Clasificarea actelor administrative

Clasificarea actelor administrative

Actul administrativ constituie cea mai importanta, dar si cea mai discutata problema a stiintei dreptului administrativ. Diversitatea opiniilor se regaseste si in clasificarile care s-au facut si se fac in cadrul actelor administrative, categoriile create reflectand uneori si mutatiile ce s-au produs in sistemul legislativ.

Actele administrative pot fi clasificate dupa mai multe criterii (material, formal, dupa natura lor, dupa efectele ce le produc, dupa obiect, s.a.m.d.). Daca pentru unele categorii de acte, clasificarea in sine are o importanta redusa, pentru altele se impune ca necesara pentru cunoasterea regimului juridic ce se va aplica (administrativ, de drept comun). Tot asa, cunoasterea tuturor clasificarilor are o mai mica importanta practica, dar poate prezenta interes teoretic pentru formularea unor noi teorii ale actului administrativ.

Literatura juridica romana interbelica, aflata asa cum am mai aratat sub o evidenta influenta franceza, a abordat aceasta problema fie din punct de vedere formal (toate actele care emana de la autoritatile administrative fiind considerate acte administrative), fie din punct de vedere material (actele administrative ca acte conditiune, acte subiective si acte materiale), la care se mai adaugau actele reglementare (regulamentele, ordonantele si unele acte judecatoresti), fie dupa natura lor, s.a.m.d.

Profesorul Erast Diti Tarangul arata ca cea mai potrivita clasificare a actelor administrative din punct de vedere juridic este dupa modul de manifestare al vointei. Astfel, sunt acte administrative unilaterale, cand administratia pentru a-si indeplini atributele ei actioneaza pe cale unilaterala, ordonand, hotarand, constatand si reglementand (regulamente, ordonante, decrete, decizii, ordine individuale, procese verbale, autorizatii, etc.) si acte contractuale (adica acte incheiate prin acordul de vointa cu particularii)

Profesorul Constantin G. Rarincescu clasifica actele administrative dupa cuprinsul si dupa forma lor. Astfel, dupa cuprinsul lor, autorul distingea acte reguli, acte subiective si acte conditiuni. Dupa forma lor, actele administrative sunt constituite ca expresie a unor manifestari de vointa ale autoritatilor administrative, facute in scopul obtinerii unui anumit efect juridic cu caracter general sau individual. In masura in care autoritatea administrativa cauta sa-si impuna in mod unilateral efectele juridice ale unor acte voite de ea, inseamna ca se manifesta in calitatea sa de putere publica, iar actele sunt de autoritate. In schimb, toate acele acte juridice cu caracter contractual sau facute pentru valorificarea unor drepturi contractuale, savarsite de autoritatile administrative in calitate de persoana juridica si pentru administrarea patrimoniului sau sunt acte de gestiune.

Deci, din cele de mai sus distingem ca actele administrative se clasificau dupa modul de manifestare a vointei, dupa autoritatile de la care emanau, dupa continutul si forma lor. Doctrina si practica judiciara mai clasifica actele in acte de guvernamant, de comandament cu caracter militar si acte discretionare.

In literatura juridica franceza, reprezentata prin Lon Duguit si discipolii sai, actele administrative erau clasificate dupa obiectul lor in : a) acte regula, care stabilesc o dispozitie generala (de exemplu regulamentul), b) acte subiective, care creeaza, modifica sau desfiinteaza o situatie juridica individuala (de exemplu, contractul), c) acte conditiune, care au ca obiect aplicarea la un caz individual a unui statut general (de exemplu, numirea unui functionar)

Clasificarea actelor administrative pe baza unora din criteriile impuse in literatura juridica a fost apoi reflectata in practica judiciara, ceea ce dovedeste importanta categoriilor juridice respective.

1. Un prim criteriu de clasificare, deja devenit clasic prin abordarea ulterioara a acestuia de catre o mare parte a autorilor de specialitate , a fost formulat de profesorul Tudor Draganu si porneste de la diferenta dintre efectele juridice pe care le produc manifestarile de vointa ale autoritatilor administrative, grupand actele administrative in normative si individuale

Actele administrative normative sunt manifestari de vointa ale autoritatilor administrative investite sau delegate cu atributii ale puterii de stat, prin care se stabilesc reguli generale de conduita, formulate in abstract, deci impersonale si de principiu, de aplicatie repetata, la un numar nedeterminat de persoane.

Un act administrativ care cuprinde prescriptii de conduita umana formulate in abstract, de principiu, are un caracter normativ, chiar daca toate persoanele carora urmeaza sa li se aplice sunt de la inceput cunoscute.

In schimb, un act administrativ va avea un caracter individual, chiar daca el este destinat sa se aplice unui numar mare de persoane, in cazul in care aceste persoane sunt stabilite nominal in cuprinsul sau

Actele administrative individuale sunt manifestari de vointa ale autoritatilor investite sau delegate cu aceasta competenta, care creeaza, modifica, suspenda sau desfiinteaza drepturi si obligatii pentru una sau mai multe persoane dinainte determinate

2. O a doua clasificare, are drept criteriu de distinctie calitatea in care actioneaza autoritatea administrativa, respectiv de titulara a puterii executive sau de persoana juridica pentru exploatarea si dezvoltarea domeniului public si privat. Potrivit acestei clasificari, actele administrative sunt fie acte administrative de autoritate, fie acte administrative de gestiune . Aceasta clasificare este rodul unei teorii care a aparut in Franta catre mijlocul secolului trecut, abandonata la sfarsitul secolului XIX, preluata in Romania, dezvoltata in perioada interbelica si reasezata in teoria actului administrativ prin continutul Legii nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ. Distinctia dintre actele administrative are ca punct de plecare constatarea ca autoritatile administrative pot actiona, fie ca organe inzestrate cu putere de stat exercitand 'dreptul de comanda al statului', situatie in care emite acte de autoritate, fie in calitate de persoana juridica titulara a unui patrimoniu fata de care isi exercita doar atributul de administrare (domeniul public) sau toate atributele dreptului de proprietate, deci inclusiv cel de dispozitie (domeniul privat), situatie in care emite acte de gestiune.

