PRINCIPIUL LEGALITATII

PRINCIPIUL LEGALITATII

Notiune

La origine, acest principiu insemna conformarea administratiei regulilor de drept emanand de la administratia insasi si de la organele care conduceau (rege). Era vorba despre o birocratie ierarhica care presupunea in mod necesar supunerea agentilor publici regulilor formulate de superiorii lor.

Aceasta situatie s-a schimbat atunci cand pentru aceste reguli a aparut legea in sensul democratic al termenului.

Cuvantul legalitate legat la origine de lege inseamna ca autoritatile administrative sunt tinute ca in deciziile pe care le iau sa se conformeze cu legea sau mai exact cu legalitatea, adica cu un ansamblu de reguli de drept. Acest principiu priveste toate activitatile autoritatilor administrative, legalitatea insemnand ansamblul regulilor de drept aplicabile administratiei.

Caracteristic unui stat de drept, principiul legalitatii semnifica ca autoritatile administrative trebuie sa respecte ansamblul regulilor stabilite de autoritatile publice insarcinate sa defineasca continutul interesului general si modalitatile de functionare ale administratiei. Interesul public este un element esential al legalitatii oricarei actiuni administrative.

Administratia nu trebuie sa functioneze de maniera arbitrala, ci trebuie sa respecte ansamblul regulilor care formeaza "blocul de legalitate"[1].

Regulile constitutionale formeaza asa cum s-a exprimat decanul Vedel "baza dreptului administrativ" si se impun in toate actiunile administratiei.

Sunt necesare cateva precizari:

- Constitutia stabileste regulile de repartizare a competentelor pentru Presedintele Romaniei, primul ministru, Guvern dar, multe articole din Constitutie stabilesc reguli de fond care intereseaza direct dreptul administrativ: egalitatea in fata legii, principiul liberei administrari a colectivitatilor locale, etc.

- In organizarea institutionala rolul de a asigura respectarea Constitutiei de catre administratie revine Presedintelui Romaniei, Guvernului, Parlamentului dar, organe independente ale puterii politice si in special ale executivului sunt mai specializate pentru a indeplini aceasta functie.

Autoritatile judecatoresti nu pot controla conformitatea legii cu Constitutia ci ele vegheaza la respectarea legii. De aici rezulta doua consecinte:

a) Administratia poate sa incalce Constitutia pentru ca respecta o lege neconstitutionala; este sistemul numit "ecranul legislativ"[3] care impiedica tribunalele sa cenzureze incalcarea Constitutiei de catre administratie ori particulari. Numai Curtea Constitutionala poate impiedica promulgarea unei legi neconstitutionale ;

b) Curtea Constitutionala poate interpreta Constitutia, iar potrivit art. 145 alin.2 din Constitutie, deciziile sale sunt obligatorii.

Legalitate si puterea discretionara

Pentru realizarea multiplelor sarcini prevazute, administratia are nevoie de o anumita libertate de actiune, libertate care este asigurata prin puterea discretionara.

Se intampla ca legea sa impuna functionarului, de indata ce sunt indeplinite conditiile, obligatia de a decide intr-un anumit sens. Intr-o asemenea situatie, functionarul nu poate decat sa verifice existenta acestor conditii; de indata ce constata indeplinirea acestora trebuie sa elibereze actul. Este vorba de asa numita competenta legata cand legea nu lasa nici un loc libertatii de actiune in alegerea deciziei.

O autoritate administrativa dispune de putere discretionara cand atribuindu-i-se o anumita competenta este lasata sa aprecieze liber in functie de circumstante. Aceasta libertate de apreciere constituie puterea discretionara a administratiei.Este greu de imaginat o administratie care functioneaza intr-o maniera mecanica si automata. De indata ce scopul de interes public este respectat este necesar sa se dea administratiei o anumita suplete atunci cand aplica legea la situatii concrete (de exemplu, poate sa inchirieze sau nu o suprafata din domeniul public unui privat pentru a instala un chiosc).

