Principiul Autonomiei Locale

1. Continutul principiului

Autonomia locala (sau auto-guvernarea) este dreptul unitatilor administrativ teritoriale (u.a.t.) de a-si realiza propriile interese, in limitele impuse de constitutie si de legile tarii

Autonomia locala se exercita la nivel sub-national in: comune (sate si catune), orase (municipii, orase resedinte de judet) si judet. Aceasta inseamna ca autonomia locala opereaza la un nivel mai mic, intre granitele unui stat national, in cazul nostru Republica Romania. National se refera la intreg teritoriul tarii. Asadar autoritatile nationale / centrale / de stat sunt acele autoritati a caror arie de competenta este extinsa la nivelul intregului stat. Autoritatile sub-nationale se refera la autoritatile administratiei publice care au competenta pe o arie teritoriala mai mica decat cea nationala, asupra u.a.t mai mici decat teritoriul intregului stat.

L. 215/2001 legea administratiei publice locale in art. 18 arata ca judetele, orasele si comunele, sunt unitatile administrativ-teritoriale in care se exercita autonomia locala si in care se organizeaza si functioneaza autoritati ale administratiei publice locale. Asadar subiectele si beneficiarii prerogativelor principiului autonomiei locale sunt municipalitatile / puterile locale prin intermediul autoritatilor administratiei publice locale ale unitatilor administrativ teritoriale (u.a.t) sub-nationale, anume:

Consiliul Judetean si Presedintele Consiliului Judetean - la nivelul judetelor;

Consiliul Local si Primarul - nivelul oraselor;

Consiliul Local si Primarul - nivelul comunelor.

Autonomia locala se refera la puterile ce revin comunitatilor si autoritatilor publice care le conduc. Autoritatilor sub-nationale le revine sarcina sa gestioneze problemele comunitatilor locale, ca si comunitati distincte care trebuie sa se bucure de putere locala adica autonomie locala.

Pentru a fixa oarecum limitele autonomiei locale, trebuie sa avem in vedere rolul pe care trebuie sa-l joace municipalitatile conduse de autoritatile publice locale[1] este:

- in special, crearea conditiilor pentru cresterea economica;

- imlicarea municipalitatilor in rezolvarea problemelor de politici sociale;

- incurajarea dezvoltarii societatii civile.

2. Terminologia folosita in sfera Principiului autonomiei locale are o larga arie de cuprindere si include diverse formulari dintre care distingem doua categorii. O prima categorie de termeni intra in sfera de sinonime a principiului autonomiei locale iar o a doua categorie desemneaza subiectele purtatoare ale autonomiei locale :

Caseta 1. Terminologia folosita in sfera Autonomiei locale

La baza implementarii sistemului autonomiei locale este nevoie de indeplinirea urmatoarelor atribute formale[2]:

existenta unui cadru legislativ care sa consfiinteasca si sa recunoasca principiul autonomiei locale;

organizarea de alegeri locale pentru desemnarea organelor de conducere proprii;

organizarea si functionarea autoritatilor publice locale descentralizate;

independenta de exercitare a competentelor autoritatilor publice locale;

disponibilitatea resurselor necesare exercitarii competentelor locale;

posibilitatea de implicare a cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit.

3. Cadrul legislativ consfiinteste si recunoaste principiul autonomiei locale

Conceptual vorbind, reglementarile legislative necesare functionarii reale a sistemului autonomiei locale trebuie sa acopere toate atributele formale despre care s-a facut vorbire mai sus. Asa cum se arata si in alte studii[3], legislatia privind auto-guvernarea trebuie in mod minimal si obligatoriu sa acopere urmatoarele:

reglementarea autoguvernarii ca principiu constitutional

reglementarea serviciilor municipale

reglementarea statutului colectivitatilor locale

reglementarea alegerilor locale

reglementarea bazei economico-financiare a auto-guvernarii

reglementarea participarii cetatenilor la problemele de interes local.

In Romania, cadrul legislativ al autonomiei locale a cunoscut o evolutie pozitiva in perioada post-revolutionara, incepand cu adoptarea unei noi Constitutii, continuand cu ratificarea Cartei europene a autonomiei locale si adoptarea si imbunatatirea permanenta a legislatiei specifice administratiei publice locale (L.69/1991,L. 215/2001, L 286/2006) fiecare dintre actele normative mentionate conferind o atentie speciala principiului autonomiei locale.

Diagrama X Cadrul Legislativ al Principiului autonomiei locale

Primul pas in realizarea principiului autonomiei locale este prevederea sa in Constitutie, in art. 120. Consideram ca, asemeni celorlalte noi democratii, si in Romania, introducerea principiului autonomiei locale in Constitutia din 1990 nu s-a facut in mod necesar din intelegerea importantei majore a reformelor democratice ce pot fi cu adevarat realizate numai prin gestionarea problemelor la nivel local, ci mai degraba din dorinta de a respecta modelul politic al democratiilor europene de traditie. Poate ca unii politicieni au vazut in autonomia locala si o supapa de a se degreva de probleme sociale precum casele nationalizate[4]. Ori un potential instrument de a limita tendinta de centralizare ce pareau sa o aiba guvernele de stanga ce au succedat regimului comunist (FSN, PDSR).

Daca Constitutia din 1990 se limiteaza numai la a enumera principiul autonomiei locale ca fiind unul dintre principiile de baza pe care se intemeiaza administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale, definirea conceptului de autonomie locala este cuprins in Lg. 199/1997 pentru ratificarea Cartei europene a autonomiei locale.

