CARACTERISTCILE ACTELOR DE DREPT ADMINISTRATIV

CARACTERISTICILE ACTELOR DE DREPT ADMINISTRATIV

Prin caracteristici ale actelor de drept administrativ intelegem acele trasaturi care individualizeaza aceste acte fata de alte acte juridice. Intrunind anumite elemente esentiale si indeplinind conditiile de valabilitate stabilite de lege, actele administrative au urmatoarele caracteristici: caracter unilateral, legal, obligatoriu, executoriu si oportun (actual).

Caracteristicile actelor de drept administrativ reprezinta acele insusiri care, rezultand din reunirea cumulativa a elementelor esentiale si a conditiilor de valabilitate, diferentiaza aceste acte de alte categorii de acte juridice.

Un act juridic este de drept administrativ fie atunci cand din analiza aspectelor de fond (adica a insusirilor sale interne) rezulta aceste trasaturi, deci avand in vedere criteriul material - al activitatii fundamentale careia ii da expresie -; fie atunci cand actul este calificat ca atare prin normele juridice (criteriul formal al denumirii sale).

Se poate face discutie despre urmatoarele caractere :

1. Caracterul unilateral

Principala caracteristica definitorie a manifestarii de vointa din actele administrative este unilateralitatea acesteia. Caracterul unilateral reprezinta acea calitate a actului juridic conform careia el este emis fara participarea sau consimtamantul subiectelor de drept carora le este destinat sau cu privire la care genereaza drepturi sau obligatii. Fata de alte acte juridice unilaterale (de exemplu, cele civile), unilateralitatea actelor administrative este determinata de emiterea actelor in temeiul si pentru realizarea puterii de stat. Acest caracter unilateral este specific tuturor actelor de putere, in categoria carora intra si actele administrative, alaturi de actele puterii legislative, a instantelor judecatoresti si ale parchetului. Caracterul unilateral al actelor administrative se particularizeaza prin aceea ca manifestarea unilaterala de vointa are loc in cadrul activitatii executive, de organizare a executarii legii si de executare in concret a acesteia, provenind, de regula, de la un organ al administratiei publice.
Desigur, cand un act administrativ este emis din oficiu de catre un organ de stat, creand obligatii in sarcina altor subiecte, autoritati publice, organizatii, asociatii, persoane fizice etc. caracterul unilateral al acestor acte este cat se poate de evident, ceea ce explica si posibilitatea revocarii nelimitate a actelor de drept administrativ, chiar de catre autoritatea care le-a emis. Exista unele situatii in care modul de emitere si cel de executare al unor acte de drept administrativ ar parea ca efectueaza caracterul unilateral al acestor acte. Avem in vedere situatii cum sunt: efectuarea unei prestatii sau plati de catre celalalt subiect al raportului juridic, altul decat organul emitent, indeplinirea unor obligatii de catre organul de stat, respectarea unor formalitati procedurale la emiterea actelor administrative.

a) Uneori emiterea unui act administrativ este precedata, insotita sau succedata de efectuarea unei prestatii sau plati de catre celalalt subiect al raportului juridic, altul decat organul emitent. Astfel, livretul militar se elibereaza, printre altele, persoanelor care si-au satisfacut stagiul militar fara ca sa se poata afirma ca satisfacerea serviciului militar reprezinta indeplinirea unei obligatii de natura contractuala, careia emiterea livretului sa-i confere caracterul bilateral. De asemenea, permisul pentru mentinerea armelor se elibereaza titularului, numai dupa ce a achitat taxele legale si costul imprimatului. La fel, terenurile proprietate de stat pot fi atribuite in vederea construirii de locuinte cu plata taxei stabilite prin dispozitiile legale. In aceste cazuri nu suntem in prezenta unei contraprestatii oneroase a beneficiarului unui act administrativ, in schimbul emiterii deciziei, astfel incat aceasta sa dobandeasca un caracter bilateral. Suma platita nu reprezinta contravaloarea prestatiei organului de stat, in schimbul emiterii actului, ci ea reprezinta taxa sau impozitul impus de lege pentru eliberarea unei autorizatii sau a unui permis etc.

La o analiza sumara se poate constata ca ar exista, dupa principiile dreptului civil, neaplicabile in aceasta materie, o vadita disproportie intre suma platita si serviciul administrativ realizat, in sensul ca aceasta suma poate aparea ca fiind fie prea putin oneroasa sau prea onoroasa, dupa caz, fata de serviciul administrativ efectuat. Pe de alta parte, in cele mai multe cazuri, respectivele sume nici nu sunt varsate in beneficiul organului de stat, parte in raportul juridic, asa cum este cazul vanzatorului in contractul civil, ci aceste sume sunt destinate beneficiului direct al statului.

b) Caracterul unilateral se mentine si in ipoteza in care prin actul administrativ se stabilesc unele obligatii in sarcina organului emitent. Astfel, unitatile militare sunt obligate sa execute dispozitiile de repartizare in productie a absolventilor invatamantului militar superior. Aceste obligatii nu apar ca urmare a unui acord de vointa dintre administratie si beneficiari in virtutea caruia administratia s-ar obliga in mod corelativ dreptului subiectiv al celeilalte parti. Dimpotriva, obligatiile administrative sunt generate de prevederi legale pe care administratia trebuie sa le respecte si care confera dreptul celor administrati. Aceste drepturi nu se nasc nici in urma liberei aprecieri a organului si cu atat mai putin prin acord de vointa, ele derivand direct din lege.

