Actele autoritatilor administrative emise in legatura cu un raport de drept civil sau de drept al muncii

Actele autoritatilor administrative emise in legatura cu un raport de drept civil sau de drept al muncii

Unele dintre autoritatile administrative au posibilitatea de a participa si in alte raporturi juridice nu numai de drept administrativ, respectiv de drept civil, drept comercial, dreptul muncii, incheind acte juridice civile, comerciale, de munca s.a.m.d.

O prima categorie de acte ce provin de la organele administrative sunt in legatura cu raporturile de drept civil.

Stabilind personalitatea juridica a statului si a unitatilor administrativ-teritoriale (judete, orase si comune), Constitutia in art. 136 al. 2 si Legea nr. 215/2001 in art. 19 consacra dreptul statului sau a unitatilor administrativ-teritoriale de a actiona atat ca persoane juridice de drept public, ce au in proprietate bunuri din domeniul public, cat si ca persoane juridice civile, subiecte de drept privat ce au in proprietate bunuri din domeniul privat. Caracteristic proprietatii publice este faptul ca este inalienabila, iar in conditiile legii, bunurile proprietate publica pot fi date in administrarea regiilor autonome, institutiilor publice sau pot fi concesionate ori inchiriate. Potrivit art. 44 al. 2 din Constitutie, proprietatea privata este garantata si ocrotita in mod egal de lege, indiferent de titular, adica fara deosebire de faptul daca proprietarul este statul, societatea comerciala sau cetateanul. De subliniat ca bunurile regiilor autonome si ale societatilor comerciale nu constituie proprietate publica, ci proprietate privata, chiar daca statul detine la societatile comerciale majoritatea capitalului social

Atributele dreptului de proprietate sunt exercitate insa de Guvern, (ministere, organe de specialitate), consilii judetene si consilii locale ca organe de conducere ale persoanelor juridice. Personalitatea juridica apartine statului si unitatilor administrativ-teritoriale si nu organelor de conducere ale acestora

Actele juridice incheiate de organele administratiei publice, de regiile autonome si institutiile publice in exercitarea dreptului de administrare a proprietatii publice au fost denumite in literatura juridica interbelica, dupa modelul francez mai vechi, acte administrative de gestiune Aceasta categorie de acte, respectiv a actelor de gestiune asa cum am mai aratat intr-un paragraf anterior, a reaparut in literatura juridica romana o data cu adoptarea Legii nr. 29/1990. Unii autori, preluand discutiile mai vechi din literatura juridica au considerat ca actele administrative de gestiune nu presupun egalitatea partilor, asa cum pretind actele de drept civil si se pot incheia numai cu privire la proprietatea publica . Alti autori considera ca ori de cate ori organele de stat intra in raporturi juridice in calitate de titulare ale unui patrimoniu, incheind contracte de vanzare-cumparare, contracte de inchiriere, de arenda, de munca, etc, savarsesc 'acte de gestiune' care iau nastere pe baza egalitatii intre parti si nu a dreptului de comanda cu care sunt investite autoritatile administrative

Literatura franceza o data ce a abandonat distinctia dintre actele de autoritate si actele de gestiune (Decizia Blanco din 1873 a Tribunalului Conflictelor), clasifica in prezent actele administrative dupa numarul de vointe ce participa la formarea actului. Astfel se disting acte unilaterale, opera unei singure vointe, fie individuale, fie colective si acte bi- sau plurilaterale care se formeaza prin intalnirea a doua sau mai multor vointe a caror expresie tip este contractul. Procedeul contractual este frecvent utilizat in activitatea administratiei franceze care, fie incheie contracte obisnuite, fie recurge la un regim juridic propriu, denumit al contractelor administrative (executarea de lucrari si prestarea de servicii, achizitionarea de furnituri, concesionarea de servicii publice si de lucrari publice, imprumutul public, oferta unor particulari de a coopera financiar sau material la realizarea unui obiectiv public, precum si alte conventii ce se adauga celor clasice deja, prin evolutia stiintei si tehnicii, cum ar fi de cercetare stiintifica, de studiu in vederea realizarii unui proiect, industriale, de prestatii intelectuale)

Statul si unitatile administrativ-teritoriale pot actiona in raporturile lor cu alte persoane juridice sau fizice in doua calitati (cumulate sau separat), atat ca autoritate publica inzestrata cu putere de stat, situatie in care actele sale administrative se deosebesc de toate celelalte acte juridice, prin faptul ca exprima forma fundamentala de activitate executiva in cadrul careia sunt emise, cat si ca orice alta persoana juridica, proprietara a bunurilor din domeniul public, manifestandu-se ca subiect de drept public, sau ca proprietara a bunurilor din domeniul privat, manifestandu-se ca subiect de drept privat. Din practica judiciara se desprinde observatia ca o data cu intrarea in vigoare a Legilor nr. 15/1990 si nr. 31/1990, ce se raporteaza la normele de principiu inscrise in Constitutie, domeniul public si privat al statului nu se confunda cu patrimoniul propriu si distinct al regiilor autonome sau al societatilor comerciale. Astfel, dispozitia data de prefect cu privire la un imobil aflat in patrimoniul unei regii autonome sau societati comerciale nu este un act administrativ de gestiune exercitat pentru administrarea patrimoniului propriu, ci un act administrativ de autoritate cenzurabil pe calea contenciosului administrativ

Vanzarea, concesionarea, inchirierea si utilizarea in sistem de leasing a bunurilor apartinand domeniului privat, se fac prin licitatie publica (art. 38 lit. f, h si art. 125 din Legea nr. 215/2001). Aceasta operatie presupune ca autoritatea administrativa mai intai hotaraste, ceea ce inseamna ca emite un act administrativ , (in cazul consiliilor locale si judetene - hotarare), dupa care trece la licitatia publica in urma careia incheie intr-o forma contractuala un act de gestiune, fie un contract administrativ (de exemplu de concesiune), fie un act de drept civil.

