelor economice stimulative.

Un aspect total neglijat in acest moment in tara noastra este acela al consultantei specializate in conceperea, desfasurarea si finalizarea pregatirii personalului din administratia publica. In toate tarile occidentale, in conceperea, desfasurarea si finalizarea pregatirii personalului este utilizata consultanta specializata.

In administratia publica aceasta trebuie sa porneasca de la cerintele generale ale activitatii de conducere in acest domeniu. Legate de specificul acestui domeniu, principalele caracteristici ale managementului public sunt:

presiunea solicitarilor permanente din partea cetatenilor (in administratia moderna este necesara relatia administratie in slujba cetatenilor - cetatenii in slujba administratiei);

caracterul accentuat normativ care lasa marje reduse de miscare - este necesara profesionalizarea managerilor din administratia publica;

dimensiunea complexa a actelor de conducere - sa satisfaca valente economice, sociale, administrative, politice, ecologice; deciziile sa fie bine fundamentate cu mai multe criterii de interpretare la baza;

dificultatea definirii prioritatilor;

lipsa statutului functionarului public - un statut ar permite o alta dimensiune a sarcinilor, obligatiilor, masuri de proectie, toate determinand calitatea muncii in administratia publica, schimbari de mentalitate, performanta actului de administratie publica.

Consultanta trebuie orientata in directia elaborarii programelor de pregatire si perfectionare. Elaborarea acestor programe este influentata si chiar conditionata de urmatorii factori: participanti (se are in vedere pregatirea, experienta, functia ocupata); continutul nevoilor de pregatire/perfectionare; gradul de omogenitate al participantilor impune abordari diferite ale continutului programelor in functie de grup omogen/eterogen; durata programului (impune o anume intensitate a procesului de pregatire); loc de desfasurare.

Consultanta are rolul de a orienta, de a oferi solutii practice, de a contribui efectiv la intocmirea programelor de pregatire, perfectionare.

In ceea ce priveste necesitatea perfectionarii cadrelor din administratia publica fara a ne propune o argumentare de-taliata a necesitatii perfectionarii personalului din administratia publica, este util sa subliniem ca dezvoltarea in ritmuri alerte a societatii umane, procesul de accelerare a istoriei, cresterea vitezei de modificare a conditiilor de viata si de mediu (considerate altadata constante), reducerea spectaculoasa a termenelor de reinnoire a cunostintelor tehnico-stiintifice fundamentale si aplicative (fapt ce determina in consecinta depasirea, perisabilitatea cunostintelor obtinute in procesul formativ de baza), determina in mod necesar modificarea structurala a raportului intre pregatirea de baza (necesara in vederea asigurarii mobilitatii profesionale in evolutia viitoare) si pregatirea continua, cu toate noutatile furnizate de stiinta si practica.

Asadar, in vederea cresterii competentelor personalului trebuie asigurata perfectionarea acestuia. Pentru aceasta se au in atentie nu doar caracteristicile managementului in administratia publica, cat, mai ales, elaborarea unui plan de schimbare. Acesta se va elabora ca raspuns la intrebari de genul:

ce schimbari vor avea loc in mediu - structuri, investitii, urbanizare;

ce schimbari vor trebui sa aiba loc in administratia publica pentru ca aceasta sa fie mai performanta in activitatea ei fata de colectivitate, cetateni;

ce schimbari nedorite se pot produce in administratia publica daca nu sunt luate masuri pentru a actiona la timp, daca nu actionam;

care va fi dimensiunea schimbarii in administratia publica - extensie, limite, criterii, importanta efectului propagat;

cum va fi absorbita schimbarea - sa fie acceptata, sa fie rezultatul comunicarii in interior, in exterior;

cum se va aplica schimbarea, pe etape - logica etapelor - analiza starii sistemului, proiectarea sistemului nou, punerea in aplicare a sistemului, intretinerea lui, evitarea perturbarilor.

Alaturi de planul de schimbare se gaseste managerul si functionarul din administratia publica. Accentul se pune pe capacitate/tipuri de cunostinte; schimbarea mentalitatilor; mecanismul relational (debirocratizarea administratiei publice, procesul de delegare de autoritate sa fie functional etc.).

Strategia de dezvoltare cuprinde un plan sau un program la care tinem seama de restrictii de genul: conditionari ale organelor supraordonate; raportari la situatiile de criza.

Apoi se trece la managementul realizarii planului de actiune - determinarea si esalonarea prioritatilor se va face tinand cont de influentele normative pe de o parte si de pozitia populatiei si influentele mediului, pe de alta parte.

Pregatirea personalului, asigurarea resurselor financiare, alte resurse, probleme organizatorice, suportul informational, cadrul de relatii sunt elemente care ajuta sau impiedica pregatirea setului de decizii. Deciziile vor fi luate in cadrul planului de schimbare.

Pentru o aplicare reusita a acestor decizii colectivitatile umane trebuie informate, doar asa putandu-se conta pe o participare a acestor colectivitati umane. Pentru ca deciziile sa aiba finalitate se impune urmarirea aplicarii acestora si chiar controlul, pentru a putea lua pe parcurs eventuale masuri de corectie.

Procesul de comunicare si vehiculare a informatiilor in administratia publica reprezinta elementul decisiv in cresterea competentelor personalului.

1.3. Recrutarea si promovarea personalului din administratia publica

Practica si doctrina administrativa au conturat mai multe moduri sau procedee de recrutare a personalului pentru administratia publica ce se utilizeaza diferentiat, iar uneori concomitent, in vederea selectionarii unor lucratori care sa intruneasca, pe cat posibil mai mult, cerintele postului respectiv.

Un prim mod de recrutare, inca in functiune si in tara noastra, este numirea, pe baza repartitiei emise de diferitele comisii infiintate sub tutela Ministerului Educatiei, in vederea repartizarii in munca a absolventilor invatamantului superior sau mediu. In acest caz, ar fi de dorit ca cei care realizeaza recrutarea sa se edifice din timp asupra diferitelor insusiri si trasaturi de caracter ale celui care urmeaza sa fie repartizat in administratia publica, pentru a se evita pe cat posibil incadrarea celor care nu doresc sau nu au calitatile necesare. De altfel, in literatura de specialitate, este unanim recunoscut faptul ca acest mod de recrutare are unele neajunsuri, care determina o retinere in utilizarea lui

Recrutarea prin repartitie se poate realiza si prin actul administrativ de repartizare in munca, eliberat de oficiile fortei de munca din cadrul autoritatilor competente in probleme de munca si ocrotiri sociale. In practica administrativa, aceasta metoda se utilizeaza in special pentru recrutarea in posturi de executie (arhivari, dactilografe etc.) sau personal auxiliar (personal de paza, conducatori auto, magazioneri etc.).