c) Caracterul unilateral al deciziei administrative subzista si in ipoteza in care actul administrativ este emis cu respectarea unor formalitati procedurale, ca de exemplu cererea solicitantului, avizul sau acordul, cerute de lege. Astfel, persoanele fizice care indeplinesc conditiile legale pentru a fi autorizate si vor sa detina arme de foc, depun cererea in vederea autorizarii. In cazul actelor administrative emise la cerere solicitantii au deplina libertate de a se folosi de beneficiul acestor acte. Cererea, prin care se manifesta vointa solicitantului urmata de emiterea actului juridic nu constituie, impreuna, un consimtamant care sa dea nastere unui raport contractual. Unele dintre aceste acte (de exemplu permisele) atribuie solicitantului o situatie juridica generala cu drepturi si obligatii care nu izvorasc din respectivul act administrativ, ci din lege. Aceasta demonstreaza ca nu suntem in prezenta unui contract civil, unde drepturile si obligatiile sunt generate de acordul de vointa al partilor. In alte cazuri actele administrative, ca de exemplu autorizatiile date pentru exercitarea unei meserii, atribuie o situatie juridica generala solicitantului, pe langa care creeaza si drepturi sau obligatii cu caracter determinant (stabilesc locul, obiectul si conditiile de exercitare a meseriei, atribuie folosinta unui teren delimitandu-l in mod exact, indicand data terminarii constructiei etc.).
Cu toate aceste nu suntem in prezenta unui contract civil. In primul rand, contractul sinalagmatic presupune existenta unui raport juridic avand un dublu obiect (la vanzare-cumparare el consta din predarea bunului si plata pretului, pe cand in cazul unei autorizatii, obiectul acesteia il constituie in mod exclusiv asigurarea posibilitatii ca beneficiarul sa desfasoare o activitate sau sa-si asigure conditiile necesare pentru satisfacerea unor drepturi sau interese. In al doilea rand, cauza actelor administrative este unica si nu dubla (ca in contractul precitat, unde prestatia fiecarei parti in raportul juridic constituie cauza contraprestatiei celeilalte parti), ea constand in asigurarea desfasurarii unei activitati sau a realizarii unor drepturi. In al treilea rand, modul de manifestare a vointei beneficiarului are un rol secundar, ea contribuind la emiterea actului juridic la cerere, act ale carui efecte se produc numai in baza manifestarii de vointa a organului emitent, chiar daca ea este declansata de formularea cererii.
In ce privesc efectele juridice ale actelor administrative constatam ca, pe de o parte, ele se produc din momentul emiterii lor, iar pe de alta parte, refuzul beneficiarului actului de a-si exercita drepturile atribuite este irelevant pentru existenta actului, intrucat desfiintarea lui trebuie sa fie expresia vointei organului de stat. Astfel, autoritzatia se anuleaza si permisul se retrage chiar daca titularul lor renunta sa mai detina armele inscrise in permis si prezinta actul de instrainare al acestora. In mod similar, nici renuntarea la beneficiul uni act administrativ nu poate influenta existenta actului, organul trebuind sa intervina prin desfiintarea actului in cauza, chiar daca aceasta operatiune este determinata de refuz sau renuntare din partea beneficiarului si este prevazuta ca o conditie a anularii sau revocarii. Pe de alta parte, chiar daca in cazul actelor administrative emise la cerere am considera ca acordul de vointa este elementul esential al acestora (cererea si actul administrativ) efectele ar trebui sa se produca din momentul realizarii acestui pretins acord, iar desfiintarea actului ar presupune realizarea aceluiasi acord caracteristic si constituirii actului juridic.
Actul administrativ este unilateral chiar daca a fost emis in comun de mai multe organe administrative, fara a se putea considera ca suntem in prezenta unui contract intervenit intre organele emitente. Intr-adevar, contractul presupune nu numai existenta unui acord de vointa, ci si subiecte de drept diferite, capacitati juridice distincte, drepturi si obligatii opozabile intre partile contractante. Ori in cazul actelor emise in comun, drepturile si obligatiile apar opozabile nu intre organele in cauza, ci fata de subiectii destinatari pentru care actul apare tot ca o manifestare unilaterala de vointa, chiar daca provine de la mai multe subiecte de drept.
In unele cazuri, emiterea unui act administrativ este supusa unor cerinte procedurale cum ar fi avizul sau acordul dar nici una din ele -; chiar daca concorda cu actul juridic de baza la care se refera -; nu obliga organul la emiterea actului, ci reprezinta conditii de valabilitate ale actului juridic. Odata ce actul a fost emis cu respectarea acestor conditii, retragerea avizului sau acordului este irelevant pentru existenta actului.
In sfarsit, caracterul unilateral se mentine chiar daca actul administrativ constituie el insusi o conditie prealabila incheierii unui act civil (de exemplu autorizatia de instrainare in cazul unui contract de vanzare-cumparare a unui imobil), sau daca, dimpotriva, rezulta in urma incheierii unui asemenea act contractual (de exemplu, dispozitia de repartizare la locul de munca a absolventului, insa dupa incheierea si executarea contractului de scolarizare). In aceste cazuri organul administrativ fie ca nu este parte in raportul juridic respectiv, fie ca intre el si partea contractanta se stabilesc ulterior raporturi de drept administrativ.
Ca o concluzie a situatiilor prezentate se impune faptul ca efectele juridice ale actelor administrative sunt rezultatul manifestarii unilaterale de vointa a organului de stat, singurul element hotarator, si ca prezenta unor conditii prealabile, concomitente sau ulterioare adoptarii actului, asigura doar valabilitatea actului respectiv. Caracterul unilateral al actului determina, cu unele exceptii, si caracterul revocabil al deciziilor administrative. Daca in dreptul civil majoritatea actelor unilaterale sunt irevocabile, odata ce au beneficiat de acceptarea partilor, in dreptul administrativ actele sunt, in principiu, revocabile. Caracterul unilateral al deciziilor administrative, spre deosebire de caracterul unilateral al unor acte civile, nu face necesara, in scopul perfectarii actului, existenta consimtamantului celeilalte parti.
Caracterul unilateral al actelor administrative dublat de caracterul revocabil al acestora, aseamana si distinge aceasta categorie de acte de hotararile instantei judecatoresti. Aceste hotarari sunt unilaterale, fiind emise in temeiul autoritatii de stat, dar prin adoptarea lor, instanta se dezinvesteste de orice drept de revenire sau de retractare a solutiei pronuntate.