Daca actele administrative in care autoritatile administrative se manifesta ca autoritati inzestrate cu putere de stat sunt supuse controlului Legii nr. 29/1990, respectiv unui regim de drept administrativ, actele in care autoritatile administrative se manifesta ca persoane juridice pentru administrarea patrimoniului lor, nu pot fi controlate pe calea contenciosului administrativ, ci numai pe calea dreptului comun, fiind exceptate, potrivit art. 2 lit. d din Legea nr. 29/1990 in considerarea naturii lor de acte administrative de gestiune, tot asa cum actele emise de autoritatile administrative de stat, in calitate de subiecte de drept privat, sunt acte de drept civil, comercial si se supun controlului instantelor de drept civil sau comercial. Curtea de Casatie si Justitie - Sectiunea a III-a prin Decizia nr. 33 din 1933, a statuat ca ceea ce deosebeste actul de autoritate de cel de gestiune, este calitatea in care lucreaza administratia publica, ca autoritate sau ca persoana juridica, precum si temeiul de drept, legea sau contractul in executarea carora ea indeplineste diversele sale acte si nu natura bunurilor (domeniul public sau privat) asupra carora contracteaza cu particularii

Nu sunt supuse controlului instantelor de contencios administrativ actele de drept civil, precum si contractele incheiate cu alte persoane, fizice sau juridice ori alte acte savarsite de organele administratiei de stat ca subiecte de drept civil, deci ca titulare ale unor drepturi si obligatii care au, de obicei, un caracter patrimonial

O a doua categorie de acte ce provin de la administratie intervin in cadrul raporturilor de munca. Nici actele de dreptul muncii nu sunt acte care sa exprime pozitia de putere a autoritatii administrative, astfel incat si ele urmeaza a fi tratate ca si actele de gestiune incheiate de aceste autoritati. Numirea si eliberarea din functie a personalului din aparatul propriu al consiliului local o face primarul (art. 48 lit. u din Legea nr. 215/2001), iar la nivelul consiliului judetean, o face presedintele consiliului judetean (art. 114 din Legea nr. 215/2001).

Potrivit art. 47 din legea nr. 69/1991 - in prezent abrogata - viceprimarul era ales cu votul secret al majoritatii consilierilor in functie, iar demiterea sa se putea face tot de catre consiliul local prin votul a doua treimi din numarul consilierilor in functie. In acest caz, exista mai intai o hotarare a Consiliului local, care avea caracterul de act administrativ de autoritate, dupa care primarul emitea o dispozitie si incheia contractul de munca, incheiere care insa nu este la latitudinea sa, tot asa cum nici desfacerea contractului de munca nu putea surveni decat numai dupa demiterea viceprimarului de catre Consiliul local. Instanta de contencios administrativ a considerat atunci ca este ilegala dispozitia emisa de primarul unui oras, prin care s-a dispus desfacerea disciplinara a contractului de munca a viceprimarului orasului, pentru incalcarea sarcinilor de serviciu . Potrivit principiului simetriei in drept, numai organul care a ales poate sa desfaca acest raport juridic, respectiv Consiliul local. In prezent, potrivit art. 61 al. 2 din Legea nr. 215/2001, pe toata durata exercitarii mandatului de catre viceprimar (identic si pentru primar) contractul de munca se suspenda de drept.

De mentionat, ca exista si acte administrative care nu sunt de gestiune, pentru a caror desfiintare sau modificare se prevede prin lege speciala o alta procedura judiciara, sustragandu-le astfel controlului contenciosului administrativ

Pentru a putea distinge de pe ce pozitie autoritatea administrativa a adoptat actul juridic si in consecinta pentru a cunoaste natura juridica a actului, mai ales atunci cand acelasi organ actioneaza in dubla sa calitate, de subiect de drept public si de subiect de drept privat, trebuie analizata manifestarea de vointa care contribuie la formarea actului uni- sau bilateral

Acest criteriu de distinctie inca nu este pe deplin edificator, o data ce autoritatea administrativa poate face acte privitoare la proprietate si in calitatea ei de organ investit cu putere executiva. Astfel, terenurile care s-au atribuit in folosinta pe durata de existenta a constructiilor, in conformitate cu prevederile art. 35 al. 3 din Legea nr. 18/1991 trec in proprietatea actualilor titulari ai dreptului de folosinta a terenului, proprietari ai locuintelor. Decizia de atribuire in proprietate a terenurilor se face la propunerea primariilor, si apare atat ca un act juridic facut de prefect, in calitate de reprezentant al puterii executive, respectiv a Guvernului, cat si ca un act facut pentru persoana juridica . Dar prefectul nu este si nici nu reprezinta o persoana juridica, ci reprezinta doar organul unei persoane juridice - Guvernul.