Distinctia dintre actele administrative de autoritate si actele administrative de gestiune s-a impus in Franta, din cel putin doua considerente, si anume, pentru a determina responsabilitatea statului pentru daune si pentru a delimita si limita competenta tribunalelor administrative, Consiliului de Stat si Consiliilor de prefectura. Aceste jurisdictii administrative, desi nu aveau o organizare de adevarate tribunale, autonome si independente fata de administratie si Guvern, aveau o competenta foarte larga, judecand toate litigiile care puneau in cauza actele si agentii administrativi, cu excluderea competentei tribunalelor judiciare. Confruntarea dintre instantele de drept comun (judiciare) si instantele administrative a dat nastere in doctrina si intr-o oarecare masura in jurisprudenta franceza la doua curente: unul reprezentat de ducele de Broglie, care cerea suprimarea totala a jurisdictiilor administrative si trecerea contenciosului exercitat de ele in competenta tribunalelor judiciare si altul care sustinea doar limitarea acestei competente si atribuirea unora dintre litigii instantelor de drept comun. Reducerea acestei competente a 'instantelor administrative' aratate s-a facut tocmai prin formularea acestei distinctii intre actele de autoritate si actele de gestiune, fundamentata mai ales de catre Lafrriere in lucrarea sa 'Juridiction et contencieux' (1887). Lafrriere caracterizeaza aceste acte: 'o dubla misiune incumba autoritatii administrative. De o parte, ea este insarcinata de a veghea la gestiunea averii publice, de a asigura perceperea veniturilor de orice natura si afectatiunea lor serviciilor publice. Actele pe care ea le savarseste pentru a indeplini aceasta misiune, sunt acelea care se numesc acte de gestiune. Pe de alta parte, administratia este depozitara unei parti de autoritate, de putere, care este unul din atributele puterii executive. Ea este insarcinata de a face sa se execute legile. Ea intervine pe cale de prescriptiuni generale, de injonctiuni sau de interdictiuni. Administratia lucreaza atunci ca autoritate, ca putere si actele pe care le face astfel sunt acte de comandament sau acte de putere publica"

Dar aceasta distinctie era deja pe cale de a fi abandonata, mai ales dupa aparitia la Tribunalul Conflictelor, la 8 februarie 1873 a hotararii cunoscute sub numele de Blanco. Deseori prezentata pe nedrept ca o etapa decisiva prin raportare la starea anterioara a dreptului administrativ, hotararea Blanco aduce cu toate acestea, doua elemente esentiale: a) abandonarea definitiva a criteriului dedus din regula statului debitor (raspunzator pentru daunele produse prin actele sale), b) afirmarea foarte limpede a legaturii intre competenta administrativa si aplicarea regulilor derogatorii la dreptul comun, care este aportul capital al hotararii . S-a creat astfel posibilitatea afirmarii unui nou fundament pentru competenta administrativa, dedus din notiunea de serviciu public. In realitate, mult mai tarziu, se va interpreta in acest sens aluzia facuta prin hotararea Blanco la serviciul public, astfel incat, in perioada care a urmat hotararii Blanco distinctia facuta de Laferrire, atunci vicepresedinte al Consiliului de Stat, dintre actele de autoritate si actele de gestiune (distinctie care, de altfel, a inspirat mai mult tribunalele judiciare decat pe cele administrative), a fost abandonata numai treptat . Pentru a impune o largire a sferei de competenta a tribunalelor administrative in Franta, s-a recurs la notiunea de serviciu public, prin care se desemna orice activitate a unei colectivitati publice a carei scop consta in satisfacerea unei nevoi de interes general: posta, transporturi pe cai ferate, invatamant public, aparare nationala, etc. Jurisprudenta franceza, in parte si sub influenta lui Hauriou, formuleaza noul principiu in afacerea Terrier (hotararea Consiliului de Stat din 6 februarie 1903) astfel: 'tot ceea ce priveste organizarea si functionarea serviciilor publice propriu-zise, generale sau locale, fie ca administratia actioneaza pe cale contractuala, fie ca ea recurge la calea autoritatii, constituie o operatiune administrativa care este prin natura sa de competenta administrativa'. Principiul a fost adoptat de Tribunalul Conflictelor in hotararea Feutry din 29 februarie 1908 . In prezent, teoria serviciului public se afla intr-o criza o data cu dezvoltarea gestiunii private, deoarece, pe de o parte, serviciile publice traditionale apeleaza tot mai des la contracte de drept privat, ceea ce largeste campul competentei judiciare de drept comun si, pe de alta parte, este supusa reculului liberalismului economic, care multiplica serviciile publice cu caracter industrial si comercial, functionand in conditii analoage celor din intreprinderile private similare, sub un regim de drept privat, si pe care jurisprudenta le-a supus unei competente judiciare de drept comun