2. Caracterul legal al actelor de drept administrativ

Caracterul legal al actelor administrative rezulta din obligativitatea emiterii lor pe baza si in conformitate cu legile in vigoare. Fiind emise in mod unilateral, de regula de catre un organ al administratiei de stat, deci provenind de la o autoritate si fiind emise cu respectarea legii aceste acte se bucura de prezumtia de legalitate. Aceasta prezumtie care, desi in cele mai multe cazuri nu este absoluta (ca si in cazul actelor administrative jurisdictionale), este totusi o prezumtie relativa puternica, care confera caracter obligatoriu si executoriu acestor acte, desi poate fi inlaturata.
Aceasta prezumtie are anumite trasaturi conferind caracter autentic si caracter veridic actelor administrative. Veridicitatea este acea trasatura conform careia se prezuma ca actul administrativ exprima adevarul, avand un continut corespunzator realitatii faptice si prevederilor legii. Caracterul autentic este acea trasatura conform careia se prezuma ca actul provine de la insusi organul pe care inscrisul il indica drept autor al sau. Prezumtia de legalitate a actelor administrative face sa nu mai fie necesara, anterior punerii sale in executare, cercetarea legalitatii actului asa cum se procedeaza in alte ramuri de drept.
Obligativitatea emiterii deciziei pe baza si in conformitate cu legea in vigoare si cu alte acte normative subordonate legii este un rezultat al subordonarii actelor administrative, care au o forta juridica inferioara comparativ cu actele juridice ce dispun de o forta superioara, de exemplu legea. Analizand aceasta caracteristica a actelor administrative se pot formula unele reguli : actele administrative nu pot modifica, suspenda sau lipsi de eficacitate legea ori un alt act cu o forta juridica superioara; legea sau un alt act juridic superior poate modifica, anula sau suspenda un act administrativ.
Actele administrative normative nu pot reglementa raporturi sociale ce tin in exclusivitate, fie in mod expres, fie in mod tacit, de competenta puterii legislative, fiind reglementate prin lege sau prin decrete prezidentiale. De asemenea, actele administrative se emit si cu respectarea celorlalte acte juridice subordonate legii, fie ca apartin organelor puterii legislative (de pilda, hotararile) sau altor organe de stat, ale administratiei ierarhic superioare, justitiei si parchetului. Necesitatea subordonarii actelor administrative fata de alte acte juridice superioare nu este reglementata ca un principiu expres al dreptului constitutional si al celui administrativ, dar se desprinde din unele reglementari, care cuprind reguli de principiu si pentru dreptul administrativ. Astfel, guvernul si organele centrale ale administratiei de stat emit acte normative numai in baza unor prevederi cuprinse in Constitutie, legi sau decrete, in vederea luarii masurilor necesare privind organizarea si asigurarea executarii legilor.
Uneori legea prevede aceasta subordonare in mod expres si cu caracter general, referindu-se la anumite categorii de acte administrative, fie la anumite acte concrete. Astfel, guvernul emite hotarari pentru organizarea executarii legilor. Organele administratiei de stat care indeplinesc atributii speciale cu privire la Fondul Arhivistic National elaboreaza norme tehnice pentru desfasurarea activitatii arhivistice, in conformitate cu prevederile Decretului nr.472/1971, indrumand si controland aplicarea acestora.
In ipoteza in care un raport social nu a fost reglementat in prealabil prin lege, se face distinctie intre actul normativ si cel individual. In cazul actelor normative ale administratiei de stat ele vor putea reglementa raportul social in scopul realizarii atributiilor, dar numai cu respectarea stricta a cadrului legal. De aceea, administratia nu va putea reglementa raporturi de competenta puterii legislative in domeniul legilor organice (in materie penala, electorala, de organizare administrativ-teritoriala), ci numai in raporturi de competenta administrativa. In masura in care aceste raporturi nu fac obiectul de reglementare al actelor organelor puterii legislative, se considera ca ele vor putea fi reglementate si prin intermediul actelor administrative. Unele reglementari cu valoare generala au adus precizari privind competenta normativa administrativa.
Proiectele de hotarari guvernamentale cu caracter normativ se elaboreaza pentru realizarea atributiilor ce-i revin Guvernului, potrivit Constitutiei, legilor si decretelor, pentru aducerea la indeplinire a politicii interne si externe a statului. In hotararile normative se va indica actul normativ superior pe baza si in vederea executarii caruia au fost adoptate. Aceste prevederi demonstreaza faptul ca nu se poate considera ca apartinand reglementarii administrative, tot ceea ce organele puterii nu si-au rezervat pentru propria reglementare, sau ceea ce nu tine in mod obisnuit de competenta normativa a puterii legislative.
Instructiunile, ordinele si alte acte cu caracter normativ ale organelor centrale ale administratiei de stat se emit numai in temeiul unor prevederi exprese cuprinse in legi, decrete, sau hotarari. Prin aceasta prevedere se elimina practica privind emiterea automata a unor acte de aplicare in concret a legilor, trebuind sa existe o imputernicire speciala si expresa in acest sens. Asemenea acte se pot insa emite in mod exceptional, in lipsa unei imputernicirii exprese, dar numai in cazul in care actul de nivel superior reclama existenta unui act de executare, care sa-i asigure o aplicare unitara. In instructiuni, ordine si alte asemenea acte normative, trebuie sa se indice actul normativ superior pe baza si in vederea executarii caruia au fost emise. Rezulta ca emiterea unor acte de acest gen in afara unor prevederi legale exprese reprezinta cazuri de exceptie.