De mentionat ca prin H.G. nr. 383/1997 s-au creat prefecturile ca institutii publice cu personalitate juridica, ce cuprind aparatul de lucru al prefectului, ceea ce nu ii confera acestuia din urma, in nici un caz, personalitate juridica, cu atat mai putin cu cat nici cerintele impuse de Decretul nr. 31/1954 nu sunt indeplinite. In considerarea acestei idei, este de retinut si motivarea instantei noastre supreme intr-un caz. In speta, s-a cerut anularea deciziei prin care prefectura in calitate de autoritate administrativa, 'detinatoare a puterii executive', investita cu dreptul de a organiza societati comerciale de interes local si de a restructura unele societati comerciale cu capital de stat, a procedat la reorganizarea unui fost trust de constructii montaj, infiintand un numar de noi societati comerciale. Instanta de fond a calificat aceasta decizie ca un act de gestiune. Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie a retinut ca prefectura s-a manifestat 'ca reprezentanta a puterii executive a statului' exprimand vointa acestuia si nu ca persoana juridica, ce dispune asupra propriului patrimoniu. Actul in discutie este un act de autoritate, ce nu isi pierde acest caracter datorita faptului ca in el 'se regasesc si unele aspecte de ordin patrimonial, cum este acela al capitalului social', deoarece masurile de ordin patrimonial sunt indispensabil legate de problema reorganizarii vechiului trust, care constituie scopul fundamental al deciziei atacate

De aici, mai degraba, ajungem la concluzia profesorului Tudor Draganu, in sensul ca ori de cate ori autoritatea administrativa se manifesta prin actul sau juridic in ambele sale calitati, calitatea de organ inzestrat cu putere de stat, prevaleaza asupra calitatii de persoana juridica si de aceea actul juridic va produce efecte pe cale unilaterala, fiind un act exclusiv administrativ, fara sa mai fie necesar consimtamantul celeilalte persoane. A contrario, atunci cand autoritatea administrativa se manifesta prin acte juridice incheiate numai ca persoana juridica, insusirea sa de autoritate inzestrata cu putere executiva nu prevaleaza asupra calitatii de persoana juridica si, de aceea, aceste acte vor avea un caracter eminamente de drept civil

Daca actele de drept civil ale autoritatilor administrative se caracterizeaza prin faptul ca sunt emise de acestea in calitatea lor de persoane juridice, este bine sa se stabileasca care este criteriul sau criteriile potrivit carora putem face distinctie intre actele de drept civil si actele administrative, sa aflam in ce calitate actioneaza organul emitent, ca autoritate administrativa reprezentanta a puterii executive sau ca persoana juridica, deci daca ne aflam in prezenta unor acte de drept civil sau de dreptul muncii, sau acte administrative.

1. Unii autori abordand un criteriu formal, considera ca ceea ce caracterizeaza actele administrative, este faptul ca sunt expresia unei manifestari unilaterale de vointa pentru a produce efecte juridice, pe cand actele civile isi realizeaza efectele juridice pe calea acordului a doua sau mai multe manifestari de vointa . Deosebirile sunt privite si prin prisma altor elemente: contractul nu poate fi executoriu din oficiu, nerespectarea atrage sanctiuni civile, etc, realizandu-se o opozitie categorica intre actul administrativ si contractul civil.

Dar oare acest criteriu formal este suficient argumentat cand, rar este drept, unele acte de drept civil ale organelor administratiei de stat iau nastere practic printr-o declaratie unilaterala de vointa, cum ar fi, de exemplu, darea unei procuri, renuntarea sau recunoasterea unui drept, etc. Sau ce se intampla cand actele de drept civil sau de dreptul muncii nu sunt incheiate de stat sau unitatile administrativ teritoriale in calitatea lor de persoane juridice, ci de consilii judetene si consilii locale, in baza mandatului dat de lege, ca organe de conducere politico-administrative, desi nu au personalitate juridica. Comunele, orasele si judetele sunt inzestrate atat cu personalitate juridica civila, cat si cu personalitate de drept public - art. 19 din Legea nr. 215/2001 - in timp ce organelor acestora, consiliile locale sau judetene, desi nu se bucura de aceasta caracterizare, li se recunoaste o capacitate de drept administrativ si pot in consecinta emite sau incheia acte juridice . Astfel, desi actele nu sunt incheiate de organe cu personalitate juridica, ele sunt totusi acte de drept civil sau de dreptul muncii, fiind rezultatul unui acord de vointa, in care nu se participa in calitate de autoritate executiva.

Faptul ca unele acte administrative sunt elaborate pe baza unor acorduri de vointa, dar intrunite intr-o singura manifestare de vointa, ceea ce reprezinta tot un act unilateral, dar cu participarea mai multor organe, nu trebuie sa duca la concluzia ca acordul de vointa in sensul prezentat in aceasta parte de lucrare, nu este ceva specific pentru actele de drept civil sau de dreptul muncii

Profesorul Tudor Draganu spunea ca ceea ce deosebeste intotdeauna actele administrative de actele de drept civil si de actele de dreptul muncii este faptul ca ele nu au la baza un acord de vointa bazat pe principiul egalitatii partilor . Contractele administrative, caracterizate in general printr-o pozitie de superioritate a administratiei, prin unele prerogative legate de primordialitatea interesului general, deroga de la dreptul comun in masura in care contin clauze exorbitante acestuia . Dar nu toate contractele incheiate de administratia publica sunt contracte administrative distincte prin inegalitatea dintre parti.

