Principiul Legalitatii

Introducere. Foaia de parcurs a studiului

In mod clasic, studiile de care abordeaza principiul legalitatii se rezuma la definirea principiului, analiza relatiei legalitate-oportunitate si exercitarea controlului jurisdictional al legalitatii.

In mod complementar, prezentul studiu analizeaza doua aspecte care, desi tin de esenta principiului, sunt trecute cu vederea si nu se regasesc nici in doctrina dreptului administrativ nici in cea a stiintiintei administratiei, anume:

care sunt argumentele care au stat la baza consacrarii principiului legalitatii     ca principiu de baza al administratiei publice locale; si

care sunt categoriile de acte normative cu forta juridica superioara a caror respectare este impusa de principiul legalitatii.

Studiul este structurat pe cinci subtitluri. In primul subtitlu sunt prezentate cadrul legislativ si definitia principiului. Al doilea subtitlu dezvolta teoria care justifica consacrarea principiului legalitatii     ca principiu de baza al administratiei publice locale prin prisma corelatiei dintre principiul managerial al functiilor unei organizasii cu principiul separatiei puterilor in stat. Al treilea subtitlu prezinta care sunt categoriile de acte normative cu forta juridica superioara a caror respectare este ceruta de principiul legalitatii; si implicit care sunt categoriile de acte si fapte administrative care trebuie sa se supuna principului. Subtitlul patru detaliaza relatia dintre actele administrative si principiul legalitatii. In incheiere concludem asupra rolului pe care principiul legalitatii il joaca in realizarea ordinii de drept, mentinerea caracterului unitar al statului si al caracterului uniform al activitatii administratiei publice locale.

1. Principiul legalitatii. Cadrul legal si definire

Principiului legalitatii organizarii si functionarii administratiei publice locale isi are izvorul in Constitutia Romaniei in prevederile cuprinse in TITLUL II Drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale CAPITOLUL I Dispozitii comune care in art. 16 al. 2 statueza obligatia ca toata lumea trebuie sa se supuna legii:

Transpunand dispozitia constitutionala, L. 215/2001 Legea administratiei publice locale[1], include principiului legalitatii ca principiu de baza ale administratiei publice locale, alaturi de alte patru reguli fundamentale dupa care se organizeaza si functioneaza administrati publica locala:

Art. 2. - (1) Administratia publica in unitatile administrativ-teritoriale se organizeaza si functioneaza in temeiul principiilor descentralizarii, autonomiei locale, deconcentrarii serviciilor publice, eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, legalitatii si al consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit.

Refrazarea sintagmei principiul legalitatii, ne conduce la formularea regula care impune respectarea legii. Conform definitiei data de DOOM, leagalitatea este calitatea de a fi legal, adica de a fi conform cu ceea ce este stabilit prin lege.

Astfel concludem asupra definitiei principiul legalitatii ca fiind acel principiu de baza al administratiei publice locale care instituie obligatia ca intreaga activitate a autoritatilor administrative sa se organizeze si sa functioneze cu respectarea stricta si riguroasa a limitelor stabilite de lege. Asadar, obligatia de a se conforma dispozitiilor cuprinse in lege incumba actelor si faptelor administrative ca forme concrete de realizare a administratiei publice.

Aprecierea legalitatii actelor si faptelor administrative se face prin raportatarea acestora la un act normativ preexistent emis de o autoritate superioara celei de la care emana actul sau faptul administrativ.

2. Ratiunea impunerii principiului legalitatii

Pe parcursul acestui subtitlu vom argumenta ca la nivelul statului, privit ca o organizatie, Parlamentul este autoritatea decizionala. Intrucat forma de manifestare in concret a activitatii Paralamentului o constituie legile, in contextul analizei noastre, notiunea de lege este sinonima cu decizie. Astfel ca principiul legalitatii impune de fapt obligatia ca administratia publica locala sa respecte intocmai litera si spiritul deciziilor luate de Paralment, ca organ de conducere a tarii.