In cazul actelor administrative individuale ele nu pot fi emise daca nu au la baza un act normativ al puterii legislative, sau al administratiei de stat. In ipoteza in care un raport social a fost reglementat in prealabil prin acte ale puterii legislative, normele administrative subordonate aduc, prin reglementarea secundara, precizari in plus fata de norma legislativa. Nu putem insa afirma ca normele inferioare vin sa umple o lacuna legislativa, deoarece dispozitiile legale si exprese interzic ca prin hotarari guvernamentale sau alte acte subordonate sa se completeze legea. Reglementarea legala a metodologiei generale de tehnica legislativa prevede ca actele normative ale administratiei nu pot adauga sau contraveni principiilor si dispozitiilor din legile si decretele pe baza si in vederea executarii carora sunt adoptate.
Caracterul licit al actelor administrative nu este contrazis de existenta actelor ilegale. Liceitatea sau legalitatea inseamna recunoasterea caracterului valabil al actelor si al efectelor lor pana in momentul anularii, in baza prezumtiei de legalitate. Prin inlaturarea prezumtiei efectele juridice ale actului, pretins legal, se sterg, actul avand doar valoarea unui simplu fapt material. Daca actul ilicit a produs si efecte juridice, consecinte pagubitoare, vatamarea drepturilor subiective, el va reprezenta un fapt material juridic ilicit.

3. Caracterul obligatoriu al actelor de drept administrativ

Obligativitatea actelor administrative trebuie privita sub aspectul organului emitent al subiectelor de drept, care cad sub incidenta actului si a organelor administrative ierarhic superioare.

a) Actele administrative sunt obligatorii pentru organul emitent. Cele normative sunt obligatorii atata timp cat raman in vigoare. Actele individuale trebuie sa fie emise in conformitate si cu respectarea dispozitiilor din propriile acte normative. Organul emitent nu este obligat sa-si aplice propriul act ilegal intrucat contravine principiului legalitatii. Prin actul individual organul nu poate deroga de la prevederile propriului act normativ. Cand actul se adreseaza insasi organului emitent, respectarea prevederilor sale se face atat in aceasta calitate, cat si ca subiect obligat sa il execute.

b) Actele administrative sunt obligatorii si pentru subiectele care cad sub incidenta lor, subiecte care pot fi sau nu subordonate in mod obisnuit organului emitent. Pentru organele ierarhic inferioare sunt obligatorii actele normative si cele individuale ale organelor superioare. Actele unui organ sunt obligatorii si pentru subiectele nesubordonate in mod obisnuit organului emitent atunci cand acesta are un rol coordonator intr-o ramura sau domeniu de activitate. Astfel, respectarea normelor privind declararea, cercetarea si evidenta accidentelor de munca elaborate de Ministerul Muncii si Ministerul Sanatatii, se impune, deopotriva, atat organelor subordonate cat si celor nesubordonate.