Recrutarea la libera alegere (selectionarea libera) este o alta metoda utilizata in practica autoritatilor administratiei publice. Avand in vedere unele avantaje, care tin in special de a acorda conducatorului posibilitatea de a-si forma echipa, pe baza optiunilor proprii, aceasta metoda are si unele dezavantaje, printre care remarcam posibilitatea de manifestare a subiectivismului si, in consecinta, a arbitrariului. Trebuie precizat insa ca in alegerea libera este necesar sa se tina seama de conditiile stabilite prin acte normative (vechime, studii etc.).

Metoda cea mai avantajoasa, unanim apreciata atat de teoreticieni, cat si de practicieni, este insa metoda concursului, larg promovata atat in tara noastra, cat si in alte tari ale lumii. Aceasta metoda permite largirea sferei de recrutare pentru functiile din administratia publica, dand posibilitate, in acelasi timp, prin caracterul sau public, realizarii unui control din partea cetatenilor asupra felului in care se face recrutarea personalului din administratia publica. Printre avantaje poate fi, de asemenea, mentionat faptul ca existenta unei comisii de specialisti presupune - cel putin teoretic - realizarea unei aprecieri obiective si, prin urmare, garantia recrutarii celor mai buni.

Unii autori au exprimat si anumite retineri cu privire la aceasta metoda. Astfel, se considera ca printr-o organizare formala, acest procedeu poate fi transformat intr-un instrument care sa garanteze recrutarea persoanelor preferate . Concursul poate determina neajunsuri - la locul de munca - pentru cei care se prezinta si nu reusesc si, de asemenea, poate prezenta dezavantaje atunci cand se dau aprecieri formale pentru a se facilita sau determina plecarea unor persoane necorespunzatoare sau considerate incomode. Dupa cum se poate observa, aceste dezavantaje sunt de natura subiectiva (corectitudinea celor responsabili de organizarea sau desfasurarea concursului), sistemul in sine prezentand avantaje incontestabile.

In ceea ce priveste modalitatile de organizare a concursului, se poate retine, in primul rand, concursul de dosar, care consta in verificarea - de catre o comisie stabilita ad-hoc - a activitatii candidatilor, asa cum aceasta rezulta din documentele prezentate in dosar. Un alte procedeu, cu o raspandire mai larga, consta in stabilirea unor probe in vederea verificarii cunostintelor si aptitudinilor candidatilor. Verificarea rezultatelor se face de catre o comisie de specialisti. De remarcat faptul ca in practica internationala, asa dupa cum vom vedea si in cele ce urmeaza, cistiga din ce in ce mai mult ideea stabilirii unor probe care sa elimine pe cat posibil o eventuala apreciere subiectiva. Astfel, sistemul de testare sau al probelor practice este din ce in ce mai raspandit

In intreaga activitate de recrutare a personalului pentru administratia publica, avand in vedere caracterul programat al acesteia, in cazul unei administratii in reconstructie cum este a noastra, trebuie permanent avuta in vedere si problema repartizarii rationale a personalului in cadrul autoritatilor administratiei publice, care trebuie sa se realizeze tinandu-se seama cu consecventa de cele doua cerinte dominante ce pot asigura un personal competent, si anume - pe de o parte - stabilitatea, iar pe de alta parte reimprospatarea permanenta a fondului de cadre. Stabilitatea personalului in administratia publica este o problema de mare actualitate, ce priveste in special functionarii publici de specialitate de nivel superior si mediu, urmarind eliminarea fluctuatiei existente. Pe de alta parte, este necesara o primenire permanenta a functionarilor, care se poate realiza prin determinarea unei mobilitati (dirijate) atat din punct de vedere teritorial, cat si al nivelurilor ierarhice.

In legatura cu recrutarea si repartizarea personalului in administratia publica, pot fi puse in discutie unele aspecte privind originea geografica a acestora. Originea geografica a lucratorilor din administratia publica constituie un aspect ce trebuie avut in vedere in politica de personal. Spre exemplu, asigurarea unei juste reprezentari in cadrul autoritatilor centrale ale administratiei publice a populatiei din toate zonele tarii asigura o concordanta necesara intre structura sociala a administratiei si structura sociala a societatii pe care o serveste. In aceeasi ordine de idei, trebuie subliniata necesitatea unei preocupari atente si constante pentru a se recruta in cadrul diferitelor autoritati publice, atat la nivel central cat si local, in mod proportional cu structura pe nationalitati a populatiei din tara noastra, a unor functionari ce provin din randul minoritatilor nationale.

In ceea ce priveste promovarea cadrelor din administratia publica, aceasta constituie unul din instrumentele cele mai eficiente ce pot determina stimularea atitudinii unui lucrator, motivarea acestuia in vederea cresterii randamentului activitatii proprii si, in consecinta, cresterea eficientei de ansamblu a administratiei publice. Promovarea ca o rasplata a efortului, constituie momentul de satisfactie pentru cei care isi realizeaza cu devotament si pricepere rolul ce-l au in cadrul diferitelor autoritati publice. Pentru acest motiv sunt necesare acte normative, care sa reglementeze cu multa grija aceasta problema, promovand ideea potrivit careia promovarea se face in functie de calitatile persoanei, de rezultatele obtinute in realizarea sarcinilor si - de regula - in baza unor probe practice, examen sau concurs.

In practica administrativa s-au conturat doua modalitati de promovare.

Prima modalitate este avansarea pe scara ierarhica, deci promovrea in postul vacant a unei persoane care lucreaza in cadrul acelei autoritati administrative sau chiar in compartimentul respectiv. Aceasta modalitate este recomandabila si prezinta avantaje certe, cu toate ca i s-ar putea reprosa ingustarea sferei din care se face selectia.

O alta modalitate de promovare este aceea a examenului sau concursului (in eventualitatea in care reuseste un lucrator ce functioneaza pe un post inferior celui care a fost scos la concurs); pentru persoanele din afara autoritatii administratiei publice in care a fost organizat concursul, aceasta este considerata ca o modalitate de recrutare. Este necesar de specificat faptul ca legislatia din majoritatea tarilor califica concursul drept principala metoda de promovare, in acest sens existand reglementari precise, din continutul carora se poate descifra grija deosebita de a asigura un cadru legal corespunzator promovarii celor mai buni, pe scara ierarhiei administrative.

