CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

CONTRACTELE ADMINISTRATIVE

Criterii de calificare a contractelor ca si contracte administrative

Distinctia dintre contractele administrative si contractele de drept comun ale administratiei este importanta intrucat primele sunt supuse regulilor speciale de drept administrativ diferite de regulile de drept civil cu privire la obligatii, iar contenciosul releva tribunalelor administrative, in timp ce ultimele sunt supuse regulilor de drept civil si releva competentei judiciare. In practica, in ultima vreme se constata o oarecare divergenta a r egimurilor juridice a celor doua categorii de contracte.

Contractul privat rezulta din vointa egala a partilor. In contractul administrativ persoana publica are o serie de prerogative legate de prioritatea interesului general care o plaseaza in raport cu cealalta parte intr-o pozitie de superioritate; exista acord de vointa, dar pe baza unei inegalitati juridice.

Contractul privat pune in contact doua vointe autonome, libere, in cadrul legii, de a-si alege scopurile si modalitatile acordului. Vointa administratiei nu este libera in totalitate pentru ca interesul general ii interzice sa recurga la procedee contractuale pentru exercitarea atributiilor inerente suveranitatii de stat astfel ca nu ar putea incredinta exercitiul politiei unei intreprinderi private.

Regimul contractelor administrative deroga de la dreptul comun al contractelor, pe de o parte prin prerogativele pe care le confera in profitul administratiei, iar pe de alta parte prin constrangerile care-i sunt impuse acesteia, ambele gasindu-si justificarea in interesul general. Contractele administrative sunt de competenta judecatorului administrativ in ceea ce priveste validitatea, interpretarea si executarea lor, constituind una din piesele esentiale ale contenciosului de plina jurisdictie.

Contractul administrativ este contractul incheiat de o persoana publica sau in contul unei persoane publice si care contine clauze exorbitante de la dreptul comun, fie are ca obiect prestarea unui serviciu public fiind supus unui regim de drept public.

Legiuitorul poate sa stabileasca caracterul public sau privat al unui contract fie direct calificandu-l ca atare, fie indirect atribuind competenta pentru contenciosul nascut din aceste contracte judecatorului administrativ.

In afara contractelor administrative determinate de lege, jurisprudenta trebuie sa defineasca care sunt criteriile ce trebuie avute in vedere pentru a stabili daca un contract este sau nu administrativ. Solutiile care s-au degajat in literatura de specialitate se refera la trei elemente[1]:

1) partile din contract: un contract nu este administrativ decat atunci cand cel putin una din parti este o persoana juridica de drept public.

2) obiectul contractului: este administrativ orice contract a carui obiect se refera la realizarea unui serviciu public.

3) clauzele contractului: daca un contract nu are ca obiect prestarea serviciului public, el nu este administrativ decat daca contine cel putin o clauza exorbitanta de la dreptul comun.

1.1. Partile din contract

Un prim element care este avut in vedere pentru ca un contract sa fie administrativ este ca cel putin una din parti sa fie o persoana publica.

Daca un contract este incheiat intre doua persoane publice, acesta este in principiu administrativ. Dar si contractele incheiate intre persoane publice pot fi contracte de drept privat daca datorita obiectului lor, intre parti se nasc raporturi de drept privat. Gasim aici ideea ca administratia poate actiona si ca o persoana privata. Este normal ca o persoana publica "clienta" a unor servicii (de exemplu, serviciul de furnizare a energiei electrice) sa incheie contracte de natura comerciala la fel cum fac si particularii.

Daca numai una din parti este o persoana publica, iar cealalta o persoana privata, contractul este administrativ cu conditia indeplinirii uneia din celelalte conditii. Conditia cu privire la parti este necesara dar nu suficienta; este suficienta numai daca ambele parti sunt persoane publice.

Un contract incheiat intre doua persoane private nu poate fi in principiu un contract administrativ. Jurisprudenta franceza a admis totusi ca poate fi administrativ daca se actioneaza in vederea prestarii unui serviciu public sau daca se actioneaza in contul unei persoane publice .

1.2. Obiectul contractului

Cat priveste a doua conditie, este administrativ contractul care are ca obiect prestarea unui serviciu public. Acest criteriu exista de mult timp intr-un contract administrativ clasic si anume concesionarea serviciului public.

Si Consiliul de Stat din Franta mentinand criteriul " clauzelor exorbitante" pentru un numar mare de situatii a decis ca un contract poate fi administrativ chiar in absenta clauzelor exorbitante daca are ca obiect "executia insasi a unui serviciu public"[3].

In ultima vreme jurisprudenta franceza a revenit la o notiune aproape in exclusivitate materiala a serviciului public admitand ca sarcinile de serviciu public pot fi incredintate si organismelor private si competenta judecatorului administrativ pentru anumite litigii care intereseaza organismele private insarcinate cu un serviciu public. Aceasta jurisprudenta poate apare ca o exceptie de la principiul dupa care judecatorul administrativ nu este competent decat pentru actiunile impotriva persoanelor publice. Exceptia este numai aparenta. De fapt organismele private sunt in parte supuse unui regim de putere publica, fie datorita obligatiilor pe care le au, fie datorita prerogativelor care le sunt recunoscute; cel putin o parte din activitatea lor se exercita in contul statului.