2. Alti autori, pentru a opera delimitarea intre organe inzestrate cu putere si organe ce incheie acte juridice in calitate de persoane juridice, au apelat la un criteriu numit material, ce consta in 'emiterea actului in mod unilateral in cadrul activitatii executive, cand organul se manifesta ca subiect de drept special investit cu atributii de realizare a puterii de stat' . Folosindu-se de acest criteriu, in aceasta opinie se constata ca sunt acte civile si nu administrative, acele acte ale organului pe care le poate savarsi in mod obisnuit si o persoana fizica sau juridica, ce nu este purtatoare a puterii de stat, ca actele civile produc intotdeauna raporturi juridice civile, natura lor juridica determinand si natura juridica a actului care le-a dat nastere, si ca si unele acte administrative pot produce raporturi civile, dar in acelasi timp produc si raporturi administrative.

O singura observatie ne determina sa privim ca insuficienta argumentarea care sta la baza acestui punct de vedere. Astfel, credem ca nu actele administrative in sine produc raporturi juridice de natura civila sau de dreptul muncii, ci ele doar creeaza posibilitatea aparitiei acestora. Incheierea unui contract de munca, ca de exemplu in cazul viceprimarului ales in functie, da nastere unui raport juridic de munca, insa nu poate determina si natura juridica a actului care i-a creat conditia sa apara - hotararea Consiliului local, care ramane un act administrativ unilateral. Actul administrativ ca atare isi pastreaza caracterul unilateral cu atat mai mult cu cat la formarea lui nu a participat si manifestarea de vointa a persoanei in favoarea careia a fost emis.

In cadrul acestui criteriu material, unii autori, au afirmat ca atunci cand aceste acte sunt emise in cadrul raporturilor de munca dintre autoritatile administrative si cel angajat, (pentru identitate de ratiune, situatia este aceeasi si in cadrul raporturilor de drept civil), nu ne aflam in prezenta unor acte administrative, deoarece 'organele de stat savarsesc asemenea acte in virtutea unei capacitati speciale de dreptul muncii care exprima calitatea lor de a participa la raporturile reglementate de dreptul muncii si de a savarsi acte proprii acestei ramuri de drept"

Anterior aparitiei Legii nr. 1/1967, au fost autori care nu numai ca nu au recunoscut caracterul de acte administrative ale actelor unilaterale, dar nu au recunoscut acest caracter nici chiar actelor emise anterior nasterii unui raport de munca, dar in legatura cu acesta

Astfel, se considera ca 'numirea' in functie, chiar ceruta de lege, nu are, de regula, nici o semnificatie juridica speciala, decat in cazul anumitor functii de stat. Ulterior, dupa aparitia Legii nr. 1/1967, sustinatorul acestei opinii afirma ca, de regula, organele administratiei de stat nu savarsesc acte administrative in legatura cu raporturile de munca ale angajatilor, dar exista totusi situatii in care intervin acte administrative care intereseaza nemijlocit dreptul muncii

Instanta judiciara suprema a considerat ca numirea unei persoane in functia de secretar al primariei orasului, precum si refuzul prefecturii de a numi pe reclamant pe aceasta functie, ca urmare a reusitei la concursul organizat sunt 'acte din sfera raporturilor de munca', instanta de contencios administrativ declinandu-si competenta in favoarea judecatoriei . In alta speta, recurentul, persoana fizica (secretar al unui consiliu local), a cerut Curtii Supreme de Justitie - Sectia contencios administrativ - sa anuleze ordinul prefectului prin care a fost eliberat din functia in care a fost numit. Curtea Suprema de Justitie a considerat ca, emiterea ordinelor de eliberare din functie s-a facut in cadrul raporturilor de munca dintre reclamant, ca secretar al consiliului local si prefect. Ori, prin acest ordin, prefectul nu a emis un act administrativ in calitatea sa de putere publica executiva prin care sa-si impuna vointa in cadrul unor raporturi juridice de drept administrativ, nu a savarsit, deci, un act juridic necesar serviciilor publice in vederea indeplinirii atributiilor sale de putere publica, de detinatoare a unei parti din suveranitatea statului, in cadrul executarii functiilor acesteia, pe baza principiului separatiei puterilor legislativa, executiva si judecatoreasca. Competenta de solutionare a pricinii s-a stabilit in sarcina instantei de drept comun si nu a celei speciale de contencios administrativ, avandu-se in vedere caracterul juridic al raporturilor civile de munca

Pe de alta parte, tot Curtea Suprema de Justitie - Sectia Contencios Administrativ, considera ca eliberarea din functia de secretar al consiliului local, prin desfacerea disciplinara a contractului individual de munca nu insemna ca ne aflam in prezenta unui litigiu de munca. Titular al unei anumite functii publice, secretarul consiliului local nu poate fi asimilat numai cu titularul unui raport juridic de munca. Desi - arata instanta suprema - nu se poate sustine ca raportul de munca ar lipsi si nu si-ar avea importanta sa, acest raport este subsecvent unui alt raport juridic mult mai important, mai semnificativ, respectiv raportul juridic de autoritate, reglementat de normele de drept public. In consecinta, eliberarea din functie a secretarului consiliului local nu putea fi tratata ca o simpla desfacere de contract de munca, ci ca un litigiu de contencios administrativ generat de un act de autoritate, astfel ca in cazul ordinului prefectului de eliberare din functie, competenta de solutionare a cauzei, ca instanta de fond, revenea Curtii de Apel

3. Intr-o a treia opinie, profesorul Tudor Draganu sustine ca manifestarile de vointa unilaterale producatoare de efecte juridice sunt acte administrative, deoarece organele administratiei de stat nu se manifesta ca persoane juridice, ci ca organizatii purtatoare ale puterii de stat . Cand efectul juridic este obtinut pe calea unei conventii, respectiv acord de vointa, suntem in prezenta unui act de gestiune si deci organele administratiei de stat actioneaza ca persoane juridice titulare ale unui patrimoniu.

