Principiul Consultarii Cetatenilor

Modalitatile concrete de realizare a consultarii cetatenilor

Principiului consultarii cetatenilor are un continut foarte complex dat de diversele modalitati de realizare dispersate in cuprinsul unui numar de mai mult de noua acte normative, ceea ce ingreuneaza substantial demersul de clarificare si informare si face analiza lor destul de dificila. In demersul de a sintetiza modalitatile de realizare concreta a principiului consultarii am pornit de la criteriul propus de Organizatia pentru Cooperare si Dezvoltare Economica (OECD)[1], care, in functie de gradul de implicare a cetatenilor, distinge trei tipuri de democratie participativa: informare, consultare si participare.

Criteriul propus de OECD este preluat si de Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica, care in Art. 2 stabileste criteriile transparentei decizionale:

Art. 2. Principiile care stau la baza prezentei legi sunt urmatoarele:

a) informarea in prealabil, din oficiu, a persoanelor asupra problemelor de interes public care urmeaza sa fie dezbatute de autoritatile administratiei publice centrale si locale, precum si asupra proiectelor de acte normative;

b) consultarea cetatenilor si a asociatiilor legal constituite, la initiativa autoritatilor publice, in procesul de elaborare a proiectelor de acte normative;

c) participarea activa a cetatenilor la luarea deciziilor administrative si in procesul de elaborare a proiectelor de acte normative.

Pentru fiecare dintre cele trei forme prezentate in studiul OECD am identificat si corelat modalitatile concrete de consultare a cetatenilor, asa cum sunt prevazute in legislatia romaneasca:

Diagrama 1. Modalitatile de realizare a principiului consultarii cetatenilor

Toate cele sapte modalitati de consultare a cetatenilor sunt sintetizate intr-o schema logica in forma de tabel la finalul studiului - Diagrama 4. In continuare vom analiza pe scurt fiecare dintre cele sapte forme de consultare, indicand si actele normative care le reglementeaza.

1 Informatiile din oficiu

Inca din forma initiala adoptata in 1991, Constitutia Romaniei, in Art. 31 alin. (2) Dreptul la informatie, se refera in mod expres la obligativitatea autoritatilor publice de a furniza informatii de interes public:

Art. 31. Dreptul la informatie

(1) Dreptul persoanei de a avea acces la orice informatie de interes public nu poate fi ingradit.

(2) Autoritatile publice, potrivit competentelor ce le revin, sunt obligate sa asigure informarea corecta a cetatenilor asupra treburilor publice si asupra problemelor de interes personal.

Zece ani mai tarziu, Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informatia de interes public[2], in Art. 5 alin. (1), introduce distinctia intre informatiile care sunt furnizate "din oficiu" si informatiile care sunt disponibile "la cerere". Legea stabileste, de asemenea, procedura detaliata si termenele in care autoritatile trebuie sa raspunda la cererile de informatii.

Caracteristica informatiilor din oficiu este aceea ca ele trebuie sa fie disponibile chiar inainte ca o cerere de informare sa fie formulata, de obicei, la departamentul de relatii publice. Articolul 5 alin. (1) din lege identifica informatiile de interes major pentru cetateni ca fiind:

actele normative care reglementeaza organizarea si functionarea autoritatii sau institutiei publice;

structura organizatorica, atributiile departamentelor, programul de functionare, programul de audiente al autoritatii sau institutiei publice;

numele si prenumele persoanelor din conducerea autoritatii sau a institutiei publice si ale functionarului responsabil cu difuzarea informatiilor publice;

coordonatele de contact ale autoritatii sau institutiei publice, respectiv: denumirea, sediul, numerele de telefon, fax, adresa de e-mail si adresa paginii de internet;

sursele financiare, bugetul si bilantul contabil;

programele si strategiile proprii;

lista cuprinzand documentele de interes public;

lista cuprinzand categoriile de documente produse si/sau gestionate, potrivit Legii;

modalitatile de contestare a deciziei autoritatii sau a institutiei publice in situatia in care persoana se considera vatamata in privinta dreptului de acces la informatiile de interes public solicitate.

Tot in categoria informatiilor din oficiu se inscrie si Raportul de activitate pe care, conform Legii nr. 544/2001, autoritatile sunt obligate sa-l publice cel putin anual in Monitorul Oficial, Partea a II-a, iar Art. 27 din H.G. nr. 123 /2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 specifica informatiile pe care Raportul privind accesul la informatiile de interes public trebuie sa le cuprinda:

Art. 27. (1) Fiecare institutie sau autoritate publica va intocmi anual, prin structurile de informare si relatii publice, un raport privind accesul la informatiile de interes public, care va cuprinde:

a) numarul total de solicitari de informatii de interes public;

b) numarul total de solicitari, departajat pe domenii de interes;

c) numarul de solicitari rezolvate favorabil;

d) numarul de solicitari respinse, defalcat in functie de motivatia respingerii (informatii exceptate de la acces, inexistente etc.);

e) numarul de solicitari adresate in scris: 1. pe suport de hartie; 2. pe suport electronic;

f) numarul de solicitari adresate de persoane fizice;

g) numarul de solicitari adresate de persoane juridice;

h) numarul de reclamatii administrative: 1. rezolvate favorabil; 2. respinse;

i) numarul de plangeri in instanta: 1. rezolvate favorabil; 2. respinse; 3. in curs de solutionare;

j) costurile totale ale compartimentului de informare si relatii publice;

k) sumele totale incasate pentru serviciile de copiere a informatiilor de interes public solicitate;

l) numarul estimativ de vizitatori ai punctului de informare/documentare.