In legatura cu promovarea personalului administrativ, o problema care merita a fi retinuta este aceea a sistemului de apreciere. Caracterizarea sau aprecierea lucratorilor din administratia publica este necesar a se realiza nu numai in cadrul promovarilor, ci, in mod periodic, pentru cunoasterea continua a calitatii activitatii acestora.

Stiinta administratiei pune in legatura cu aceasta problema cateva intrebari, printre care: cine face aprecierea? si ce trebuie sa cuprinda aprecierea? Daca in practica unor tari se poate intalni aprecierea exclusiva a sefului ierarhic superior, in altele aprecierea este facuta la propunerea sefului, dar acceptata de colectiv.

In literatura de specialitate se mai pune si problema publicitatii caracterizarii personalului din administratia publica. In opinia unor autori caracterizarea functionarilor administratiei publice, pentru a da randamentul cuvenit, trebuie facuta prin asigurarea unui echilibru intre publicitatea acesteia si caracterul sau confidential.

1.4. Conducerea personalului din administratia publica

Asa dupa cum am mai vazut, formarea, recrutarea, promovarea si perfectionarea personalului din administratia publica au o deosebita insemnatate in asigurarea unei calitati corespunzatoare a tuturor celor care sunt salariati ai autoritatilor administratiei publice. Este necesar sa subliniem, insa, ca eficienta administratiei depinde in egala masura si de modul cum acest personal este gestionat, in ultima instanta, de managementul resurselor umane din administratia publica. Reprezentand o functie sociala, gestionarea stiintifica manageriala a personalului urmareste rezolvarea problemelor ce pot facilita actiunea clara asupra personalului, cu scopul de a se crea o ambianta favorabila desfasurarii unor activitati eficiente.

Fara a ne opri asupra diferitelor sisteme de conducere, trebuie sa remarcam preocuparile asidue a multor specialisti de a descifra cele mai nimerite solutii in dirijarea relatiilor umane, atat in cadrul corpului social al administratiei publice, cat si cu beneficiarii acesteia, relatii considerate a fi elementul hotarator, determinant al randamentului in munca.

Relatiile interumane ce apar in cadrul autoritatilor administratiei publice pot fi formale (in sensul ca sunt stabilite prin norme de conduita obligatorii) sau informale (cele care au la baza comportamentul determinat nu de reguli sau numai de gandirea sistematica si logica, ci si sentimentale).

Dupa cum stim, autoritatile administratiei publice sunt formate din colective de oameni, organizate prin lege, investite cu atributiuni si competente in vederea realizarii anumitor scopuri. Eficienta activitatii acestor colective va fi determinata in mod cert de felul in care se deruleaza cele doua tipuri de relatii interumane ce le aminteam.

Daca relatiile formale, stabilite prin acte normative, se asigura in ultima instanta prin constrangere, relatiile informale favorabile desfasurarii unei bune activitati nu pot fi determinate decat prin alt gen de factori de influenta, care tin in mare masura de stilul de munca al conducerii

Referindu-ne la stilul de munca de conducere, mentionam conducerea tehnicista si cea bazata pe comportamente.

Daca in conducerea tehnicista se porneste de la ideea ca oamenii sunt predispusi la delasare in munca, evita responsabilitatea, nu au ambitii etc. si, prin urmare, este necesar a fi condusi, indrumati si controlati sau chiar amenintati si constransi pentru a-si realiza sarcinile, conducerea bazata pe comportament are in vedere ca munca fizica si intelectuala a devenit o necesitate pentru om, oamenii prefera autoconducerea si autocontrolul, lipsa de idealuri profesionale si cautarea linistii sunt consecinta experientei si nu caracteristici umane etc. si, prin urmare, propune realizarea unui climat organizational favorabil realizarii atat a obiectivelor institutiei, cat si a obiectivelor personalului. Construirea unui astfel de climat presupune cooperarea intre membrii colectivului, declansarea energiilor latente ale fiecarui individ, in vederea realizarii atat a scopurilor organizatiei, cat si a celor personale. Problema cea mai importanta ce trebuie avuta in vedere in aceasta directie este aceea a motivarii personalului. Considerand motivarea oamenilor - ca expresie a unei judecati de valoare ce are drept rezultat o anumita masura si intensitate a cheltuielii de energie pentru atingerea unui scop, drept actiunea prin care se urmareste crearea unor idei - tendinte generale care sa determine in ultima instanta schimbarea comportamentului, apreciem ca aceasta problema prezinta o importanta deosebita in procesul de condu-cere a personalului din administratia publica.

Facand o analiza atenta a factorilor ce pot determina motivarea personalului, specialistii in acest domeniu sunt de parere ca factorii de crestere sau de motivare intrinseci postului de munca sunt: realizarea, recunoasterea realizarii, munca propriu-zisa, raspunderea, cresterea si avansarea, iar factorii care determina evitarea insatisfactiilor ("factori de igiena") sunt extrinseci muncii si cuprind: politica si conducerea unitatii, conducatorii directi, relatiile impersonale, conditiile de munca, retributia, locul in ierarhie, securitatea muncii.

Iata doar cateva probleme pe care stiinta administratiei le pune in fata conducatorilor din administratia publica pe langa cele abordate in mod traditional in lucrarile de specialitate.

Un ultim aspect pe care dorim sa-l mentionam se refera la calitatile si functiile conducatorului in administratia publica. Literatura de specialitate retine doua functii mai importante ce trebuie indeplinite de conducatorul unei autoritati a administratiei publice, si anume : functia executiva (presupune stabilirea scopurilor si a mijloacelor de realizare a acestora, precum si asigurarea bunei functionalitati) si functia psihologica (care trebuie sa determine transformarea conducatorului intr-un adevarat centru polarizator, care sa asigure coeziunea in actiune a tuturor membrilor colectivului).

Eficienta conducatorului in realizarea acestor functii depinde in mare masura de calitatile acestuia. In general, se considera ca orice conducator de nivel mediu sau superior trebuie sa depaseasca in inteligenta, instruire, siguranta in exercitiu etc., media colectivului pe care il conduce.

Pornind de la complexitatea sarcinilor administratiei publice, avand in vedere diversitatea acesteia, calitatile conducatorului trebuie privite in functie de conditiile specifice in care urmeaza a se realiza conducerea, recunoscut fiind faptul ca autoritatea personala a conducatorului unei autoritati a administratiei publice depinde de: programul sau de activitate, competenta personala si caracterul relatiilor sale cu membrii colectivului.

