Drept administrativ - notiuni

1. Notiunea de act administrativ

In literatura juridica s-au utilizat mai multe notiuni pentru a desemna actele juridice cu caracter unilateral ale organelor administratiei publice. Ni se pare ca termenul cel mai des intrebuintat, in literatura noastra dintre cele doua razboaie precum si in literatura franceza a fost cel de act administrativ. Unii autori au pus accentul pe sensul formal al actului administrativ subliniind ca el emana de la autoritatile administrative, altii au scos in evidenta pe langa sensul formal si sensul material al actului, adica cuprinsul acestuia.

In literatura juridical romana de dupa razboi au fost utilizate, in principal, doua notiuni: act de drept administrativ si respectiv, act administrativ. Legislatia si doctrina din aceasta perioada foloseau ambii termeni. In prezent avem in vedere textul art. 52, alineatul 1 din Constitutie: "Persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica, printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si separarea pagubei", care intrebuinteaza expresia act administrativ.[1]

Activitatea autoritatilor administratiei publice, ca organe executive ale statului, se realizeaza prin diverse acte juridice, de exemplu acte juridice civile, acte de Dreptul muncii, de Drept financiar, precum si prin operatii administrative si fapte materiale. In cadrul acestora, actele administrative ocupa un loc dintre cele mai importante, ele fiind, de altfel, actele juridice specifice activitatii desfasurate de organele administratiei publice, in exercitarea atributiilor lor.[2]

2. Notiunea de revocabilitate

In legislatia tarii noastre, actele administrative sunt, in principiu, revocabile, adica ele pot fi anulate sau modificate.

Revocabilitatea actelor administrative este determinata de faptul ca societatea se afla intr-un continuu proces de dezvoltare, de schimbare si transformare. Or, in aceste conditii, nici actul administrativ nu poate sa fie conceput ca ceva imuabil. El trebuie sa fie in permanenta in concordanta cu evolutia vietii sociale.

Deci, ar fi contrar intereselor societatii sa se mentina un act administrativ care nu mai corespunde noilor imprejurari sociale.

De aceea un asemenea act administrativ trebuie sa fie retras.

Totodata, nu este exclus ca, chiar in momentul emiterii sale, un act administrativ sa incalce prevederile altor acte cu o forta juridical superioara fortei sale juridice.

Daca, in primul caz, actul administrativ devine inoportun si, ca atare, trebuie retras, in cel de-al doilea caz, actul in cauza este ilegal si trebuie anulat.

Pe de alta parte, actele administrative sunt emise de oameni. Chiar daca pentru aceasta sunt utilizate uneori si datele oferite de tehnicile cibernetice, nu este exclus ca cei care decid sa greseasca, sa adopte solutii neconforme realitatilor sociale, care sa nu raspunda in modul cel mai adecvat cerintelor societatii.

Intrucat in procesul de emitere al actelor administrative se pot strecura si erori, trebuie sa existe si posibilitatea indreptarii acestora, ceea ce s-a realizat prin introducerea principiului revocabilitatii actelor administrative.

In cazul in care se produc anumite erori intr-un act administrativ, cum ar fi unele erori materiale, este posibil ca acel act sa nu mai fie retras. Intr-o asemenea situatie, indreptarea erorii se opereaza, de regula, prin rectificarea actului deja emis, evident daca aceasta este posibila. Rectificarea este utilizata din motive de operativitate, spre a se evita pierderea de timp prin emiterea unui nou act administrativ.

Necesitatea obiectiva a revocarii trebuie sa admitem ca nu conduce la ideea dupa care autoritatile publice nu mai sunt tinute sa motiveze aceasta operatie, adica actul juridic contrar de anulare. Suntem obligati, in urma unei analize mai complexe a implicatiilor actualei Constitutii, sa ne reconsideram pozitia asupra acestei probleme, problema motivarii revocarii fiind cu atat mai necesara atunci cand actul administrativ a dat nastere la o serie de raporturi juridice de alta natura decat administrativa. Nu mai putin, regula lui contrarius actus cere ca revocarea sa fie dispusa printr-un act cu cel putin aceeasi forta juridica, cu respectarea procedurii de emitere si, in orice caz, cu admiterea posibilitatii unei actiuni contencioase.