In contextul european conceptul de autonomie locala a fost definit pentru prima data de Carta europeana a autonomiei locale . Argumentele care au stat la baza adoptarii acestei conventii europene se regasesc chiar in Preambulul Cartei, unde Statele membre ale Consiliului Europei isi exprima convingerea ca:

autoritatile administratiei publice locale reprezinta unul dintre principalele fundamente ale oricarui regim democratic,

dreptul cetatenilor de a participa la rezolvarea treburilor publice face parte din principiile democratice comune tuturor statelor membre ale Consiliului Europei,

acest drept poate fi exercitat in modul cel mai direct la nivel local;

existenta autoritatilor administratiei publice locale imputernicite cu responsabilitati efective permite o administratie, in acelasi timp, eficienta si apropiata de cetateni,

apararea si intarirea autonomiei locale in diferitele tari ale Europei reprezinta o contributie importanta la edificarea unei Europe fondate pe principiile democratiei si ale descentralizarii puterii,

o Europa democratica presupune existenta autoritatilor administratiei publice locale inzestrate cu organe decizionale, constituite democratic si beneficiind de o larga autonomie in ceea ce priveste competentele, modalitatile de a le exercita si mijloacele necesare pentru indeplinirea misiunii lor.

Dupa doisprezece de la adoptarea sa la Strasbourg, Carta europeana a autonomiei locale a fost ratificata de Statul roman si introdusa in dreptul intern prin Legea nr.199/1997, conceptul de autonomie locala fiind definit astfel:

"Art. 3: Conceptul de autonomie locala

(1)Prin autonomie locala se intelege dreptul si capacitatea efectiva ale autoritatilor administratiei publice locale de a solutiona si de a gestiona, in cadrul legii, in nume propriu si in interesul populatiei locale, o parte importanta a treburilor publice.

Din analiza prevederilor art. 1 si art. 4 ale Cartei europene a autonomiei locale, sintetizam ca cele mai importante aspecte pentru realizarea autonomiei locale sunt:

Atributiile de baza ale colectivitatilor locale sa fie reglementate la nivel constitutional;

Consfiintirea legala a plenitudinii de competenta a colectivitatilor locale in probleme de interes local ;

Asigurarea caracterului deplin al exercitiului atributiilor ce revin colectivitatilor locale

Neinterventia altor organe centrale in procesul decizional local;

Consultarea colectivitatilor locale in procesul de planificare si luare a deciziilor.

Principiul autonomiei locale este preluat si de legea L. 215/2001 legea administratiei publice locale cu modificarile aduse prin L. 286/2006, care in art. 2 statueaza ca administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale se organizeaza si functioneaza in temeiul principiilor descentralizarii, autonomiei locale, deconcentrarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, legalitatii si al consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit.

4. Alegeri locale pentru desemnarea organelor de conducere proprii ale puterilor locale

Eligibilitatea organelor de conducere este un element esential al auto-guvernarii care reliefeaza independenta fata de centru. Astfel, organele care gestioneaza treburile locale nu sunt numite de la centru ci sunt alese de membrii comunitatii, ca sa-i reprezinte pe acestia si interesele comunitatii, nu ale centrului.

Cand vorbim despre eligibilitatea alesilor locali ne referim la acele alegeri organizate in concordanta cu clasicele standarde democratice. Consiliul Local al comunei sau orasului, precum si Consiliul Judetean al judetului sunt puterile locale, organele reprezentative ale comunitatilor sub-nationale si se constitui prin alegeri libere, periodice si corecte.

Ca organe decizionale asupra problemelor comunitatii, Consiliile Locale si Consiliile Judetene sunt alese prin sufragiu universal, egal, direct, secret si liber exprimat, potrivit legii electorale.

Organizarea unor alegeri democratice garanteaza ca alesii locali si organele astfel formate vor fi validate si sustinute in activitatea lor viitoare de toata lumea. Alegerile trebuie sa fie in acord cu sistemul de valori acceptate de societatea respectiva pentru a se bucura de recunoasterea publica a rezultatelor lor, cu atat mai mult cu cat problema legitimarii este o problema atat de reprezentare dar si o problema politica si de acord social.

Implementarea autonomiei locale prin alegerea propriilor organe de conducere, in loc de numirea acestora de la centru, poate aduce la suprafata fortele locale dornice sa-si realizeze propriile interese politice sau economice. De aceea si la nivel local, de exemplu in cadrul procesului de privatizare a proprietatilor statului prin privatizare ori descentralizare presa locala si centrala a semnalat o serie de situatii unde asupra asa zisilor baroni locali s-a ridicat suspiciunea coruptiei.

5. Autoritatile publice locale purtatoare ale autonomiei locale

Juristii au inceput implementarea principiului autonomiei locale cu constitutionalizarea inteleasa ca o prioritate si necesitate de recunoastere in cadrul legii supreme a statului ce are forta juridica superioara asupra celorlalte acte normative. In timp ce stiintele politice, fara a pune la indoiala prioritatea si necesitatea constitutionalizarii conceptului, acorda o atentie speciala proceselor si continutului auto-guvernarii, care presupune alegeri locale, organe de conducere proprii etc. Prin cuprinderea principiului autonomiei locale in Constitutia Romaniei:

puterile locale sunt recunoscute si garantate; si

puterile locale sunt independente in exercitarea competentei lor.

Cel mai apropiat sens semantic de al notiunii de autonomiei este independenta, in timp ce la polul opus, gasim notiunea de subordonare. Dupa ce am lamurit, in general, notiunea de autonomie, aratam ca autonomia locala se refera la autonomia pe care o au colectivitatile locale in raport cu statul suveran.

In Romania, purtatorul suveranitatii este Statul Roman. Ne intrebam atunci care sunt purtatorii autonomiei locale? Conform al. (2) al art. 3 L.199/1997, autonomia locala "este exercitata de consilii sau adunari compuse din membrii alesi prin sufragiu liber, secret, egal direct si universal".

"Art. 3: Conceptul de autonomie locala

(2)Acest drept este exercitat de consilii sau adunari compuse din membrii alesi prin sufragiu liber, secret, egal direct si universal, care pot dispune de organe executive responsabile fata de ei. Aceasta dispozitie nu prejudiciaza recurgerea la adunarile cetatenesti la referendum sau la orice forma de participare a cetatenilor, acolo unde ea este permisa de lege"

In Romania autoritatile locale alese prin sufragiu liber, secret, egal direct si universal sunt:

Consiliul Judetean si Presedintele Consiliului Judetean - la nivelul judetelor;

Consiliul Local si Primarul - nivelul oraselor;

Consiliul Local si Primarul - nivelul comunelor.