Anexa 6 a normelor metodologice reda si Cadrul orientativ pentru elaborarea raportului anual de activitate al autoritatii sau institutiei publice, care trebuie sa prezinte urmatoarele elemente standard:

1. misiunea autoritatii sau institutiei publice, precum si obiectivele care trebuiau atinse in perioada de raportare;

2. indici de performanta, cu prezentarea gradului de realizare a acestora;

3. scurta prezentare a programelor desfasurate si a modului de raportare a acestora la obiectivele autoritatii sau institutiei publice;

4. raportarea cheltuielilor, defalcate pe programe;

5. nerealizari, cu mentionarea cauzelor acestora (acolo unde este cazul);

6. propuneri pentru remedierea deficientelor.

Principalele mijloacele de diseminare a informatiilor de interes public catre cetateni sunt:

afisarea la sediul propriu;

afisarea pe internet pe site-ul institutiei;

anuntarea prin mass-media;

tiparirea de brosuri informative.

2 Informatiile la cerere

Alaturi de reglementarea la nivel de principiu in Constitutia Romaniei, in Art. 31, regimul solicitarii si obtinerii informatiilor la cerere este stabilit tot de Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informatiile de interes public si H.G. nr. 123/2002 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare[3] [].

Legea nr. 544/2001 prevede termenele in care autoritatile publice sunt obligate sa raspunda solicitarilor de informatii venite din partea cetatenilor, iar H.G. nr. 123/2002 in Art. 16 le sintetizeaza astfel:

a) 10 zile lucratoare pentru comunicarea informatiei de interes public solicitate, daca aceasta a fost identificata in acest termen;

b) 10 zile lucratoare pentru anuntarea solicitantului ca termenul initial prevazut la lit. a) nu a fost suficient pentru identificarea informatiei solicitate;

c) 30 de zile lucratoare pentru comunicarea informatiei de interes public identificate peste termenul prevazut la lit. a);

d) 5 zile lucratoare pentru transmiterea refuzului de comunicare a informatiei solicitate si a motivarii refuzului.

Informatiile la cerere sunt de obicei solicitate de cetateni in vederea satisfacerii si exercitarii unor interese si drepturi individuale. Elementele din continutul cererii de informatii de interes public solicitate la cerere sunt precizate in cuprinsul Legii nr. 544/2001, Art. 6 alin. (3):

(3) Solicitarea in scris a informatiilor de interes public cuprinde urmatoarele elemente:

a) autoritatea sau institutia publica la care se adreseaza cererea;

b) informatia solicitata, astfel incat sa permita autoritatii sau institutiei publice identificarea informatiei de interes public;

c) numele, prenumele si semnatura solicitantului, precum si adresa la care se solicita primirea raspunsului.

In economia acestui studiu atasam in Anexa 3 un model de cerere de solicitare de informatii de interes public, asa cum a fost formulata in cadrul unui proiect[4] al CRJ, analiza elementelor pe care trebuie sa le cuprinda cererea si raspunsul fiind obiectul unei discutii de seminar.

3 Consultarea prin dezbaterile publice

Consultarea prin dezbateri publice sunt reglementate de Legea nr. 52/2003 privind transparenta decizionala in administratia publica . Tehnic vorbind, aceasta sectiune ar fi trebuit sa se intituleze consultarea publicului, intrucat dezbaterile publice constituie una dintre metodele de realizare a consultarilor. Mentinem insa aceasta denumire pe care o consideram mai sugestiva in contextul dat.

Scopul consultarilor este de a crea cadrul de dialog in care cetatenii sa ofere feedback la optiunile de politica publica in diverse stadii ale procesului de decizie. Procedura de realizare a consultarilor pe marginea proiectelor de acte normative este descrisa in Art. 6 al Legii nr. 52/2003 si se refera la obligativitatea procedurilor de publicitate si de organizare a consultarii cetatenilor in procesul de elaborare a actelor normative, cu indicarea termenelor aferente.

Consultarea ofera posibilitatea cetatenilor de a participa activ la procesul de elaborare de reglementari prin sugestii adresate autoritatilor administratiei publice. Principiul nu introduce reguli proprii democratiei directe si nu confera cetatenilor dreptul de a lua decizia finala cu privire la deciziile care au impact asupra activitatii ambilor parteneri. Esta vorba despre un proces de consultare si nicidecum despre o schimbare a rolurilor intre administratia publica si societatea civila in ceea ce priveste elaborarea de acte normative.

In scopul inlaturarii potentialelor contradictii care pot aparea intre prevederile principiului si regulamentele de organizare a diverselor autoritati publice, L. 52/2003 a prevazut obligatia modificarii acestora din urma in conformitate cu legea transparentei.