Revocarea intervine deci, pentru toate conditiile de ilegalitate, dar mai ales pentru conditiile referitoare la oprtunitate. Cauzele revocarii pot fi anterioare, concomitente sau posterioare emiterii actului administrativ. In primele doua ipoteze revocarea va produce efecte cu caracter retroactiv, ex tunc, cu precizarile facute mai sus la anulare. Nu trebuie uitat ca revocarea, in ultima instanta, nu este altceva decat o modalitate a anularii. In ultimul caz, efectele revocarii vor fi ex nunc.

Dreptul de revocare implica, dupa caz, dreptul de reformare sau dreptul de instructiune. Dreptul de instructiune (de a da indrumari obligatorii) intervine numai in cazurile in care organul ierarhic superior a revocat acte administrative de competenta exclusiva a organelor subordonate.

Revocarea, la fel ca anularea, are drept consecinta, are drept consecinta stingerea raporturilor juridice care au luat fiinta pe baza actului revocat. Data de la care inceteaza efectele juridice ale actului revocat variaza dupa cum revocarea a intervenit pentru motiv de ilegalitate sau pentru motiv de inoportunitate. Daca revocarea actului administrativ a avut ca motiv ilegalitatea acestuia, de regula, raporturile juridice care au luat fiinta pe baza lui se sting din momentul emiterii sale (ex tunc).

Daca actul administrativ este revocat pe motivul ca este inoportun, de regula, raporturile juridice nascute pe baza lui inceteaza de a avea fiinta numai de la data revocarii (ex nunc). In acest caz, actul initial exista si el produce efecte pana cand intervine actul de revocare.

3. Principiul revocabilitatii

Principiul revocabilitatii actelor administrative apare ca un efect firesc al trasaturilor administratiei publice, al ratiunii insasi de a fi a actelor administrative. Administratia publica, cum s-a aratat, presupune o activitate de conducere si executie efectiva a procesului complex de aplicare in viata a valorilor politice stabilite prin lege, respectiv de prestare a celor mai diverse servicii publice, in limitele legii. Ea trebuie, intr-o riguroasa viziune stiintifica, sa dea dovada in permanenta de receptivitate atat fata de legea care-i formuleaza sarcina, obiectivul, cat si fata de social, de viata reala, catre care se adreseaza, sub forma unui model abstract, legea. [3] Cu alte cuvinte, administratia publica trebuie sa dea dovada de elasticitate si nu de inchistare, de birocratizare, sa fie, in acelasi timp, operativa, consacrata si diferentiata. Tocmai de aceea, structura organizationala a administratiei publice este bazata pe anumite reguli, intre care si subordonarea ierarhica administrativa. Cum actul administrativ este forma juridica principala de infaptuire a administratiei publice, este de la sine inteles ca regulile regimului juridic nu pot fi stabilite decat pe baza regulilor ce stau la baza structurii organizationale a administratiei publice. In felul acesta ajungem la intelegerea revocabilitatii actelor administrative ca fiind o regula a structurii functionale a administratiei publice. Autorii de drept administrativ, chiar daca n-au formulat o justificare structuralista, au admis constant principiul revocabilitatii actelor administrative , asa incat teoria revocabilitatii a devenit o constanta a dreptului administrativ postbelic, a stiintei juridice din aceasta perioada, in general. Cu toate acestea, suntem de parere ca principiul trebuie consacrat expres in viitorul Cod de procedura administrativa, ceea ce ar clarifica o serie de probleme teoretice si, totodata, ar oferi un criteriu sigur pentru practica administrativa si judecatoreasca. La ora actuala sunt emise mai multe opinii si, corespunzator, in practica judecatoreasca sunt date solutii diferite cu privire la limitele revocabilitatii, indeosebi in cazul diferitelor categorii de autorizatii. Desigur, dezvoltarea contenciosului administrativ, in perspectiva timpului, mai ales in raport cu noua lege in materie, va determina o reconsiderare a teoriei revocarii, cu accente pe ideea de siguranta a particularilor in raporturile cu autoritatile administratiei publice.

