CONTROLUL CONSTITUTIONALITATII LEGILOR EXERCITAT DE CURTEA CONSTITUTIONALA

CONTROLUL CONSTITUTIONALITATII LEGILOR EXERCITAT DE CURTEA CONSTITUTIONALA

Una dn problemele cele mai importante, referitoare la suprematia Constitutiei este controlul constitutionalitatii legilor Controlul constitutionalitatii legilor este activitatea oraganizata de verificarea conformitatii legii cu Constitutia, iar ca institutie a dreptului constitutional cuprinde regulile privitoare la autoritatile competente a face aceasta verificare, procedura de urmat si masurile ce pot fi luate dupa realizarea acestei proceduri[1]. Controlul constitutionalitatii legilor, teoretizat de Kelsen (1918), este organizat in doua mari sisteme: controlul printr-un organ jurisdictional, denumit si sistemul american si controlul printr-un organ unic special si specializat sau sistemul european.

Modelul american cunoaste, de asemenea, doua sisteme: sistemul difuz cand controlul poate fi efectuat de orice instanta din tara respectiva si sistemul concentrat, cand controlul apartine numai instantei supreme.

Diferenta dintre cele doua modele de control al constitutionalitatii legii nu trebuie supraestimata caci, in fond, urmaresc acelasi scop, iar tendinta este de apropiere dintre cele doua sisteme, american si european, datorita miscarii de jurisdictionalizare crescanda. Metodele folosite de Curtile Constitutionale contribuie la raspandirea in mod crescand a influentei lor in sistemul politic, dandu-le mijloace de a duce o veritabila politica jurisdictionala.

Justitia constitutionala a cucerit in mod progresiv o pozitie centrala in sistemul institutiilor liberale; prin garantarea echilibrelor constitutionale si prin protectia drepturilor si libertatilor ea exercita o influenta majora in intregul sistem politic. In masura in care spectrul 'guvernamantului judecatorilor' este destul de agitat, deseori conflictul latent de legitimitate care-l opune puterii politice constrange justitia constitutionala la o anumita prudenta, tradusa printr-o politica jurisprudentiala oscilanta intre activism si rezerva, potrivit cu contextul politic.

In Romania, odata adoptarea Constitutiei in 1991, a fost adoptat modelul european Controlul constitutionalitatii legilor, indiferent ca este anterior promulgarii legilor sau posterior, infaptuit pe cale de exceptie este incredintat unui organ special si specializat care poarta numele de Curtea Constitutionala.

Intocmai ca modelul ei francez, Curtea Constitutionala a Romaniei este alcatuita din noua judecatori, numiti pentru un mandat de 9 ani, trei de Camera Deputatilor, trei de catre Senat si trei de Presedintele Republicii. Aceasta Curte se reinnoieste cu o treime din judecatorii ei, din trei in trei ani in conditiile prevazute de Constitutie [art. 152, alin (2)] si de Legea nr. 47/1991, care-i reglementeaza organizarea si functionarea.

Aceasta institutie - Curtea Constitutionala- reprezinta 'o premiera' in Romania, o inovatie a Constitutiei din 1991, in sistemul anterior competenta de control a constitutionalitatii legilor apartinand Parlamentului socialist (M.A.N.), iar in sistemul Constitutiei din 1923, Inaltei Curti de Casatie si Justitie. In legatura cu organul competent care va realiza controlul constitutionalitatii legilor, in Adunarea Constituanta s-au purtat vii si ample discutii.

Doua solutii erau prioritar preconizate:

crearea unui organ 'special si specializat' pentru efectuarea acestuia (Consiliul Constitutional, cum era intitulat initial in Tezele pentru elaborarea Constitutiei' sau Curtea Constitutionala);

revenirea la sistemul Constitutiei din 1923, la traditia existenta in domeniu inca din 1912, adica la controlul judecatoresc al constitutionalitatii legilor.

Controlul constitutionalitatii legilor se poate efectua - asa cum reiese din art. 144, lit. 'a' si 'b' : a) la sesizare si b) din oficiu, acesta din urma realizandu-se intr-o singura situatie, si anume, in cazul initiativelor de revizuire a Constitutiei.