Astfel ca oobligatie a tuturor autoritatilor publice este de a redacta un raport anual privind transparenta decizionala care sa contina urmatoarele informatii:

>        Numarul dezbaterilor publice organizate pe marginea
proiectelor de acte normative;

>        Numarul recomandarilor primitein cadrul dezbaterilor publice;

>        Numarul total al recomandarilor incluse in proiectele de acte
normative si in continutul deciziei luate;

>        Numarul participantior la sedintele publiceale forurilor legislative;

>        Situatia cazurilor in care autoritatea a fost actionata in jusitie
pentru nerespectarea prezentei legi;

>        Numarul sedintelor publice inchise si motivatia restrictionarii
accesului.

Autoritatile administratiei publice sunt cele care vor decide daca include sau nu in proiectele de reglementari informatiile si sugestiile primite din partea cetatenilor, organizatiilor neguvernamentale si asociatiilor de afaceri.

Modalitatile de consultare a cetatenilor se pot clasifica dupa urmatoarele criterii:

I. in functie de modul de comunicare a cetatenilor cu autoritatile:

- Consultari in scris, sub forma recomandarilor scrise (pe hartie sau e-mail);

- Consultari orale in cadrul discutiilor si intalnirilor de dezbateri publice.

II. in functie de natura problemei asupra careia se organizeaza consultarile:

- Consultari asupra problemelor de interes local [Legea nr. 52/2003];

- Consultari asupra problemelor de interes national [H.G. nr. 775/2005].

III. in functie de persoana careia ii apartine initiativa participarii la consultari:

- Participarea din initiativa proprie;

- Participare ca raspuns la invitatia autoritatii initiatoare.

IV. in functie de metoda de consultare:

- Consultarea detinatorilor de interese;

- Consultarea in cadrul dezbaterilor publice[6];

- Consultarea prin discutii pe forumuri electronice;

- Consultarea prin sondajele sociale (prin posta sau on-line);

- Consultarea prin interviuri individuale (fata in fata, la telefon).

Consultarea detinatorilor de interese este cea mai uzitata si mai eficienta forma de consultare a cetatenilor, de aceea ne oprim cu cateva consideratii asupra sa.

In democratiile traditionale, de obicei consultarile se adreseaza prioritar grupurilor organizate care au deja relatii stabilite cu autoritatile si care se informeaza sistematic si participa in sectoarele de politica publica unde au interese (de exemplu, grupuri de interes, sindicate, patronate, grupuri ale oamenilor de afaceri). De aceea, referirea din Art. 6 alin. (3) din Legea nr. 52/2003 la mediul de afaceri o apreciem ca fiind cu titlu exemplificativ, nicidecum limitativ, in extenso acest exemplu se refera la invitarea la consultari a detinatorilor de interese.

Detinator de interese este traducerea adoptata in limba romana a termenului stakeholder[7]. In contextul dat, detinator de interese este sinonim cu beneficiar[8]. In raport cu interesul manifestat, detinatorii de interese sunt denumiti si beneficiari directi ori beneficiari imediati sau beneficiari cheie, si constituie grupul tinta al consultarilor.

Desi in procesul de identificare a stakeholderilor se vor avea in vedere si indicatori precum: sex, varsta, educatie, zona geografica, etnie, statut civil, profesie, resedinta etc, trebuie sa amintim ca nu toti detinatorii de interese au aceeasi functie si nici aceeasi importanta. De aceea strategia de consultare trebuie sa se adapteze in functie de rolul fiecarui actor, asa cum reiese din diagrama de mai jos:

Diagrama 2. Rolul detinatorilor de interese

Legea nu prevede criteriile de selectie pentru participarea la consultari, dar, de la caz la caz, initiatorul interventiei trebuie sa aiba in vedere carei categorii se adreseaza. De exemplu, apreciem ca initiativa prefectului unui judet de a promova dezvoltarea regionala in cadrul sub-obiectivelor combaterea somajului si combaterea excluziunii populatiei de etnie roma va antrena in consultari:

- ONG-urile cu functii sociale (biserica - in efortul de combatere a discriminarii populatiei de etnie roma si a ideilor preconcepute) si cele de dezvoltare a capacitatii (asociatii de educatie pentru adulti, educatie de sanatate, sexuala si contraceptie);

- autoritati locale: Agentia Judeteana de Ocupare a Fortei de Munca [AJOFM], Directia Judeteana de Sanatate Publica [DJSP], Inspectoratul Judetean de Politie [IJP];

- mediul de afaceri - firmele interesate sa faca angajari.

Procesul de consultare trebuie cu necesitate sa includa si autoritati ale administratie publice, altele decat institutia initiatore, care justifica un interes, dupa caz, autoritati si agentii centrale, servicii descentralizate, sau autoritati deconcentrate.

In incheiere amintim o importanta initiativa a Guvernului actual, mai exact a Prim-ministrului, din august 2006, care sustine dezvoltarea democratiei participative in Romania prin constituirea Colegiului pentru Consultarea Asociatiilor si Fundatiilor - organism consultativ, care va asigura participarea societatii civile la elaborarea politicilor publice.

4 Participarea cetatenilor la sedintele forurilor legislative si decizionale nationale si locale

Ca forma de realizare a democratiei participative, publicitatea sedintelor forurilor legislative, cele doua camere ale Parlamentului si consiliile locale, respectiv judetene, urmaresc, pe de o parte, transparentizarea procesului decizional si legislativ, iar, pe de alta parte, posibilitatea cetatenilor de a deveni co-participanti la solutionarea problemelor natiunii, respectiv ale colectivitatilor locale.