1.3. Criteriul clauzelor exorbitante

La inceputul secolului, cateva mari hotarari au inaugurat jurisprudenta moderna in domeniu punand accent pe criteriul spus al "clauzelor exorbitante".

Cat priveste notiunea de clauze exorbitante - este dificil de a o defini cu precizie, clauzele exorbitante de la dreptul comun fiind cele care nu pot figura intr-un contract de drept privat pentru ca ar fi ilegale. Clauzele care contin obligatii, care nu sunt susceptibile de a fi liber consfintite in cadrul legilor civile si comerciale sunt considerate exorbitante.

Dreptul civil consacra principiul libertatii contractuale, autorizand partile sa prevada clauzele cele mai variate. Sunt derogatorii clauzele care exced aceasta libertate. De asemenea, sunt considerate clauze exorbitante, clauzele care nu sunt utilizate in relatiile private pentru ca ele raspund unor preocupari de interes general strain particularilor.

La intrebarea de ce nu gasim clauze exorbitante in contractele de drept civil, am putea raspunde ca nu se obisnuieste pentru ca partile sunt pe picior de egalitate. Clauzele exorbitante releva faptul ca partile sunt plasate sub un regim de putere publica[4].

Criteriul clauzelor exorbitante este criteriul cel mai vechi degajat in jurisprudenta de Consiliul de stat francez in 1912. Contractul este administrativ daca contine cel putin o clauza exorbitanta de la dreptul comun; includerea unei clauze exorbitante este semnul vointei cocontractantilor de a sustrage contractul dreptului privat si de a-l plasa sub un regim de drept public.

Toate precizarile facute se refera la situatii in care clauzele exorbitante de la dreptul comun au fost inserate in contract. Dar contractul poate fi incheiat intr-un regim exorbitant, aceasta fiind situatia in care un contract fara a avea vreo legatura cu serviciul public si fara clauze exorbitante de la dreptul comun, este incheiat intr-o forma impusa continand pentru parti drepturi si obligatii pe care nu le cunoaste dreptul comun. Prin Decizia nr. 4/2000 a presedintelui Autoritatii Nationale de Reglementare in Domeniul Energiei s-a aprobat contractul cadru de vanzare-cumparare a energiei termice din sistem de alimentare centralizata. Aceeasi situatie se intalneste si in cazul contractelor pe care cetatenii le incheie pentru a beneficia de serviciul public al telefoniei, furnizarii apei, etc., impunandu-se un anumit tip de contract de catre prestatori neadmitandu-se cetatenilor sa-si exprime punctul de vedere cu privire la continutul acestuia.

Contractele incheiate intre persoanele care presteaza serviciile publice industriale si comerciale si uzagerii lor sunt intotdeauna contracte de drept privat chiar daca ele contin clauze exorbitante.

Ce se intelege prin " clauze exorbitante"?

Este vorba de clauze pe care nu le putem intalni in contractele private. Sunt de multe ori calificate ca fiind exorbitante, clauzele care nu sunt obisnuite in contractul de drept privat pentru ca ele exprima o putere de control a persoanei publice asupra celeilalte parti ( controlul tarifelor, al personalului, zilelor si orelor de deschidere).

Sunt intotdeauna exorbitante clauzele care dau dreptul administratiei de a rezilia sau chiar de a suspenda unilateral contractul incheiat cu o persoana privata sau cele care trimit la un caiet de sarcini ce contine dispozitii exorbitante.

In explicarea notiunii de clauze exorbitante sau derogatorii de la dreptul comun trebuie sa plecam de la notiunea de putere publica. Dreptul constitutional recunoaste existenta suveranitatii nationale, ceea ce are ca si consecinta investirea organelor statului a unor prerogative exorbitante de la dreptul comun si straine drepturilor normale recunoscute indivizilor.

In virtutea suveranitatii nationale Parlamentul adopta legi care au ca efect faptul ca se impun indivizilor unele obligatii fara consimtamantul lor, ceea ce nici un particular nu poate face. In numele suveranitatii nationale, dar in limitele legii, executivul isi indeplineste misiunea. De aici consecinta ca administratia detine prerogative exorbitante de la dreptul comun (dreptul de expropriere, folosirea fortei publice pentru executarea propriilor decizii).

Dar asa cum a subliniat Rivero, puterea publica nu se caracterizeaza numai prin derogari "in plus" de la regimul juridic al simplilor particulari, dar si prin derogari "in minus". Adica, administratia are si obligatii pe care simplii particulari nu le cunosc: persoanele private se pot decide pentru un anumit motiv in alegere (interes, capricii, generozitate), sub conditia ca scopul sa nu fie nici ilicit, nici imoral; administratia nu se poate decide decat pentru motive de interes general.

Dezechilibrul fundamentalcare exista intre administratie, care actioneaza in numele interesului general si persoanele private care urmaresc preocuparile particulare a determinat "privilegierea administratiei", intelegand prin aceasta ca administratia este supusa unui corp de reguli juridice care-i sunt proprii.