Studiile de psihologie pot oferi concluzii interesante si utile pentru activitatea manageriala a administratiei publice. Astfel, conturand profilul psihosocioprofesional al personalului de conducere, se pot retine urmatoarele trei grupari de conditii care, intrunite, ar putea defini modelul conducatorului in administratia publica:

pregatirea: in specialitate si in domeniul managementului administratiei publice;

experienta: de conducere, dobandita nu prin aplicatii practice sau programe de pregatire, ci prin ocuparea efectiva a unor functii de conducere in administratia publica;

calitati psihologice: inteligenta, flexibilitatea gandirii, capacitate creatoare, personalitate.

Inainte de a trece la analiza comparativa a personalului din administratia publica din unele tari, dorim sa subliniem din nou ca regimul juridic al salariatilor din administratia publica la noi constituie o problema complexa, a carei tratare apare ca dificila in conditiile in care doctrina de specialitate si legiuitorul nu au reusit pana in acest moment sa defineasca notiunea functionarului public si sa elaboreze un statut al acestuia.

Parerea noastra este ca in cadrul personalului din administratia publica pot fi conturate doua categorii de salariati: o prima categorie a functionarului public propriu-zis, care, in actiunea sa, este purtator al autoritatii publice reprezentand legea si menit sa o aplice, care trebuie recrutat si numit dupa o procedura speciala si se bucura de stabilitate, fiind functionar de cariera si o a doua categorie a personalului, angajat prin contract civil, destinat unor servicii tehnice si auxiliare. Aceasta problematica formeaza obiectul dreptului administrativ.

Functionarii publici

Asa dupa cum spuneam, personalul din administratia publica nu cuprinde numai functionari. In sensul strict, nu au aceasta calitate decat titularii unor functii permanente in cadrul unei administratii publice. Alaturi de acesti titulari, cu intrebuintare permanenta, exista auxiliari si contractuali, unii investiti cu functii secundare si provizorii, altii angajati cu contract si aflati sub regimul angajatilor sau muncitorilor din comert si industrie.

Functionarii au fost la inceput in serviciul suveranilor, apoi au trecut in serviciul statului. Dar nu exista numai functionari ai statului. Exista si colectivitati locale care au functionarii lor. Pentru a-si recruta oamenii si pentru a face sa functioneze serviciile publice, dupa cum aratam, pot fi folosite diferite sisteme. In anumite perioade istorice, unele clase sau categorii sociale au fost destinate, prin puterea traditiei, unor servicii publice determinate. In Anglia, nobilimea de tara a furnizat multi functionari pentru administratia locala, cei din familiile nobile ocupand functii in administratii mai inalte. In Germania, nobilimea si burghezia mijlocie formau casta inaltilor functionari publici sau a celor mijlocii.

In epoca feudala functia publica reprezenta un mare avantaj, de aceea uneori s-a folosit procedeul tragerii la sorti pentru ocuparea functiei publice. Mai tarziu, s-a procedat la recrutarea functionarilor prin alegerea directa sau prin alegerea lor de catre camerele adunarilor alese.

Intr-o forma generala, functionarii sunt numiti de executiv, deoarece acesta are sarcina de a face sa functioneze serviciile publice, in cadrul carora functionarii constituie partea esentiala. Uneori, executivul are nevoie de incuviintarea adunarilor alese.

Executivul, pentru a alege functionarii, dispune de mai multa sau mai putina libertate.

Uneori o face promovand favoritismul, neglijand valoarea agentilor.

Executivul sau legislativul impun anumite conditii de nationalitate, varsta, onorabilitate, satisfacerea serviciului militar, conditii de aptitudine (din ce in ce mai restrictiva), anumite diplome, examene oficiale, concursuri, stagii.

Functionarii francezi, belgieni, italieni, germani etc. au un statut, ei fac o cariera, au drepturi si sunt supusi unor obligatii. Pretutindeni functionarii sunt plasati sub imperiul unor reguli care, cu unele exceptii, difera de cele care se aplica in materie de angajari particulare.

Ansamblul regulilor relative la functionari constituie un statut, un statut care este fie complet ordonat, coerent, fie partial, dispersat, fragmentat, fie adoptat prin legi, fie aproape exclusiv regulamentar.

Mult timp functionarii francezi spre exemplu, ca si cei romani in prezent, n-au avut decat un statut fragmentar si care era constituit din reglementari interpretate de jurisprudenta consiliului de stat. Functionarii britanici au acum un statut care nu este constituit decat din regulamente si in care nu figureaza decat foarte putine dispozitii de lege.

Din 1946, functionarii francezi au un statut care este in principal adoptat prin lege. Acesta exista de mai multa vreme pentru functionarii germani si pentru cei americani. Intre regulile care-i privesc pe functionari, se inscriu in primul rand cele care se refera la avansare, la disciplina, la restrangere si la durata exercitarii functiei.

Functionarul in sensul strict al cuvantului este titularul unei utilizari (activitati) permanente, dar el poate fi mentinut un timp mai mult sau mai putin indelungat in administratie si, de asemenea, el poate sa-si consacre doar o parte din activitatea sa, intr-o asemenea functie.

Intr-o forma generala, predomina sistemul functionarilor permanenti si in "timp complet". Cu toate acestea, permanenta in functia publica n-a fost practicata totdeauna si pretutindeni. Exista tari si epoci in care functionarii erau schimbati uneori dupa vicisitudinile politice. Acest sistem a exisat in SUA si mai exista si astazi in interiorul diferitelor state americane si la colectivitatile locale. Astazi, in lumea civilizata, acest sistem este din ce in ce mai mult abandonat. Adesea, epurarile masive care urmeaza cuceririi puterii de catre diferite formatii politice si care incep cu numirea fidelilor in locul celor suspecti, se opresc la un anumit punct, avand un caracter limitat si exceptional.

Functionarii au din functia lor avantaje morale si materiale. Importanta avantajelor variaza dupa epoci, tari sau functii. Uneori, functia publica este inconjurata de un mare prestigiu, astfel incat avantajele materiale sunt lasate pe ultimul plan, putand chiar sa dispara. Prestigiul inaltelor functii publice era suficient pentru a atrage spre ele adevarate autoritati profesionale, care multa vreme au continuat sa exercite functia, facand abstractie de modicitatea sau absenta retributiei. Situatia este valabila pentru Prusia si pentru Franta dupa revolutie. Din contra, a fost si este aproape inexistenta in SUA, unde se ghideaza intotdeauna dupa intreprinderile particulare. Astazi, prestigiul functiei publice este in declin, cu exceptia poate a tarilor din Orientul extrem si din Orient

Faptul are consecinte grave: sau impieteaza asupra recrutarii functionarilor, sau constrange administratia sa consimta la avantaje materiale pe care ea nu le da decat cu mare zgarcenie agentilor sai.