O prima regula a dezbaterilor parlamentare a proiectelor de legi este publicitatea; dreptul cetatenilor de a participa la sedintele Camerelor este dat de insasi Constitutia Romaniei care in Art. 68 stabileste caracterul public al sedintelor:

Art. 68. Caracterul public al sedintelor

(1) Sedintele celor doua Camere sunt publice.

(2) Camerele pot hotari ca anumite sedinte sa fie secrete.

Cat priveste dreptul cetatenilor de a participa la sedintele forurilor legislative locale, consilii locale si judetene este de factura recenta, introdusa prin Legea nr. 286/2006[10] pentru modificarea si completarea Legii administratiei publice locale nr. 215/2001 , Art. 43 si Art. 109. Aceasta reglementare vine sa corecteze omisiunea legiuitorului si acorda cetatenilor un drept simetric de participare si la procesul legislativ, si decizional local.

Atat Camera Deputatilor si Senatul, cat si consiliile locale si judetene sunt organe deliberative, care se intrunesc in sesiuni si lucreaza in sedinte; procesul legislativ si decizional din cadrul sedintelor presupune respectarea in ordine cronologica a trei etape:

1. Fixarea ordinii de zi;

2. Dezbaterile proiectelor de acte normative;

3. Votul.

Cetatenii nu pot interveni nici in fixarea ordinii de zi si nici in procesul de vot, singura etapa care permite implicarea cetatenilor este etapa dezbaterilor. Procedura ce se cere indeplinita pentru a putea participa la sedinte este stabilita in regulamentele camerelor, respectiv consiliilor locale[12].

De obicei, dezbaterile proiectelor de acte normative se fac in doua etape: discutiile generale si dezbaterile pe articole, inclusiv discutarea amendamentelor. Apreciem ca cetatenii pot interveni atat in prima faza a discutiilor generale, cat si a dezbaterilor pe articole. In general, pentru ca dezbaterile sa nu devina interminabile exista mai multe tehnici de rationalizare a timpului: limitarea timpului de dezbateri, limitarea timpului acordat fiecarui vorbitor, limitarea numarului de amendamente propuse de la forma initiala a proiectului.

Daca regula este publicitatea sedintelor, prin exceptie de la aceasta regula, legea limiteaza accesul cetatenilor la sedintele in care se dezbat probleme de politica de securitate si siguranta nationala sau alte date precum cele precizate de Legea nr. 52/2003:

Art. 5. Prevederile prezentei legi nu se aplica procesului de elaborare a actelor normative si sedintelor in care sunt prezentate informatii privind:

a) apararea nationala, siguranta nationala si ordinea publica, interesele strategice economice si politice ale tarii, precum si deliberarile autoritatilor, daca fac parte din categoria informatiilor clasificate, potrivit legii;

b) valorile, termenele de realizare si datele tehnico-economice ale activitatilor comerciale sau financiare, daca publicarea acestora aduce atingere principiului concurentei loiale, potrivit legii;

c) datele personale, potrivit legii.

Cetatenii care participa fie la sedintele Camerelor, fie la sedintele consiliilor, trebuie sa se supuna regulilor de solemnitate a sedintei. Au existat cazuri cand, in virtutea publicitatii sedintelor, cetatenii au participat la dezbateri urmarind blocarea procesului legislativ, deoarece normele ce se cereau adoptate ii nemultumeau. Acesta a fost cazul, in 2006, cand, la sedinta in care urma sa se stabileasca cuantumul pensiilor, un grup de pensionari de la balcoanele salii de sedinta a Senatului, cu un comportament de stadion, au incercat sa boicoteze procesul de adoptare a legii pensiilor. Chiar daca, in mod particular, putem fi simpatizanti ai actiunii pensionarilor datorita cuantumului mic al pensiilor, totusi, toti participantii la sedinte trebuie sa fie disciplinati, altfel ar insemna ca orice grup care are un interes sa vina la sedinta si sa blocheze procesele legislative. In aceste situatii, conducatorul sedintei, dupa caz, presedintele Camerei, presedintele consiliului judetean ori presedintele de sedinta la consiliul local sunt indreptatiti sa ceara sprijinul fortelor de ordine, sa dispuna evacuarea cetatenilor tulburenti si sa restabileasca ordinea necesara unei bune desfasurari a sedintei.

In cazul in care prea multi cetateni isi anunta intentia de a participa la o sedinta si nu pot fi satisfacute toate cererile, criteriul de departajare este ordinea de precadere. Conform Art. 3 lit. h) din Legea nr. 52/2003, ordinea de precadere determina prioritatea participarii la sedintele publice, in raport cu interesul manifestat fata de subiectul sedintei.

In finalul acestei sectiuni se cuvine sa amintim si initiativa Presedintelui Camerei Deputatilor, din august 2006, care vine sa sprijine si sa largeasca dreptul de participare al cetatenilor la activitatea parlamentarilor prin Programul de Acreditare a ONG-urilor la Camera Deputatilor[13]. Prin acest program se acorda dreptul "de acces permanent al reprezentantilor delegati ai societatii civile la activitatea Comisiilor de specialitate ale institutiei si se urmareste, astfel, largirea dreptului de participare, dar si eficientizarea activitatii parlamentare prin crearea cadrului consultarii cu societatea civila inca in faza de proiect legislativ.