In Romania aceasta distinctie a fost facuta in perioada de la 1866
(cand s-a desfiintat Consiliul de Stat) si pana in 1905, la aparitia Legii Curtii de Casatie, de catre tribunalele de drept comun care au hotarat in mod constant ca ele au o competenta deplina in ceea ce priveste actele de gestiune si o competenta redusa cu privire la actele de autoritate. De mentionat insa ca instantele nu recurgeau inca la denumirile de acte de autoritate si acte de gestiune . Pentru prima data aceasta distinctie este retinuta de profesorul Paul Negulescu in 'Tratat de drept administrativ', editia din 1904. Ulterior, distinctia isi gaseste consacrarea in Legea Curtii de Casatie din 1905, respectiv in Legea pentru reorganizarea Curtii de Casatie din 17 februarie 1912. Distinctia dintre actele de autoritate si actele de gestiune a fost mentinuta si in art. 107 din Constitutia din 1923 si art. 1 din Legea contenciosului administrativ din 1925.

Aceasta clasificare a starnit numeroase comentarii in literatura juridica de specialitate cu atat mai mult cu cat era important de cunoscut intinderea regimului juridic aplicabil (de drept administrativ sau de drept comun). Diviziunea in acte de gestiune si acte de autoritate priveste numai actele administrative individuale . Deoarece Legea nr. 29/1990 face numai aceasta distinctie, iar practica judiciara considera ca instantele de contencios administrativ isi exercita controlul, cel putin pe cale de exceptie, si asupra actelor administrative normative, iar in cazul prefectului inclusiv pe calea actiunii directe, rezulta ca actele normative fac parte din categoria actelor de autoritate.

Este evident ca legiuitorul roman prin adoptarea Legii nr. 29/1990, prin care a infiintat sectii de contencios administrativ la unele instante judecatoresti, a urmarit practic sa delimiteze, in cadrul competentei generale a instantelor de drept comun, o sfera a autoritatii judecatoresti, investita cu judecarea litigiilor ce intervin in legatura cu activitatea administratiei. Tocmai pentru fundamentarea cadrului acestei competente, legiuitorul si-a cautat suportul in distinctia dintre actele de autoritate si actele de gestiune, prea putin sustinuta doctrinar . Pe de alta parte, nici jurisprudenta nu se dovedeste a fi categorica, neavand la dispozitie criterii ferme de apreciere a clasificarii actului administrativ, mai ales, atata timp cat se poate afirma ca, intreaga activitate pe care o desfasoara organele administrative are un caracter special, ce presupune o pozitie aparte in raporturile juridice in virtutea faptului ca exercita o parte a suveranitatii statului: functia executiva. Abandonata in Franta, reluata in Romania, aceasta clasificare are mai degraba caracterul unui provizorat, ce astazi nu-si mai gaseste acoperirea in realitatea economico-sociala. Oare de ce? Deoarece distinctia in sine, asa cum am mai aratat, este greu de facut, iar competenta de solutionare apartine tot organelor puterii judecatoresti. In Franta, cel putin exista o justificare atata timp cat tribunalele administrative erau in afara puterii judecatoresti. Tot asa, nici teoria serviciului public nu pare sa ofere criterii mai solide, ferite de critici in stabilirea competentei instantelor judecatoresti.

Asa cum am aratat, nici in sistemul legislativ nu s-au putut stabili criteriile dupa care se poate face deosebirea intre actele de autoritate si actele de gestiune. Doctrina interbelica, mai prolifica pe aceasta tema, a propus drept criteriu de distinctie caracterul unilateral sau contractual al actului administrativ. Astfel, s-a spus ca actele unilaterale sunt prin natura lor, acte de autoritate si sunt supuse unui regim juridic administrativ, iar contractele sunt acte de gestiune supuse unui regim juridic de drept privat . In acest context actului unilateral facut in legatura cu un contract i se recunostea caracterul de act de gestiune . Jurisprudenta Curtii de Casatie si Justitie se dovedeste la randul ei neunitara, considerand ca, prin act de autoritate se intelege 'orice masura luata sau ordonata de administratie, in calitatea ei de detinatoare a puterii, nu ca titulara a unui drept subiectiv al autoritatii, ci ca o functiune necesara pentru a impune administratilor anumite interdictiuni si obligatiuni in executarea legilor si regulamentelor" sau 'actul facut de administratie in calitate de autoritate publica, exercitand functiunea ei in numele interesului general, ordonand sau interzicand ceva administratilor' . Nici in privinta contractelor administrative, facute de administratie in realizarea unui serviciu public si supuse unui regim juridic special, exorbintant, jurisprudenta nu a fost unitara, fie considerand aceste contracte ca acte de gestiune , fie ca acte de autoritate ('daca actul administrativ modifica raporturi contractuale sau pune in cauza drepturile care s-au nascut din aceste acte contractuale')

Doctrina , poate intr-o mai mica masura si cu observatiile deja prezentate ca si jurisprudenta nascuta dupa aparitia Legii nr. 29/1990 incearca sa stabileasca unele criterii de distinctie intre actele administrative de autoritate si actele administrative de gestiune.