c) Actele administrative se impun si organelor administrative ierarhic superioare organului emitent. Distingem urmatoarele ipoteze: actele normative ale organelor ierarhic inferioare pot fi abrogate sau modificate de catre organele ierarhic superioare; actele individuale ale organelor subordonate au un regim special. Astfel, organul superior poate anula actul ilegal al organului inferior, dar fara sa poata emite actul individual in locul organului subordonat (organul de politie care constata nulitatea actului de identitate, poate dispune anularea lui, dar nu poate emite un alt act daca actul anulat a fost emis de un alt organ, organ ce va trebui incunostintat despre aceasta anulare). Alteori organul superior are dreptul de anulare a actului individual putand emite actul sau putand obliga organul ierarhic inferior la emiterea lui. Astfel, cel nemultumit de nerezolvarea cererii pentru autorizarea detinerii armelor de catre Inspectoratul Judetean de Politie, se poate adresa Inspectoratului General al Politiei in vederea solutionarii cererii sale. In alte cazuri cand emiterea actului este de competenta exclusiva a organului inferior, organul superior nu va putea anula actul si nu va putea emite un nou act individual (astfel, contraventiile la normele privind protectia muncii se sanctioneaza numai de catre inspectorii pentru protectia muncii, in afara cazurilor cand legea dispune altfel).
In sfarsit, organul superior nu va putea anula actul organului inferior si nici sa-l modifice, in ipoteza in care acel act este definitiv sau irevocabil (astfel, daca un consiliu local municipal a atribuit un teren pe care s-a realizat o constructie, consiliul judetean nu mai poate anula hotararea). Actele administrative au anumita forta juridica, care reprezinta puterea cu care ele produc efecte juridice comparativ cu alte acte, desi toate actele sunt obligatorii in executare. Aceasta forta juridica superioara exista in masura in care un act juridic nu poate fi desfiintat de un altul care are o forta juridica inferioara. Forta diferita a actelor juridice este determinata de mai multi factori :

- Pozitia organului emitent in cadrul sistemului ierarhic administrativ face ca actele organelor ierarhic superioare sa aiba o forta juridic superioara comparativ cu actele organelor ierarhic inferioare;
- Competenta generala a unui organ confera forta juridica superioara actelor sale fata de actele organului cu competenta speciala (actele consiliilor locale sunt superioare actelor serviciilor publice locale ale administratiei);
- Procedura de elaborare, alaturata unor elemente, ca, de exemplu, competenta, influenteaza forta juridica a unui act, astfel ca daca el emana de la un organ colegial de conducere are o forta juridica superioara comparativ cu actele formelor operative de conducere sau cu actele conducatorului organului;
- Caracterul normativ confera superioritate actului de reglementare comparativ cu cel individual, ultimul conformandu-se primului;
- Caracterul novator (nou) al actului duce la desfiintarea actului anterior, chiar daca acela are o forta juridica egala cu nou act.

Forta juridica a actelor poate fi determinata si de alte elemente, ca, de exemplu, caracterul jurisdictional al acestora, ceea ce face ca actul de jurisdictie sa aiba o forta superioara actului contestat in fata jurisdictiei. Caracterul definitiv sau irevocabil confera superioritate actelor administrative respective, comparativ cu actele care nu cunosc aceasta trasatura.

4. Caracterul executoriu al actelor administrative

Sub aspectul regimului juridic ce le guverneaza realizarea, actelor juridice se impart in acte pentru a caror executare, atunci cand ea nu se realizeaza de buna voie, cel in drept se adreseaza unui organ de stat (instanta de judecata) pentru a obtine un titlu executor susceptibil de realizare prin forta de constrangere a statului si acte juridice a caror executare, atunci cand cel obligat sa o faca refuza, se realizeaza direct prin forta de constrangere a statului, fara o formalitate deosebita, ele constituind un titlu executor. In prima categorie intra, de regula, contractele, iar in a doua sunt cuprinse, in general, actele de putere, ca de exemplu actele administrative, actele financiare sau unele contracte cum sunt cele de imprumut de credit incheiate intre persoanele fizice si banci.

Caracterul executoriu al actelor administrative exista indiferent de faptul ca ele creeaza drepturi sau obligatii in beneficiul unui subiect de drept. Cauzele care determina acest caracter sunt mai multe. O prima cauza o constituie emiterea actului in realizarea puterii de stat, ceea ce ii confera de drept caracterul executoriu, caracter ce poate lipsi numai daca legea sau alte acte superioare prevad aceasta. O a doua cauza este prezumtia de legalitate de care beneficiaza actele administrative si care are ca efect producerea imediata a consecintelor juridice ale actului, fara a mai fi necesara cercetarea legalitatii acestuia, fiind posibila executarea directa. In cazul actelor juridice care nu realizeaza puterea de stat, caracterul executoriu se dobandeste numai daca legea il prevede, desi actul individual are o aparenta de legalitate. Astfel, caracterul legal nu contribuie singur la asigurarea caracterului executoriu al actelor administrative. In dreptul administrativ regula este caracterul executoriu al actelor si exceptia lipsa acestui caracter daca normele prevad o atare situatie.
Ambele cauze, atat emiterea actului in baza puterii, cat si caracterul legal, contribuie cumulativ la conferirea caracterului executoriu al actelor administrative. Nu putem afirma ca numai prin emiterea actului in baza puterii de stat aceasta dobandeste caracter executoriu, din moment ce exista si alte titluri executorii (angajamentele personale de plata, unele contracte etc.) care dispun de acest caracter. De asemenea, nu putem afirma ca prezumtia de legalitate a actelor administrative confera acestora, in mod izolat, caracterul executoriu din moment ce aceasta prezumtie se intalneste si la acte juridice
prezumate a fi legale (de exemplu, contractele autentificate) si care pot sa fie lipsite de executorialitate (cand nu dispun de formula executorie).

