Angajarea raspunderii statelor membre pentru nerespectarea dreptului comunitar

Angajarea raspunderii statelor membre pentru nerespectarea dreptului comunitar

Prin intermediul principiilor enuntate mai sus, CEJ a determinat cresterea competentelor instantelor nationale, prin transformarea acestora in instante comunitare de drept comun, transferul temeiului competentelor magistratului national de la nivel national la nivel comunitar si modificarea rolului ce il au instantele in ordinea constitutionala interna.

Totusi, odata cu conturarea Pietei Interne, dupa publicarea Cartii Albe a Comisiei in 1985, a devenit clar pentru Curte ca sprijinirea pe mijloacele traditionale de aplicare a dreptului comunitar conduce la ineficienta. Dincolo de argumentul pragmatic, Curtea a considerat ca e timpul sa treaca de la eforturile determinate de transformarea dreptului comunitar in drept intern si eficient la o a doua generatie de drepturi, care priveau calitatea protectiei judiciare asigurata de instantele nationale particularilor.

In acest sens, Curtea a incercat sa mareasca gradul de aplicare a dreptului comunitar in statele membre si a afirmat existenta unei legaturi intre drepturile conferite de legislatia comunitara si dreptul la repararea pagubei, considerand ca persoanele fizice sau juridice, ce au suferit prejudicii ca urmare a neaplicarii sau aplicarii necorespunzatoare a dreptului comunitar de catre autoritatile unui stat membru, se pot adresa instantelor nationale pentru a obtine repararea prejudiciului.

Aceasta regula se aplica si atunci cand dispozitia comunitara nerespectata nu este neconditionata si suficient de precisa, astfel incat sa aiba efect direct. Obligatia de despagubire se poate intemeia pe o inactiune - neaducerea la indeplinire a unei dispozitii a dreptului comunitar (ex. netranspunerea in dreptul national a dispozitiilor unei directive) sau pe o actiune (aplicarea unei norme nationale contrare dreptului comunitar).

Cauza urmatoare prezinta modul in care CEJ a aplicat principiul ubi jus, ibi remedium

Cauzele conexate C-6/90 si C-9/90, Andrea Francovich and Danila Bonifaci and others c. Italian Republic

Doua instante italiene au trimis CEJ cererile prin care se solicitau lamuriri cu privire la interpretarea art. 189 alin. (3) din Tratatul CEE, precum si a Directivei Consiliului 80/987/CEE din 20 octombrie 1980 privind armonizarea legislatiilor statelor membre referitoare la protectia salariatilor in cazul insolventei angajatorului. Intrebarile au fost formulate in cadrul litigiilor in care figurau ca parti Andrea Francovich si Danila Bonifaci si alti 33 de reclamanti, si Republica Italiana, in calitate de parata.

Directiva 80/987 urmareste sa asigure salariatilor un minim de protectie, la nivel comunitar, in cazul insolventei angajatorului, sub rezerva dispozitiilor mai favorabile existente in legislatia statelor membre. In acest sens, directiva prevede in special garantii specifice pentru plata drepturilor salariale restante. Statele membre trebuiau sa adopte reguli detaliate in privinta organizarii, finantarii si functionarii unor institutii de garantare a platii drepturilor neachitate care rezulta din contracte de munca sau raporturi de munca si care privesc salarizarea pe o perioada anterioara celei la care a survenit insolvabilitatea angajatorului, cu respectarea urmatoarelor principii: activele institutiilor sunt independente de capitalul de exploatare al angajatorilor si nu sunt supuse procedurii de insolvabilitate, angajatorii contribuie la finantare in cazul in care aceasta nu este asigurata integral de catre autoritatile publice, obligatia de plata a institutiilor nu depinde de indeplinirea sau neindeplinirea obligatiei de finantare.

In temeiul art. 11 din directiva, statele membre erau obligate sa adopte legislatia si actele administrative necesare pentru a se conforma directivei intr-un termen ce expira la 23 octombrie 1983. Intrucat Republica Italiana nu a respectat aceasta obligatie, Curtea a constatat aceasta neindeplinire prin hotararea sa din 2 februarie 1989, Comisia c. Italiei (in cauza 22/87).