1. CONTROLUL A PRIORI

Controlul realizat la sesizare poate fi, dupa caz, 1) un control anterior si preventiv si 2) un control posterior si sanctionator. Controlul anterior adoptarii legilor, denumit si controlul prealabil, preventiv sau a priori, se exercita in faza de proiect a legii. Acest control nu este un veritabil control al constitutionalitatii, caci, atata timp cat nu este adoptata legea, proiectul poate fi imbunatatit, chiar de catre initiator, sau poate fi abandonat. Mai mult, Parlamentul poate fi investit cu dreptul de a decide chiar el, in ultima instanta, asupra constitutionalitatii legilor.

Controlul constitutionalitatii legilor se efectueaza, in primul rand, asupra legilor, inainte de promulgare. Este, deci, un control abstract si a priori. In alte state, precum Italia, Germania, etc, exista un control abstract si a priori, dreptul de sesizare fiind incredintat nu numai unor organe de stat, ci si cetatenilor. Sesizarea poate apartine Presedintelui Romaniei, unuia dintre Presedintii celor doua Camere ale Parlamentului, Guvernului, Curtii Supreme de Justitie si unui numar de cel putin 50 de deputati sau 25 de senatori. In alte state, dreptul de a sesiza organul de jurisdictie constitutionala este atribuit si cetatenilor, mai ales in situatii de incalcare a drepturilor fundamentale prevazute de Constitutie. Alteori, este atribuit si altor organe decat cele ce au la noi acest drept. Astfel, de exemplu in Germania, cetatenii au dreptul la un astfel de recurs, potrivit art.93, alin. 4 din Legea Fundamentala, precum si comunele sau asociatiile comunale. In al doilea rand, controlul se efectueaza asupra regulamentelor Parlamentului. In acest caz, Curtea actioneaza la sesizarea unuia din Presedintii celor doua Camere, a unui grup parlamentar sau a unui numar de cel putin 50 de deputati sau 25 de senatori.

In vederea exercitarii cu eficacitate a controlului constitutionalitatii legilor inainte de promulgare si a atingerii scopurilor urmarite prin reglementare - asigurarea suprematiei Constitutiei - s-au adoptat reguli prin intermediul carora se faciliteaza si se ordoneaza dreptul de sesizare al Curtii Constitutionale. Astfel, legea trebuie comunicata in termene precise organelor ce au dreptul de sesizare (conform art.17, alin.2, din Legea nr. 47/1992) sau, in cazul parlamentarilor, trebuie adusa la cunostinta data la care legea a fost depusa la secretarii generali ai Camerelor. Sesizarea facuta de un organ trebuie comunicata celorlalte care au dreptul la sesizare. Se solicita, de asemenea, punctul de vedere al celor doua Camere ale Parlamentului si Guvernului, care il pot prezenta pana la data dezbaterilor.

Dezbaterea are loc in plenul Curtii. In privinta obiectului dezbaterilor, art. 20 din Legea 47/1995 prevede ca acestea se vor purta 'asupra prevederilor mentionate in sesizare, cat si asupra celor de care, in mod necesar si evident, nu pot fi disociate'. Avand in vedere subiectivismul care nu poate fi evitat in identificarea regulilor care 'in mod necesar si evident' nu pot fi disociate de cele expres prevazute in sesizare, regula inscrisa in acest articol este o portita prin care se poate iesi dincolo de 'campul constitutional', dincolo de vointa Constituantei. Se poate vorbi, chiar, daca practica o va confirma, de un fel de 'drept de autosesizare' al Curtii Constitutionale, singura competenta a decide pana unde se intinde controlul, in aceasta circumstanta.

In urma dezbaterilor Curtii, decizia se ia cu votul majoritatii judecatorilor si se comunica Presedintelui Romaniei. Daca s-a declarat neconstitutionalitatea legii, decizia se comunica si presedintilor celor doua Camere.

In aceasta situatie, potrivit art. 145, alin. 1 din Constitutie, legea urmeaza a fi reexaminata.