Rezulta deci ca purtatorii autonomiei locale sunt: Consiliul Judetean si Presedintele Consiliului Judetean, Consiliul Local si Primarul. Pentru exercitarea atributiilor ce le revin, inclusiv cele ce deriva din autonomia locala aceste autoritati locale au la dispozitie, in conditiile legii, structuri executive-aparatele tehnice proprii.

Conform Constitutiei, populatia unei u.a.t. alege Consiliul Local ca organ de auto-guvernare, care reprezinta interesele comunitatii si ia deciziile de buna gestionare a problemelor locale. Consiliul Local, respectiv Consiliul Judetean, sunt parlamentele locale care adopta legi locale Hotarari ale Consiliului Local (HCL), respectiv, Hotarari ale Consiliului Judetean (HCJ).

Hotararile Consiliului Local sunt puse in practica de Primar, care este seful administratiei locale si organul executiv al Consiliului Local. Primarul ca organ executiv, autoritate publica locala, este la randul sau ales prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat, potrivit legii electorale. In timp ce Hotararile Consiliului Judetean sunt puse in practica de Presedintele Consiliului Judetean, care este seful administratiei judetene si organul executiv al Consiliului Local. Conform ultimelor modificari introduse prin legea votului uninominal, Legea nr. 35/2008 Presedintele Consiliului Judetean este la randul sau ales prin vot universal, egal, direct, secret si liber exprimat.

Sub coordonarea Primarului si subordinea Consiliului Local functioneaza aparatul tehnic de specialitate al Primariei, in care avand propriul personal, functionarii publici dar si angajati contractual. In subordinea Consiliului Local functioneaza si serviciile publice descentralizate.

Cat priveste aplicarea principiului Autonomiei Locale intre palierele administrative sub-nationale, Constitutia subliniaza, de asemenea, ca intre prefect si celelalte autoritati publice locale nu exista raporturi de subordonare. In detalierea dispozitiilor constitutionale, L. 215/2001 precizeaza in mod clar si fara echivoc ca, in temeiul principiului autonomiei locale, intre autoritatile administratiei publice care gestioneaza interesele locale nu exista subordonare si deci nu putem vorbi de o aranjare intr-o ordine ierarhica. Asadar, conform art. 6 alin. (2) in relatiile dintre autoritatile administratiei publice locale si consiliul judetean, pe de o parte, precum si intre consiliul local si primar, pe de alta parte, nu exista raporturi de subordonare.

Concludem ca, intradevar la nivelul legii cadru, atat nivelul judetean cat si nivelul de baza au acelasi statut privitor la autonomia locala; astfel ca nu exista o subordonare formala intre aceste doua niveluri.

6. Independenta de exercitare a competentelor autoritatilor publice locale

Pentru a putea vorbi de o autonomie locala reala nu este suficient indeplinirea conditiilor formale amintite mai sus. Aceste elemente trebuie sa functioneze in baza principiului independentei de exercitare a competentelor.

Cu alte cuvinte organe de conducere si autoritatilor publice locale trebuie sa fie raspunzatoare in fata cetatenilor si nu in fata autoritatilor publice centrale. De exemplu, u.a.t. sub-nationale, judetul, comuna sau orasul, tau dreptul sa-si construiasca singure bugetul local cu respectarea principiului consultarii cetatenilor, astfel ca puterile locale nu au nevoie de aprobare de la centru pentru alcatuirea bugetelor.

Un factor important in asigurarea independentei puterilor locale este clara delimitare a competentelor. Partajarea clara si recunoasterea oficiala a atributiilor ce revin organelor diferitelor paliere administrative din diferite sectoare de activitate se cere cu necesitate, conform matricii pe care am propus-o si in analiza procesului de descentralizare (vezi Tabel Descentralizare).

Clarificarea oficiala a delimitarii ariilor de interventie elimina posibilitatea de imixtiune ori suprapunere a activitatii autoritatilor centrale (ori a serviciilor deconcentrate) asupra activitatii autoritatilor publice locale descentralizate. Delimitare competentelor trebuie sa aiba in vedere atat raporturile intre nivelul national si nivelurile sub-nationale, dar si prin delimitarea competentelor intre nivelurile sub-nationale intre ele (judet / oras ori judet / comuna). Apreciem ca acesta este primul pas in evitarea tendintei de centralizare, care se poate manifesta prin crearea de catre autoritatile centrale a unui rand paralele de servicii deconcentrate care sa se suprapuna ca atributii cu serviciile publice descentralizate.

In lipsa unor reglementari clare, care lasa loc la interpretari, chiar edilii locali, dobandind o valoroasa experienta versatila, pot profita de bypassul legislativ in folos personal sau pentru a favoriza anumite grupuri de interese (de ex. prin concesionarea unor terenuri al caror regim juridic nu este clar definit ca fiind proprietate publica a statului ori consiliului local).

Desigur ca exista anumite domenii in care consideram ca limitarea puterilor locale de catre autoritatile centrale apare ca fireasca pentru a asigura respectarea atributelor statului suveran. Astfel, delimitarea granitelor u.a.t sub-nationale sunt stabilite de autoritatile centrale, respectiv prin lege organica de catre Parlamentul Romaniei, si nu pot fi modificate prin referendum local.

7. Disponibilitatea resurselor necesare exercitarii competentelor locale

Auto-guvernarea este garantata de existenta unei baze economice si financiare gestionata de puterile locale. Baza materiala a autonomiei locale o constituie veniturile la bugetele locale, veniturile non-bugetare, proprietatea publica a municipalitatilor (comune, orase, judete): terenurile, resursele materiale, intreprinderile publice, imobilele institutiilor de invatamant, cultura, ingrijire medicala etc.