Administratia trebuie sa se adapteze continuu conditiilor particulare si schimbarilor pe care o regula de drept nu o prevede dar, trebuie sa existe un anumit echilibru pentru ca o administratie prea discretionara nu ar oferi cetatenilor nici o securitate.

Trebuie sa intelegem ca atat competenta legata cat si puterea discretionara nu se intalnesc niciodata in stare bruta; intr-o decizie administrativa este intotdeauna si o parte de putere discretionara si o parte de competenta legata.

Nu se poate intalni niciodata o situatie totala de competenta legata; chiar daca administratia este tinuta sa actioneze intr-un anumit sens, ea dispune intotdeauna de un minim de putere de apreciere asupra momentului interventiei sale.

Si invers, nu mai exista acte total discretionare; toate deciziile sunt supuse cel putin la doua conditii de legalitate: cea referitoare la competenta emitentului si cea care priveste scopul de interes public pentru toate interventiile administratiei.

Puterea discretionara nu inseamna puterea arbitrara.

La prima vedere, controlul puterii discretionare este imposibil; nu poate fi vorba de incalcarea legalitatii in materie pentru ca administratia apreciaza suveran situatia. Aceasta idee se exprima adesea afirmandu-se ca judecatorul legalitatii nu poate penetra pe terenul oportunitatii. Este evident ca acest punct de vedere risca sa transforme puterea discretionara in putere arbitrara. De aceea, judecatorul administrativ recurge la diferite mijloace pentru a incadra si controla exercitarea puterii discretionare.

a) Judecatorul poate reduce "zona" puterii discretionare in cazul situatiilor exceptionale. Prin situatii exceptionale se intelege o situatie grava, anormala si neprevazuta (razboi, cataclism natural, greva generala, etc.). Cu toate acestea trebuie respectate unele conditii:

- trebuie ca circumstantele sa puna autoritatea administrativa in imposibilitatea de a respecta legalitatea normala, fie din ratiuni de ordin material fie din ratiuni de ordin juridic;

- masurile luate trebuie sa fie limitate la ceea ce este strict necesar pentru salvarea ordinii publice, interesului public sau continuitatii activitatii administratiei;

- masurile trebuie strict limitate la durata circumstantelor exceptionale: judecatorul verifica in acelasi timp daca circumstantele au fost exceptionale in momentul cand decizia a fost luata si daca nu a produs efecte mai indepartate decat a fost necesar; o decizie justificata prin circumstante exceptionale nu poate fi aplicata daca circumstantele au redevenit normale. Cu privire la competenta, autoritatea administrativa poate actiona peste competenta sa normala, se poate substitui unei alte autoritati care nu ia masuri, toate acestea fiind interzise intr-o perioada normala. Aceasta incalcare a regulilor de competenta poate merge mai departe: jurisprudenta admite ca simplii particulari se pot substitui unei autoritati administrative care nu actioneaza si pot lua decizii calificate "acte administrative" - este teoria functionarului de fapt.

b) Orice decizie este supusa totusi unor conditii minime de legalitate. Ca urmare, chiar in cazul puterii discretionare judecatorul trebuie sa verifice daca aceste conditii sunt indeplinite. Este vorba de controlul minim care se exercita asupra tuturor actelor administrative si care inglobeaza verificarea competentei organului emitent, respectarea regulilor de forma si de procedura, etc.

Puterea discretionara nu este in contradictie cu principiul legalitatii, pentru ca se defineste in functie de exigentele legalitatii. Daca administratia este discretionara, ea nu actioneaza impotriva legalitatii pentru ca libertatea rezulta din faptul ca legea nu-i impune nimic.

Cei administrati pot cere administratiei in cazul competentei legate sa emita actul daca indeplinesc conditiile cerute de lege. Din contra, nu au nici un drept la acte unde puterea este discretionara.

BIBLIOGRAFIE : Ana Vasile, Drept administrativ, Editura Augusta, Timisoara, 2001, pag. 18-27.