In literatura interbelica din tara noastra nu a fost acceptat principiul revocabilitatii, era recunoscut, insa, dreptul de retractare a organului emitent, dar cu efecte numai pentru viitor. In dreptul francez contemporan se vorbeste despre regula retractarii si abrogarii, abrogarea intervenind in cazul actelor normative, cu efecte numai pentru viitor, in ce timp ce retractarea vizeaza actele individuale si caracter retroactiv. Se face o distinctie intre actele creatoare de drepturi si cele recognitive de drepturi, care atribuie o calitate in virtutea unui text anterior. Acestea din urma pot fi retrase oricand, pe cand actele creatoare de drepturi pot fi retrase numai in masura in care sunt contrare unor norme. Trebuie sa i se permita administratiei sa-si corijeze ea insasi actele, asa cum judecatorul poate sa o faca. Dar, se sustine totodata, ca nu se poate recunoaste administratiei un drept superior celui al judecatorului. De aceea, retragerea " este posibila numai in masura in care un recurs contencios poate fi formulat". Este, de fapt, lupta intre doua exigente contrare: starea de securitate a particularilor in raport cu administratia si interesul general, care obliga administratia sa se adapteze constant la realitate. Jurisprudenta franceza, in frunte cu Consiliul de Stat, a estimat ca securitatea juridical este mai importanta decat legalitatea insasi.

4. Exceptiile de la principiul revocabilitatii actelor administrative

De la principiul revocabilitatii sunt mai multe exceptii, efect firesc al dispozitiilor exprese ale legii ori al naturii drepturilor si obligatiilor care s-au nascut in urma actului administrativ. Toate aceste exceptii privesc numai actele administrative individuale, deoarece actele administrative normative sunt intotdeauna si oricand revocabile. Cum s-a anticipat deja, asupra sferei exceptiilor de la principiul revocabilitatii s-au exprimat diferite opinii, atat de autorii de drept civil cat si de autorii de drept administrativ.[5] Avand in vedere fondul comun de idei din doctrina, dispozitiile din legislatie, precum si orientarea practicii judecatorest, pot fi identificate urmatoarele categorii de exceptii: a) actele administrative cu caracter jurisdictional; b)actele administrative declarate irevocabile de o dispozitie expresa a legii; c) actele administrative de aplicare a sanctiunilor corespunzatoare formelor raspunderii din dreptul administrativ; d) actele administrative de punere in executare a actelor procedurale penale; e) actele administrative care au dat nastere la contracte civile (in sensul larg al termenului); f) actele administrative care sunt emise ca urmare a existentei unor contracte civile; g) actele administrative care dau nastere la drepturi subiective garantate de lege sub aspectul stabilitatii; h) actele administrative ce au fost executate material.

Toate categoriile insa, trebuie sa le deosebim de situatia in care organul administrativ revine asupra actului care a fost emis cu incalcarea unei dispozitii imperative a legii. De pilda, emiterea unei decizii de reconstituire a dreptului de proprietate, in conditiile Legii nr. 18/1991 privind fondul funciar, republicata, dar pentru un teren care nu face obiectul reconstituirii, sau, dupa caz, constituirii dreptului de proprietate, fiind, de pilda, teren preluat de stat in conditiile Decretului nr. 223/1974. Prezumand buna-credinta, vom putea spune ca in acest caz actul administrativ a fost emis cu depasirea limitelor competentei autoritatii administrative, iar normele de conferire a competentei sunt de stricta interpretare si aplicare. Ca atare, este firesc sa recunoastem autoritatii administrative sa reintre in legalitate, pentru ca actul administrativ fiind lovit de nulitate, nule sunt si actele civile care s-au incheiat in baza sa. Tocmai de aceea, nu putem accepta si solutia Curtii Supreme de Justitie, Sectia de contencios administrativ, prin Decizia nr. 315/1994, in sensul ca in atari situatii "singura care ar fi putut modifica sau anula actul administrativ intrat in circuitul civil era instanta judecatoreasca"[6]. Prin acest rationament, in cazul actului administrativ "intrat in circuitul civil", dar emis cu incalcarea competentei emitentului, instanta <<acopera>> o nulitate absoluta si nu una relativa, ceea ce este incompatibil cu principiile statului de drept. Nimic nu opreste ca cei ce se considera vatamati in drepturile sau interesele legitime sa deschida actiune impotriva actului de revocare al administratiei.

Este corecta, insa, solutia de anulare a unei autorizatii de constructii pe care o contine Decizia nr. 92/1994 a Curtii Supreme de Justitie, Sectia de contencios administrativ.[7] Aceasta autorizatie a fost, de asemenea, emisa cu incalcarea normelor competentei, de vreme ce terenul in speta a fost nationalizat prin Decretul nr. 92/1950, iar Primaria Municipiului Bucuresti a autorizat o persoana privata sa construiasca pe acel teren, ca unic proprietar.