Astfel, Curtea Suprema de Justitie - Sectia de Contencios Administrativ, prin Decizia nr. 9/1994 stabilea ca, pentru a fi in prezenta unui act administrativ de autoritate, acesta trebuie sa emane de la un organ al administratiei publice in exercitarea activitatii executive si de dispozitie , pe baza si in vederea executarii legilor, deci presupune o manifestare unilaterala de vointa din partea unei autoritati administrative, facuta cu intentia de a produce efecte juridice. In consecinta, statueaza instanta judiciara suprema, desfacerea disciplinara a contractului de munca nu poate fi asiminilata actului administrativ de autoritate si nu intra in sfera de aplicare a Legii nr. 29/1990

Intr-un comentariu la o hotarare judecatoreasca, Valentin I. Prisacaru arata ca hotararea consiliului local prin care s-a aprobat concesionarea constituie act administrativ de autoritate, iar contractul de concesiune constituie act administrativ de gestiune, acte administrative de natura juridica diferita, iar controlul legalitatii lor va apartine instantei de contencios administrativ, respectiv instantei de drept comun

La starea de confuzie care domneste in privinta stabilirii categoriei actelor de gestiune contribuie si practica neunitara a Curtii Supreme de Justitie. Astfel, Curtea Suprema de Justitie considera ca aprobarea data de catre Secretariatul General al Guvernului pentru instrainarea unui imobil in litigiu, nu constituie act administrativ producator de efecte juridice, ci numai o conditie de valabilitate a actului juridic de instrainare, in raport de valoarea acestuia. Aceasta aprobare, se spune in decizie, este un act de gestiune, savarsit de stat in calitate de persoana juridica, pentru administrarea patrimoniului sau, fiind exceptat de la controlul instantei de contencios administrativ, potrivit art. 2 lit. d din Legea nr. 29/1990. Anularea contractului de vanzare-cumparare a unui imobil, incheiat in urma licitatiei, este de competenta instantei de drept comun si nu a instantei de contencios administrativ. In intelesul deciziei Curtii Supreme de Justitie actul de gestiune nu ar fi un act administrativ

Hotararea unui consiliu local, prin care s-a aprobat asocierea municipiului cu un agent economic roman - art. 251 si urm. din Codul comercial - a fost considerata act administrativ de autoritate, cu trasaturi juridice proprii, constituind expresia vointei autoritatii publice administrative, in exercitarea atributiilor conferite de lege, pentru administrarea domeniului public de interes local

Conventia de colaborare incheiata de un consiliu judetean cu un organ similar dintr-o alta tara n-a fost considerata de catre instanta judecatoreasca un act administrativ unilateral de autoritate. Mai mult, instanta s-a considerat necompetenta, constatand ca acest act cuprinde criterii si modalitati de colaborare in diverse domenii dintre cele doua autoritati administrative, astfel ca obiectul si efectele sale juridice nu au caracteristicile unui act administrativ si, prin urmare, nu apartine controlului de legalitate instituit prin Legea nr. 29/1990. Criticand solutia - Valentin I. Prisacaru - considera ca instanta se afla in acest litigiu in fata unui act administrativ de autoritate si, prin urmare, instanta de contencios administrativ era competenta sa verifice legalitatea acestui act

In verificarea legalitatii actelor de autoritate si de gestiune, cu exceptia celor de gestiune curenta adoptate sau emise de organele administratiei publice locale si judetene, acestea pot fi atacate de prefect in fata instantelor de contencios administrativ, potrivit art. 27 si 135 din Legea nr. 215/2001, in cazul in care le considera ilegale . In consecinta, instanta judecatoreasca a procedat corect admitand actiunea prefectului de anulare a unei hotarari de repartizare a unei locuinte din fondul locativ al statului, care trebuie considerata in acest caz, ca un act de autoritate

Tot asa, in cazul actului administrativ de redistribuire a unor spatii din blocurile de locuit (dispozitia emisa de primarul unui municipiu), instanta nu s-a pronuntat asupra caracterului acestuia - de autoritate sau de gestiune. Invocand prevederile art. 12 din Legea nr. 69/1991 instanta suprema a considerat ca prefectul poate ataca in contencios administrativ oricare din actele administratiei publice locale, iar daca legea speciala ii confera un asemenea atribut, fara a face distinctie intre actele respective, nu se poate aduce, pe cale de interpretare, o restrangere, prin retinerea unor exceptii (art. 2 din Legea nr. 29/1990), legii generale

Potrivit prevederilor art. 52 din Legea nr. 69/1991 numirea si eliberarea din functie a secretarului consiliului local era de competenta prefectului, iar ordinul prin care era numit sau eliberat din functie secretarul era un act administrativ de autoritate individual supus controlului Guvernului Romaniei, in calitatea sa de organ cu atributii de control ierarhic . In consecinta, comunicarea prin care se aduce la cunostinta petentului, respingerea contestatiei, este tot un act administrativ de autoritate emis in exercitarea atributiilor de control ierarhic de catre Guvernul Romaniei (potrivit art. 2 lit. e din Legea nr. 29/1990, actele administrative adoptate in exercitarea atributiilor de control ierarhic sunt exceptate de la controlul instantelor de contencios).