Daca legea este adoptata in aceeasi forma, cu o majoritate de cel putin doua treimi din numarul membrilor fiecarei Camere, obiectia de neconstitutionalitate este inlaturata, iar promulgarea devine obligatorie. In cazul in care, insa, in una din Camere nu se obtine majoritatea de doua treimi, prevederile declarate neconstitutionale prin decizia Curtii Constitutionale se inlatura din lege, operandu-se cu aprobarea Camerei, corelarile tehnico-legislative necesare.

Daca legea, in ansamblul ei, este declarata neconstitutionala, ea nu se mai trimite Presedintelui Romaniei spre promulgare.

Controlul anterior se exercita din oficiu intr-o singura situatie, si anume, cu ocazia initiativelor de revizuire a Constitutiei, asa cum se statueaza in art. 144, lit. a.

In legatura cu initiativa de revizuire a Constitutiei, trebuie precizat mai intai faptul ca, potrivit art,146, acesta poate veni de la Presedintele Romaniei, la propunerea Guvernului, de la o patrime din numarul deputatilor sau a senatorilor si de la cel putin 500.000 de cetateni, in conditiile expres prevazute aici. Retinand ca initiativa poate apartine si cetatenilor, este necesar sa observam ca interpretarea art.144 lit.h - care da in competenta Curtii Constitutionale verificarea indeplinirii conditiilor pentru exercitarea initiativei legislative de catre cetateni' - trebuie sa se faca in lumina prevederilor art.144, lit. a. Initiativa cetatenilor, atunci cand se refera la Constitutie, la revizuirea ei, trebuie, deci din oficiu controlata, din punct de vedere a constitutionalitatii ei, de catre Curtea Constitutionala.

Obiectul controlului il formeaza in acest caz respectarea normelor de exercitare a initiativei de revizuire, precum cele referitoare la organele sau persoanele ce au drept de initiativa legislativ-constitutionala, cele referitoare la momentul in care se declanseaza initiativa (stiut fiind ca ea nu poate fi exercitata pe perioada prelungirii mandatului Camerelor), cele referitoare la limitele revizuirii.

Curtea nu se poate, deci, pronunta asupra conformitatii regulilor ce formeaza obiectul normativ al initiativei cu dispozitiile si principiile Constitutiei. Numai Parlamentul, ca 'adunare constituanta derivata' poate decide in acest sens. Si pentru ca numai acesta poate decide - in conditii 'prereglementate' prin art.146-147 din Constitutie, - credem ca singurul care mai poate aprecia, eventual, conformitatea noilor reglementari cu spiritul Constitutiei este poporul, care, in caz de incalcare a principiilor constitutionale sau de 'frauda la constitutie' poate infirma, cu ocazia referendumului, prevederile art.147, decizia Parlamentului.

2. CONTROLUL POSTERIOR

Controlul posterior adoptarii legilor, denumit si ulterior sau a posteriori, se exercita asupra legilor deja adoptate sau asupra actelor cu forta juridica egala cu a legii. In aceasta situatie, in cadrul controlului explicit , de regula se prevad organele de stat care pot sesiza neconstitutionalitatea, organele de stat care pot decide cu privire la constitutionalitate, procedura de urmat si sanctiunile. Acesta este adevaratul control al constitutionalitatii legilor[2]. Spre deosebire de controlul a priori asupra constitutionalitatii legilor care este un control abstract, controlul a posteriori, realizat prin solutionarea exceptiilor de neconstitutionalitate este un control concret si jurisdictional, legat de un act de aplicare a legii si implicand raporturi intre partea aflata in proces, ale carei interese au fost eventual lezate printr-o norma legala considerata neconstitutionala, instanta in fata careia s-a ridicat exceptia si Curtea Constitutionala chemata sa hotarasca asupra ei . In cadrul acestui raport complex, autorul exceptiei cere sa se constate ca dispozitia legala, pe care se intemeiaza actul de aplicare, este neconstitutionala si trebuie sa fie inlaturata

In mecanismul controlului a posteriori, prin solutionarea exceptiilor de neconstitutionalitate, instanta in fata careia s-a ridicat exceptia are un rol esential. Asa cum a statuat Curtea Constitutionala in jurisprudenta sa, printre elementele esentiale care atrag competenta jurisdictionala a Curtii Constitutionale in materia exceptiilor de neconstitutionalitate se situeaza si organul de sesizare care, in lumina dispozitiilor legale, trebuie sa fie o instanta de judecata

In privinta controlului posterior asupra legilor si ordonantelor, in art. 144, lit. c se prevede , facandu-se referire la Curtea Constitutionala, ca aceasta 'hotaraste asupra exceptiilor ridicate in fata instantelor judecatoresti privind constitutionalitatea legilor si ordonantelor'.