In explicarea ratiunilor care au dus la impunerea principiului legalitatii ca principiu de baza al adminstratiei publice pornim de la formula de management organizational consacrata de colectivul catedrei de management a unversitatii din Boston[2], care statueaza ca functionarea unei organizatii, indiferent de marimea si scopul sau, este asigurata prin exercitarea a trei functii de baza, a caror relationare este reflectata in diagrama de mai jos:

Pentru ca statul este tot o organizatie, functionarea si organizarea sa se incadreaza in formula manageriala prezentata mai sus, formula care se suprapune intocmai peste principiul separatiei puterilor in stat:

Cele doua principii au aproximativ acelasi continut care statueaza ca, in linii mari, procesele organizationale respecta cele trei etape: decizie -> implementare -> control. Totusi, am optat pentru realizarea unei paralele intre cele doua deoarece principiul managerial este formulat mai explicit si sugestiv, in timp ce principiu separatiei puterilor in stat este este incarcat cu un grad mai mare de abstractizare ceea ce, din perspectiva studiului nostru, il face mai greoi de utilizat.

Diferenta dintre cele doua principii este ca:

principiul managerial este aplicabil atat organizatiilor publice cat si private[3], in timp ce

principiul separatiei puterilor in stat este adaptat si aplicabil in mod specific modului de functionare si organizare a statului;

in plus, principiul separatiei puterilor in stat contine conditia ca cele trei functii ale statului sa fie exercitate de autoritati diferite.

In sustinerea corelatiei intre cele doua principii aratam ca si evolutia terminologica[4] releva aceeasi idee:

puterea legisaltiva a fost mai intai denumita: putere hotaratoare, putere datatoare de pravila, putere legiuitiva, putere legislatoare(puterea legislativa corespunde functiei organizationale de decizie)

puterea executiva a fost mai intai denumita: putere implinitoare, putere savarsitoare, (puterea executiva corespunde functiei organizationale de implementare)

puterea judecatoreasca a fost mai intai denumita: putere socotitoare (puterea judecatoreasca corespunde functiei organizationale de control).

Asadar, intrucat Paralamentul este autoritatea care exercita puterea legislativa, el este cel care hotaraste destinele natiunii si decide cu privire la diferitele aspecte ale vietii sociale. Forma concreta de manifestare a activitatii paralamentare este legiferarea[5], care are ca finalitate adoptarea legilor. Astfel, o transpunere sintetica a modului de organizare si functionare a statului este ilustrata in tabelul de mai jos:

Diagrama 3. Rolul administratiei publice in ciclul de guvernare

Interpretarea diagramei de mai sus este ca:

decizia este luata prin legi,

implementarea se face prin acte administrative, iar

controlul re realizeaza prin hotarari judecatoresti.

Activitatea de implementare are obligatia sa respecte cu rigurozitate directiile trasate de factorul decizional. Astfel ca administratia publica, ca autoritate de implementare, nu are voie sa se abata de la litera si spiritul legilor adoptate de Parlament, organ decizional. Pe scurt organizarea si functionarea administratiei publice trebuie sa se faca conform principiului legalitatii.

Aceasta constrangere impusa administrtiei publice de a se conforma deciziilor Parlamentului, pe de o parte, garanteaza mentinerea caracterului unitar al statului si, pe de alta parte asigura caracterul uniform al activitatii administratiei publice locale. Din aceasta perspectiva, consideram ca principiul legalitatii este si un instrument care asigura mentinerea suveranitatii si a caracterului unitar al statului.

3. Categoriile de acte normative cu forta juridica superioara a caror respectare este ceruta de principiul legalitatii

In acest subtitlu vom stabili in mod concret categoriile de acte normative a caror respectare este ceruta de principiul legalitati.

Daca ar fi sa pornim de la interpretare stricto sensu a notiunii legalitatii am deduce ca actele normative fata de care principiul legalitati cere supunere sunt legile Si, intradevar, am stabilit in subtitlul precedent ca principiul legalitati impune cerinta ca actele si faptele administrative sa se conformeze cerintelor legii, legea[6] ca forma de oficializare a deciziilor adoptate de Parlament in exercitarea functiei sale de conducere a statului.

Consideram ca scopul principiului legalitatii este de a asigura ca deciziile luate de autoritatea de decizie a statului sunt respectate si implementate intocmai pe tot teritoriul acelui stat. Pentru ca implementarea deciziilor este asiguratade actele si faptele administrative, ca forma de manifestare in concret a administratiei publice locale, rezulta ca acestea din urma sunt supuse respectarii principiului legalitatii.