Exercitarea oricarei competente prin implementarea concreta a unei decizii necesita consumarea unor resurse financiare. Daca o comunitate locala nu dispune de resursele necesare aplicarii deciziilor luate de organele sale de conducere nu putem vorbi de o autonomie locala reala, pentru ca inexistenta resurselor materiale la nivel local limiteaza dreptul de a decide ceea ce este in favoarea comunitatii.

Daca deciziile nu pot fi implementate ele raman numai la stadiul de planuri si bune intentii. Pentru a trece la implementarea efectiva lor in folosul localitatii avem nevoie de resurse:

resurse financiare - bani,

resurse umane - oameni, si

resurse materiale - cladiri, echipamente, utilaje.

De aceea autonomia locala reala cere ca municipalitatile sa aiba venituri proprii la bugetul local, experti locali, dreptul de proprietate publica si privata a judetului, oraselor si comunelor. Autonomia locala caracteristica a regimurilor democratice se diferentiaza net si din acest punct de vedere de regimul resurselor din perioada dictaturii comuniste cand dreptul de proprietate era ultra-centralizat; toate bunurile apartineau poporului, adica statului comunist. De exemplu, inclusiv dreptul de proprietate asupra terenului si bunurilor dintro ferma de tip Cooperativa Agricola de Productie_CAP nu apartinea nici comunei, nici atat, membrilor CAP care lucrau pamantul, ci apartineau poporului, statului centralizator.

Veniturile la bugetul local trebuie sa acopere necesarul pentru cheltuielile cerute de exercitarea unei gestionari eficiente a problemelor colectivitatii locale si a unei bune guvernari. De asemenea, veniturile la bugetul local trebuie sa creeze suficienta independenta autoritatilor locale care nu trebuie sa astepte subventiile de la stat, subventii care, mai ales daca nu au criterii obiective de distribuire, pot fi alocate arbitrar pe criterii de clientelism politic. Daca prin procesul de descentralizare, proprietatea asupra cladirilor s-a transferat[7] catre Consiliile Locale, acest transfer trebuie insotit si de mijloacele financiare prin care Consiliile Locale sa poata asigura intretinerea acelor cladiri cu cheltuieli ocazionate, de exemplu de zugravit, reparatii curente, renovari, reabilitare termica etc.

Pentru asigurarea resursele necesare auto-guvernarii este necesar ca statul sa permita guvernelor locale sa preia controlul[8] asupra veniturilor dintro categorie indestulatoare de impozite si taxe. Astfel un anumit procent din veniturile din impozitul pe chirie, din impozitul pe tranzactiile imobiliare ori din impozitul pe veniturile realizate de locuitorii orasului / comunei se vor constitui in venituri la bugetul local. Conform reglementarilor din Codul Fiscal, toate localitatile, pe de o parte au bugete proprii si de asemenea, contribuie la bugetul consolidat de stat cu anumite procente. De aceea in cadrul unei auto-guvernari reale, un rol important il joaca cuantumul procentului obtinut din taxele alocat diferitelor niveluri administrative.

Spre exemplu in anul 2007 veniturile provenite din taxele si impozitele percepute pe tranzactiile imobiliare erau colectate de Notari fiind repartizate astfel:

40% erau destinate Bugetului local;

50% erau destinate Bugetului bugetul consolidat de stat; si

10% erau destinate Agentiilor de Cadastru,

In ianuarie 2008 Guvernul Romaniei a adoptat o controversata masura ce are ca rezultat faptul ca Primariile vor fi mai sarace din 2008. Printro modificare adusa Codului Fiscal, Guvernul a decis sa schimbe destinatia sumelor de bani provenite din impozitele si taxele din tranzactiile imobiliare (cladiri si terenuri) astfel suma integrala provenita din taxele si impozitele pe tranzactiile imobiliare are ca destinatie bugetul consolidat de stat.

Despre aceasta masura s-a spus[9] ca incalca atat autonomia locala cat si principiul descentralizarii dar si ca este "o masura neliberala a unui Guvern Liberal".

Incadrandu-se in contextul manifestat la nivel mondial si chiar depasind aceste tendinte, in Romania ultimilor ani se remarca o tendinta de scumpire exponentiala a valorii bunurilor imobiliare. Aceste scumpiri se reflecta direct si prin cresterea sumelor provenite din taxele si impozitele din aceste tranzactii. Astfel ca in anul 2007 veniturile la bugetele locale au crescut cu aproximativ 40%.

Decizia Guvernului de a schimba destinatia impozitelor provenite din tranzactiile imobiliare a provocat nemultumiri in randul comunitatilor locale pentru care sumele provenite din aceste impozite erau semnificative si permiteau realizarea unor proiecte de dezvoltare locala. Pentru unele comunitati locale sumele obtinute din impozitele si taxele imobiliare sunt intradevar importante, de exemplu, in anul 2007 aceste taxe au fost in jurul cifrei de 200 miliarde lei vechi pentru municipiul Cluj, adica echivalentul a 9 milioane[10] de Euro.

Diagrama XX, Bugete amputate[11]

In total, conform bugetului de stat pe 2008, bugetele primariilor vor fi mai sarace in 2008 cu peste 400 milioane de lei ( circa 110 milioane de euro).

Un alt studiu de caz, preluat din interviurile realizate la Realitatea Tv[12], este comuna Bran. Aceasta comuna este una dintre cele mai afectate intrucat aici se vand anual 25-26 ha de teren. Dupa modificarile aduse in 2008 Codului Fiscal, bugetul local al comunei Bran va inregistra o pierdere de venituri estimata la circa 6 miliarde lei vechi. Aceasta pierdere va necesita o reevaluare a bugetului local si va face imposibila realizarea unor proeicte precum canalizarea din centrul comunei si asfaltarea unor drumuri ce fac legatura cu satele din vecinatate. In aceeasi situatie se afla si municipiul Brasov, in care de asemenea tranzactiile imobiliare inregistreaza o cota maxima, avand in vedere ca un metru patrat de teren este cotat pana la 300 euro.