5 Referendumul

Referendumul este procedeul de consultare prin care cetatenii sunt chemati sa se pronunte prin "DA" sau "NU" asupra problemei supuse referendumului, decizand cu majoritatea voturilor valabil exprimate. Actul normativ care reglementeaza referendumul este Legea nr. 3/2000 privind organizarea si desfasurarea referendumului [iar organizarea si desfasurarea referendumului se face cu respectarea prevederilor Legii nr. 70/1991 privind alegerile locale].

Institutia referendumului se afla la confluenta mai multor principii ale administratiei publice: principiul autonomiei locale, principiul descentralizarii si principiul consultarii cetatenilor. Prin referendum cetatenii sunt asociati la procesul de decizie si devin co-decizionari in problemele de interes deosebit ale comunitatii locale sau natiunii.

Clasificarea referendumurilor tine cont de diferite criterii precum:

I. in functie de obligativitatea consultarii populatiei prin referendum:

Referendumul este obligatoriu daca intrarea in vigoare a unui act normativ si producerea de efecte juridice este conditionata de aprobarea prin referendum;

Referendumul este facultativ daca rezultatul sau are numai un rol consultativ si nu conditioneaza intrarea in vigoare a unui act normativ sau a altei initiative guvernamentale.

II. in functie de unitatea administrativ-teritoriala in care se organizeaza:

Referendumul national, prevazut in Art. 2 si 90 din Constitutie, este initiat de Presedintele Romaniei, dupa consultarea Parlamentului. Conform Art. 15 din Legea nr. 3/2000, poporul este chemat sa isi exprime vointa prin referendum cu privire la:

a) revizuirea Constitutiei;

b) demiterea Presedintelui Romaniei;

c) probleme de interes national[15];

Referendumul judetean se poate desfasura in toate comunele si orasele din judet ori numai in unele dintre acestea, care sunt direct interesate [Art. 13 alin. (2) din Legea nr. 3/2000];

Referendumul local se poate organiza in toate satele si localitatile componente ale comunei sau orasului ori numai in unele dintre acestea [Art. 13 alin. (2) din Legea nr. 3/2000].

Daca situatiile de organizare a referendumului national sunt enumerate limitativ, in virtutea principiului autonomiei locale, situatiile de organizare a referendumului local raman la discretia consiliilor locale sau judetene, dupa caz, la propunerea primarului, respectiv a presedintelui consiliului judetean [Art. 14 alin. (1)]. Asadar, nu exista situatii in care legea impune obligativitatea organizarii referendumului local, cu exceptia situatiei prevazute de Art. 13 alin. (3): modificarea limitelor teritoriale ale comunelor, oraselor si judetelor cand consultarea populatiei se cere inainte de inaintarea proiectului catre Parlament.

III. in functie de momentul organizarii referendumului:

Referendumul prelegislativ se organizeaza inaintea adoptarii unui act normativ sau a unei interventii guvernamentale. De exemplu, referendumul national organizat inainte de demiterea Presedintelui Romaniei ori referendumul local pentru modificarea limitelor teritoriale este organizat inainte de trimiterea proiectului de lege spre aprobarea Parlamentului;

Referendumul postlegislativ este conditia de fond necesara intrarii in vigoare a unui act normativ, dupa adoptarea sa. In lipsa aprobarii de catre populatie prin referendum, actul normativ ramane fara valoare juridica.

In Romania post-decembrista au fost organizate doua referendumuri nationale, ambele avand ca obiect Constitutia:

adoptarea Constitutiei Romaniei, referendum organizat pe 8 decembrie 1991 si

modificarea Constitutiei Romaniei, referendum organizat pe 19 octombrie 2003[16] [referendum post-legislativ necesar intrarii in vigoare a Legii nr. 429/2003 de revizuire a Constitutiei Romaniei].

La momentul finalizarii studiului, februarie 2007, pe masa Parlamentului sunt in discutie modificarile la legislatia privind referendumul. Disputele juridice si mai ales politice se invart in jurul numarului de voturi necesare pentru demiterea Presedintelui prin referendum, in ipoteza specifica in care presedintele a fost ales din al doilea tur de scrutin.

In actuala reglementare demiterea Presedintelui se poate face daca la referendum voteaza in acest sens jumatate plus unul dintre cei inscrisi pe listele electorale (nu dintre cei care participa la vot).

Partidele care promoveaza modificarile sustin ca legea trebuie sa fie in spiritul si litera Constitutiei, astfel ca demiterea sa fie simetrica cu numirea si cu cele care reglementeaza Alegerea Presedintelui:

Art. 81. (3) In cazul in care niciunul dintre candidati nu a intrunit aceasta majoritate, se organizeaza al doilea tur de scrutin, intre primii doi candidati stabiliti in ordinea numarului de voturi obtinute in primul tur. Este declarat ales candidatul care a obtinut cel mai mare numar de voturi.

In al doilea tur de scrutin este declarat ales Presedinte cel care a obtinut cel mai mare numar de voturi, dintre cei care au votat. In mod simetric, in oglinda, presedintele poate fi demis tot prin intrunirea majoritatii celor care voteaza.