Intre avantajele materiale intra mai intai si mai ales retributia. Retributia platita din fondurile bugetare a inlocuit ca mod de remuneratie, perceperea de catre acestia in profitul lor a unor redevente de la cei administrati, cu ocazia exercitarii functiei.

Salariul se plateste de o maniera regulata si in transe lunare; uneori, in unele tari, se intarzie plata acestor salarii, fapt ce determina proteste. Retributia este de regula fixa, dar adesea ea este marita prin indemnizatii accesorii. Salariile sunt uneori mai mici ca cele platite in intreprinderile particulare. Unele tari sunt mai generoase cu functionarii lor, altele mai putin. In general insa, sunt zgarcite. Cu toate acestea, exista avantaje ale functionarilor din administratie in comparatie cu cei din intreprinderile particulare: garantii de stabilitate, certitudinea salariului, pensii, supraveghere contra concedierilor abuzive. Functionarii publici sunt insa supusi unor dificultati, in conditiile instabilitatii monetare si a inflatiei. Aceasta ii descurajeaza si multi migreaza spre intreprinderile particulare care le asigura o remuneratie convenabila.

Salariile mici, independent de tentatiile de coruptie la care ii expun pe functionari, ii incita si la cautarea unor indeletniciri exterioare pentru a-si forma resurse suplimentare. In tarile sud-americane, in Spania, functionarii, dupa cateva ore de birou, au o slujba particulara.

Pe langa salarii si indemnizatii diferite, functionarii au ca avantaje materiale accesorii, facilitati de locuinte, posibilitati de aprovizionare exceptionale, acces pentru copiii lor la institutii de invatamant.

Pensia are la origine favoarea pe care suveranul o face slujbasilor sai dupa ce acestia se retrageau. Acum se afla in sarcina statului si functionarii platesc o contributie in timpul activitatii pentru a-si asigura pensia. Uneori, la iesirea la pensie, se da un mic dar si se organizeaza o festivitate.

In ceea ce priveste obligatiile functionarilor, amintim in primul rand ca ei sunt supusi ierarhiei si trebuie sa respecte o disciplina stricta. Functiile civile au fost supuse disciplinei dupa modelul militar. Prusia militara, Franta napoleoniana, au furnizat tipuri de administratie perfectionata. Functionarii se afla sub autoritatea sefilor si trebuie sa execute ordinele acestora. Rigoarea si actiunea ierarhiei sunt mai mult sau mai putin acceptate, dupa tari si epoci. Sistemul cel mai rigid si riguros era in Germania imperiala, in Anglia si SUA. In tarile liberale, el este mai flexibil. Functionarul trebuie sa tina seama permanent de corectitudinea conduitei sale. El trebuie sa-si indeplineasca functia intr-un mod satisfacator. El trebuie sa se supuna fata de sef. Aceste indatoriri, care, cu diferite nuante, exista in toate tarile, pot antrena, in cazul necunoasterii sau a nesocotirii lor, pedepse disciplinare, pina la revocare.

In cea mai mare parte a tarilor, puterea disciplinara este ingradita de garantii. Pentru verificarea functionarii serviciilor exista pretutindeni controale interioare asupra activitatii aparatului administratiei centrale, care sunt legate esential de exercitiul puterii ierarhice. Exagerarea si minutiozitatea acestor controale asupra activitatii normale a functionarului au uneori ca efect incetineala si paralizarea administratiei. Daca ele sunt rare si superficiale, faciliteaza abuzul. Exista diferente in aceasta privinta intre diferitele tari. Dar ele pacatuiesc adesea prin exces. Multa vreme, administratia americana a fost apropiata de administratia intreprinderilor particulare si mai putin supusa unor reguli complicate si de control excesiv, cum exista in administratiile de veche traditie, ca cele din Franta, Austria, Germania. Pe masura ce a crescut administratia americana, s-au complicat si formele controlului.

In toate tarile, in ciuda campaniilor menite simplificarii, marimea administratiei se extinde si activitatile lor se ingreuneaza.

Functionarul, in ciuda eforturilor facute pentru a determina cresterea responsabilitatii, se simte din ce in ce mai mult prizonier intr-o retea de reguli, de ordine, de controale.

Pretutindeni numarul functionarilor a crescut din cauza dezvoltarii actiunii administrative, uneori datorita unor presiuni politice si din dorinta asigurarii clientelei politice. Auxiliarii, contractualii, adesea personalul muncitor plasat sub regim de drept civil, tind sa devina functionari veritabili. Aceasta este una din cauzele umflarii efectivelor. Functionarii colectivitatilor locale tind sa obtina acelasi statut cu functionarii de stat. Este o miscare generala. Pretutindeni functionarii s-au grupat, au facut asociatii recunoscute. In unele tari, aceste asociatii au obtinut o participare la gestiunea serviciilor.

In unele tari a fost obtinut de functionari chiar dreptul de greva.

Altadata servitori docili si fara aparare, functionarii au obtinut garantii care limiteaza subordonarea lor fata de putere.

Prin masa lor electorala si prin organizatiile sindicale, ei exercita in statele liberale presiuni asupra guvernului.

Un punct de vedere privind "cariera" functionarului public si necesitatea formarii unui corp de inalti functionari publici

Asa dupa cum am vazut, exista doua mari categorii de sisteme de serviciu public.

Sistemul de tip "post" este construit dintr-un ansamblu de functii sau meserii, definit prin nivelul si caracteristicile lui; functionarii sunt numiti in una din aceste functii, putand apoi fi numiti in alta (alte) functie (functii), fara a fi investiti cu un drept in acest sens. In acest sistem, mobilitatea functionarilor de la o administratie la alta, sau chiar intre administratii si sectorul particular, este mai mare.

Sistemul de tip "cariera" este bazat pe conceptul de stabilitate si de continuitate in cariera, fie in interiorul aceluiasi corp, ceea ce permite accesul la un anumit numar de functii, fie trecand de la un corp la altul.

Serviciul public este astfel impartit intr-un anumit numar de corpuri, in care se intra in general prin concurs, si in care functionarul poate ramane pe toata durata vietii sale active.

Este adevarat ca cele doua sisteme nu exista niciodata in stare pura, de aceea se impune imperios a se cristaliza si marca totodata exact nivelul de convietuire al celor doua sisteme.

Resursele umane sunt piatra unghiulara a progresului serviciului public in mileniul III. Este esential pentru bunastarea oamenilor ca functia publica sa fie compusa din profesionisti si oameni de cariera, capabili sa atraga si sa conserve serviciile oamenilor talentati, angajati si imaginativi.