Nu trebuie sa uitam ca atat scolile cat si spitalele (altele decat judetene) precum si infrastructura locala sunt in seama primariilor si consiliilor locale. De exemplu, pentru orasul Chitila pierderea a un milion de lei inseamna imposibilitatea de a continua proiectul de extindere si modernizare a infrastructurii, intrucat suma lipsa ar echivala cu un sfert din costul lucrarilor la reteaua de apa planificate pentru 2008(Capital, 31 Ianuarie, 2008, p. 3).

Pe e alta parte anul 2008 este anul in care va incepe efectiv absorbtia fondurilor structurale. O buna bucata din banii europeni este destinata dezvoltarii infrastructurii locale. Dar pentru absorbirea banilor europeni prin realizarea de proiecte autoritatile locale trebuie sa participe cu un procent din valoarea proiectului. Astfel ca diminuarea bugetelor locale prin schimbarea destinatiei impozitelor si taxelor din tranzactii imobiliare are ca efect direct scaderea capacitatii de cofinantare[13] a proiectelor din fondurile structurale.

Oficialii raspunzatori de aceasta masura sustin insa ca este vorba de o realocare catre comunitatile mai sarace in scopul diminuarii dezechilibrelor regionale. Este adevarat ca in nici o tara europeana taxele si impozitele provenite din tranzactiile imobiliare nu se repartizeaza integral la bugetul local, ci se incearca realizarea unui echilibru in destinatia data acestor venituri. Dar nici lipsirea localitatilor, de poate cea mai importanta sursa de venituri nu este o solutie in favoarea descentralizarii. Este, de asemenea, adevarat ca administratia publica din Romania este inegal dezvoltata, astfel ca Varujan Vosganian, ministrul finantelor la aceea data a motivat decizia Guvernului pe dorinta de echilibrare si nivelare a disparitatilor si dezechilibrelor regionale. Astfel "ca aceasta cota din veniturile din tranzactii imobiliare trebuie realocata, prin intermediul bugetului de stat, catre comunitatile locale. Este un gest minim de solidaritate"[14].

In opinia noastra, consideram ca aceste modificari ale cotelor bugetare nu au urmarit diminuarea autonomiei locale dar nici nu au avut la baza o formula de echilibrare regionala, ci mai degraba considerente pragmatice si economice. Astfel noua politica fiscala urmareste sa completeze bugetul consolidat de stat care trebuie sa indestuleze majorarile de pensii acordate in 2007. Prin schimbarea destinatiei, suma de bani care va suplimenta bugetul consolidat de stat nu are o alocare predestinata la momentul colectarii ei ci va acoperii prioritatile nationale pe anul in curs. Aceste prioritati in anul 2008 sunt asigurarea bugetului asigurarilor sociale care include pensiile si avalansa de cereri de majorari salariale facute de diferitele categorii profesionale la inceputul lui 2008.

Desi cantarim si ratiunea Guvernului de redirectionare a fondurilor, apreciem totusi ci aceasta masura nu numai ca ingradeste autonomia locala dar este si nelegala deoarece nu respecta termenul de aplicare de 6 luni cerut de lege pentru orice modificare a Codului Fiscal. Ne raliem astfel opiniei exprimate de Andrei Chiliman ca aceasta masura este "o masura neliberala a unui Guvern liberal"; mai ales ca vine sa acopere financiar o masura de protectie sociala, majorarea pensiilor, o politica traditionala de stanga, adoptata de un guvern liberal de dreapta, ce-i drept intr-un an electoral..

In incheiere mai exemplificam o alta limitare a independentei locale in care Statul, prin autoritatile publice centrale, detine dreptul de proprietate si decizie asupra resurselor naturale. Acest drept este exercitat de Agentia Nationala pentru Resurse Minerale, care reprezinta, in domeniul resurselor minerale, interesele statului, in conformitate cu L. 61 /1998 Legea minelor.

Am argumentat anterior ca pentru a avea autonomie locala reala, un rol important il joaca cunatumul procentului obtinut din taxele alocate diferitelor niveluri administrative. Fara a face un studiu economico-financiar, care excede expertiza noastra, teoretic vorbind, aceeasi analiza a repartizarii cotitatilor din impozite trebuie extinsa si pentru procentele care revin la localitati in comparatie cu cele care merg la judet. Daca procentul care merge la nivel judetean ar fi prea mare in defavoarea localitatilor, rezulta ca fondurile vor fi folosite pentru rezolvarea problemelor judetene, iar localitatilor le-ar mai ramane niste sume prea mici si neindestulatoare pentru problemele locale. Iar redistribuirea de catre judet a acestor fonduri poate de asemenea sa devina un instrument de tinere in sah a primariilor de comune[15]. Comunele mai mici si mai sarace au oricum probleme financiare, astfel ca si chiar daca ar retine si 100% din veniturile din impozite si taxe tot nu si-ar putea acoperii necesarul de cheltuieli .

Fata de ultimele modificari ale destinatiei veniturilor provenite din tranzactiile imobiliare, ne vine greu sa concludem ca lucrurile se misca in directia autonomiei locale si din perspectiva faptului ca organele de auto-guvernare locala dispun de resurse de auto-finantare.

8. Implicarea cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit

Autonomia locala consta in puterea administratiei publice locale de a lua singura deciziile cu privire la serviciile furnizate pentru comunitatile locale, respectiv calitatea si cantitatea precum si costul si modul de plata. Art. 3 din Carta Europeana a Autonomiei Locale subliniaza tocmai ca ca drepturile ce revin autoritatilor administratiei publice locale nu pot limita exercitarea principiului consultarii cetatenilor. Astfel, dreptul de decizie pe care il au autoritatile locale trebuie sa tina seama de parerea cetatenilor, de consultarea lor prealabila adoptarii deciziilor majore. Carta ingradeste gestiunea resurselor comunitare dupa bunul plac al edililor locali obligandu-i pe acestia sa dialogheze permanent cu cetatenii si reamintind ca autonomia trebuie sa aiba ca ultima finalitate satisfacerea intereselor comunitatilor locale. Iar prioritatile locale pot fi cunoscute si servite cel mai bine intrebandu-i direct pe cetateni in cadrul procesului de consultare.