Fata de aceasta constatare deducem ca obligativtatea impusa de principiul legalitatii excede cadrul legilor si se refera la toate categoriile de acte normative prin care se adopta decizii de conducerea statului.

Intrucat tara nu poate ramane neguvernata si avand in vedere modul de functionare a Paralmentului, care nu are o activitate permanenta ci functioneaza in sesiuni, se pune intrebarea ce se intampla in perioadele in care Parlamentul este in vacanta parlamentara sau se afla in imposibilitatea de a legifera/ decide? Pentru aceste perioade Parlamentul asigura continuitatea procesului decizional prin mandatarea Guvernului. Astfel, Parlamentul emite o lege speciala de abilitare in baza careia continuitatea procesului decizional este asigurata de Guvern prin ordonante (ordonante simple).

In afara ordonantelor simple emise in baza legii speciale de imputernicire adoptata de Parlament, Constitutia Romaniei consfiinteste dreptul Guvernului de a emite ordonante de urgenta.

Asadar, in afara celor trei categorii de acte normative care sunt adoptate de Parlament si poarta in denumirea lor sintagma de lege, in sistemul romanesc de drept exista mai exista o categorie de acte normative asimilate legilor: ordonantele guvernului. Categoriile de acte normative fata de care principiul legalitatii instituie obligatia de supunere sunt sintetizate in diagrama urmatoare:

Diagrama 4. Categoriile de acte normative a caror respectare este ceruta de principiul legalitatii

Fata de cele precizate, apreciem ca principiul legalitatii este acel principiu de baza al administratiei publice care instituie obligativitatea ca intreaga activitate executiva, actele si faptele administrative, sa se inscrie in cadrul general creeat de: constitutie, legile organice, legile ordinare si ordonantele de guvern.

4. Actele administrative si principiul legalitatii

Actele administrative constituie o mare parte a activitatii concrete desfasurata de administratia publica locala de aceea in acest sub-tilu vom formula cateva consideratii care decurg din respectarea de catre acestea a conditiilor impuse de principiul legalitatii[7].

Daca nu am avea in vedere si faptele administrative, am putea spune ca principiul legalitatii tinde sa aibe un continut identic cu principiul de tehnica legislativa respectarea fortei juridice. Conform acestui din urma principiu actele normative sunt subordonate unele altora si trebuie sa respecte prevederile celor cu forta juridica superioara. In ierarhia actelor normative, sistemul juridic este dominat de Constitutie, care este legea suprema in stat. Constitutia este urmata, in ordine, de legislatia primara, legislatia de implementare, sursele indirecte de drept, precum doctrina si jurisprudenta, vin la randul lor sa umple golurile lasate de lacunele legislative.

Arhitectura sistemului romanesc[8] de drept, organizat in functie de criteriul fortei juridice a actelor normative, are urmatoarea structura:

1. Constitutia 2. Tratatele internationale privind drepturile omului 3. Legile organice 4. Legi ordinare 5. Ordonantele de Guvern (OG si OUG) 6. Hotararile de Guvern (HG) 7. Actele administratie publice centrale si locale

Diagrama 5. Piramida fortei juridice a actelor normative

Diagrama de mai sus reflecta ca actele normative cu forta juridica superioara, legislatia primara, fata de care principiul legalitatii cere supunere, sunt situate pe palierele 1, 2, 3, 4 si 5; in timp ce, legislatia de implementare, categorile de acte normative care trebuie sa se supuna sunt cele situate pe palierele 6 si 7, respectiv hotararile de guvern si actele administrative.

Studiind procedura de abilitare a Guvernului de a emite ordonante si domeniile pe care le reglementeaza acestea, mai observam ca ierarhia juridica intre categoriile de acte situate pe intervalul palierelor 3, 4 si 5, respectiv, ordonantele de Guvern, legile ordinare si chiar si legile organice nu mai este chiar atat de evidenta.