Guvernul, care initiaza si gestioneaza reforma administrativa, va trebui sa ia masurile necesare pentru a pastra increderea cetatenilor si a guvernelor ce vor urma fata de profesionalism si fata de caracterul nepartizan al functiei publice.

Este, de asemenea, necesar sa se intretina un climat care sa atraga tinerii si sa asigure acestor tineri posibilitatea de a se perfectiona corespunzator, pentru a le putea asigura functii din ce in ce mai dificile si complexe.

Carierele sunt mai intai si inainte de toate responsabilitatea fiecaruia. In consecinta, ii revine functiei publice, in calitate de institutie, sa ii ajute pe indivizi sa isi gireze cariera.

Guvernul va trebui sa insiste de acum inainte pe perfectionarea functionarilor superiori; va trebui sa stabileasca in fiecare an nevoile de formare si perfectionare a functionarilor.

Promovarea eficienta a carierei este o conditie fundamentala a succesului reformei administratiei publice. Speram ca se va conferi functionarilor posibilitatea de a servi mai bine cetatenii, iar acest lucru va putea fi posibil cu conditia ca acesti functionari sa fie extrem de motivati, investiti cu autoritate si obligatiile necesare prestarii unui serviciu eficient, mandri de a avea o cariera in functia publica si convinsi ca sunt condusi si perfectionati, in interesul lor si al natiunii.

Cu scopul de a incuraja mai mult utilizarea sistematica a perfectionarii profesionale, guvernul va trebui sa-si propuna sa adopte un regim bazat pe principiul numirii intr-un rang deosebit in functia publica a celor care urmeaza asemenea cursuri de perfectionare.

Promovarea carierelor individuale va permite sa se ocupe posturile mult mai repede decat in prezent, va face ca promovarile sa fie intemeiate strict pe merit si permite redesfasurarea rapida a resurselor pentru a raspunde nevoilor in continua schimbare. Pentru a simplifica procesele si a asigura posibilitati mai mari de cariera si de suplete in desfasurare, guvernul trebuie sa isi propuna sa simplifice structura posturilor si a grupurilor profesionale. In acest sens, guvernul va trebui sa reduca numarul de paliere de gestiune, atat in cadrul ministerelor, cat si in cadrul structurii autoritatilor publice. Obiectivele cresterii calitatii actului de administratie nu vor fi atinse pana cand functionarii nu vor intelege ca pot avea avantaje personale din perfectionarea profesionala.

Important pentru cresterea calitatii functionarilor publici ar fi si recrutarea primilor 10% din absolventii fiecarui an, dar trebuie sa se ofere, totodata, posibilitati atragatoare de a se face cariera.

De asemenea, trebuie schimbata mentalitatea cadrelor superioare din aparatul administratiilor, in sensul ca nu poate fi tolerat randamentul inferior unei norme calitative.

Trebuie avuta in vedere si reformarea sistemului de plata si avantaje, fara a creste costul global.

Dorim, in continuare, sa insistam asupra necesitatii formarii unui corp de inalti functionari publici, obiectiv principal al Scolii Nationale de Studii Politice si Administrative, in special al Departamentului de Stiinte Administrative din cadrul acesteia, obiectiv in curs de realizare prin sprijin OCDE.

OCDE (Organisation de Coopration et de Dveloppement Economique) este o organizatie interguvernamentala care reuneste 25 de tari democratice cu economie de piata avansata. In cadrul acestei organizatii a luat fiinta Centrul pentru Cooperarea cu Tarile cu Economie in Tranzitie (C.C.E.T.). O initiativa a Organizatiei de Cooperare si de Dezvoltare Economica (O.C.D.E.) si a Programului Phare al Uniunii Europene, il constituie programul SIGMA pentru imbunatatirea institutiilor publice si a sistemelor de gestiune in tarile Europei Centrale si de Est

In toate tarile O.C.D.E. existenta unui impuls de ordin profesional in administratie, este esentiala in ceea ce priveste calitatea si eficacitatea administratiei in ansamblu, la fel ca si modul sau de organizare.

Asa dupa cum am vazut, aceasta problematica a facut obiectul unui tratament diferit de la o tara la alta. Unele, cum ar fi Germania, Franta sau Marea Britanie, au stabilit de multa vreme o serie de reguli privitoare la admiterea in functii publice superioare.

Alte tari au creat recent un corp de functionri publici pentru aceste posturi, cum este in Statele Unite ale Americii Senior Executive Service, creat in 1978. In majoritatea tarilor, persoanele care ocupa functii superioare in administratie sunt numite de la centru, de catre nivelele cele mai inalte ale guvernarii. In eforturile deosebite privind selectia si gestiunea cadrelor superioare, guvernele stabilesc obiective in ceea ce priveste stabilizarea, profesionalismul, atragerea persoanelor la cel mai inalt nivel, precum si obiective legate de coerenta deciziilor politicii publice.

Se pun o serie de intrebari legate de functia publica. Astfel: daca trebuie facuta distinctie intre functia publica superioara si restul functiilor publice sau se poate stabili un sistem integrat, unitar sau daca functia publica ar trebui sa comporte neutralitate din punct de vedere politic si daca administratia are nevoie de oameni cu o pregatire oarecare sau sunt necesari specialisti (in acest caz, de ce tip, in ce domeniu).

Incercand o definire a conceptului de corp de inalti functionari publici sau corp de cadre superioare, cum apare in analiza facuta de O.C.D.E. in cadrul programului Phare, putem arata ca acesta este un sistem, structurat si recunoscut, de gestionarea personalului pentru posturi nepolitice, de nivel inalt, din cadrul administratiei. Este vorba de functia publica de cariera, menita sa furnizeze, sa formeze persoane experimentate, pentru a fi numite in aceste posturi. Acest corp de cadre superioare este administrat de institutii menite sa garanteze profesionalismul si stabilitatea grupului central de cadre superioare, dar care sa permita totodata flexibilitatea necesara pentru a raspunde schimbarilor din compozitia guvernului.

Pentru a se intelege mai bine necesitatea formarii si in Romania a unui asemenea corp de inalti functionari publici, redam experienta unor state occidentale.