Dificultatea doctrinei si practicii judiciare, in stabilirea distinctiei nete intre actele de autoritate si cele de gestiune, departe de orice arbitrariu si ratiuni de stat, a limitat numarul adeptilor acestei teorii, si asa depasita - se pare - in momentul de fata. Cunoscutul civilist C. Hamangiu, in prefata volumului X din Pandectele Romane, critica in 1931 legiuitorul care pastrase aceasta distinctie ce si-a avut rostul ei inainte de 1905, dar in organizarea juridica ulterioara a adus numai neintelegeri si a creat dificultati jurisprudentei

Caracterizarea actelor de autoritate si de gestiune variaza foarte mult, existand o diversitate de opinii, care se reflecta si in cazurile de aplicare practica, respectiv in hotararile instantelor judecatoresti, ceea ce face cu atat mai fragila utilitatea acestei distinctii. Constantin G. Rarincescu aprecia ca aceasta dificultate provine din faptul ca statul in realitate are o singura activitate, fara sa se poata preciza intotdeauna cand aceasta activitate se exercita in calitate de putere publica si cand in calitate de reprezentanta legala a personalitatii lui juridice

Pe de alta parte, diferitele contradictii si controverse au drept baza si faptul ca notiunea actelor de autoritate sau gestiune nu este stabilita prin texte de legi, care sa ofere cat de cat un criteriu unitar, ci in general este opera doctrinei si a jurisprudentei, care se exprima intr-o diversitate de opinii.

Problema actelor administrative de autoritate a fost la randul ei complicata si prin faptul ca in cadrul acestei categorii juridice au fost create unele subcategorii: 1. actele de guvernamant, 2. actele de comandament cu caracter militar si 3. actele discretionare.

Categoria actelor de guvernamant isi are originea in Franta, avand unul dintre temeiurile doctrinare in textul art. 26 din Legea din 24 mai 1872 care spunea: 'ministri au dreptul de a revendica in fata Tribunalului Conflictelor, afacerile ce se poarta la sectiunea de contencios administrativ (Consiliul de Stat) si care nu apartin contenciosului administrativ' . Explicatia aparitiei acestor acte consta in faptul ca statul si organele sale au cautat modalitatea de a-si proteja actele emise de ele, in functie de un anume interes (teoria mobilului politic) si sa le sustraga controlului jurisdictional desfasurat fie de instantele judecatoresti, fie - ca in cazul Frantei - de instante administrative, creand aceasta categorie a actelor de guvernamant. Aceste acte, care nu pot fi controlate in privinta legalitatii lor, nu pot angaja, in viziunea autorilor, responsabilitatea organelor administrative publice pentru daunele ce le cauzeaza prin aplicarea lor, deci nu pot constitui obiectul unor actiuni judecatoresti, cel mult recunoscandu-se o asa-numita responsabilitate politica a ministrilor sau a Guvernului

La noi in tara, pentru prima data intalnim aceasta notiune in art. 4 al.9 lit. h din Legea Curtii de Casatie din anul 1905, care nu o defineste insa. Sub influenta doctrinei franceze si in special a lucrarii lui Laferrire 'Juridiction et contentieux', Legea Curtii de Casatie din 1912 in art. 15 al.3 lit. f defineste si enumera actele considerate de guvernamant. Legea contenciosului din 1925 nu face altceva decat sa reproduca dispozitiile cuprinse in Legea Curtii de Casatie din 1912 in privinta actelor de guvernamant.

Legea contenciosului administrativ nr. 29/1990, ulterior si Constitutia din 1991, a renuntat sa se refere expres la actele de guvernamant, asa cum o facea si art.107 din Constitutia din 1923, si a exceptat, prin enumerare, actele considerate ca sustrase de la controlul instituit prin instantele judecatoresti.

Astfel, unele dintre aceste acte se regaseau in mod evident in notiunea actelor de guvernamant (de exemplu, actele referitoare la interpretarea si executarea actelor internationale la care Romania este parte), altele erau cuprinse in aceasta categorie cu o oarecare prudenta (de exemplu, actele referitoare la siguranta interna si externa a statului), sau altele excedau pur si simplu categoriei actelor de guvernamant (de exemplu, masurile urgente luate de organele puterii executive pentru evitarea sau inlaturarea efectelor unor evenimente prezentand pericol public, cum sunt actele emise ca urmare a starii de necesitate sau pentru combaterea calamitatilor naturale, incendiilor de paduri, epidemiilor, epizotiilor, sau altor evenimente de aceeasi gravitate) fiind exceptate de la controlul instituit de Legea nr. 29/1990, pe motiv ca a intervenit o stare de necesitate

De altfel nici redactarea preambulului art. 2 din Legea nr. 29/1990, in sensul ca aceste acte "nu pot fi atacate in justitie' nu era corecta, deoarece era evident ca legiuitorul urmarea sa se refere in context, doar la exceptarea de la controlul jurisdictional instituit de aceasta lege. Pe de alta parte, o astfel de generalizare lasa fara eficienta prevederea constitutionala de principiu a liberului si neingraditului acces la justitie (art. 21 din Constitutie) , iar judecatorul care refuza sa judece in regimul dreptului comun se facea culpabil de denegare de dreptate (art. 3 din Codul civil).

Partea cea mai dificila a teoriei actelor de guvernamant era insa cea care incerca sa gaseasca criteriile de distinctie fata de celelalte acte administrative.