Dl Francovich, parte in actiunea principala in cauza C-6/90, a fost angajatul unei intreprinderi din Vicenza si, in aceasta calitate, nu a primit    decat plati ocazionale, in avans, din sumele ce i se cuveneau cu titlu de salariu. In consecinta, a introdus o actiune la Pretura di Vicenza, care a obligat intreprinderea parata la plata unei sume de aproximativ 6 milioane ITL. Procedand la punerea in executare a hotararii, executorul judecatoresc al Tribunale di Vicenza a intocmit un proces-verbal de constatare a insolvabilitatii debitorului. Dl Francovich a invocat atunci dreptul de a obtine de la statul italian garantiile prevazute de Directiva 80/987 sau, in subsidiar, daune-interese.

In cauza C-9/90, dna Danila Bonifaci si alte treizeci si trei de salariate au introdus o actiune la Pretura di Bassano del Grappa, aratand ca au lucrat ca salariate la intreprinderea Gaia Confezioni Srl, declarata in stare de faliment la 5 aprilie 1985. In momentul incetarii raporturilor de munca, reclamantelor li se datora o suma de peste 253 milioane ITL, trecuta in pasivul intreprinderii declarate in stare de faliment. La peste cinci ani de la faliment, reclamantelor nu le fusese platita nici o suma, iar judecatorul sindic le-a adus la cunostinta ca o repartizare a sumei, chiar si partiala, in favoarea lor este absolut improbabila. In consecinta, avand in vedere obligatia care ii revenea Republicii Italiene de a aplica Directiva 80/987 incepand din 23 octombrie 1983, reclamantele au actionat in justitie Republica Italiana, solicitand ca aceasta sa fie condamnata la plata creantelor care li se cuvin cu titlu de plati restante din salarii, cel putin pentru ultimele trei luni sau, in caz contrar, sa li se plateasca daune-interese.

In acest context, instantele judecatoresti nationale au adresat Curtii intrebari preliminare, identice in ambele cauze, in care se puneau in discutie existenta si scopul raspunderii statului pentru incalcarea obligatiilor ce ii revin conform dreptului comunitar.

Curtea a statuat ca, desi nu toate prevederile directivei erau suficient de precise pentru a se invoca efectul lor direct pentru ca statul sa raspunda ca debitor al garantiei, directiva confera drepturi persoanelor care nu le pot valorifica intrucat statul nu a transpus in termenul stabilit masurile ce se impuneau.

Cu privire la principiul raspunderii statului, CEJ a spus:

"Este necesar sa reamintim, in primul rand, ca Tratatul CEE a creat o ordine juridica proprie, integrata in sistemele juridice ale statelor membre si care se impune organelor jurisdictionale de drept intern ale acestora, ca subiectele acestei ordini juridice sunt nu numai statele membre, ci si resortisantii acestora si ca, asa cum a creat obligatii in sarcina particularilor, dreptul comunitar poate crea si drepturi care sa intre in patrimoniul juridic al acestora; drepturile respective se nasc nu numai atunci cand sunt mentionate in mod explicit in Tratat, ci si in temeiul obligatiilor pe care Tratatul le impune intr-un mod bine determinat atat particularilor, cat si statelor membre si institutiilor comunitare (vezi hotararile 26/62 din 5 februarie 1963, Van Gend en Loos si 6/64 din 15 iulie 1964, Costa).

Trebuie de asemenea reamintit ca, asa cum decurge dintr-o jurisprudenta constanta, revine organelor jurisdictionale de drept intern insarcinate cu aplicarea, in cadrul competentelor lor, a dispozitiilor dreptului comunitar, sarcina de a asigura deplinul efect al acestor norme si de a apara drepturile pe care acestea le confera particularilor (vezi in special hotararile 106/77 din 9 martie 1978, Simmenthal si C 213/89 din 19 iunie 1990, Factortame).