Caracterul obligatoriu al actelor administrative nu se identifica cu cel executoriu. Astfel, toate actele juridice sunt obligatorii iar in caz de nevoie executarea se realizeaza prin forta de constrangere a statului. Caracterul executoriu al unor acte juridice subliniaza doar ca executarea prin aceasta forta a unor acte se realizeaza in mod direct.

Caracterul executoriu al actelor administrative exista chiar din momentul adoptarii lor legale. El nu se confunda cu executarea sau cu momentul executarii actului. De regula actul, desi executoriu, se va pune in realizare numai odata sau dupa aducerea lui la cunostinta si cu totul exceptional inaintea incunostintarii subiectului interesat (astfel, confiscarea administrativa a unor obiecte a caror detinere este interzisa prin lege, poate opera chiar daca in momentul confiscarii nu este cunoscut titularul acestor bunuri, sau acesta nu a luat la cunostinta cu privire la actul de confiscare).

Exista acte administrative ce nu dobandesc in mod direct caracter executoriu si care nu pot fi puse direct in aplicare. Astfel, impotriva procesului-verbal de constatare a contraventiei se poate face plangere in termen de 15 zile de la data comunicarii acestuia, plangerea suspendand executarea. De asemenea, in ipoteza in care somatia facuta de catre consiliul local beneficiarului lucrarilor de constructii efectuate fara autorizatie legala nu este executata de buna voie, organul administrativ este obligat sa ceara prin justitie daramarea, desfiintarea sau aducerea lucrarilor in starea initiala. In sfarsit, actele administrative de repartizare a spatiului locativ vor fi puse in executare in caz de opozitie, prin hotarare judecatoreasca.

Exceptiile de la principiul executarii din oficiu sunt posibile atunci cand actele administrative genereaza si raporturi civile sau de dreptul muncii a caror existenta juridica este hotarata de partile contractante sau de catre organele de jurisdictie. S-a considerat, de asemenea, ca suspendarea unui act administrativ reprezinta tot o exceptie de la principiul executarii actelor administrative intrucat opereaza o incetare temporara a obligatiei de executare a acestor acte.

Caracterul executoriu al actelor administrative exista si in situatia in care prin aceste acte se confera altor subiecte drepturi la a caror exercitare nu pot fi obligate. In acest caz caracterul executoriu apare fata de organul emitent care poate fi obligat sa-si execute, din oficiu sau la cerere, dispozitiile cuprinse in propriul act.

5. Caracterul oportun (actual) al actelor administrative

a) Notiunea oportunitatii
Dreptul isi atinge scopul si devine eficient numai in masura in care dispozitiile sale sunt respectate in baza principiului legalitatii. Actele administrative au un caracter legal, dar, pentru a fi pe deplin eficiente ele trebuie adaptate conditiilor concrete, astfel incat ele sa devina si oportune sau actuale. Problema oportunitatii se pune cu privire la actele administrative nejurisdictionale, ca de altfel in cazul tuturor actelor de putere de acest gen, cu exceptia legii, despre care se considera ca este intotdeauna oportuna atata timp cat se afla in vigoare.
Daca in ceea ce priveste legalitatea actelor administrative, aprecierea acestei calitati se face prin raportarea actului in cauza la actul juridic avand o forta superioara, inclusiv legea, in ceea ce priveste aprecierea caracterului oportun, un asemenea criteriu precis de referinta lipseste. Astfel, un act juridic superior poate fi legal si oportun, iar un act inferior, desi emis in baza si cu respectarea unui act superior, poate fi neoportun sau inactual. Notiunea de oportunitate este considerata ca fiind acea caracteristica a actului juridic care defineste o trasatura specifica a acestuia numita si actualitate. Actualitatea unui act juridic exprima deplina concordanta, in cadrul si in limitele legii, a actului cu sarcinile care revin organelor administrative, exprima concordanta dintre drept cu necesitatile in continua transformare ale societatii. In mod contrar, este inoportun acel act care -; desi legal prin continutul prevederilor sale -; contravine unor situatii concrete si nu corespunde realitatii in care si pentru care se aplica. Un asemenea act este intotdeauna inactual desi este legal. Problema oportunitatii actelor administrative este strans legata de dreptul de apreciere al organelor administratiei de stat care reprezinta o facultate recunoscuta de lege acestor subiecte de drept in alegerea solutiilor celor mai adecvate pentru aplicarea eficienta a legii.

