Elaborarea normelor juridice. Tehnica legislativa

Elaborarea normelor juridice. Tehnica legislativa

I. Precizari prealabile

Ajunse la un anumit stadiu de dezvoltare, relatiile economice, politice, de familie etc., determina substanta din care se constituie normele juridice, acestea fiind inserate in ordinea de drept prin intermediul tehnicii juridice normative. In acest fel, normele juridice reflecta realitatea social-istorica, neavand o existenta apriorica acesteia. Fiind un produs istoric, trebuie admis faptul ca, la un moment dat, si reglementarile juridice pot fi depasite de evolutia unor fenomene sociale

Acest aspect a fost subliniat in literatura de specialitate prin precizarea necesitatii interventiei legislative, si anume: fie reglementarile in vigoare nu mai sunt compatibile cu cerintele actuale sau de perspectiva; fie prezenta unor norme juridice este reclamata de existenta unui gol legislativ in anumite domenii ale relatiilor sociale.

Elaborarea actelor normative este un demers subordonat unor comandamente ale constiintei si ratiunii factorilor care creeaza norma juridica si unor reguli specifice de modelare a lor, demers care pentru a asigura un echilibru intre reflectarea realitatii si reglementarea realitatii trebuie sa se bazeze cel putin pe doua conditii esentiale, si anume: pe de o parte, cunoasterea realitatii si a necesitatilor sociale supuse normarii, cunoastere intemeiata pe datele furnizate de diferite stiinte, in special de stiintele juridice; pe de alta parte, se impune aplicarea adecvata a normelor de tehnica legislativa[1].

Fara a fi diminuate importanta si rolul activitatii de elaborare a normelor juridice, pentru modelarea continutului regulilor de drept si pentru exprimarea lor intr-o forma specifica, sunt utilizate mai multe notiuni, cu un inteles mai larg sau mai restrans: tehnica normativa, tehnica legislativa, tehnica juridica normativa, legistica formala.

Intrucat insusi legiuitorul foloseste denumirea de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, in cele ce urmeaza o vom utiliza si noi. Cu toate acestea, o asemenea denumire, daca nu i se precizeaza corect continutul, poate duce la confuzii, intrucat poate avea o dubla semnificatie.

Unii autori, cand se refera in sens restrans la aceasta notiune, in alternanta cu aceea de legiferare, vizeaza procesul de elaborare sau creare a legilor - ca actul juridic normativ cu cea mai mare forta juridica in ierarhia izvoarelor formale ale dreptului, deci activitatea de legiferare a puterii legislative in stat. In cadrul acestui proces, legea asigura reglementarea relatiilor esentiale pentru buna functionare a mecanismului social.

Consideram ca ar trebui sa facem o distinctie, pe de o parte, intre intelesul pe care Constitutia il confera "legiferarii", si anume etapele modelarii actului normativ, respectiv: initiativa, elaborarea, dezbaterea, adoptarea, promulgarea etc., legilor si hotararilor privind regulamentele Camerelor Parlamentului, si, pe de alta parte, intelesul "activitatii de legiferare" stabilit in Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, cand in categoria de lege este considerat orice act normativ, in intelesul larg de izvor formal de drept pozitiv.

Pentru clarificarea problemei, trebuie pornit de la intelesul si scopul pe care insusi legiuitorul roman le-a stabilit referindu-se la activitatea de legiferare si la tehnica legislativa in Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata.

Potrivit Legii nr. 24/2000 activitatea de legiferare reprezinta principala modalitate de implementare a politicilor publice, asigurand instrumentele necesare pentru punerea in aplicare a solutiilor de dezvoltare economica si sociala, precum si pentru exercitarea autoritatii publice. Prin respectarea principiilor generale de legiferare proprii sistemului dreptului romanesc, se realizeaza reglementarea relatiilor sociale prin lege si prin celelalte categorii de acte normative. Potrivit Legii nr. 24/2000, activitatea de legiferare are in vedere sensul generic al legii, avandu-se in vedere toate categoriile de acte normative (incluzand legile, si nelimitandu-se doar la acestea), care se initiaza, se elaboreaza, se adopta si se aplica in conformitate cu prevederile Constitutiei Romaniei, cu dispozitiile Legii nr. 24/2000 si cu principiile ordinii de drept.