Dar, acest criteriu formal, convenabil si usor de asimilat de practica judiciara care porneste de la caracterul unilateral sau conventional al actului, nu este suficient de multe ori pentru a putea stabili natura juridica a unor acte unilaterale sau conventionale, respectiv daca intra sub incidenta regimului juridic de drept civil sau de drept administrativ. Se cunoaste, asa cum am mai aratat, ca sunt acte de drept civil ale unor organe ale administratiei de stat si unele acte care iau nastere printr-o declaratie unilaterala de vointa, cum ar fi: darea unei procuri, renuntarea la un drept, etc. Tot asa, este posibil ca un contract civil sa fie revocat pe cale unilaterala, 'din cauze autorizate de lege', (art. 969 al. 2 din Codul civil), sau un contract de munca sa fie desfiintat in mod unilateral. Detasarea sau delegarea inseamna tot o modificare unilaterala ce intervine in cadrul unui raport juridic de munca.

Revocarea unilaterala a unui contract civil sau desfacerea unilaterala a contractului de munca, delegarea, sau detasarea nu sunt acte administrative, deoarece organele administratiei de stat nu actioneaza in temeiul puterii de stat, ci 'se folosesc de facultatea pe care le-o da legea de a se mentine sau de a se retrage din legatura contractuala pe care au incheiat-o" . De altfel, si practica judiciara, incercand a distinge actul administrativ de alte acte juridice, a confirmat in cazul angajatului care nu a dobandit functia pe baza de numire, ci prin concurs, ca decizia de desfacere disciplinara a contractului de munca emisa de o regie autonoma, nu are caracterul unui act administrativ de autoritate, nefiind cenzurabila pe calea contenciosului administrativ, controlul legalitatii acesteia facandu-se potrivit Codului muncii, de organele de jurisdictie a muncii. Tot asa actul de aplicare a sanctiunii disciplinare constituie o activitate proprie unui raport de munca, decizia de desfacere disciplinara a contractului de munca neputand fi asimilata actului administrativ de autoritate

Actele de numire in functii publice sunt acte administrative de autoritate, manifestari unilaterale de vointa ce produc efecte juridice si sunt cunoscute in doctrina juridica ca acte conditie . Constantin G. Rarincescu arata ca situatia de functionar public nu este o situatie subiectiva, intrucat ea nu este rezultatul unui acord de vointa ce intervine intre functionar si organul administrativ, iar pe de alta parte drepturile si indatoririle functionarului sunt stabilite prin lege si regulament, ceea ce ii confera un statut legal sau regulamentar. Acest statut nu se dobandeste de plin drept, ci numai in baza unui act de numire emis de autoritatea publica, act care constituie conditia necesara pentru ca un individ sa poata fi investit cu atributiile conferite de statutul de functionar public . Actul de numire este un act administrativ de autoritate cu caracter individual, ce aseaza un individ determinat intr-o situatie juridica obiectiva, generala si impersonala, stabilita anterior de lege sau regulament. In doctrina si practica judiciara interbelica acest act conditie era considerat ca irevocabil atunci cand se referea la numirea unui functionar stabil sau inamovibil si revocabil cand actul de numire privea un functionar nestabil sau care nu a dobandit inamovibilitatea . Revocarea numirii unui functionar nestabil echivala in realitate cu un act nou, cu o punere in disponibilitate sau o destituire a unui asemenea functionar, fara sa mai aiba beneficiul actiunii in contencios, deoarece acesta nu putea invoca un drept de stabilitate in functie, situatie in care ar fi putut fi indepartat doar cu respectarea unor forme si pentru abateri disciplinare. In unele situatii practica judiciara admitea chiar anularea insasi a numirii facute[39]. Curtea Suprema de Justitie in solutionarea unor cauze asemanatoare, dar pentru aceeasi finalitate, a folosit o alta argumentare juridica, avand ca punct de plecare faptul ca organul administrativ nu a emis actul administrativ in calitatea sa de putere publica executiva. Astfel, considerand ordinul prefectului, prin care a fost eliberat din functia in care a fost numit secretarul unui consiliu local, drept un act administrativ emis in cadrul raporturilor civile de munca stabilite intre reclamant si prefect, Curtea Suprema de Justitie a decis ca anularea ordinului, nu este de competenta de solutionare a instantei speciale de contencios, ci revine instantei de drept comun, respectiv judecatoriei, deoarece prefectul nu a emis un act administrativ in calitatea sa de putere publica executiva prin care sa-si impuna vointa in cadrul unor raporturi juridice de drept administrativ, nu a savarsit, deci, un act juridic necesar serviciilor publice in vederea indeplinirii atributiilor sale de putere publica, de detinatoare a unei parti din suveranitatea statului in cadrul exercitarii functiilor acestuia, pe baza principiului separatiei puterilor legislativa, executiva si judecatoreasca . Deci nici sub "umbrela" Legii nr. 29/1990 instanta suprema nu era dispusa sa accepte controlul actului-conditie de catre instanta de contencios administrativ. Poate mai simplu ar fi fost de motivat, in acest caz, ca in lipsa legii cadru privind statutul functionarului public, la acel moment, acesta nu se bucura de un statut legal sau regulamentar real, fiind lipsit de stabilitate sau inamovibilitate