In Franta, literatura constata o imposibilitate din punct de vedere juridic, de a face distinctie intre actiunea administrativa si actiunea guvernamentala . In secolul XIX Consiliul de Stat era tentat sa considere drept acte de guvernamant actele executivului pe care Guvernul le declara inspirate de un mobil politic, aceasta implicit echivaland cu recunoasterea existentei notiunii de 'ratiune de stat'. In expunerea de motive la Legea contenciosului administrativ din 1925 se arata ca, actele de guvernamant sunt 'acele acte ale puterii executive facute in indeplinirea misiunii sale de pazitoare a ordinii si sigurantei statului si care prin natura lor au un caracter politic si nu comporta decat un control parlamentar si de opinie publica" . Aceasta teorie a fost abandonata in Franta inca din 1875 , ajungandu-se odata cu trecerea timpului la o restrangere a categoriei actelor de guvernamant. Practic lista actelor de guvernamant, recunoscute ca atare in Franta, mai cuprinde in prezent: a) actele executivului care privesc raporturile sale cu Parlamentul; b) actele executivului in materia relatiilor cu puterile straine (actele referitoare la negocierea si incheierea unui tratat international, actele referitoare la executarea tratatelor, actele de politica internationala privind pe straini, actele de razboi)

Profesorul Tudor Draganu arata ca teoria actelor de guvernamant, redusa la proportiile sale de astazi de doctrina si de jurisprudenta, a devenit inutila, preferabil fiind ca in cazurile vizate de ea si in masura in care insasi legea cuprinde o prevedere in acest sens, sa se recurga la sistemul german, in care exceptarea de la controlul jurisdictional a unor acte administrative s-a facut in ideea ca organele administratiei de stat se bucura de o putere discretionara, in limitele careia sunt in drept sa aleaga solutia cea mai buna . De altfel, date fiind mutatiile produse in doctrina si in jurisprudenta, unii autori sustineau ca unele dintre enumerarile cuprinse in Legea nr. 29/1990 nu mai aveau nici o justificare , fiind vadit contradictorii prevederilor Constitutiei din 1991. Iata ca in urma revizuirii Constitutiei in 2003, practic art.2 din Legea nr.29/1990 a fost modificat si singurele acte exceptate de la controlul pe calea contenciosului administrativ au ramas cele care privesc raporturile cu Parlamentul, precum si actele de comandament militar.[48]

Actele de comandament cu caracter militar sunt incluse de unii autori in categoria actelor de guvernamant , iar in literatura franceza nici nu este cunoscuta ca atare (Jean Rivero si Jean Waline cand vorbesc despre actele de guvernamant includ si actele de razboi) . In art. 2 din Legea din 23 decembrie 1925 care reia art. 107 al. ultim din Constitutia din 1923, se arata clar ca: 'puterea judecatoreasca nu are caderea de a judeca actele de guvernamant si actele de comandament cu caracter militar'. Dar, asa cum legea din 1925 nu facea nici o precizare, tot asa si Legea nr. 29 din 1990 se limiteaza, ca si in cazul actelor de guvernamant, in a indica exceptarea acestui gen de acte de la controlul judecatoresc, fara sa incerce sa-l delimiteze. Precizarea acestei notiuni cade astfel, in sarcina doctrinei si jurisprudentei.

Doctrina interbelica considera ca actele de comandament militar sunt acte de autoritate facute de autoritatea militara si considera ca aceste acte sunt deosebite de actele de guvernamant si de alte acte ale autoritatii militare, caracterizandu-le prin: a) emana de la autoritati militare superioare (conducatorul statului, ministrul apararii nationale, marele stat major, comandanti de mari unitati); b) actul trebuie sa cuprinda un ordin, o dispozitie de comandament; c) actul trebuie sa se refere la o problema militara; d) actele se pot emite atat in timp de pace cat si in timp de razboi; e) ele se pot referi numai la militari, iar in caz de razboi si fata de civili . Ca exemplu de acte de comandament militar se face trimitere la ordine in legatura cu institutia armatei, cum sunt: mobilizarea, concentrarea militarilor in rezerva, crearea, transferarea si desfiintarea de unitati militare, manevrele militare, recrutarea, atribuirea si luarea de comenzi, etc.

Jurisprudenta, la randul ei, considera drept acte de comandament cu caracter militar, ordinul de zi al Inspectoratului de jandarmi pentru pedepsirea unui jandarm, actul M.Ap.N. prin care refuza sa incheie un contract de reangajare, oprirea de la inaintarea in grad, luarea comenzii, mobilizarea, etc. Instantele interbelice nu au fost unanime in a aprecia punerea in retragere a unui ofiter ca un simplu act de autoritate, deci supus controlului judecatoresc in contencios administrativ , considerand ca este inadmisibila actiunea in contencios care tinde la anularea unui decret prin care un ofiter a fost pus in pozitia de rezerva , tot asa cum nu se poate ataca nici decretul de reformare a unui ofiter pentru cauze disciplinare

Doctrina de dupa aparitia legii nr. 29/1990 s-a ocupat prea putin de aceasta problema . Totusi, unii autori au aratat ca actele de comandament militar sunt acte ce provin de la o autoritate militara ce are putere de comandament, deci emana de la autoritati militare care comanda si cuprind ordine din punct de vedere militar. Nu orice act al autoritatii militare, inclusiv al celor inzestrate cu putere de comandament constituie un act de comandament militar, acestea putand fi emise si in legatura cu alte raporturi juridice, care nu au un caracter militar (acte administrative pur si simplu, gestionarea propriului patrimoniu, etc). Pentru a fi exceptate, ele trebuie sa fie acte caracterizate ca fiind de comandament si cu caracter militar.

Consideram ca in lipsa oricarei distinctii, aceasta exceptie se refera atat la actele de comandament cu caracter militar, ce se nasc in raporturile cu populatia civila, cat si la acte ce se nasc in raporturile ce se stabilesc in interiorul organismului militar.