Astfel, notiunea de "legiferare" poate avea un inteles restrans (cand este vorba de legile adoptate de Parlament) sau unul larg (cand este vorba de toate categoriile de acte juridice normative, indiferent de organul abilitat sa le adopte/emita etc.), asadar in functie de categoria de acte normative si organe abilitate sa le elaboreze. Legiferarea constituie un fenomen juridic ce se deosebeste atat de relatia juridica, cat si de dreptul pozitiv.

Referindu-se la tehnica legislativa, legiuitorul roman precizeaza ca aceasta asigura sistematizarea, unificarea si coordonarea legislatiei, continutul si forma juridica adecvate pentru fiecare act normativ, prin intermediul normelor de tehnica legislativa fiind definite: partile constitutive, structura, forma si modul de sistematizare a continutului unui act normativ; procedeele tehnice privind modificarea, completarea, abrogarea, publicarea si republicarea actelor normative, la care se adauga si limbajul si stilul actului normativ.

Reproducem una dintre definitiile formulate in doctrina pentru tehnica legislativa: "este alcatuita dintr-un complex de metode si procedee menite sa asigure o forma corespunzatoare continutului (substantei) reglementarilor juridice"[2].

II. Principiile tehnicii de elaborare a actelor normative

A. Principiul fundamentarii stiintifice a activitatii de elaborare a normelor juridice implica din partea legiuitorului cunoasterea stiintifica a realitatilor, necesitatilor si implicatiilor normarii juridice[3]. Fundamentarea noii reglementari trebuie sa aiba ca punct de pornire dezideratele sociale prezente si de perspectiva, luand in calcul si insuficientele legislatiei in vigoare.

B. Principiul respectarii unitatii de sistem a dreptului si principiul suprematiei legii.

Principiul respectarii unitatii de sistem a dreptului inseamna sa se aiba in vedere cerinta ca noul act normativ sa se integreze organic in sistemul dreptului respectiv, ceea ce presupune ocuparea unui loc si rol determinant in angrenajul sistemului legislativ pentru a avea eficienta si finalitate[4].

Potrivit principiului suprematiei legii, legea, ca act juridic al Parlamentului, se bucura de o forta juridica suprema in ierarhia izvoarelor de drept, iar in cadrul acestora Constitutia, ca lege fundamentala, ocupa locul cel mai inalt in aceasta ierarhie[5].

C. Principiul accesibilitatatii si al economiei de mijloace in elaborarea normativa[6].

Principiul accesibilitatatii actelor normative se refera la asigurarea unei receptari usoare a actului normativ de catre cei carora li se adreseaza. Pentru a fi respectate, normele juridice trebuie intelese. Potrivit legii[7], redactarea actului normativ este subordonata dezideratului intelegerii cu usurinta a textului de catre destinatarii acestuia.

D. Principiul asigurarii unui raport intre dinamica si statica dreptului[8]. Sistemul dreptului este un sistem deschis si, ca orice sistem, are si capacitatea de autoreglare care se realizeaza prin existenta unui echilibru dinamic intre tendintele de conservare a valorilor permanente ale dreptului si de schimbare ale elementelor determinate de cerintele noi ale vietii sociale. Astfel, normele de drept nu sunt imuabile, ele pot fi modificate sau inlocuite (abrogate).

III. Etapele tehnicii de elaborare a actelor normative

a) initierea actelor normative. Proiectele de legi se elaboreaza ca urmare a exercitarii dreptului de initiativa legislativa, potrivit Constitutiei[9]. Proiectele celorlalte categorii de acte normative se elaboreaza de autoritatile competente sa le initieze, potrivit legii.