Serviciul Superior German (Hherer Dienst)

Asa dupa cum am mai aratat, functia publica germana este organizata dupa principii stabilite la inceputul secolului al XVIII-lea, pentru garantarea profesionalismului functionarilor si a neutralitatii lor in cadrul serviciilor publice. Serviciul superior regrupeaza toti functionarii recrutati dupa terminarea studiilor universitare (5 ani si jumatate de studii teoretice si practice si doua examene de stat dificile). Statutul functionarilor publici (legea federala si legile din Landuri, ca si mai multe decrete) stabilesc conditiile necesare de promovare a membrilor serviciului superior in posturile cele mai inalte din ministerele federale si din Landuri. Reguli specifice permit guvernantilor sa indeparteze titularii posturilor de la doua nivele inalte din ministere (prin punerea lor in "retragere provizorie"). Secretarii de stat (in Germania acest titlu este acordat functionarilor de cariera care ocupa posturi la varful ierarhiei unui minister; in alte tari termenul utilizat este cel de secretar general si director (Abteilungsleiter), care nu convin ministrului, pot fi inlocuiti cu alti membri ai serviciului superior.

In vederea permiterii unei flexibilitati mai mari in ceea ce priveste cariera membrilor serviciului superior, Landul Bade-Wurttenberg a infiintat in 1986 o Academie pentru cadrele serviciului public, menit sa creeze o elita de cadre superioare in administratie.

Cadrele superioare din Franta (Grands corps)

Conceptul de corp, regrupand functionari apartinand aceleiasi cariere, si care este recunoscut in majoritatea tarilor, este principiul de organizare a functiei publice din Franta inca de la inceputul secolului al XIX-lea. Trebuie mentionat in mod deosebit Consiliul de Stat (Curte administrativa suprema), Curtea de Conturi si Inspectoratul de Finante. Membrii acestor corpuri pot fi in posturi, dupa caz, in institutiile de baza sau in ministere sau in institutii publice de stat sau pot exercita functii de directori sau directori adjuncti.

Proiectul de infiintare a Scolii Nationale de Administratie (l'Ecole Nationale d'Administration - ENA) in 1945, prezinta caracteristici care le apropie de experienta mult mai recenta a Corpului de Cadre Superioare - CCS. Reforma a avut ca scop democratizarea si reinnoirea elitelor din administratie, a functionarilor publici superiori, si, in aceeasi masura, decompartimentarea.

Ideea principala a reformei a fost recrutarea si formarea in comun a marilor corpuri deja existente si crearea unui nou corp de administratori civili, meniti a ocupa principalele functii de conducere in ministere si institutii publice.

Comparativ cu corpurile deja existente, care au fost intemeiate pe o baza sectoriala, noile corpuri au o structura interministeriala, avand rolul de a permite o mai mare mobilitate. Forma initiala a Scolii Nationale de Administratie (ENA) avea rolul de a constitui o parte integranta a unui sistem, incluzand forme permanente care urmau sa fie inlocuite de Centrul de Inalte Studii Administrative.

Senior Executive Services

Senior Executive Service (S.E.S.) a fost infiintat in cadrul administratiei federale a Statelor Unite ale Americii, prin Legea reformei functiei publice din anul 1978. Senior Executive Service-ul federal american cuprinde un grup de peste 8.000 de persoane, ocupand posturi in cele trei nivele de varf ale administratiei. 85% din acesti membri trebuie sa fie functionari de cariera, doar 10% pot fi numiti cu titlu temporar, restul de 5% fiind numiti "de urgenta", sau pe perioade foarte scurte. Numeroase posturi nu pot fi incredintate decat functionarilor publici de cariera (40% din totalul posturilor avute in vedere).

Numirea in functie este pronuntata de catre Presedintele Statelor Unite ale Americii sau de conducatorii agentiilor, iar destituirea lor din functie nu poate fi pronuntata decat in urma unui preaviz de doua saptamani, cu exceptia unei perioade de 120 de zile dupa instalarea unei noi administratii prezidentiale sau a numirii unui nou conducator de agentie.

Legea reformei din 1978 a pus in practica un sistem de evaluare a eficientei si de retribuire dupa merit. Cariera membrilor Senior Executive Service este rezultatul posturilor succesive ocupate si, de asemenea, al programelor de perfectionare a cadrelor. Oficiul pentru managementul de personal (Office of Personnel Management) a fost insarcinat sa stabileasca reglementarile privind pregatirea necesara accederii in Senior Executive Service, de a organiza comisiile de examen, de a organiza programe de perfectionare sistematica a candidatilor, la intrarea in Senior Executive Service. Exista o legatura directa intre programele de formare a cadrelor si alegerea titularilor pentru posturile vacante. Dupa modelul Statelor Unite ale Americii s-au inspirat si alte guverne, ca de exemplu Australia si Noua Zeelanda. In ceea ce ne priveste, pregatirea unui corp de cadre superioare prezinta avantaje pentru accelerarea reformei administrative. Astfel, exista posibilitatea de a se acorda ministrilor sfaturi cu caracter neutru, dar tinand cont de dimensiunea politica a problemei. Un corp de cadre superioare bine conceput va permite dezvoltarea unei elite administrative de specialisti constienti de diferitele aspecte ale muncii guvernamentale, capabili sa administreze departamentele ministeriale sau alte institutii publice. Corpul de cadre superioare poate juca un rol pe care nici consilierii cei mai experimentati ai ministrilor, nici consultantii particulari, nu sunt capabili sa il exercite, deoarece le lipseste o intelegere satisfacatoare a aparatului administrativ existent si a celui care urmeaza sa se dezvolte. In plus, corpul cadrelor superioare poate permite umplerea golurilor care separa nivelul la care se iau deciziile de nivelul punerii lor in practica, goluri care altfel ar conduce la elaborarea de programe politice ireale. Corpul cadrelor superioare trebuie organizat astfel incat sa permita mobilitatea intre departamentele ministeriale centrale, pe de o parte, si a institutiilor publice si a serviciilor deconcentrate ale statului, pe de alta parte. Un sistem adaptat mobilitatii intre aceste diferite parti ale administratiei, va facilita aportul de noi idei bazate pe o buna intelegere a mediului politic.

Acest corp ar conferi totodata stabilitate nivelelor superioare ale administratiei. In vederea permiterii schimbarilor la nivel politic, urmare naturala a democratiei parlamentare, fara a intrerupe functiunile administratiei, este necesara stabilitatea nivelelor superioare ale sistemului politico-administrativ.

Un corp de cadre superioare, bazat pe distinctia intre grad, titlu si functie, va furniza un nucleu de inalti functionari care va ramane in sfera administrativa. Un sistem structurat in mod convenabil, poate incerca sa impace doua obiective, in aparenta total diferite:

reducerea influentei politicii partizane in recrutarea si gestionarea carierelor functionarilor publici si

o flexibilitate suficient de buna astfel ca ministrii sa poata stabili relatii de lucru de buna calitate, marcate de incredere, cu persoanele din varful administratiei departamentelor, in vederea permiterii impulsului politic necesar pentru buna functionare a administratiei.