Este drept ca, in ceea ce priveste functionarul public, prin aparitia Legii nr. 188/1999 privind Statul functionarilor publici situatia s-a schimbat, in sensul ca functionarul public nemultumit de sanctiunea ce i s-a aplicat (avertisment, mustrare, diminuarea drepturilor salariale, suspendarea dreptului de avansare, trecerea intr-o functie inferioara, destituirea din functie) se poate adresa instantei de contencios administrativ, solicitand anularea sau modificarea, dupa caz, a ordinului sau dispozitiei de sanctionare

Si in alte situatii manifestarea unilaterala de vointa a organelor administratiei publice, intervenita in legatura cu raporturi juridice de drept civil sau de dreptul muncii este considerata act administrativ, dar, cu urmari ce pot fi diferite. De exemplu, locuintele sociale se repartizeaza de catre consiliile locale pe baza criteriilor stabilite anual, intr-o ordine de prioritate, ceea ce va imbraca forma unui act administrativ (art. 4 din Legea locuintei nr. 114/1996), pe baza caruia primarul sau o persoana imputernicita de acesta va incheia contractul de inchiriere cu beneficiarii stabiliti de consiliul local (art. 44 din Legea nr. 114/1996), astfel ca orice litigiu ivit in legatura cu aplicarea acestor dispozitii se solutioneaza de catre instantele judecatoresti. Potrivit art. 61 din Legea nr. 114/1996, combinat cu prevederile art. 2 lit. c din Legea nr. 29/1990 si ale art. 22 al. ultim din Codul de procedura civila, dispozitiile de mai sus atrag competenta materiala a instantelor de drept comun . Sau, in baza Decretului-Lege nr. 61/1990, locuintele ce cad sub incidenta acestui act normativ pot fi vandute numai de unitatile specializate organizate in acest scop, pe baza listei aprobate de prefectura. Pentru ca aceste bunuri sa intre in circuitul civil, constituind obiect al contractului de vanzare-cumparare, trebuie sa figureze pe lista pusa la dispozitie de autoritatea administrativa, iar la emiterea acestei liste prefectul se comporta ca autoritate publica, chemata sa organizeze executarea legii si nu ca persoana juridica. In consecinta si modificarea listei locuintelor destinate vanzarii, de catre organul administrativ, care o stabilise anterior, constituie tot un act administrativ supus controlului instantei de contencios administrativ . Tot asa dispozitia de repartizare a unui apartament de catre primarie este un act administrativ, pe cand 'listele de prioritate' stabilite intr-o institutie nu sunt acte administrative, ci doar 'acte pregatitoare si prealabile' incheierii contractului de inchiriere

De asemenea, refuzul nejustificat al unei autoritati administrative de a incadra o persoana care a promovat concursul organizat pentru ocuparea unui post, constituie act administrativ si este supus controlului judiciar instituit de Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990. Art. 1 al.1 din Legea nr. 30/1990 privind angajarea salariatilor in functie de competenta pretindea ca la institutiile de stat, organele administratiei de stat si la orice unitate bugetara, angajarea salariatilor sa se faca numai prin concurs. Selectionarea personalului in vederea incadrarii, precum si angajarea propriu-zisa nu poate constitui un act de dispozitie interna, iar refuzul de a recunoaste acest drept si de a stabili raportul juridic de munca de catre autoritatea administrativa, care are practic obligatia de a valida rezultatele concursului organizat de ea tocmai in scopul ocuparii unor posturi vacante, asa cum pretinde legea, este nejustificat, constituind un act administrativ prin care se vatama un drept legitim, deci ocrotit prin lege si supus controlului in contencios administrativ

Literatura juridica de specialitate ne-a oferit si alte exemple de acte prin care organul administratiei de stat putea determina un raport de dreptul muncii sau de drept civil prin intermediul unui act administrativ. Astfel, in aceasta categorie de acte intrau dispozitia de repartizare a unor categorii de absolventi din invatamantul superior; numirea in anumite functii in organele administratiei, ambele situatii juridice urmate de incheierea contractelor de munca; decizia de imputare pentru pagubele produse de salariatul angajat al unui organ administrativ de stat, institutie de stat sau de orice alta unitate bugetara. Abordarea acestei probleme se poate face, prin prisma organului administrativ care emite acte unilaterale obligatorii si executorii in legatura cu raporturile de munca, cu mentiunea ca si in situatiile in care organul administrativ ierarhic superior putea emite astfel de decizii s-au redus o data cu consacrarea legala a principiului autonomiei administrative, rolul lor putand fi suplinit prin organele de control si jurisdictie ale Curtii de Conturi. Organul ierarhic superior actioneaza in numele unitatii prejudiciate numai in baza mandatului conferit prin lege

De altfel, referitor la natura juridica a deciziilor de imputare, in literatura juridica s-au exprimat mai multe puncte de vedere, avand desigur la baza legislatia existenta atunci. Unii au spus ca nu sunt acte administrative, deoarece prin ele se rezolva litigii de munca si apartin jurisdictiei muncii . Decizia de imputare, s-a sustinut ca era un act de drept al muncii, dat in baza consimtamantului general si prealabil al persoanei incadrate, la incheierea contractului de munca ce cuprindea si regulile privitoare la raspunderea materiala . Alti autori au considerat, fie ca aceste acte erau acte administrative jurisdictionale , fie ca erau acte administrative pur si simplu ce puteau fi controlate si pe calea unui recurs, insa nu ierarhic, ci gratios (problema recursului ierarhic se puteau pune in masura in care legea prevedea ca un organ al administratiei de stat, altul decat cel care este parte in contractul civil sau de munca, putea, prin manifestarea sa unilaterala de vointa, sa modifice, sa suspende sau sa desfiinteze raportul juridic existent pe baza contractului) . Simplul fapt, ca prin aceste acte se rezolva litigii de munca - arata profesorul Tudor Draganu - nu era de natura sa le rapeasca caracterul de acte administrative, stiut fiind si faptul ca organele administratiei de stat putea intra si in raporturi juridice de drept constitutional, de drept administrativ, de drept financiar, de drept civil, de drept al muncii, s.a.m.d.