Proiectele de acte normative trebuie sa fie insotite de documente de motivare care poarta denumiri diferite, in functie de categoria de acte normative pe care le insotesc, astfel:

- expuneri de motive - in cazul proiectelor de legi si al propunerilor legislative;

- note de fundamentare - in cazul ordonantelor si al hotararilor Guvernului;

- referate de aprobare - pentru celelalte acte normative;

- studii de impact - in cazul proiectelor de legi de importanta si complexitate deosebita.

b) dezbaterea proiectelor de acte normative se realizeaza in formele prevazute de Constitutie[10] si de Regulamentele Camerelor Parlamentului pentru legi, sau in formele prevazute in hotarari ale Guvernului pentru celelalte categorii de acte normative.

c) adoptarea proiectului de act normativ are loc in mod diferit, dupa anumite proceduri, dupa cum este vorba despre o lege, o hotarare de Guvern, o ordonanta a Guvernului, un ordin al unui ministru.

Promulgarea - este specifica doar legii - ii apartine Presedintelui Romaniei.

d) realizarea publicitatii oficiale. In vederea intrarii lor in vigoare, legile, hotararile Guvernului, ordonantele si ordonantele de urgenta ale Guvernului, deciziile primului-ministru, actele normative ale autoritatilor administrative autonome, precum si ordinele, instructiunile si alte acte normative emise de conducatorii organelor administratiei publice centrale de specialitate se publica in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I.

IV. Partile constitutive ale actelor normative

a) titlul actului normativ cuprinde denumirea generica a actului, in functie de categoria sa juridica si de autoritatea emitenta, precum si obiectul reglementarii exprimat sintetic;

b) formula introductiva indica temeiul constitutional sau legal al reglementarii[11] si consta

intr-o propozitie care cuprinde denumirea autoritatii emitente si exprimarea hotararii de luare a deciziei privind emiterea sau adoptarea actului normativ respective;

c) preambulul     actului normativ enunta scopul si, dupa caz, motivarea reglementarii;

Exemplu:

Titlu: Ordonanta de urgenta nr. 195 din 22 decembrie 2005 privind protectia mediului

Incarcare text

Avand in vedere necesitatea indeplinirii angajamentelor asumate de tara noastra in procesul de integrare europeana, este imperios necesara adoptarea, in regim de urgenta, a prezentului act normativ, in baza caruia sa poata fi adoptata legislatia subsecventa in domeniul protectiei mediului si

Tinand cont de necesitatea crearii cadrului unitar prin care se statueaza principiile care guverneaza intreaga activitate de protectie a mediului si care traseaza directiile de reglementare a activitatilor economice in vederea atingerii obiectivelor dezvoltarii durabile, elemente care vizeaza interesul public si care constituie situatii de urgenta extraordinare.

Formula introductiva: In temeiul art. 115 alin. (4) din Constitutia Romaniei, republicata,

Guvernul Romaniei adopta prezenta ordonanta de urgenta:

d) partea dizpozitiva a actului normativ reprezinta continutul propriu-zis al reglementarii

si cuprinde totalitatea normelor juridice instituite pentru sfera raporturilor sociale supuse reglementarii.

e) mentiunea privind transpunerea normelor comunitare se face dupa partea dispozitiva a actelor normative si cuprinde elementele de identificare a actului comunitar care a fost preluat, astfel: "Prezenta/prezentul .(tipul actului normativ) transpune Directiva nr. ./. privind ., pubicata in Jurnalul Oficial al Comunitatilor Europene (JOCE) nr. ../."

f) atestarea autenticitatii actului normativ se realizeaza prin semnarea actului normativ respectiv de reprezentatul legal al emitentului, se dateaza si se numeroteaza.

V. Structura interna si sistematizarea actelor normative

Articolul este elemental structural de baza al partii dispozitive. De regula, articolul cuprinde o singura dispozitie normativa aplicabila unei situatii date. In textul legii, articolul este exprimat prin abrevierea "art." Articolele se numeroteaza de la inceputul pana la sfarsitul actului normativ, in continuare, cu cifre arabe. Cand actul normative cuprinde un singur articol, acesta se va defini prin "Articol unic".