5. Actele administrative declarate irevocabile de o dispozitie expresa a legii

Actele administrative care au dat nastere unui drept subiectiv, garantat de lege cu irevocabilitatea actului de baza, constituie prima exceptie de la principiul revocabilitatii actelor administrative. Din aceasta categorie fac parte, de exemplu, actele atributive de personal, cum este spre exemplu, o diploma de absolvire a liceului, ori a unei facultati etc. Aceste acte administrative nu pot fi revocate din moment ce titularul lor a urmat o anumita forma de invatamant si a absolvit liceul sau cursurile unei facultati. Revocarea acestor acte ar fi inutila din moment ce persoana interesata poate cere oricand emiterea unui act atributiv de personal cu acelasi continut, facand dovada ca a prestat activitatea respectiva si ca indeplineste conditiile cerute de lege.[8]

6. Actele administrative cu caracter jurisdictional

O alta categorie se refera la actele administrative jurisdictionale care, ca si hotararile judecatoresti, sunt irevocabile. Dupa ce au fost adoptate asemenea acte, organul emitent se desesizeaza, deci nu mai poate reveni asupra acelui act.

Dar impotriva lor se pot exercita cai de atac, in urma carora aceste acte pot fi modificate sau anulate, dupa caz, in locul lor fiind emise alte acte.

Vom sublinia faptul ca irevocabilitatea lor se explica prin stabilitatea mai mare de care se bucura, si anume autoritatea care le-a emis cu prilejul solutionarii unor litigii, se dezinvesteste de a mai reveni asupra acestor acte.

7. Actele administrative de aplicare a unor sanctiuni administrative

Sunt irevocabile si actele administrative de aplicare a unor sanctiuni administrative. Aceste acte pot fi insa atacate si, daca este admisa contestatia, actele respective pot fi anulate sau modificate, dupa caz.

Astfel, in ceea ce priveste contraventiile, sunt prevazute expres caile de atac impotriva proceselor verbale de aplicare a sanctiunilor contraventionale.

8. Actele administrative care au dat nastere la contractele civile

Exceptia actelor care au dat nastere la contracte civile vizeaza raporturile dintre dreptul administrative si dreptul civil, fiind unul din aspectele esentiale ale acestei corelatii. In literatura de specialitate predomina teza, de factura civilista, dupa care actul administrativ individual, care conditioneaza nasterea unor raporturi civile poate fi revocat pana in momentul incheierii contractului civil.[9] Este vorba despre acele acte administrative ce conditioneaza incheierea unor contracte civile sau a unor contracte de munca. Atat teza de principiu a autorilor de drept civil, cat si aplicatiile sale ulterioare in alte ramuri de drept au fost unilaterale. Poate pare nefiresc la prima vedere, dar sunt acte individuale de drept administrativ, ca de altfel si acte de drept constitutional, care, obiectiv, nu pot ajunge in situatia de a fi irevocabile, desi in baza lor s-au incheiat contracte de drept civil, de drept comercial, de dreptul muncii.

Dreptul administrativ, si de aici actul administrativ, apare fie ca un regim conducator pentru regimul civil, fie ca mijloc de realizare a acestuia. Unele acte administrative ne apar mai mult decat conditii legale ale contractelor, ele dirijeaza in mod continuu efectele de drept civil.

Tocmai de aceea, asemenea acte vor fi supuse tot timpul principiului revocabilitatii. Contractul civil nu este altceva decat un instrument juridic de realizare a sarcinilor organului administratiei publice de la care provine actul administrativ, act pe care s-a grefat contractul civil. Capacitatea de drept civil a partilor contractante, in aceasta situatie, este subordonata capacitatii de drept administrativ a organului care a emis actul administrativ. Acest punct de vedere a fost fundamentat cu multe decenii in urma de prof. Tudor Draganu, dar cu privire la contractele intervenite intre doua persoana juridice ca urmare a actului administrativ al aceluiasi organ administrativ ierarhic.[10] Poate fi extinsa aceasta teza si la anumite contracte civile in care una din parti este o persoana fizica?