Trebuie recunoscut faptul ca daca particularii nu ar avea posibilitatea de a obtine o despagubire atunci cand le-au fost lezate drepturile printr-o incalcare a prevederilor dreptului comunitar imputabila unui stat membru, atunci s-ar limita insasi eficienta normelor comunitare, impiedicandu-se si protectia drepturilor pe care acestea le consacra

Posibilitatea de a obtine reparatii din partea unui stat membru este in mod special indispensabila atunci cand, ca in cauza de fata, efectul deplin al normelor comunitare este conditionat de o actiune anterioara din partea statului si cand, in consecinta, particularii nu pot, in absenta unei astfel de actiuni, sa invoce in fata organelor jurisdictionale de drept intern drepturile care le sunt recunoscute de dreptul comunitar.

Rezulta de aici ca principiul raspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor ca urmare a nerespectarii prevederilor dreptului comunitar, care ii este imputabila, este inerent sistemului creat de Tratat.

De asemenea, obligatia statelor membre de a repara aceste prejudicii isi gaseste fundamentul in art. 5 din Tratat, in temeiul caruia statele membre au obligatia de a lua    toate masurile, cu caracter general sau individual, necesare pentru a asigura indeplinirea obligatiilor ce le revin potrivit dreptului comunitar. Or, printre aceste obligatii se afla si cea de a elimina consecintele nerespectarii prevederilor dreptului comunitar

In consecinta, conditiile raspunderii statului pentru incalcarea dreptului comunitar sunt:

Norma comunitara sa presupuna acordarea unor drepturi persoanelor fizice sau juridice,

Continutul respectivelor drepturi sa poata fi identificat din cuprinsul normei comunitare

Sa existe un raport de cauzalitate intre neindeplinirea obligatiei ce revenea Statului Membru de a aplica norma comunitara si prejudiciul suferit de reclamant.

In jurisprudenta ulterioara, Curtea a stabilit universalitatea dreptului la repararea pagubei, a introdus notiunea de incalcare grava ca o conditie pentru angajarea raspunderii statului si a construit raspunderea statului dupa modelul raspunderii institutiilor comunitare:

Cauzele conexate C 46/93 si C 48/93
Brasserie du Pecheur si Factortame IV

Fabricii de bere Brasserie du Pecheur (Alsacia) i-a fost interzis exportul de bere catre Germania in perioada 1981-1987 pe baza legilor germane ale puritatii berii (Reinheitsgebot). In 1987, aceste legi au fost declarate de catre C.E.J. ca fiind contrare principiului libertatii de circulatie a bunurilor prevazute de articolul 30 din Tratatul C.E. (cauza 178/84 Comisia c. Germania

Cum, intre timp, C.E.J. stabilise, in cauzele conexate Francovich si altii din 1991, ca statul membru raspunde pentru incalcarea dreptului comunitar, Brasserie a cerut acoperirea prejudiciului evaluat la 1.8 milioane DM in fata instantelor civile germane. Curtea Suprema Germana (Bundesgerichtshof) a statuat ca, in conformitate cu legea germana a raspunderii guvernamentale, statul nu trebuie sa raspunda datorita inactiunii puterii legislative in materia legilor berii, mai ales ca acestea nu contineau prevederi care sa se refere la protectia drepturilor unui tert. Posibilitatea raspunderii statului dupa hotararea Francovich era de o importanta cruciala, asa ca instanta suprema din Germania a hotarat sa solicite o hotarare preliminara si asa a aparut pe rolul C.E.J. cauza C 46 Brasserie du Pecheur.

Aceeasi problema s-a ridicat in cauza C 48/93 Factortame III in care 97 de reclamanti, persoane fizice si juridice, s-au plans instantelor britanice, solicitand despagubiri pentru pierderile cauzate de Legea navigatiei comerciale din 1988.

Aceast a lege a fost declarata partial contrara dreptului comunitar de catre C.E.J. in Factortame II. Conditionarile pentru proprietarii de nave maritime si operatorii acestora, mentionate in act, au fost declarate incompatibile cu art. 52 al Tratatului, dar nu si conditia inregistrarii navelor. Mai inainte, reclamantii reusisera sa suspende aplicarea legii in Factortame I.