b) Cauzele care genereaza oportunitatea
Realitatea inconjuratoare in care dreptul edictat trebuie sa fie aplicat se afla intr-o continua schimbare de care trebuie sa tina seama atat legiuitorul, prin reglementarile sale, cat mai ales organele administrative chemate sa aplice legea la conditiile concrete mereu evoluate. Pornind de la ideea ca actele administrative sunt acte de realizare a legii, inseamna ca ele trebuie sa fie, in primul rand, in deplina concordanta cu actul normativ suprem, cat si cu realitatea in care se aplica. In general, cu cat un act normativ se gaseste pe o treapta mai inalta in ierarhia sistemului izvoarelor de drept, cu atat dispozitiile sale sunt mai generale, ceea ce face necesara si elaborarea ulterioara a unor acte de reglementare in vederea asigurarii aplicarii unitare. In cadrul reglementarii de detaliu si cu ocazia emiterii actelor de executare exista posibilitatea ca acestea sa devina inactuale prin neconcordanta dintre prevederile legale cu modul concret de aplicare.

Legea poate acorda un drept de apreciere pe considerente de oportunitate pentru cazurile cele mai diferite :

- considerent de loc ca de exemplu emiterea unor acte in materie locativa, tinand cont de faptul ca norma locativa pentru locuintele din fondul locativ de stat este de 10 mp. suprafata locuibila pentru fiecare persoana, iar in cazul cand din constructie rezulta camere mai mici, pot fi atribuiti si 8 mp. de persoana;
- considerente de timp, de exemplu pentru ipoteza in care organele C.F.R. de comun acord cu organele de stat care administreaza drumurile si cu organele politiei stabilesc, in raport cu intensitatea circulatiei si cu conditiile de vizibilitate trecerile la nivel peste linia ferata care necesita sa fie prevazute cu bariere sau cu semnalizare optica ori acustica;
- considerente de situatie, pentru cazul in care organizatiile si societatile sunt obligate sa ia orice alte masuri, decat cele enumerate de lege, in vederea asigurarii celor mai bune conditii de munca, pentru prevenirea accidentelor de munca si a imbolnavirilor profesionale;
- considerente de persoane, de exemplu eliberarea pasaportului poate fi refuzata, sau pasaportul eliberat poate fi retras ori anulat cetateanului roman, care este cunoscut pe baza de fapte confirmate ca desfasoara activitati care afecteaza ordinea si stabilitatea publica, precum si bunele moravuri, organele Ministerului de Interne fiind obligate sa ia masurile necesare pentru a stabili daca persoanele care au solicitat sau au primit pasaport se gasesc in situatia prevazuta de lege;
- considerente de scop, de exemplu instructiunile, ordinele si alte acte cu caracter normativ ale organelor centrale ale administratiei se pot emite, in mod exceptional fara o prevedere legala expresa, dar numai in cazul in care actul de nivel superior reclama existenta unui act de executare, care sa-i asigure o aplicare unitara (scopul legii constituind principalul criteriu care limiteaza posibilitatile de optiune si de actiune, in acest caz, ale administratiei).

c) Sfera de actiune a oportunitatii
Raportand problema oportunitatii la etapele procesului decizional, constatam urmatoarele :

- in etapa pregatitoare emiterii actului, daca legea prevede considerente de oportunitate in aplicarea ei, se va analiza daca acestea mai subzista, stiut fiind ca actele normative sunt frecvent supuse si expuse neoportunitatii

- in faza de adoptare se va examina din nou daca pentru acel moment s-au mai pastrat considerente de oportunitate avute in vedere in etapa de pregatire si care justifica masura, altfel actul este inoportun 'ab initio';
- in etapa executarii se vor avea in vedere atat considerentele de oportunitate ale actului normativ de referinta, cat si existenta conditiilor in care are loc executarea actului;
- in etapa controlului oportunitatea masurii adoptate si executate se va aprecia de catre organul de control prin raportarea actualitatii masuri verificate fata de data ori conditiile realizarii ei si nu fata de data sau conditiile efectuarii verificarii.

d) Modul de rezolvare a situatiilor de oportunitate
Posibilitatea de actiune a organelor administrative pe considerente de oportunitate este limitata strict de lege.

1) Dreptul de a actiona pe considerente de oportunitate este consacrat prin acte normative nefiind acordat in mod aprioric si nelimitat organelor administrative :

- in unele cazuri ipoteza normei juridice poate fi relativ determinata, permitand o libertate de apreciere a organului de stat in aplicarea normelor (astfel, autorizatiile eliberate se retrag de catre organele competente, atunci cand titularul lor incalca in mod repetat dispozitiile legale privind regimul materialelor explozive sau nu iau masuri imediate pentru inlaturarea incalcarilor);
- in alte cazuri, dispozitia normei fiind relativ determinata sau nedeterminata permite organului posibilitatea de alegere intre mai multe solutii (astfel, in functie de natura conditiilor deosebite de munca, se vor putea acorda concedii suplimentare de odihna, mai mari de 12 zile lucratoare, organul avand un drept de optiune intre limitele legale care stabilesc durata pentru care ele pot fi acordate);
- in sfarsit, sanctiunea normei juridice poate permite alegerea intre mai multe, sanctiuni alternative (avertisment sau amenda contraventionala) sau privitor la cuantumul sanctiunii amenzii (intre limita legala minima si maxima).