Nu este si cazul Hotararilor de Guvern care in mod clar au un caracter secundar si deci se subordoneaza categoriilor de acte normative mai sus mentionate. Hotararile de Guvern (HG) nu sunt asimilate legilor intrucat HG-urile asigura executarea in concret a legilor, HG-urile contin detalii precise pentru transpunerea in practica a deciziilor avand un caracter mai concret si o forta juridica mai mica decat legile si OG-urile.

Astfel, actele normative cu forta juridica mai mica trebuie sa fie conforme cu spiritul si litera actelor normative cu forta juridica superioara. Particularizat la analiza noastra, actele administrative trebuie sa se subordoneze actelor normative cu forta juridica superioara, respectiv, Constitutiei si legilor constitutionale, organice, ordinare si ordonantelor de guvern simple si de urgenta. Aceasta conditie antreneaza urmatoarele consecinte:

prevederile actelor administrative trebuie sa fie conforme cu dispozitiile legilor si ordonantelor de guvern.

prevederile actele administrative nu pot deroga si nu pot contrazice prevederile legilor si ordonantelor de guvern ;

actele administrative au rolul de a organiza executarea legilor si ordonantelor de guvern ;

actele administrative detaliaza pana la cele mai concrete detalii si asigura implementarea efectiva a legilor si ordonantelor de guvern (executa in concret).

Extinzand cele de mai sus si la faptele administrative aratam ca principiul legalitatii presupune ca actele si faptele administrative nu pot contine dispozitii ori actiuni contrare legilor, cu alte cuvinte ele trebuie sa se supuna cu rigurozitate si sa fie in perfecta concordanta cu litera si spiritul legilor.

Legalitatea unei masuri consta in valoarea sa juridica in raport cu reglementarea preexistenta pentru a carei implementare concreta se adopta masura in discutie. Calitatea opusa legalitatii este ilegalitatea. In functie de felul cum administratia publica va actiona sau nu in sensul impus de lege, masura, actul sau faptul administrativ, va fi apreciata ca legala sau ilegala.

5. Concluzii

Concluzionam ca principiul legaltatii reprezinta o aplicatie a principiului constitutional: "Nimeni nu este mai presus de lege". Continutul formularii "nimeni" are ca sfera de cuprindere atat persoanele fizice cat si persoanele juridice, inclusiv colectivitatile locale si autoritatile care gestioneaza interesele acestora. Astfel ca principiul constitutional se aplica corespunzator la intreaga activitate a administratiei publice locale.

In spiritul constitutional, esenta notiunii de "lege" contine doua aspecte:

legea ca ordine de drept, si

legea ca decizie de conducere a statului unitar.

Legea ca ordine de drept este prezentata in subtitlul patru, din care extragem ca ierarhia sistemului juridic romanesc cuprinde sapte categorii de acte normative, enumerate in ordinea descrescatoare a fortei juridice: Constitutia, Tratatele internationale privind drepturile omului, Legile organice, Legi ordinare, Ordonantele de Guvern (OG si OUG), Hotararile de Guvern, Actele administratie publice centrale si locale.

Sinonimia lege= decizie de conducere a statului este argumentata in subtitlul doi, care, in sinteza, statueaza ca functionarea unei organizatii parcurge trei etape: decizie -> implementare -> control. In timp ce Parlamentul este organul decizional al statului iar deciziille sale imbraca forma legilor, administratia publica asigura implementarea acestor decizii prin actele si faptele administrative. Deoarece activitatea de implementare trebuie sa respecte cu rigurozitate deciziile luate care imbraca forma legilor, atunci activitatea administratiei publice locala trebuie sa fie conforma cu litera si spiritul legilor- cerinta impusa de     principiul legalitatii. Atunci cand spunem ca o masura intreprinsa de administratia publia locala este legala verficam de fapt daca aceasta masura este conforma cu deciziilor luate de autoritatea care conduce tara, Parlamentul ( respectiv Guvernul in vacantele parlamentare)

Astfel, in mod corespunzator, principiul legalitatii reprezinta un instrument de realizare a doua deziderate la nivelul statului unitar:

pe de o parte, asigura realizarea ordinii de drept, iar

pe de alta parte, garanteaza mentinerea caracterului unitar al statului si al caracterului uniform al activitatii administratiei publice locale care este constransa sa se incadreze in limitele generale stabilite de dispozitiile legale.