Pierderile suferite de cei 97 de reclamanti in Factortame III in timpul celor 7 luni, in care legea a fost in vigoare in 1989, au ridicat o intrebare fundamentala pentru instantele engleze: se pot cere daune-interese pentru comportamentul neconstitutional al autoritatilor publice?

In ceea ce priveste raspunderea statului pentru incalcarea dreptului comunitar de catre puterea legislativa, Curtea si-a mentinut jurisprudenta constanta, sustinand ca in ordinea juridica internationala, statul a carui raspundere este angajata pentru incalcarea unui angajament international este considerat ca un tot unitar, indiferent ca incalcarea aflata la originea prejudiciului este imputabila puterii legislative, judiciare sau executive. De aceea, cu atat mai mult trebuie sa se prevada in ordinea juridica comunitara ca toate autoritatile unui stat, inclusiv puterea legislativa, sa fie obligate, in indeplinirea sarcinilor lor, la respectarea regulilor impuse prin dreptul comunitar care pot sa reglementeze direct situatia particularilor. Astfel, imprejurarea ca incalcarea reprosata este imputabila legiuitorului national, din perspectiva reglementarilor interne, nu este de natura sa repuna in discutie exigentele inerente protectiei drepturilor particularilor care invoca dreptul comunitar in fata instantelor nationale si, ca urmare, dreptul de a obtine despagubiri pentru prejudiciul cauzat de respectiva incalcare.

In consecinta, principiul conform caruia statele membre sunt obligate sa repare prejudiciile cauzate particularilor prin incalcari ale dreptului comunitar care le sunt imputabile se aplica atunci cand incalcarea imputata este atribuita legiuitorului national.

Referitor la temeiul raspunderii, Curtea a clarificat conditiile angajarii raspunderii din Francovich, inspirandu-se din opinia Avocatului General Tesauro si observatiile statelor membre in ceea ce priveste prevederile din tratat si a facut trimitere la jurisprudenta Curtii referitoare la raspunderea extra-contractuala a Comunitatii:

"Intr-adevar, pe de-o parte, art. 215 alin. (2) din Tratat, face trimitere, in ceea ce priveste raspunderea extracontractuala a Comunitatii, la principiile generale de drept comune statelor membre, din care Curtea se inspira, la randul sau, in absenta unor reguli scrise, in alte domenii ale dreptului comunitar.

Pe de alta parte, conditiile angajarii raspunderii statului pentru prejudiciile cauzate particularilor prin incalcarea dreptului comunitar nu trebuie, in absenta unei justificari specifice, sa fie diferite de cele care reglementeaza raspunderea Comunitatii in circumstante comparabile. De fapt, protectia drepturilor de care beneficiaza particularii in temeiul dreptului comunitar nu se poate schimba in functie de natura nationala sau comunitara a autoritatii aflata la originea prejudiciului.

Regimul instituit de Curte in temeiul art. 215 din Tratat, referitor expres la raspunderea care decurge din actele normative, are in vedere mai ales complexitatea situatiilor care trebuie reglementate, dificultatile de aplicare sau de interpretare a textelor si, in mod cu totul special, marja de apreciere de care dispune autorul actului care este pus in discutie.

Curtea si-a nuantat opinia cu privire la conditiile in care este angajata raspunderea statelor membre, subliniind ca nu este o raspundere stricta, ci una care depinde de claritatea normei si limitele competentelor statelor membre:

"legiuitorul national, precum, de altfel, si institutiile comunitare, nu dispune in mod sistematic de o competenta extinsa de apreciere atunci cand este vorba de un domeniu reglementat prin dreptul comunitar. Dreptul comunitar ii poate impune acestuia obligatii de rezultat sau obligatii de a face sau de nu face care ii reduc, uneori in mod considerabil, marja de apreciere. Acesta este exact cazul in care, precum in circumstantele avute in vedere de hotararea Francovich, mentionata anterior, statul membru este obligat, in temeiul art. 189 din Tratat, ca, intr-un anumit termen, sa ia toate masurile necesare pentru a obtine rezultatul prevazut intr-o anumita directiva. In acest caz, prevederea conform careia masurile care trebuie adoptate incumba legiuitorului national nu mai este pertinenta pentru angajarea raspunderii statului membru din cauza netranspunerii directivei.