Jurisprudenta, lipsita de cauze in acest domeniu, a stabilit initial, intr-un caz, ca anularea unui ordin emis de ministrul apararii nationale, prin care un ofiter a fost trecut in rezerva, este un act de comandament cu caracter militar si nu poate fi atacat in fata instantei de contencios administrativ

Ulterior, C.S.J. - S.C.A. a retinut ca orice act al autoritatilor militare, care nu privesc actiuni militare propriu-zise, nu sunt sustrase controlului instantelor de contencios administrativ . Prin urmare actiunea in anulare a ordinului de trecere in rezerva poate face obiectul actiunii in contencios administrativ.

Pe de alta parte, actele emise de autoritatile militare competente in scopul asigurarii ordinii si disciplinei militare in cadrul unitatilor militare si care se refera la serviciul si indatoririle militare si care cuprind ideea de ordine de comanda, nu pot fi atacate in contencios administrativ .

Actele administrative discretionare sunt o expresie a puterii de apreciere de care se bucura administratia. Puterea discretionara este posibilitatea pe care o da legea administratorului de a alege, dupa aprecierea sa, dintre mai multe solutii posibile aplicabile, in cazul concret, ceea ce inseamna ca organele administratiei de stat nu mai sunt simple organe de aplicare a legii, actele acestora fiind altceva decat rezultatul activitatii lor proprii

Aceasta libertate de apreciere constituie ceea ce numeste literatura franceza "puterea discretionara a administratiei", aflata in opozitie cu "competenta legata'. Exista o 'competenta legata' atunci cand regulile de drept impun agentilor decizia care decurge pentru ei ori de cate ori sunt reunite conditiile cerute de lege si exista putere discretionara libera in masura in care regulile de drept lasa agentilor o libertate de apreciere in exercitarea competentei lor

Cu toate acestea, unii autori, considera ca nu exista acte administrative discretionare

Bineinteles, aceste acte discretionare, nu pot fi emise decat cu respectarea stricta a principiului fundamental al legalitatii, instantele de contencios administrativ fiind competente sa verifice daca conditiile de care legea face pendenta emiterea lor sunt sau nu intrunite in fapt. Astfel, limitarea puterii discretionare administrative depinde de lege, caci ea nu poate fi exercitata decat cu respectarea suprematiei legii in activitatea organelor administratiei publice.

Perseverarea si exacerbarea in sustinerea acestei distinctii ale actelor administrative in acte de autoritate si de gestiune, pe fondul tolerantei in fata nerespectarii principiului separatiei puterilor in stat, poate sa constituie in realitate o incercare de a acredita ideea necesitatii infiintarii unor instante speciale, cu competente speciale, exclusiv in domeniul administratiei publice. Astfel, actele administrative publice, inclusiv cele de autoritate, nu vor mai fi supuse controlului instantelor de drept comun. Aceasta sustinere nu este noua in literatura juridica si de altfel modelul exista, gasindu-si expresia in sistemul judiciar francez, unde functioneaza o jurisdictie administrativa, a carei independenta fata de jurisdictia de drept comun este recunoscuta de Curtea Constitutionala a Frantei ca o valoare constitutionala

In acest context, distinctia dintre actele de autoritate si actele de gestiune si-ar pierde din importanta, o data ce toate actele administratiei publice ar trece sub controlul unor instante administrative, ceea ce ar prezenta utilitate si pentru garantarea drepturilor indivizilor, cel putin din trei puncte de vedere: a) instantele fiind strict specializate, solutiile lor vor reflecta o mai buna cunoastere si deslusire a fenomenului administrativ; b) pe fondul unor temeinice pregatiri, instantele vor solutiona cu celeritate litigiile, cu consecinte vadite in limitarea pagubelor cauzate prin vatamarea unor persoane in drepturile lor subiective; c) prin cuantumul scazut al taxelor judiciare se poate vorbi chiar de o gratuitate a procedurii in cadrul jurisdictiei administrative, ceea ce ar constitui o reala infaptuire a principiului constitutional al liberului acces la justitie.

Pe de alta parte, interpretarea textului art. 126 al.5 din Constitutie, legiuitorul constituant deschide posibilitatea infiintarii unor instante speciale administrative, tot in cadrul puterii judecatoresti, si lasa sa se inteleaga ca justitia se realizeaza prin instante judecatoresti a caror competenta si procedura de judecata sunt stabilite de lege.

Desigur, intr-o opinie contrara celei sustinute mai sus, s-ar putea sustine ca formarea unor astfel de instante speciale ar duce la instituirea unui sistem jurisdictional discretionar, in cadrul caruia administratia ar avea un sistem propriu de control, ferit de orice verificare din exteriorul lui. De altfel, este incontestabil ca puterile statului se pot mentine in echilibru doar intr-un sistem elastic si reciproc de control, care presupune o justitie cu adevarat independenta. Instantele investite cu jurisdictia administrativa trebuie sa faca parte din sistemul unic al puterii judecatoresti, fie ca instante independente, fie ca sectii specializate in cadrul instantelor judecatoresti

Literatura juridica analizand distinctia dintre actele administrative de autoritate si de gestiune, a fost unanima in a incadra actele normative, in categoria actelor de autoritate. Erast Diti Tarangul considera ca sunt acte de autoritate: regulamentele, ordonantele, decretele, deciziile, procesele verbale, ordinele, autorizatiile, etc

3. Un alt criteriu de clasificare a actelor administrative are la baza natura organului emitent. In sensul acestui criteriu, ele se caracterizeaza prin faptul ca sunt emise de o autoritate administrativa.