Asadar, implicarea cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit asigura echilibrul actului de guvernare asigurand colaborarea dintre guvernanti si guvernati permitand controlul cetatenilor asupra autoritatilor locale, control ce contribuie la mentinerea echilibrului institutional.

Implicarea cetatenilor se realizeaza sub diferite forme, dezvoltate pe larg in cadrul discutiei despre principiul consultarii cetatenilor. Intrucat principiul consultarii cetatenilor are un continut foarte complex, in demersul de a sintetiza modalitatile de realizare concreta a principiului consultarii am pornit de la criteriul propus de Organizatia pentru Cooperare si Dezvoltare Economica OECD , care, in functie de gradul de implicare a cetatenilor, distinge trei tipuri de democratie participativa: informare, consultare si participare.

Pentru fiecare dintre cele trei forme prezentate in studiul OECD am identificat si corelat modalitatile concrete de consultare a cetatenilor, asa cum sunt prevazute in legislatia romaneasca:

Diagrama 1. Modalitatile de realizare a principiului consultarii cetatenilor

Consultarea cetatenilor permite atat identificarea nevoilor reale ale colectivitatilor locale precum si a celor mai bune solutiile si actiuni operative pentru a asigura maximul de impact local. Implicarea beneficiarilor in activitate la modelarea masurilor garanteaza cresterea eficientei si eficacitatii actelor de guvernare care sunt adaptate la conditiile locale.

Participarea publicului la procesul decizional reprezinta o investitie de lunga durata, dar ofera garantia ca adreseaza nevoile reale ale populatiei. Si creeaza premizele obtinerii unor efecte si rezultate durabile ale caror beneficii vor continua sa se produca si dupa incetarea interventiei guvernamentale.

II

9. Autonomia locala si suveranitatea

Cele mai apropiate sinonime ale cuvantului de autonomie sunt independenta si neatarnare; in timp ce, la polul opus, ca antonime gasim notiunile de subordonare si supunere. Astfel spus, autonomia este o suma de drepturi si obligatii care variaza undeva pe axa dintre Independenta/Suveranitate si Subordonare asa cum reiese din figura de mai jos.

Caseta 2. Autonomie locala si suveranitate

Autonomia se defineste prin raportare la Suveranitate[18]. In timp ce o colectivitate este suverana daca isi trage puterea din ea insasi si nu este supusa nici unei autoritati exterioare . O colectivitate umana care nu are suficiente resurse pentru a fi suverana, are un grad de libertate mai mic fiind autonoma. Suveranitatea contine suma maxima a drepturilor pe care le poate cumula o comunitate umana, fiind plenipotentiala si ingloband suma puterilor exercitate de un stat (autoritatea suprema asupra teritoriului, absenta oricarei puteri superioare autoritatii statale). Autonomia este o libertate partiala, o parcela, o cota parte din suveranitate, continand numai un fragment determinat din aceste drepturi.

Raportul dintre suveranitate si autonomie este de la parte la intreg.Cu cat drepturile si obligatiile structurii autonome sunt mai apropiate de punctul suveranitatii cu atat gradul de autonomie este mai mare. Si invers, cu cat drepturile si obligatiile structurii autonome sunt mai mici si mai apropiate de punctul supunerii, cu atat gradul de autonomie este mai mic.

Determinarea gradului de autonomie se face in comparatie cu suveranitatea si presupune existenta a doi subiecti si a unui sector:

Purtatorul suveranitatii [A] si

Purtatorul autonomiei [B];

Domeniul autonomiei.

Nu este suficient sa afirmam "Consiliul Local Craiova este autonom". Trebuie sa precizam si in raport cu cine este autonom: "Consiliul Local Craiova este autonom fata de Guvernul Romaniei" / sau fata de alta autoritate: Consiliul Judetean Dolj, Consiliul Regional Oltenia Sud-Vest, Consiliul de Ministrii ai Uniunii Europene, etc.

Odata ce am precizat cei doi subiecti ai raportului de autonomie este necesar sa precizam si domeniul de autonomie pentru ca Consiliul Local Craiova este autonom cu privire la asigurarea serviciului de iluminat public local (ori cultural, educational, economic, etc), dar cu siguranta nu va fii autonom cu privire la baterea de moneda.

Astfel referirea la raportul de autonomie trebuie sa precizeze purtatorul suveranitatii, purtatorul autonomiei si domeniul autonomiei, o posibila formulare poate fii: Consiliul Local Craiova este autonom fata de Guvern in ceea ce priveste iluminatul public al orasului.

In functie de gradul sau, autonomia se poate manifesta in anumite elemente precum:

autonomia organizatorica- auto-organizarea autoritatilor locale si lipsa raporturilor de subordonare;

autonomia functionala -rezolvarea problemelor de interes local fara interventia autoritatilor centrale;

autonomia de gestionare a patrimoniului local.

Purtatorul puterii suverane are o obligatie negativa de a se abtine sa se amestece in manifestarile structurii autonome. In timp ce structura autonoma are, la randul sau, numai un drept si o libertate de manifestare ingradire. Cu alte cuvinte, autonomia este acordata de stat, puterea suverana[20] care stabileste si limitele ei.

Autonomia locala este o lupta continua intre stat, pe de o parte, care are tendinta de a controla si centraliza, in opozitie, pe de alta parte, cu colectivitatile locale si chiar cu individul care tind sa-si sporeasca gradul de autonomie in defavoarea puterii de stat[21] prin dorinta de a elimina orice forme de constrangeri sociale.