De asemenea, CEJ a furnizat linii directoare instantelor nationale in acest sens:

"In actiunea principala care a dat nastere cauzei C 46/93, legiuitorul german a legiferat in domeniul produselor alimentare, si anume in sectorul berii. In absenta armonizarii comunitare, legiuitorul national dispunea de o competenta extinsa de apreciere in acest domeniu pentru a emite o reglementare referitoare la calitatea berii comercializate.

In ce priveste circumstantele cauzei C 48/93, legiuitorul din Regatul Unit a dispus, de asemenea, de o competenta extinsa de apreciere. In fapt, legislatia in litigiu privea, pe de-o parte, inmatricularea vaselor, domeniu care, avand in vedere stadiul de dezvoltare a dreptului comunitar, tine de competenta statelor membre si, pe de alta parte, reglementarea activitatilor de pescuit, un sector in care aplicarea politicii comune permite statelor membre o anumita marja de apreciere.

Prin urmare, rezulta ca, in cele doua cauze pe fond, legiuitorii din Germania si, respectiv, din Regatul Unit s-au confruntat cu situatii care implicau decizii comparabile cu cele luate de institutiile comunitare in momentul adoptarii actelor normative legate de o anumita politica comunitara.

In astfel de circumstante, dreptul comunitar recunoaste dreptul la despagubire daca sunt indeplinite trei conditii cumulativ, anume ca norma de drept incalcata are ca obiect conferirea de drepturi particularilor, ca incalcarea este suficient individualizata si, in cele din urma, ca exista o legatura directa de cauzalitate intre incalcarea obligatiei care incumba statului si prejudiciul suferit de catre persoanele lezate.

De fapt, aceste conditii satisfac, in primul rand, exigentele de deplina eficienta a normelor comunitare si de protectie efectiva a drepturilor pe care acestea le recunosc.

In al doilea rand, aceste conditii corespund in esenta conditiilor pe care Curtea le-a enuntat in temeiul art. 215 in cadrul jurisprudentei sale referitoare la raspunderea Comunitatii pentru prejudiciile cauzate particularilor prin actele normative ilegale ale institutiilor sale.

Prima conditie este indeplinita in mod evident in ce priveste art. 30 din Tratat, avut in vedere in cauza C si art. 52 din Tratat, avut in vedere in cauza C 48/93. De fapt, chiar daca art. 30 impune o interdictie statelor membre, acesta da nastere, pentru particulari, unor drepturi care trebuie protejate de instantele nationale. De asemenea, art. 52 din Tratat confera, prin esenta, drepturi.

In ce priveste a doua conditie, atat cu privire la raspunderea Comunitatii in temeiul art. 215, cat si cu privire la raspunderea statelor membre fata de incalcarile dreptului comunitar, criteriul decisiv pentru a considera ca o incalcare a dreptului comunitar este suficient de individualizata este necunoasterea manifesta si grava, de un stat membru sau de o institutie comunitara, a limitelor care sunt impuse competentei sale de apreciere.

Nu in ultimul rand, Curtea a elaborat termenii generali ai factorilor ce trebuie luati in considerare in determinarea existentei unei incalcari grave a dreptului comunitar. Curtea a amintit faptul ca nu poate sa inlocuiasca aprecierile instantelor nationale cu propria sa apreciere, instantele nationale fiind singurele care au competentele necesare pentru a stabili faptele in cauzele pe rolul lor si pentru a caracteriza incalcarile dreptului comunitar in cauza:

"In aceasta privinta, printre elementele pe care instanta competenta le poate lua in considerare, trebuie mentionate gradul de claritate si de precizie a normei incalcate, intinderea marjei de apreciere pe care norma incalcata o lasa autoritatilor nationale sau comunitare, caracterul intentionat sau culpabil al incalcarii comise sau al prejudiciului cauzat, caracterul scuzabil sau nescuzabil al unei eventuale erori de drept, faptul ca atitudinea adoptata de o institutie comunitara a putut contribui la omisiunea, adoptarea sau mentinerea masurilor sau a practicilor comunitare care contravin dreptului comunitar.