In functie de acest criteriu, actele administrative sunt variate, purtand denumiri diferite, avand ca izvor, fie Constitutia (hotariri si ordonante - art.108 si 115 ), fie o lege organica, cum ar fi de exemplu Legea nr. 215/2001 (hotarari, dispozitii, ordine, etc.), fie o lege speciala (ordine si instructiuni ale ministrului, autorizatii, etc.), sau chiar hotarari ale Guvernului. Unele denumiri se repeta la actele administrative emise de diferite organe (hotarare a consiliului judetean, hotarare a consiliului local, ordin al ministrului, ordin al prefectului, autorizatie, etc.), ceea ce poate starni confuzii. In toate cazurile, forta actului este data de pozitia pe care o ocupa organul emitent in structura autoritatilor administrative publice

Avand in vedere ierarhia organelor administrative si raza teritoriala in limitele careia isi produc efectele actele lor pot fi deosebite: a) acte emise de organe centrale; b) acte emise de organe locale.

4. O alta clasificare ar putea avea in vedere exclusiv pozitia organului emitent in structura ierarhica a administratiei publice: primul ministru (decizii- art. 19 din Legea nr. 90/2001 ), Guvernul (hotarari si ordonante), ministerele (ordine, instructiuni, etc), consiliile locale (hotarari), prefectul (ordine), primarii (dispozitii), presedintele consiliului judetean (dispozitii).

5. O a cincea clasificare s-ar putea face dupa numarul manifestarilor de vointa care participa la formarea actului administrativ, respectiv acte simple sau unilaterale (care contin o singura manifestare de vointa si emana de la un singur organ administrativ) si acte complexe, la formarea carora participa manifestarile de vointa ale mai multor organe.

Deci, actul administrativ complex presupune existenta a doua sau mai multe manifestari de vointa, ce se cer intrunite in una singura, pe cand aprobarea, acordul, confirmarea si ratificarea nu reprezinta manifestari de vointa cu intentia de a produce efecte juridice proprii, ci forme procedurale care conditioneaza valabilitatea actului respectiv. In consecinta, aceste acte pot fi anulate, revocate, abrogate, asa cum au fost adoptate, prin o manifestare de vointa comuna potrivit principiului simetriei in drept

Literatura juridica franceza, in general, admite in prezent ca nu obiectul, ci modalitatea de formare, constituie criteriul de clasificare al actelor administrative . Astfel, se disting acte unilaterale, care sunt opera unei singure vointe, fie individuala, fie colectiva (manifestare unica a unui ansamblu de organe) si acte bi- sau plurilaterale care se formeaza prin intalnirea a doua sau mai multe vointe, a caror expresie este contractul. Actele unilaterale ocupa si in dreptul administrativ francez un loc considerabil, mult mai important decat in dreptul privat. Ele se concretizeaza in decizii executive, care constituie modul de actiune principal al administratiei. Orice act administrativ este o decizie administrativa, dar aceasta din urma nu se reduce la notiunea de act administrativ , intrucat presupune un complex de factori si criterii pana in momentul in care sa devina executorie.

6. Alte clasificari. Asa cum am mai aratat, actele administrative pot fi clasificate si din multe alte puncte de vedere

Astfel, mai retinem:

1. Dupa sursa de la care porneste intentia emiterii actului administrativ: a) acte emise din oficiu in baza propriei competente stabilite prin lege; b) acte emise la cererea unei persoane juridice sau fizice, sau la cererea altui organ de stat; c) acte emise in urma dispozitiei instantelor judecatoresti.

2. Dupa subiectul caruia i se adreseaza : a) acte interne (produc efecte in interiorul organului); b) acte externe (produc efecte in exteriorul organului emitent).

3. Dupa domeniul de activitate in care se aplica actul respectiv, avem acte in domeniul administrativ, financiar (act administrativ fiscal), al raporturilor de munca, al starii civile, in domeniul securitatii si apararii ordinii publice, etc.

4. Dupa efectele creatoare sau modificatoare a unei situatii juridice pot fi : a) acte constitutive de drepturi si obligatii (de exemplu, cele de autorizare, de sanctionare), care produc efecte juridice numai in momentul emiterii lor si numai ex nunc (pentru viitor); b) acte declarative (recognitive) de drepturi si obligatii - care produc efecte juridice ex tunc si anume din momentul in care faptul juridic s-a produs.

5. Dupa modul de aducere la cunostinta: a) acte care se comunica (actele administrative individuale); b) acte care se publica (actele administrative normative).

6. Acte administrative creatoare de drepturi, acte administrative creatoare de obligatii si acte creatoare de drepturi si obligatii.

7. Acte patrimoniale oneroase (concesionarea unui teren contra unei taxe), patrimoniale cu titlu gratuit, acte adminsitartive nepatrimoniale (numirea in functie).

8.Acte administrative sanctionatorii si acte administrative nesanctionatorii.

9. Acte supuse si acte sustrase controlului judiciar efectuat in baza Legii nr. 29/1990, respectiv actele de guvernamant, actele de comandament militar, actele de control ierarhic de tutela, administrative jurisdictionale, etc.

Din multiplele criterii de clasificare posibile, literatura juridica de specialitate poate oferi jurisprudentei cel putin trei criterii mai importante. Astfel, distinctia bazata pe intinderea efectelor juridice (normative si individuale), cea care ia in considerare calitatea in care actioneaza organul administrativ public si anume ca organ de putere sau ca persoana juridica (acte de autoritate si acte de gestiune), sau cea care are in vedere caracterul manifestarii de vointa (unilaterale si contractuale), constituie puncte de sprijin pentru practica adoptata de instantele judecatoresti.