De data aceasta, autorii de drept administrativ, in frunte cu prof. T.Draganu achiesea la teza autorilor de drept civil, retinandu-se ca argumente: a) principiul din dreptul civil dupa care contractul nu poate fi reziliat decat pe cale judecatoreasca; b) organul administratiei de stat a avut posibilitatea sa verifice legalitatea si oportunitatea unui raport juridic civilcand a emis actul administrativ; c) organele administrative, cand emit actul "procedeaza cu intentia bine determinata de a face posibila incheierea unor contracte civile de catre partile interesate"; d) este neechitabil ca dupa ce partile au incheiat contractul increzandu-se in temeinicia controlului administrativ, sa fie puse in situatia de a suferi pierderi economice ca o consecinta a revocarii actului administrativ de baza.[11]

Sunt si raman oricand revocabile actele administrative care nu isi inceteaza efectele in momentul incheierii <<contractului civil>>. Trebuie admis ca acestor categorii de contracte li se aplica un regim juridic <<comandat de dreptul public>>, adica un regim juridic derogatoriu de la dreptul comun, fara a fi vorba exclusiv de un regim de putere. Identificarea acestor situatii trebuie facuta, in concret, tinandu-se seama de litera legii in aplicarea careia s-a emis actul administrativ individual respectat cand implicit s-a incheiat <<contractul>> civil. Mai trebuie admis ca partile contractante, rezonabil au reprezentarea <<riscului>> revocarii actului administrativ, asa incat argumentul inechitarii subliniat mai sus nu mai poate fi evocat.

Este de fapt, problema prioritatii intre cele doua exigente: siguranta persoanei particulare in viata juridical, inclusiv in raporturile civile nascute pe baza unui act administrativ si interesul public, pe care il are de aparat administratia. Daca admitem "prioritatea administrativului", trebuie sa admitem si dreptul "particularului" de a ataca, neconditionat, in contenciosul administrativ actul de revocare.

In felul acesta ajungem la concluzia ca de fapt, contractele civile care s-au incheiat nu sunt contracte civile, in sensul strict al termenului, ci contracte administrative.

In aceste cazuri, actul administrativ si actul contractual formeaza o unitate dialectica, o unitate in diversitate. Ca atare, orice schimbare in sfera conditiilor de legalitate ale actului administrativ se rasfrange asupra contractului civil. Retragerea unui aviz conform, de exemplu, atrage revocarea actului administrativ si, pe cale de consecinta, incetarea contractului civil. Persoana fizica, parte in contractul civil, are deschisa actiunea in contenciosul administrativ impotriva actului de revocare, putand cere atat anularea acestuia, cat si despagubiri sau numai despagubiri.

O alta exceptie de la exceptie vizeaza actele administrative de numire in functiile publice din administratia de stat. Raportul de functie publica are un dublu izvor - actul de investitura legala si contractul individual de munca.[12]

Exceptiile de la exceptie pe care le-am enumerat mai sus nu trebuie confundate cu ipotezele in care actul administrativ a fost emis datorita fraudarii legii de catre persoana fizica care a incheiat contractul civil sau datorita altor vicii (eroare, dol, violenta).

9. Actele administrative care sunt emise ca urmare a existentei unor contracte civile

Actele administrative emise pe baza unui contract prealabil sunt, de asemenea, exceptate de la principiul revocabilitatii. Regimul juridic administrativ, de data aceasta, este pus la dispozitia partilor dintr-un contract, efectele sale grefandu-se pe cele ale contractului.[13] Actul administrativ ni se infatiseaza astfel ca fiind un <<instrument juridic>> strict necesar pentru executarea contractului civil insusi, revocarea actului administrativ ar echivala cu o reziliere a contractului, "reziliere care, intrucat contractul a devenit, si numai o clipa mai inainte, desavarsit prin aprobare, nu poate fi obtinuta decat prin justitie si in cazurile admise de lege".