In orice caz, o incalcare a dreptului comunitar este in mod evident serioasa, atunci cand ea persista, in ciuda pronuntarii unei hotarari prin care se constata incalcarea reprosata, a pronuntarii unei hotarari preliminare sau a unei jurisprudente bine stabilite a Curtii in domeniul respectiv, din care decurge caracterul ilicit al conduitei in cauza

Dupa ce a elaborat doctrina raspunderii statului pentru incalcarea dreptului comunitar, Curtea a continuat in jurisprudenta ulterioara sa circumstantieze conditiile raspunderii: relatia de cauzalitate (in cauzele Brinkmann si Rechberger), liniile directoare privind gravitatea incalcarii (in cauzele Hedley Lomas, Konle c. Austria si Haim II), autoritatea responsabila pentru plata despagubirilor (Haim II

Relatia dintre cele trei conditii stabilite de catre Curte in Francovich si cele din Brasserie du Pecheur a fost definita in hotararea Dillenkofer, unde a subliniat ca ambele seturi de conditii sunt, in esenta, acelasi lucru "din moment ce conditia de a exista o incalcare grava, desi nu este mentionata ca atare in Francovich, reiesea in mod evident din circumstantele acestui caz". In consecinta, cazurile care privesc omisiunea completa din partea unui stat membru de a implementa o directiva vor reprezenta, prin definitie, o incalcare grava a dreptului comunitar. In celelalte cazuri, fie ca o directiva este implementata incorect, fie ca un stat membru incalca dreptul comunitar, prin intermediul executivului, conditiile din Brasserie du Pecheur vor fi aplicabile

C-178/94, Erich Dillenkofer si altii c. Federal Republic of Germany

Reclamantii din litigiul national au achizitionat o oferta de vacanta. Ca urmare a intrarii in incapacitate de plata a celor doua companii (in 1993) de la care reclamantii cumparasera ofertele de vacanta, acestia din urma fie nu au mai plecat catre destinatia stabilita, fie au fost nevoiti sa se intoarca din vacanta pe propria cheltuiala. Deoarece nu li s-a returnat suma pe care au platit-o agentiilor sau suma cheltuita cu intoarcerea acasa, acestia au introdus actiune in vederea obtinerii de compensatii din partea Republicii Federale Germania. Reclamantii au afirmat ca daca articolul 7 al Directivei 90/314/CEE ar fi fost transpus in legislatia Germaniei in perioada prescrisa, adica inainte de 31 decembrie 1992, ar fi fost protejati impotriva insolvabilitatii agentiilor de la care au achizitionat ofertele de vacanta. Reclamantii se bazau in special pe decizia din cazul Francovich. Guvernul german a contestat aceste solicitari, considerand ca in acest caz nu erau satisfacute conditiile hotararii din cauza Francovich.

Curtea a decis ca neadoptarea de masuri pentru transpunerea in practica a directivei, in vederea obtinerii rezultatului prescris in perioada prevazuta in acest scop, constituie per se o incalcare grava a legislatiei comunitare si atrage dupa sine dreptul la reparatie al persoanelor care au avut de suferit daca, pe de o parte, rezultatul prescris de catre Directiva presupune garantarea in cazul persoanelor a unor drepturi al carui continut este identificabil si, pe de alta parte, exista o legatura cauzala intre incalcarea obligatiei statului si pierderile sau pagubele suportate. Articolul 7 al Directivei 90/314/CEE implica garantarea de drepturi pentru persoanele care achizitioneaza oferte de calatorie, iar continutul respectivelor drepturi este identificabil intr-o masura suficient de mare.

BIBLIOGRAFIE

LENAERTS&VAN NUFFEL&BRAY, Constitutional law of the European Union, Sweet&Maxwell, London, 2005

CRAIG & DE BURCA, EU Law, Text, Cases and Materials, Oxford University Press, 2002.

DUBOS, Les jurisdictions nationales, juge communautaire, Dalloz, 2001

TRIDIMAS, Liability for breach of community law: growing up and mellowing down?, Common Market Law Review, 38, p. 301-332, 2001