2) Normele ce reglementeaza dreptul de apreciere au un caracter permisiv, intrucat organul poate opta in luarea masurii celei mai corespunzatoare si doar obligatia alegerii masurii celei mai adecvate este imperativa (iar incalcarea acestei cerinte permite organelor superioare desfiintarea actelor organelor inferioare tocmai pe considerente de neoportunitate).
3) Dreptul de apreciere opereaza in limitele competentei organului, care nu poate fi depasita pe considerente de oportunitate.
-XV-

4) Dreptul de apreciere nu poate duce la incalcarea drepturilor subiective ale persoanelor carora le este destinat actul.
5) Exercitarea dreptului de apreciere se face cu respectarea principiului legalitatii nefiind valabil un act oportun dar ilegal.
6) Toate actele administrative sunt supuse controlului de legalitate si controlului de oportunitate din partea organelor administratiei de stat ierarhic superioare.

In concluzie oportunitatea se poate defini ca un element strans legat de dreptul de apreciere al organelor administrative, in cursul organizarii si executarii legii, prin care se asigura realizarea sarcinilor si a atributiilor lor legale in termen optim, cu cheltuieli minime si in conformitate cu mijloacele care corespund cel mai bine scopului legii.

Actul de drept administrativ este un act volitional care intervine in cadrul activitatii executive contribuind intr-o forma specifica la realizarea puterii de stat.

1. Actul administrativ este un act de vointa cu caracter deliberativ, constituit in scopul producerii unor efecte juridice. Acest act presupune actiunea constienta si voita a autorului sau neputand avea un caracter intamplator. Si alte activitati administrative au un caracter volitional, cum este cazul actelor politice, a unor operatiuni tehnico-materiale (avizele) sau unele fapte material juridice (de exemplu, refuzul administratiei de a satisface o cerere referitoare la un drept subiectiv), insa diferenta dintre aceste actiuni si actele de drept administrativ rezida in scopul urmarit prin actele juridice si anume producerea efectelor juridice.
Prin aceasta trasatura actele de drept administrativ apar ca o categorie a actelor juridice. La randul ei, vointa din aceste acte trebuie sa intruneasca mai multe caracteristici : sa fie intentionata, manifestata, sa aiba un dublu caracter, sa fie autonoma si neviciata.

Caracterul intentionat al vointei din actele administrative presupune prefigurarea sau reprezentarea scopului actiunii si acceptarea rezultatelor produse prin realizarea actului. Din aceasta cauza actele juridice licite au intotdeauna la baza intentia directa.
Ea cuprinde intentia de a produce efecte juridice, in care sens subiectul de drept urmareste producerea anumitor efecte juridice determinate, iar legea atribuie vointei acestuia relevanta juridica numai in considerarea existentei vointei si a directiei acesteia.

2. Actul de drept administrativ este un act volitional emis in cadrul activitatii executive, de realizare a puterii de stat. De aici concluzia ca el nu poate proveni decat de la o autoritate publica si ca acest act nu poate fi emis in cadrul unei alte forme fundamentale de activitate a statului. Totusi, aceasta trasatura luata in mod izolat nu deosebeste actul de drept administrativ de alte acte juridice ale administratiei de stat cum sunt contractele civile sau cele de munca, incheiate de organele in cauza in scopul realizarii unor atributii inerente chiar activitatii executive.

3. Actul de drept administrativ este expresia juridica a modului specific de realizare a puterii publice de catre administratia de stat, trasatura care il particularizeaza in cadrul altor acte de putere ale statului, deosebindu-l, in acelasi timp, de actele civile sau de dreptul muncii ale puterii executive. Prin intermediul acestui act statul se manifesta in calitate de titular al puterii publice ceea ce ii confera actelor sale administrative un caracter executoriu din oficiu. Puterea de stat pe care se sprijina actul de drept administrativ nu se identifica cu forta de constrangere a statului, intrucat aceasta putere reprezinta energia organizata a societatii in exprimarea si realizarea vointei sale ca vointa obligatorie pentru toti membrii ce o compun. Forta de constrangere este mijlocul eficient de garantare si de realizare a drepturilor si obligatiilor generate de actele juridice in cazul neindeplinirii lor din convingere. Desi sunt emise in baza puterii de stat si pot fi duse la indeplinire prin forta de constrangere a statului, garantarea efectelor juridice ale actelor administrative prin aceasta forta nu constituie o caracteristica proprie acestor acte, intrucat toate actele juridice sunt garantate, la nevoie, in realizarea lor, prin forta de constrangere a statului. Ceea ce reprezinta trasaturi in adevar specifice ale actelor de drept administrativ este faptul ca ele se pun direct in executare, de cele mai multe ori din oficiu, fara vreo alta formalitate deosebita, iar forta de constrangere care le garanteaza apartine chiar sistemului de organe administrative.