Experientele occidentale traditionale indica ceea ce trebuie evitat si ceea ce poate fi facut in domeniul respectiv. Astfel, sistemul britanic, care a promovat neutralitatea totala a functiei publice, a fost criticat deoarece permite secretarilor generali si colaboratorilor lor de a influenta prea puternic politica ministrului. Pe de alta parte, sistemul de administratie prezidential american a fost criticat deoarece conduce la intreruperi bruste ale activitatii guvernamentale, datorate schimbarii presedintelui si faptului ca favorizeaza ajungerea unui numar mare de cadre superioare neexperimentate in functii superioare ale administratiei.

Astfel, inca o data se impune punerea in practica a unui corp de cadre superioare care ar constitui un mijloc rapid de instalare si de difuzare a unei culturi si a unei interpretari comune pentru intreaga administratie. S-a constatat ca este nevoie de un factor impulsiv in administratie, menit a mentine o linie coerenta in materie de decizie politica.

Nivelul slab de eficacitate a functiei publice este un obstacol pentru politicile cu impact real si pentru reevaluarea rolului administratiei in procesul de tranzitie. De aceea, este importanta depunerea de efort pentru o reforma adecvata, care nu poate fi incununata de succes decat daca exista o vointa clara si constanta la nivelul superior al functiilor publice.

Aceasta claritate si continuitate nu poate constitui numai preocuparea functionarilor publici superiori. Guvernele de coalitie, insotite adesea de instabilitate guvernamentala, pot cu dificultate sa asigure dinamismul continuu de care are nevoie procesul de schimbare. Dar, o elita administrativa solida, sustinand eforturile politice, poate permite obtinerea de rezultate importante. Punerea in practica a unui corp de inalti functionari publici se bazeaza pe crearea unui spirit de corp, conferit de valori ale serviciului public si de experiente comune. Unul din avantajele legate de punerea rapida in practica a unui asemenea corp il constituie dezvoltarea unei dinamici favorabile reformelor din administratie. Un corp de cadre superioare va putea deveni, astfel, o sursa de functionari tehnici competenti, meniti a servi in cabinetele ministeriale, cu conditia asigurarii unui sisem clar de reguli care sa asigure transparenta in ceea ce priveste compozitia si rolul cabinetelor ministeriale. In vederea functionarii corecte, un sistem de corpuri de cadre superioare va cuprinde o institutie centrala insarcinata cu gestionarea corpului respectiv. O asemenea institutie centrala va fi conceputa ca un instrument care permite descentralizarea reala; o functionare adecvata nu s-ar putea intalni decat daca exista o cultura administrativa comuna si o buna comunicare intre unitatile descentralizate. Astfel, o gestionare centrala a inaltei functii publice devine unul din principalele instrumente de descentralizare eficienta. Elementele necesare punerii in practica a Corpului de Cadre Superioare sunt:

Un cadru juridic adecvat; este necesara definirea clara a regulilor care stau la baza crearii corpului de functionari publici superiori. Acest cadru juridic trebuie sa stabileasca urmatoarele reguli si principii:

. definirea relatiilor Corpului de Cadre Superioare cu restul functionarilor publici, in special in ceea ce priveste relatiile intre functionarii de specialitate si cei generalisti;

. definirea conditiilor minimale de admisibilitate si stabilirea clara a institutiilor care au rolul de a verifica calitatile candidatilor. De asemenea, trebuie precizat daca doar functionarii de cariera pot deveni membri ai Corpului de Cadre Superioare iar, in caz contrar, care este procentul maxim de numiri politice sau temporare in cadrul corpului respectiv;

. definirea responsabilitatilor privind selectarea si gestionarea carierelor, precizand care sunt sarcinile diferitelor institutii centrale.

In acelasi timp, un sistem de recrutare si gestionare a carierei constituie o componenta esentiala a Corpului de Cadre Superioare. Pentru construirea sistemului corpurilor de cadre superioare, trebuie avute in vedere anumite componente, cum ar fi: marimea Corpului de Cadre Superioare, ca rezultanta a numarului functionarilor publici din statul respectiv. Aceasta implica stabilirea conditiilor de admitere in functia publica respectiva. Astfel, este necesara stabilirea functiilor politice sau discretionare si a celor permanente; este evident faptul ca ministrii ocupa functii politice, dar statutul consilierilor ministrilor si al functionarilor superiori din ministere (ca de exemplu, secretari generali si directori) variaza de la tara la tara.

Se impune, de asemenea, de a decide cate grade sau ranguri trebuie incluse in Corpul Cadrelor Superioare. Trebuie sa se decida daca Corpul Cadrelor Superioare va cuprinde si functiile de conducere din institutiile publice sau este rezervat departamentelor ministeriale si institutiilor de administratie publica, precum si ce functii vor ramane in afara Corpului de Cadre Superioare (este cazul angajatilor militari din Ministerele Apararii).

In ceea ce priveste criteriile de admitere, dat fiind faptul ca un Corp de Cadre Superioare este fondat pe distinctia intre grad si functie, trebuie sa se faca deosebire intre admiterea in corp si numirea in functie. Aceasta din urma este stabilita prin prevederi constitutionale si implica, de obicei, o decizie a Guvernului sau a ministrului de resort, pe cand admiterea in corp va fi controlata de o institutie specializata si autonoma.

Unul din elementele cele mai delicate privind punerea in practica a Corpului de Cadre Superioare este legat de motivatia membrilor lui. Este necesara garantarea unui sistem de recrutare corecta a tinerilor functionari, care sa aiba perspective interesante in ceea ce priveste ascensiunea pe scara ierarhica.

Daca Corpul de Cadre Superioare se limiteaza la func-tionarii superiori din administratie si daca numarul lor este mic, exista riscul de a descuraja membrii Corpului, dupa cativa ani de serviciu. Astfel, se impune necesitatea infiintarii unei institutii centrale, cu rol de coordonare a carierelor dupa criterii comune.

Discutiile care au avut loc in Statele Unite ale Americii si in alte tari unde exista un Senior Executive Service, au avut in vedere o chestiune extrem de importanta: cea a responsabilitatii. Astfel, s-a pus intrebarea: fata de cine sunt responsabili membrii Corpului, daca sunt responsabili fata de superiorii ierarhici, fata de Guvern, fata de Parlament sau sunt responsabili doar in fata legii si a justitiei.