Revenind la delimitarea dintre suveranitatea interna si suveranitatea externa, discutie detaliata in capitolul Stat. Puterea publica, aratam ca autonomia se poate maifesta numai cu privire la elementele suveranitatii interne, nicidecum la cea externa. Autonomia poate merge maxim pana la a rezolva liber si dupa propria apreciere problemele interne ale comunitatii locale, dar nicidecum nu poate viza aspecte legate de relatiile externe ale structurii autonome.

Continutul autonomiei cuprinde urmatoarele elemente:

- Structura autonoma nu este egala in drepturi cu supra-structura suverana careia ii apartin. Supra-structura suverana are mai multe drepturi si libertati

- Supra-structura suverana este cea care fixeaza limitele si domeniul autonomiei si tot ea poate interveni in restrangerea ori largirea acestor limite.

- Supra-structura suverana este obligata sa respecte limitele autonomiei si sa se abtina de la a se amesteca in comportamentul/ manifestarile structurilor autonome, principiul neinterventiei, neimixtiunii in limitele autonomiei

- In functie de gradul de autonomie recunoscut de supra-structura suverana, structurile autonome au dreptul de a-si autodetermina si a dispune liber in domeniile de autonomie, care pot fi: economic, social, cultural.

- Structurile autonome apartinand aceleiasi supra-structuri suverane pot fi egale intre ele, insemnand ca sunt subiecte egale de drept avand aceleasi drepturi si obligatii. Sau pot avea grade diferite de autonomie, adica drepturi si obligatii largite ori dupa caz restranse. In Romania structurile autonome sunt egale.

- Autonomia permite cooperarea intre structurile autonome in sferele de activitate care consolideaza si promoveaza dezvoltarea durabila: economic, social, cultural, sanatate, mediu, etc. Cooperarea / asocierea poate avea loc intre doua structuri (bilaterale) sau mai multe (multilaterale).

10. Autonomia Locala si Colectivitatile Locale

Intelegerea a ceea ce numim auto-guvernare trebuie sa porneasca de la comunitatile locale. Termenii de Comunitatile locale sau municipalitatile sau colectivitatile locale desemneaza de fapt u.a.t.. Principiul general al autonomiei locale se exercita pe tot teritoriul tarii indiferent de marimea comunitatii ca intindere sau ca numar de membrii precum si de natura sa rurala sau urbana. De principiul autonomiei locale beneficiaza toate u.a.t. constitutite prin L. 2 / 1968 privind organizarea administrativa a teritoriului Republicii Socialiste Romania.

Asa cum reiese si din textele legislative prezentate mai jos, criteriul teritorialitatii sta la baza impartirii autoritatilor administratiei publice din Romania:

Din punct de vedere administrativ-teritorial, statul unitar Romania cuprinde 364 orase si 2.688 de comune (la 1 ianuarie 2005). Municipiile, orasele si comunele sunt grupate in 41 de judete care, impreuna cu capitala tarii, municipiul Bucuresti, corespund nivelului statistic NUTS III6[22].

Tabelul de mai jos prezinta structura populatiei si a unitatilor administrativ teritoriale avand ca sursa Institul National de Statistica[23]:

Diagrama X Structura populatiei si a unitatilor administrativ teritoriale

In era mobilitatii si telecomunicatiilor, gradual granitele fizice ale comunitatilor se estompeaza datorita evolutie generale a infrastructurii rutiere. Pe bicicleta, in masina pe scuter sau cu trenul, spatiul social in care o persoana se deplaseaza zilnic se extinde[24]. De aceea, in afara prevederilor formale, raman o serie de intrebari de natura informala referitoare la definirea granitelor teritoriale ale comunitatilor si apartenta membrilor precum:

Trebuie sa includem in comunitate pe cei care au plecat in strainatate dar care contribuie cu importante resurse financiare in viata comunitatii[25]?

Ce inseamna o comunitate locala moderna care beneficiza de contributia unor membrii care nu sunt prezenti fizic?

Cum se defineste apartenenta unei persoane la o comunitate in functie de carateristicile formale ori de domiciliul persoanei?

Cat de justificata si actuala ramane diviziunea administrativ-teritoriala pe care o mostenim de la regimul comunist care este organizata din 1968 prin L. 2 / 1968 privind organizarea administrativa a teritoriului Republicii Socialiste Romania .

Din cele prezentate reiese cu necesitate nevoia imbunatatirii cadrului legislativ care sa permita creearea micro-regiunilor prin asocierea intercomunala si a zonelor metropolitane.

Un alt aspect care trebuie semnalat este ca, in practica mai ales, exista diferentieri foarte mari intre asezarile urbane si asezarile rurale pentru ca natura vietii este structurata diferit. Automat activitatea autoritatilor locale este atat de deosebita pentru ca autoritatile administratiei publice dintr-un oras se confrunta cu probleme diferite fata de autoritatile administratiei publice dintr-o comuna astfel incat ar fi o mare eroare sa nu le distingem intre ele.

11. Autonomia Locala si Democratia de Proximitate

Autonomia Locala asigura realizarea democrttiei de proximitate, ca si componenta a principiului subsidiaritatii[27], prin solutionrea problemelor acolo unde ele apar. Prin transferul de autoritate de la centru la local se urmareste pe de o parte degrevarea centrului , intrucat autoritatea nu se exercita de la centru, decizia se apropie mai mult de cetatean cu efecte benefice pentru ca autoritatile locale sunt acolo unde apar problemele comunitatii, cunosc cel mai bine cauzele si, deci, si solutiile optime.

Rezolvarea problemelor de catre autoritatile aflate cel mai aproape de cetatean conduc nu numai la alegerea celor mai bune solutii dar si la reducerea birocratiei implicand reducerea timpului si a reurselor consumate. Astfel economia de bani si celeritate in rezolvare optimizeaza procesul de gestionare a afacerilor comunitatilor locale rezultand o mai buna guvernare, dezvoltare locala, cresterea nivelului de trai si deci satisfactia cetatenilor localnici.