Exceptia poate fi ridicata de una din parti sau din oficiu, de instanta judecatoreasca (precizare adusa textului constitutional prin Legea nr. 47 /1992). In tacerea legii exceptia poate fi ridicata in orice faza a procesului, dar nu in fata Curtii Constitutionale. Cel ce ridica exceptia de neconstitutionalitate trebuie sa specifice care anume texte , articole, paragrafe etc, sau principii din Constitutie sunt incalcate.

In activitatea Curtii Constitutionale s-au ridicat cateva probleme in legatura cu acest lucru, dintre care amintim:

Cum trebuie sa procedeze instanta constitutionala in situatia in care textul este gresit invocat?

Ce se intampla daca nu se face trimitere la un text precis, ci se invoca in general neconstitutionalitatea?

Toate textele invocate vor trebui supuse controlului de constitutionalitate sau numai cele de care depinde judecarea cauzei?

1. Curtea Constitutionala intr-o decizie recenta, a apreciat ca, desi autorul exceptiei s-a referit la un alt articol, Curtea se poate pronunta asupra exceptiei de neconstitutionalitate pentru ca 'detaliile' oferite de partea care a ridicat exceptia pot conduce la identificarea corecta a articolului invocat.

2. Curtea Constitutionala a aratat ca in situatia in care nu este indicata nicio prevedere din Constitutie care este incalcata prin legea invocata, nu avem de a face cu o exceptie de neconstitutionalitate, asa cum este inteleasa aceasta sintagma din interpretarea Constitutiei. Astfel, in Decizia nr. 44/1998 s-a precizat ca 'instanta de contencios constitutional nu este in masura sa se substituie partii cu privire la invocarea unor motive de neconstitutionalitate, deoarece ar exista, astfel, un control de constitutionalitate din oficiu, ceea ce este inadmisibil in raport cu prevederile art.144 lit c) din Constitutie si cu cele cuprinse in Legea nr. 47/1992.

3. Curtea Constitutionala a opinat in sensul ca in cadrul litigiului constitutional se vor avea in vedere 'numai dispozitiile legale de care depinde judecarea cauzei'.

Legea nr. 47 in forma in care a fost modificata prin Legea 138/1997, stabileste, deci, cateva conditii de admisibilitate a exceptiei de neconstitutionalitate, adica conditii necesare pentru ca instanta de contencios constitutional sa poata trece la judecarea in fond a litigiului.

Cele mai importante sunt:

a.       Exceptia sa se refere la o lege sau o ordonanta in vigoare;

b.      Exceptia sa se refere la texte legale - legi, paragrafe, articole , etc - de care sa depinda judecarea cauzei;

c.       Exceptia sa fie ridicata de o parte a litigiului sau din oficiu de catre instanta judecatoreasca;

d.      Exceptia sa fie ridicata in fata instantelor judecatoresti, adica instantele jurisdictionale, precum organele de jurisdictie administrativa, Colegiul jurisdictional al Curtii de Conturi sau in fata Curtii Constitutionale,

e.       Exceptia sa se refere la texte precise si nu la modul general;

f.        Exceptia sa nu aiba ca obiect o prevedere legala a carei constitutionalitate sa fi fost stabilita conform art.145, alin. 1 din Constitutie;

g.       Exceptia sa nu aiba ca obiect prevederi legale constatate ca neconstitutionale printr-o decizie anterioara a Curtii Constitutionale.