In conditiile unui absenteism la vot ridicat, de aproape 40%, aceasta precizare nu mai este un simplu moft din coada de condei, ci este prilejul unor dezbateri foarte aprinse, pentru ca diferenta dintre cei care sunt inscrisi pe liste si cei care se prezinta efectiv la vot este de cateva milioane de cetateni[17].

Sustinatorii modificarilor mai argumenteaza ca urmaresc sa intareasca controlul poporului asupra conduitei presedintelui in situatiile in care acesta isi incalca in mod grav atributiile constitutionale. In actualul context, in care scena politica romaneasca este framantata de demersurile mai multor partide politice de suspendare a Presedintelui Romaniei, apararea oricareia dintre ipoteze ar fi considerata partizana, ceea ce nu este scopul prezentului studiu.

De lege ferenda, in afara discutiilor privind majoritatea cu care poate fi demis Presedintele prin referendum, intarirea rolului cetatenilor in procesul decizional necesita o modificare a legislatiei referendumului prin acordarea initiativei de organizare a referendumului cetatenilor. In acest sens sunt si recomandarilor facute inca din 2005 si de catre Consiliul Europei. In prezent, initiativa de organizare a referendumului apartine numai guvernantilor nationali sau locali, acest drept trebuie acordat si cetatenilor, cu respectarea, fireste, a anumitor conditii, cum este, spre exemplu, in cazul initiativei legislative. Speram ca in afara numarului de votanti necesari demiterii presedintelui, parlamentarii sa acopere si acest aspect ce va duce la consolidarea, macar scriptica, a democratiei in Romania.

6 Initiativa legislativa

In sistemul romanesc de tehnica legislativa exista trei categorii de acte prin care se poate declansa procesul legislativ:

Proiectul de Lege- promovat de Guvern, Ministere sau alte institutii centrale, reglementat de HG 1361

Propunerea Legislativa- promovata de senatori sau deputati, reglementata prin L. 24/2000; si

Initiativa legislativa promovata de cetateni- reglementata prin L. 189/1999.

Participarea activa a cetatenilor la procesul decizional prin initiativa legislativa imbraca doua forme, dupa cum este exercitata la nivel national ori la nivel local:

- propunerea de proiecte de legi si, respectiv

- propunerea de proiecte de hotarari de consiliu local sau judetean.

Exercitarea initiativei legislative nationale si locale este reglementata de L. 189/1999 privind exercitarea initiativei legislative de catre cetateni si de L. 141/2004 pentru modificarea si completarea Legii administratiei publice locale nr. 215/2001 . Scopul ambelor forme de initiativa legislativa, nationala si locala este de a permite cetatenilor sa provoace declansarea procedurii de decizie si sa propuna ei insisi acte normative.

Asa cum a fost reglementat inca din forma initiala a Constitutiei Romaniei (1991), pentru declansarea unei initiative legislative nationale era necesar un numar de 250.000 de cetateni care sa provina din cel putin un sfert din judetele tarii. Ulterior, prin Legea nr. 429/2003 de revizuire a Constitutiei Romaniei, pentru a incuraja si intari rolul initiativei legislative populare, Art. 74 a relaxat conditiile de promovare a initiativei legislative si a scazut pragul de promovare de la 250.000 de cetateni la 100.000 de cetateni.

Pentru ca dreptul de initiativa legislativa este consfintit prin Constitutie si pentru ca o mare parte a problemelor locale trebuie rezolvate la nivel local, conform principiilor descentralizarii si subsidiaritatii, cetatenii ar trebui sa aiba posibilitatea legala de a propune adoptarea de hotarari locale. Pana la aparitia Legii nr. 141/2004 cetatenii puteau avea initiativa legislativa numai la nivel national. Legea nr. 141/2004 vine sa remedieze omisiunea legiuitorului si confera in mod expres dreptul cetatenilor de a initia proiecte de hotarari de consiliu local si, respectiv, judetean, pentru promovare fiind nevoie de sprijinul a cel putin 5% din populatia cu drept de vot din respectiva unitate administrativ-teritoriala.

Apreciem ca, in conditiile coborarii pragului de promovare a initiativei legislative la 100 000, efortul de adunare a semnaturilor este considerabil si necesita o abordare profesionista cu un plan de actiune serios si organizat insotit de alocarea corespunzatoare a resurselor. Astfel ca este putin probabil ca demararea unei initiative legislative sa fie o actiune spontana, ci probabil va fi initiata de un ONG, un partid politic sau o alta coalitie organizata.

Asadar, orice cetatean are dreptul de a promova o initiativa legislativa cu conditia de a fi sprijinit de alti cetateni prin adeziune materializata pe o lista de semnaturi. Conform Art. 74 din Constitutia Romaniei, singurele domenii in care dreptul de initiativa a cetatenilor este restrictionat sunt: problemele fiscale, cele cu caracter international, amnistia si gratierea.