Cum pentru controlul legalitatii deciziilor de imputare legea prevedea o procedura jurisdictionala speciala, potrivit art. 2 lit. c din Legea nr. 29/1990, acestea nu erau supuse verificarii instantelor de contencios administrativ

In literatura juridica de specialitate, dupa modelul francez , s-a acreditat ideea ca, in situatia in care, in cadrul raporturilor de drept al muncii sau de drept civil, in care autoritatile administrative se manifesta ca subiecte de drept in temeiul puterii executive conferite de stat si nu ca persoane juridice, declaratia de vointa unilaterala se detaseaza de aceste raporturi, constituind acte administrative propriu-zise . Actele detasabile pot interveni, se arata de autorii care sustin aceasta teorie, nu numai in legatura cu un raport juridic de munca, ci chiar si atunci cand, acest raport lipseste, ceea ce face ca actul respectiv, cu atat mai mult, sa fie considerat ca un act detasabil de acel raport juridic si sa imbrace caracterul unui act administrativ. De exemplu, in cazul militarilor in termen este evident ca acestia nu indeplinesc serviciul militar in temeiul unui raport contractual de munca cu unitatea militara, ci in virtutea unei obligatii constitutionale. In consecinta, "ordinul de imputare" emis in temeiul ordonantei Guvernului nr. 121/1998 privind raspunderea materiala a militarilor in termen, nu se poate spune ca este un act unilateral emis in baza contractului de munca, dar nici ca este un act emis in temeiul puterii de stat sau act emis de unitatea militara in calitate de persoana juridica, cand se adreseaza militarilor care beneficiaza de un contract de munca . Aceste acte urmeaza sa fie considerate ca acte "detasabile" de raportul juridic de munca, si intrunesc toate trasaturile unui act administrativ.

Aceasta teorie se regaseste in literatura juridica franceza actuala in legatura cu recursul pentru exces de putere . Astfel, nici contractul administrativ, nici masurile luate pentru executarea sa, nu pot face obiectul unui recurs pentru exces de putere: judecatorul contractului sesizat printr-un recurs de plina jurisdictie, este singurul competent pentru ansamblul contenciosului contractual propriu-zis. Principiul - se spune de autorii francezi - se regaseste nuantat in asa-zisa teorie a actelor detasabile (H. Charles). In cursul procedurii de elaborare a contractului, pot interveni unele decizii luate de autoritatea administrativa, cum ar fi, de exemplu, hotararea consiliului municipal prin care primarul este autorizat sa incheie contractul, sau deciziile comisiei de adjudecare care sunt considerate ca avand individualitate in raport cu contractul pe care il pregatesc. Astfel, ele se detaseaza de contract, tot cu acest titlu de acte detasabile, si pot face obiectul unui recurs pentru exces de putere. Prin Legea din 2 martie 1982, in Franta s-a permis reprezentantilor statului, in cadrul functiei de control al colectivitatilor (serviciilor) descentralizate, sa sesizeze tribunalul administrativ cu acele contracte pe care le considera ilegale in vederea anularii lor.

Ca element al distinctiei dintre actele emise in temeiul puterii executive si actele emise in legatura cu un raport de drept civil sau de dreptul muncii, deci daca ne aflam sau nu in prezenta unui act administrativ, poate fi luat in considerare si caracterul definitiv, irevocabil sau executoriu al actului normativ. Dreptul civil si dreptul muncii nu recunosc aceste atribute anumitor acte juridice unilaterale, pe cand in dreptul administrativ se considera ca actele administrative, o data cu epuizarea cailor de atac, sau prin neexercitarea lor, in cadrul unei proceduri jurisdictionale, dimpotriva le dobandesc

Din punctul de vedere al controlului legalitatii, actele administrative emise in legatura cu raporturi de drept civil sau de drept al muncii pot fi acte administrative pentru care legea prevede o procedura jurisdictionala speciala - art. 2 lit. c din Legea 29/1990 si acte administrative supuse controlului jurisdictional in baza legii nr. 29/1990, categorie in care se incadreaza toate celelalte acte pentru care nu exista o procedura speciala prevazuta de lege (de exemplu numirea in functie)

Modificarile ce au intervenit atat in Legea nr.188/1999 prin Legea nr.161/2003 , cat si in legislatia muncii au limpezit oarecum aceasta discutie.

Astfel, in cazul functionarului public, raporturile de serviciu se nasc si se exercita pe baza actului administrativ de numire, emis in conditiile legii (art.4 al.1 din Legea nr.188/1999). Raspunderea civila a functionarului public este angajata pe baza unui ordin sau dispozitii de imputare, impotriva careia se poate adresa instantei de contencios administrativ. Salariatii unei autoritati administrative publice incadrati pe baza unui contract de munca, raspund patrimonial, in temeiul normelor si principiilor raspunderii civile contractuale, pentru pagubele materiale produse angajatorului din vina si in legatura cu munca lui, competente fiind completele specializate in jurisdictia muncii (art.270 al.1 din Codul muncii ).