Curtea Constitutionala - organ de jurisdictie constitutionala creat dupa model occidental, verificat de practica celor aproximativ 80 de ani ce s-au scurs de la instituire - si-a dovedit deja utilitatea si competivitatea. Din iunie 1992 si pana azi a desfasurat o intensa si rodnica activitate, indeosebi in domeniul controlului constitutionalitatii legilor, intr-o perioada in care problema conflictului de legi in timp s-a alaturat celei privind neconstitutionalitatea unor acte normative, creand mari dificultati de interpretare si aplicare a normelor juridice.    

Avand de rezolvat un volum imens de sesizari, cu precadere legate de exceptiile de neconstitutionalitate ridicate in fata instantelor judecatoresti, Curtea Constitutionala a contribuit substantial la rezolvarea unor importante probleme de drept intr-o perioada de tranzitie, in care, in campul normativ juridic exista inca multe legi anterioare Constitutiei, care trebuie inlocuite sau, dupa caz, 'armonizate' cu noua ordine constitutionala.

3. CONTROLUL CONSTITUTIONALITATII REGULAMENTELOR PARLAMENTARE

In privinta controlului constitutionalitatii regulamentelor Parlamentului, care este un control posterior, s-au stabilit, de asemenea, reguli riguroase de natura a se asigura eficacitatea si operativitatea acestei activitati.

Daca prin decizia plenului Curtii Constitutionale se constata neconstitutionalitatea unor dispozitii ale Regulamentelor, Camera sesizata va reexamina aceste dispozitii, pentru punerea lor de acord cu prevederile Constitutiei, potrivit art. 22, alin. 4 al Legii nr 47/ 1992. Asa cum s-a precizat in decizia Curtii Constitutionale nr. 45/1994, pentru regulamentele parlamentare nu exista posibilitatea inlaturarii obiectiei de neconstituttionalitate, care - in art. 145, alin 1 din Constitutie - este prevazuta doar pentru legi. In acest sens, in art. 118, alin. ultim din Regulamentul Camerei Deputatilor se precizeaza: 'In cazurile de neconstitutionalitate constatate conform art. 144, lit 'b'), dispozitiile declarate neconstitutionale nu se mai aplica. In vederea inlocuirii acestor dispozitii, Camera va reexamina textele declarate neconstitutionale pe baza raportului Comisiei juridice, de disciplina si imunitati.

Controlul de constitutionalitate asupra regulamentelor Parlamentului se exercita la sesizarea subiectilor prevazuti de art.146 lit.c) din Constitutia republicata [corespunzator art.144 lit.b) inainte de revizuire]. Atunci cand Curtea constata neconstitutionalitatea unor dispozitii ale Regulamentului, acestea isi inceteaza efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curtii Constitutionale daca, in acest interval, Parlamentul sau, dupa caz, Camera respectiva nu le pune de acord cu prevederile Constitutiei. Pe durata acestui termen, dispozitiile constatate ca fiind neconstitutionale sunt suspendate de drept.

De la infiintare, Curtea si-a exercitat aceste atributii in 16 cazuri, prin 5 din deciziile pronuntate constatand neconstitutionalitatea unor prevederi din Regulamentele Parlamentare.

Sintagma "constitutionalitatea regulamentelor Parlamentului" evoca asadar obiectul controlului de constitutionalitate, care poate privi:

Orice "regulament" adoptat de Parlament sau de una din Camerele sale, cu conditia doar ca, intr-adevar, actul adoptat sa aiba natura juridica de regulament[6];

Desi se vorbeste despre "regulamentele Parlamentului" - ceea ce ar putea sugera gresita concluzia ca s-au avut in vedere numai acele regulamente care au fost adoptate in sedintele comune ale Camerelor, de Parlament, desi ca structura organica si functionala a Camerelor ce-l alcatuiesc - in realitate, astfel sunt desemnate si regulamentele adoptate de fiecare Camera in parte, ceea ce rezulta din faptul ca sesizarea Curtii poate fi facuta de "unul dintre presedintii celor doua Camere", de cel putin 50 de deputati sau de cel putin 25 de senatori;

In sensul dispozitiilor constitutionale n-ar putea insa face obiect al controlului de constitutionalitate alte regulamente, elaborate de organele directoare ale Camerelor sau de comisiile din cadrul acestora.