Actul administrativ nu poate fi desfiintat in existenta sa juridica decat o data cu contractul si pe caile prevazute de lege pentru acest scop, nu insa "printr-o revocare din partea organului administratiei de stat care a dat-o".[15] Fata de stadiul actual al legislatiei, apreciem ca nu exista exceptii de la aceasta exceptie. Desigur, ne referim la situatiile in care contractul civil preexista legal intre subiecte de drept care nu fac parte din <<sistemul administrativ>> al organului ce trebuie sa emita actul. In practica aplicarii Legii fondului funciar a aparut si solutia unui contract de schimb intre persoana fizica titulara a adeverintei provizorii si o regie autonoma, in speta "Romsilva", prin filiale judetene. Aceste operatii juridice civile, fortandu-si dispozitiile Legii fondului funciar, se <<perfectau>> prin emiterea unei <<autorizatii>> de catre ministerul de resort. Asa se explica <<transferurile>> unor proprietati din zona de deal a judetului Caras - Severin, la periferia municipiului Timisoara, de exemplu. Dincolo de aspectele morale ale problemei, mai ales ca in spatele acestor schimburi nu sunt <<simpli cetateni>>, ci personaje cu pozitii importante, s-a pus problema de a sti daca ministerul poate reveni asupra actului administrativ de aprobare. Sectia de contencios administrativ a Curtii Supreme de Justitie, denumita la ora actuala Inalta Curte de Casatie si Justitie, prin Decizia nr.756/1994, a raspuns afirmativ.

10. Actele administrative care dau nastere la drepturi subiective garantate de lege prin stabilitate

Actele administrative care, "fara a fi constituit baza unui raport contractual", au dat nastere unui drept subiectiv garantat de lege prin stabilitate sunt, de asemenea, irevocabile. Aceasta categorie de exceptii se divizeaza in doua mari categorii, dupa cum dreptul subiectiv apare in sfera unui raport juridic administrativ, respectiv a unuia civil.

Ca exemplu de scoala, pentru prima categorie amintim certificatele de nastere, buletinele de identitate, diplomele de absolvire a unei institutii de invatamant superior etc. Este vorba de acte atributive de statut personal ce presupun un complex de activitati prealabile, de care nu se poate face abstractie. Existenta lor atrage stabilitatea actului administrativ emis in beneficiul persoanei fizice ce le-a indeplinit. Se subintelege ca savarsirea acestor operatii prin fraudarea legii atrage si ilegalitatea actului administrativ, implicit revocarea. In practica administrativa au fost cazuri de revocare a diplomelor universitare, deoarece examenul de admitere a fost promovat prin frauda.[16]

In cazul drepturilor subiective civile, legea a inteles sa le ocroteasca special, exceptand actul administrativ ce sta la baza lor de la principiul revocabilitati, deoarece ele presupun angajarea beneficiarului la cheltuieli importante. Ar fi inechitabil ca organul administrativ sa revoce actul dupa efectuarea unor astfel de cheltuieli si ar, totodata, contrar intereselor economice ale statului.[17] Din cele de mai sus rezulta ca nu orice act administrativ care creeaza drepturi subiective este irevocabil, actul dobandeste acest caracter abia in momentul in care dreptul subiectiv pe care l-a generat este protejat de lege atat de eficace incat din textul sau scopul ei rezulta ca ea a inteles sa lipseasca organul administrativ de posibilitatea de a-l desfiinta, prin anularea actului administrativ de baza. Aceasta inseamna ca operatia de stabilire a caracterului irevocabil presupune o analiza concreta a literei si scopului legii pe care se intemeiaza actul administrativ respectiv.

De lege ferenda, apreciem ca viitorul Cod de procedura administrativa ar trebui sa prevada dispozitii exprese cu privire la aceste categorii de exceptii, la ora actuala existand o baza teoretica solida in acest sens, inclusiv cu privire la notiunea de drept subiectiv.[19]

11. Actele administrative care au fost executate material

In categoria actelor care sunt exceptate de la principiul revocabilitatii intra si cele care au fost realizate material. Aceasta irevocabilitate ne apare ca un caz de sine statator, numai prin raportare la categoriile anterioare. Prin eliminare, cele mai frecvente acte administrative din sfera acestei categorii sunt autorizatiile, care au dat nastere la drepturi subiective ce nu sunt protejate special. Asa, de exemplu, emiterea unei autorizatii de constructie de catre organul competent se face pentru a da posibilitatea titularului ei sa efectueze operatiile materiale necesare ridicarii cladirii, operatie ce constituie "faza finala a punerii in aplicare a normelor legale", cum se exprima prof. T.Draganu.[20] O data ce constructia cladirii este terminata, revocarea actului administrativ care a dat nastere la dreptul de a construi nu mai prezinta nici un interes si nu poate produce nici un efect juridic. In orice caz, situatia de fapt, adica existenta cladirii, nu poate fi schimbata prin revocarea actului. Mai mult, legislatia noastra a mers pana acolo incat a ocrotit si constructiile de locuinte facute fara autorizatie, care nu puteau fi demolate decat in baza unui act de autorizatie, "eliberat de primarii sau prefecturi" (art. 9 din Legea nr 50/1991, in versiunea initiala a legii, text in prezent abrogat).