In afara pragurilor de sustinere din partea cetatenilor, Legea nr. 189/1999, respectiv Legea nr. 141/2004 reglementeaza procedura de exercitare a initiativei legislative cu referire la: semnaturile sustinatorilor, atestarea listelor de sustinatori, inregistrarea propunerii legislative. In cazul initiativelor legislative nationale verificarea indeplinirii conditiilor este facuta de Curtea Constitutionala[20], respectiv de secretarul primariei pentru initiativele locale. Pentru initiativele legislative nationale este cerut si avizul Consiliului Legislativ.

Odata ajunse pe ordinea de zi a forului legislativ, procedura de adoptare a proiectului propus de cetateni urmeaza procedura corespunzatoare categoriei actului propus.

7 Parteneriatul

Desi parteneriatul, in general, nu este o forma tipica de realizare a principiului consultarii, anumite forme de parteneriat - ne referim la parteneriatele construite in vederea formularii documentelor de planificare strategica - functioneaza practic ca o modalitate de implicare a cetatenilor la procesul decizional. In contextul integrarii Romaniei in UE, cand Documentele de planificare strategica joaca un rol deosebit de important in accesarea Fondurilor Structurale: Planul National de Dezvoltare [PND], Planurile Operationale [PO] etc., o scurta prezentare a parteneriatului, ca forma atipica de realizare a principiului consultarii, se cere cu necesitate.

Ca una dintre cele mai recente tendinte de promovare a democratiei participative, stabilirea parteneriatului urmareste sa reuneasca intr-un cadru comun diversele interese conflictuale ale detinatorilor locali de interese, regionali ori nationali, pentru a gasi solutii la nevoile si prioritatile locale[21]. Daca initiativa legislativa este promovata de societatea civila, in cazul parteneriatelor, acestea sunt de obicei promovate de autoritati, care, in diferite stadii de dezvoltare ale unei politicii publice se pot angaja in relatii de colaborare si parteneriat cu diversele grupuri detinatoare de interese.

Fiind o tema recent lansata, parteneriatului nu a primit o definitie consacrata. Astfel, retinem definitia propusa intr-un studiu suedez, care prezinta parteneriatul ca o pleiada de actori/organizatii care s-au adunat pentru a solutiona probleme de interes comun, in care toti partenerii, folosindu-si competentele, experienta si resursele, pot contribui la dezvoltare[22].

Parteneriatele sunt ca un picknick unde fiecare dintre participanti contribuie cu cate ceva. Implicand, asadar, nu numai contributia, dar si angajamentul participantilor, cultura seriozitatii, prin respectarea angajamentelor asumate, este vitala pentru succesul parteneriatului si constituie o preconditie a conlucrarii in parteneriat.

Scopul parteneriatelor este de a promova participarea in vederea mobilizarii si coordonarii resurselor si al eficientizarii activitatii. Parteneriatul este promovat, de obicei, atunci cand initiatorul unei interventii nu o poate realiza singur. In cooperarea mai mult sau mai putin formala din cadrul unui parteneriat pot fi implicati:

- actorii publici: administratia publica centrala, judeteana sau locala, regiile autonome etc.;

- actori privati: firmele, ONG-urile etc.

Partenerii constituie numai o mica fractiune din sfera detinatorilor de interese si au un grad de participare mai mare decat detinatorii de interese. In afara de rolul consultativ, partenerii contribuie efectiv la atingerea obiectivului propus prin aportul de capital si/sau resurse proprii. Un exemplu al relatiei dintre parteneri si detinatorii de interese in cazul concret al Parteneriatului socio-economic pentru dezvoltare si angajare construit in Regiunea 4 Sud-Vest Oltenia este reflectata de urmatoarea diagrama:

Diagrama 3. Relatia dintre Stakeholderi si Parteneri

Initiatorul parteneriatului din diagrama de mai sus este UIP MMSSF. Contributia partenerilor se poate materializa in diferite categorii de resurse: expertiza, resurse umane, resurse financiare, resurse materiale.

Construirea parteneriatelor este sustinuta si prin finantare din Fondurile Structurale, precum Fondul Social European (FSE). In Regulamentul 1081/2006, in Art. 3 se precizeaza ca domeniul pentru care se acorda asistenta este

"promovarea parteneriatelor, pactelor si initiativelor prin stabilirea de contacte intre factorii interesati corespunzatori, cum ar fi partenerii sociali si ONG-urile, la nivel national, regional, local si transnational in vederea mobilizarii pentru reformele din domeniul ocuparii si al pietei, inclusiv a muncii".

Parteneriatele constituie, de asemenea, subiectul principal al Art. 5 din acelasi regulament referitor la Buna guvernare si parteneriatele.

Crearea parteneriatelor este un exercitiu dificil, dar eficient. Adesea, parteneriatele sunt sustinute si initiate de Guvern in incercarea de adaptare a politicilor nationale la conditiile locale. Prin implicarea reprezentantilor din toate sectoarele societatii in modelarea interventiilor, parteneriatele pot influenta definitoriu modalitatea in care politicile publice sunt implementate. Unele tari au in mod special experienta indelungata in implementarea parteneriatelor[24]: Irlanda (incluziune sociala), Canada (dezvoltare economica), Marea Britanie (regenerare urbana).