Principiul proximitatii, democratia de proximitate, stabileste ca administratia publica se desfasoara la nivelul comunitar cel mai de jos posibil, cel mai apropiat de cetatean.

Principiul proximitatii este opusul principiilor comuniste care au dus la desconsiderarea si aplatizarea individului in favoarea statului comunist si proprietatii socialiste. Invocand filozofia ca toate bunurile sunt ale poporului, dictatura comunista a nesocotit si batjocorit individul cu drepturile, libertatile si interesele sale, impunand de la centru interesele si idealurile nomenclaturii comuniste care in multe randuri erau in conflict cu cele ale comunitatilor locale si ale particularilor.

Principiul proximitatii aduce in prim plan respectul pentru individ si plaseaza interesele cetateanului pe primul loc in gestionarea afacerilor comunitatii. Administrarea comunitatii trebuie sa se faca la nivelul cel mai apropiat de cetatean, in respectul insumarii si considerarii, pe cat posibil, a intereselor particularilor din comunitate.

12. Concluzii

In unele zone unde tensiunile etnice sunt destul de acute (vezi romanii si maghiarii din Transilvania) sentimentul de nationalism poate creea confuzii semnatice. Daca din punct de vedere al majoritatii expertilor si politicienilor autonomia locala este un statut de dorit, iar sintagma puterii locale nu are nimic jignitor, militantii nationalistii le considera amenintatoare.

Pentru intelegerea si implementarea auto-guvernarii este necesara o intelegere si o abordare multi-disciplinara si multi-fatetata a autonomiei locale, din cel putin doua motive:

statul comunist centralizat s-a bazat pe o administratie puternic instutionalizata si centralizata, fara mobilitate politica;

pentru realizarea autonomiei locale este nevoie de aplicarea minutioasa asupra specificului micilor comunitati rurale dar si a marilor aglomerari urbane.

Democratizarea statului a devenit una dintre obiectivele cruciale ale reformei in Romania post-comunista. Si istoric vorbind au fost facute o serie de transformari cruciale pozitive. Aceste schimbari radicale, fara precedent, asociate reformelor economice si sociale au generat si multe impreviziuni, proiecte politice nerealiste si uneori conflicte violente (mineriadele). Constitutionalizarea principiului autonomiei locale si eforturile pentru implementarea sa au constituit o componenta importanta in drumul spre democratizare.

Ca si in celelalte state ale fostului bloc comunist, schimbarile dramatice au adus o slabire temporara autoritatilor sub-nationale. Dar una peste alta descentralizarea democratica initiata in 1990 a antrenat inovatii politice pozitive daca o comparam cu perioada comunista ultra-centralizata unde notiunea de autonomie locala era inexistenta sau in tot cazul foarte slaba si total dependenta de autoritatile centrale.[28]

In Romania, constructia capacitatii institutionale a puterilor locale, cu toate procesele politice si administrative pe care le implica aceasta, a avut o evolutie destul de lenta cauzata si de particularitatile istorice, profilul politic si potentialul economic. Poate spre deosebire de alte comunitati[29], nici cetatenii, membrii ai comunitatilor, nu au fost intru totul pregatiti pentru auto-organizare, de aceea valorile auto-guvernarii au avut o pondere prea mica in constiinta maselor.

Totusi, desi sanctionat constitutional inca din 1991, la nivel national, procesul de reforma prin auto-guvernare a fost incetinit, pe de o parte datorita sistemului financiar si al bazei economice slabe. Exista si exceptii precum unele municipalitati bogate si bine gestionate, unde auto-guvrnarea a avut un impact pozitiv, ca de exemplu in cazul municipiului Brasov care este in plina dezvoltare si implementeaza o strategie de dezvoltare locala integrata foarte bine, gandita si planificata dar si sustinuta financiar din venituri locale indestulatoare.

Intrucat procesul de descentralizare spre o autonomie locala completa este in plina desfasurare[30], putem spune ca inca in Romania intalnim o autonomie locala hibrida, intre auto-guvernare si administrarea de catre guvernul central.

13. Aspecte comparate

O privire de drept comparat, arata ca principiul autonomiei locale se exercita pe intregul teritoriu al Federatiei Ruse, atat in asezarile rurale cat si cele urbane. Conform art. 12 din legea privind Principiile generale ale auto-guvernarii: Populatiei din asezarile rurale si urbane fara deosebire de marime, nu i se poate nega dreptul la auto-guvernare. Cu toate acestea in Republica Tatarstan din Federatia Rusa, art. 5 din legea privind Teritoriul auto-guvernarii, limiteaza dreptul la auto-guvernare a 11 cele mai mari orase si 43 de judete, care in conformitate si cu Constitutia Republicii Tatarstan, Presedintele Republicii numeste seful executivului (primarul)[31].

14. Teme de dezbatut la seminar

1. Avand in vedere ca, in conformitate cu principiul autonomiei locale, puterile locale sunt independente in exercitarea lor se poate ridica intrebarea daca autoritatile administratiei publice locale sunt sau nu parte a sistemului puterilor de stat? Daca autoritatile administratiei publice locale fac parte din acele organe care exercita functia executiva a statului?

Raspunsul poate fi destul de complicat:

- Daca el ar fi negativ, ar insemna, de exemplu, in cazul primarilor marilor centre economice (Bucuresti care antreneaza aproximativ 40% din economia nationala, ori Timisoara, Brasov etc) ar fi exclusi din sistemul puterilor de stat. Dar pe de alta parte aceste centre sunt puncte vitale pentru economia si politica intregului teritoriu al tarii. Iar aceasta interpretare ar putea fi vazuta in cele din urma ca o limitare a principiului autonomiei locale.

- Daca raspunsul ar fi afirmativ, ar insemna de asemenea, in cele din urma ca o limitare a principiului autonomiei locale.