Retinem si noi ca aceasta categorie de exceptii priveste numai actele administrative individuale ce se realizeaza material printr-o operatiune (actiune) ori mai multe operatiuni determinate. De exemplu, decizia de demolare a unei constructii, data in baza legii nr. 50/1998 privind autorizarea executarii lucrarilor de constructii, nu va putea fi revocata, ceea ce inseamna ca ea ar putea fi considerata legala, daca a fost emisa cu incalcarea altor cerinte legale. In aceasta din urma situatie, organul administrativ poate fi obligat la despagubiri, potrivit legii contenciosului administrativ.

Nu intra, insa, in aceasta categorie actele administrative care se realizeaza prin actiuni sau inactiuni cu caracter de continuitate, de exemplu, autorizatia de exercitare a unei meserii. Asemena acte sunt revocabile (desi au dat nastere la drepturi subiective si, respectiv, se executa material) deoarece drepturile si obligatiile ce le are beneficiarul actului (adica continutul autorizatiei ca act administrativ) presupun activitati continue, succesive. Este vorba de autorizatiile libere, in terminologia propusa de prof. T.Draganu, care fiind date in baza unui drept de apreciere a organului administratiei de stat au caracter precar si revocabil prin definitie.[21] Caracterul de act adiministrativ revocabil al unei atare autorizatii nu este anulat de existenta unor acte de executare materiala ale beneficiarului ( de exemplu, construirea unui chiosc pentru vanzarea marfurilor sau a unui atelier pentru practicarea meseriei etc.). Aceasta solutie nu aduce atingere unor drepturi subiective ale beneficiarului autorizatiei libere, nici nu ar putea fi criticata sub cuvant ca nu tine seama de faptul ca particularul respectiv a facut investitii devenite inutile in urma revocarii, dat fiind ca precaritatea acestor autorizatii a fost de la inceput cunoscuta de cel interesat.

Beneficiarul acestor autorizatii, ca si partile din contractele <<civile dirijate>> (si nu conditionate) de un act administrativ si-au asumat riscul unor pagube in momentul solicitarii autorizatiei, respectiv incheierii contractului, chiar din acel moment, pentru orice inteligenta medie, revocabilitatea <<actului administrativ de baza>> trebuie sa dobandeasca semnificatia unei virtualitati permanente. De aceea, problema raspunderii patrimoniale a organelor administratiei de stat, in principiu, nu poate fi pusa. De aici, nu trebuie inteles ca este vorba de o regula absoluta, in lispa unor dispozitii exprese trebuie sa apreciem ca <<cel vatamat>> are deschisa atat calea in contenciosul administrativ, daca apreciaza ca revocarea este ilegala cat si calea unei actiuni de dezdaunare dupa dreptul comun, daca apreciaza ca revocabilitatea actului se datoreaza neindeplinirii conditiilor de oportunitate ale legalitatii. Raspunderea patrimoniala a administratiei publice se va stabili, indiferent de cale, doar in ipoteza unei actiuni abuzive, adica a incalcarii regulii rezonabilitatii. Nu trebuie uitat ca, dupa unii autori de drept administrativ, chiar in baza fostei Legi nr. 1/1967, cu privire la judecarea de catre tribunal a cererilor celor vatamati in drepturile lor prin acte administrative ilegale se putea stabili raspunderea patrimoniala a organelor administrative de stat si pentru pagubele cauzate prin acte administrative legale.

Pentru transarea acestor controverse, care se explica si prin golul din legislatia actuala, se impun precizari corespunzatoare in viitorul Cod de procedura administrativa.

Bibliografie :

1. A. IORGOVAN, Tratat de drept administrativ, ed. a IV-a, vol. I-II, Bucuresti, 2005

2. Rodica Narcisa PETRESCU, Drept administrativ, vol I-II, Ed. Cordial Pex, Cluj-Napoca, 2001

3. Anton TREILESCU, Drept administrativ, ed. a II-a, Ed. All Beck, Bucuresti, 2005

4. Dumitru BREZOIANU, Drept administrativ roman, Ed. All Beck, Bucuresti, 2004