In incheiere, in tabelul de mai jos sintetizam formele concrete de consultare a cetatenilor, in functie de gradul lor de implicare si actele normative corespunzatoare:

Diagrama 4. Modalitatile de realizare a principiului consultarii cetatenilor si cadrul legislativ corespunzator

Informarea cetatenilor - solicita cel mai mic grad de implicare a cetatenilor care sunt tinuti la curent despre activitatea institutiilor publice. Desi cetatenii raman in exteriorul proceselor administrative, la nivelul de simplu spectator sau analist-comentator, informarea este tot o modalitate de participare pasiva, care sta la baza procesului de invatare si informare a cetatenilor despre actele de guvernare. Ulterior, informatiile pot sluji pentru implicarea in forme de participare mai activa. Iar, pe de alta parte, disponibilitatea informatiilor presupune ca procesul de guvernare este suficient de transparent pentru ca cetatenii sa obtina informatia necesara pentru a vedea in ce masura guvernul isi respecta promisiunile si pentru a fi capabili sa analizeze ce se intampla in diverse sectoare de politica.

Consultarea cetatenilor implica un grad sporit de implicare a cetatenilor care nu numai ca citesc si se informeaza, dar au prilejul de a-si exprima punctele de vedere in cadrul consultarilor. Consultarea este vazuta ca un proces de promovare a demersurilor inclusiv prin implicarea grupurilor marginalizate in procesul de luare a deciziilor. Consultarile sunt menite sa contribuie la evidentierea valorilor comune si stabilirea increderii reciproce; ele sunt un factor important in formarea capitalului social.

Participarea activa implica maximul de participare din partea cetatenilor care trebuie sa dea dovada de initiativa, maturitate si dedicatie, devenind co-participanti ai procesului de guvernare. Participarea activa necesita o forma structurata de organizare a cetatenilor.

Asa cum este reprezentat in diagrama 2, formularea documentelor strategice de dezvoltare a comunitatilor este un proces ciclic care combina analiza, planificarea, actiunea, monitorizarea si evaluarea, si in mijlocul caruia se centreaza procesele participative: informarea, comunicarea-consultarea si participarea. Procesul de planificare pentru dezvoltarea durabila este un exercitiu interactiv si analitic in care factorii de decizie ii ajuta pe cetateni sa aleaga intre mai multe variante, in vederea alocarii resurselor necesare atingerii obiectivelor agreate[25].

Diagrama 5. Procesul de planificare pentru dezvoltare durabila

Punerea in practica a formelor de democratie participativa prezentate necesita dezvoltarea unei culturi a participarii atat in cadrul autoritatilor publice care trebuie sa fie deschise la comunicare si transparente, dar si in mijlocul cetatenilor care trebuie sa fie motivati, sa aloce timp si energie si sa participe la procesul de luare a deciziilor, si, deci, la dezvoltarea durabila a comunitatii.

6. Bibliografie selectiva

*, How to Make Development Work, Selected Practices from Europe and CIS, UNDP, Bratislava, 2002

*, Institutul de Politici Publice(IPP), Participare publica si acces la informati i de interes public in comunitatile locale din Romania, https://www.ipp.ro/plus.php?cod=info

*, The World Bank, Consulatation with Civil Society Organizations, General Gudelines for World Bank Staff, Washington, DC, 2000

*, Centrul de Resurse Juridice (CRJ), Raport_Performanta Institutiilor anticoruptie in cadrul progeamului "Dezvoltarea si aplicarea mecanismelor de monitorizare a institutiilor anticoruptie", Phare Societatea Civila 2003/005-551.01.05/04/16, Bucuresti, 2006

*, Centrul de Resurse pentru participare publica (CeRe), Exista participare publica in Romania?, Bucuresti, 2006

*, Centrul de Resurse pentru participare publica (CeRe), Reglementarea participarii publice in Romania si Uniunea Europeana,    Bucuresti, 2006

*, Evaluating Socio-Economic Development, www.evalsed.com

*, OECD, Construirea Parteneriatului Pentru Dezvoltare Sociala, Economica si de Ocupare, programul LEED, seminarului organizat de OECD si MMSSF Bucuresti, Noiembrie 2006

*, OECD, Engaging Citizens in Policy-Making:Informati on, Consultation and Public Participation, Paris, France: July 2001. https://www.oecd.org/dataoecd/24/34/2384040.pdf

*, UNDP, How to make local development work, UNDP, Bratislava, 2002

*, Unitatea de Politici Publice, Manual pentru elaborarea Propunerii de Politici Publice, www.sgg.ro

Andersson, M., in colectiv, On the Art of Developing Partenerships, Arbetslivinstitutet, The Swedish ESF Council, Stockolm, 2006

Carew-Reid, Strategies for sustainable development: A Handbook for their planning and implementation, IED and IUCN, 2000

Camera Deputatilor, Modalitatile formale si informale de asociere a societatii     civile la elaborarea legilor in Romania, https://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?den = 14a.

Danisor, D.C., Drept Constitutional si Institutii Politice, Editura Stiintifica, Bucuresti 1997

Fisher, R., Ury, W., Getting to Yes, Penguin Books Inc USA, 1991

Manda C., Dreptul colectivitatilor locale, Lumina Lex, 2005

Prisacaru, V., Tratat de Drept Administrativ Roman, Partea Generala, Lumina lex, Bucuresti, 2002

Programul de Acreditare a ONG la Camera Deputatilor, https://www.cdep.ro/pls/dic/site.page?den=ong_intr2