Stabilirea corecta a criteriilor distinctive dintre actele administrative si cele civile sau de dreptul muncii, este deosebit de importanta, caci de solutia ce se va adopta va depinde care este calea de control a legalitatii lor, care va fi deschisa partilor: instantele de drept comun, instantele de contencios administrativ sau alte organe de jurisdictie speciala stabilite prin lege.

Aceasta problema s-a pus, in doctrina si practica juridica, si in legatura cu natura juridica a titlurilor de proprietate emise in baza Legii nr. 18/1991 privind fondul funciar

Unii autori au considerat titlul de proprietate ca un act civil, respectiv "un act juridic cu valoare de inscris autentic, emis cu respectarea prevederilor art. 1171 si urmatoarele din Codul civil" si, in consecinta supus controlului instantelor judecatoresti de drept comun. Alti autori, la opinia carora achiesam, au sustinut ca titlul de proprietate emis pe baza Legii nr. 18/1991 este un act administrativ cu caracter individual ce intruneste toate trasaturile caracteristice actelor administrative . "Titlul de proprietate este o manifestare unilaterala de vointa a comisiei judetene, in calitate de purtatoare a puterii publice, deci un act administrativ de autoritate"

Aceasta distinctie, fie act administrativ, fie act civil, trebuia sa aiba o importanta practica in stabilirea competentei materiale, in seama instantelor judecatoresti de drept comun, ori a instantelor de contencios administrativ. Dar, Curtea Suprema de Justitie - Sectia de Contencios Administrativ - prin Decizia nr. 1018/1995 desi a recunoscut "titlului de proprietate" caracterul de act administrativ, a considerat ca potrivit art. 2 lit c din Legea nr. 29/1990 ne aflam in prezenta unui act administrativ pentru desfiintarea sau modificarea caruia se prevede, prin lege speciala - Legea nr. 18/1991 - o alta procedura si in consecinta a stabilit ca este competenta instanta de drept comun . Curtea Suprema de Justitie in Sectiuni Unite a intarit aceasta rezolvare si prin Decizia nr. 1 din 30 iunie 1997 a confirmat natura juridica a titlului de proprietate emis in aplicarea Legii nr. 18/1991, in sensul ca este un act administrativ, in baza caruia se creeaza raporturi juridice civile vizand dreptul de proprietate, si a stabilit ca instanta careia ii revine competenta materiala de a solutiona cererile de anulare a titlului de proprietate este judecatoria

Argumentele pentru care s-a ajuns la aceasta solutie, pronuntata de instanta suprema, se desprind din cele doua hotarari prezentate mai sus si nu sunt ferite de critica.

In decizii se arata ca este de neconceput ca hotararile comisiilor judetene, cu privire atat la dreptul de a obtine titlul de proprietate, cat si la intinderea suprafetei ce se cuvine reclamantului, sa fie supuse controlului instantelor de drept comun, in timp ce titlurile de proprietate emise de aceleasi comisii judetene sa fie supuse controlului instantelor de contencios administrativ, desi in realitate scopul urmarit este acelasi.

Dar, atata timp cat Legea nr. 18/1991 nu prevede expres ca modificarea, inlocuirea sau desfiintarea titlurilor de proprietate se ataca la judecatorii, cum regulile de procedura sunt de stricta interpretare, fiind de principiu ca ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, competenta materiala revenea instantei abilitate prin dispozitia generala, respectiv Tribunalului (terenurile pot fi atribuite in proprietate privata prin ordin al prefectului)

Tot asa, nu se poate sustine ca art. 11 din Legea nr. 18/1991 instituie o procedura speciala fata de cea stabilita prin Legea nr. 29/1990, deoarece procedura din legea fondului funciar se refera exclusiv la reconstituirea sau constituirea dreptului de proprietate, ceea ce exclude orice identificare cu titlul de proprietate.

Un alt argument il constituie faptul ca refuzul nejustificat al comisiei judetene de a emite titlul de proprietate se refera la un drept subiectiv - dreptul de proprietate - ceea ce in intelesul art. 1 din Legea nr. 29/1990 constituie un act administrativ, ce poate fi atacat numai pe calea contenciosului administrativ.

De asemenea, nici sustinerea restrangerii accesului la justitie a celor interesati prin parcurgerea obligatorie a procedurii administrativ-prealabile si nici pericolul ce intervine prin obligativitatea respectarii termenului de un an de la comunicarea actului atacat (art. 5 din Legea nr. 29/1990) nu poate fi acceptata deoarece recursul gratios poate provoca retractarea sau modificarea actului atacat, evitandu-se astfel un proces, iar respectarea termenului de un an apare ca o favoare, vizavi de alte termene, cum ar fi termenul de 45 de zile in care trebuia introdusa cererea de reconstituire ori constituire a dreptului de proprietate privata asupra terenurilor in temeiul prevederilor Legii nr. 18/1991, care au natura juridica a unui termen de decadere, cu toate consecintele ce le poate implica aceasta

Si in opinia noastra, Legea nr. 18/1991 a stabilit competenta materiala a instantelor de drept comun numai in cazul persoanelor vatamate de modul in care li s-a reconstituit sau constituit dreptul de proprietate prin hotarari ale comisiilor judetene, pentru ca in toate celelalte cazuri sa se aplice prevederile Legii nr. 29/1990, act normativ care de altfel reprezinta dreptul comun in materia controlului legalitatii actelor administrative.