Alineatul este o subdiviziune a articolului si este constituit, de regula, dintr-o singura propozitie sau fraza, prin care este reglementata o ipoteza juridica specifica ansamblului articolului. Se folosesc alineate distincte, asigurandu-se articolului o succesiune logica a ideilor si o coerenta a reglementarii atunci cand din dispozitia normativa primara a unui articol decurg mai multe ipoteze juridice. Cand un articol are doua sau mai multe alineate, acestea se numeroteaza cu cifre arabe cuprinse in paranteza. Cand se face referire la alineatele dintr-un act normative, sunt utilizate prescurtarile "al." sau "alin."

Enumerarile in text se identifica prin utilizarea literelor alfabetului romanesc, nu prin liniute ori alte semen grafice.

Sistematizarea continutului actului normativ se realizeaza prin respectarea unei ordini de prezentare a ideilor, prin dispozitii generale, de fond, tranzitorii si finale, cum am precizat anterior.

Numerotarea si denumirea diferitelor grupari de articole. Capitolele, titlurile, partile si cartile se numeroteaza cu cifre romane, in succesiunea pe care o au in structura din care fac parte. Sectiunile si praragrafele se numeroteaza cu cifre arabe. Titlurile, capitolele si sectiunile se denumesc prin exprimarea sintetica a reglementarilor pe care le cuprind.

Anexele se pot folosi la redactarea textului unui proiect de act normativ, ca parti componente ale acestuia.

Principalele forme de sistematizare a actelor normative sunt codificarea si incorporarea. Codificarea este o forma superioara de sistematizare. Incorporarea reprezinta o forma inferioara de sistematizare, prin simpla alaturare a textelor unor acte normative intr-o structura omogena, prezentata sub forma de codex, care sa inlesneasca cunoasterea si aplicarea lor.

VI. Limbaj si stil in elaborarea actelor normative.

Stilul legislativ se refera la ansamblu de caracteristici al formei textelor legislative. El este cel care da expresie claritatii, conciziei, sobrietatii, simplitatii si preciziei, cu toate ca difera de la o ramura de drept la alta, de la un sistem de drept la altul. Stilul legislativ difera si de stilul judiciar[12].

Toate tipurile de acte normative se redacteaza in forma prescriptiva proprie normelor juridice. Redactarea se subordoneaza dezideratului intelegerii cu usurinta a textului de catre destinatarii acestuia. Tipul de dispozitie (imperative, permisive etc.) prin care legiuitorul a ales sa reglementeze anumite raporturi sociale trebuie sa rezulte expres din redactarea normelor juridice. Textul legislativ trebuie sa fie formulat clar, fluent si inteligibil, fara dificultati sintactice si pasaje obscure sau echivoce.

Trebuie avuta in vedere coerenta ideilor, in functie de conexiunile si de raportul firesc dintre ele, ca si utilizarii unui anumit limbaj si stil juridic specific normativ, concis, clar, sobru si precis, respectandu-se cu rigurozitate regulile gramaticale si cele de ortografie. In limbajul normativ aceleasi notiuni se exprima prin aceiasi termeni

La redactarea textelor se folosesc cuvinte in intelesul lor curent din limba romana moderna, evitandu-se folosirea regionalismelor. Daca o notiune sau un termen nu este consacrat sau poate avea intelesuri diferite, pentru evitarea oricaror confuzii, semnificatia acestui termen in context este stabilita in insusi actul normativ care il instituie, fie la inceputul actului normativ, in cadrul dispozitiilor cu caracter general, fie intr-o anexa destinata lexicului respectiv. Semnificatia stabilita in acest fel pentru unii termeni devine obligatorie pentru toate actele normative din aceeasi materie.

Cu mici exceptii, este interzisa folosirea neologismelor atunci cand in limba romana exista un sinonim de larga raspandire.

Concluzii

Normele juridice reflecta realitatea social-istorica, neavand o existenta apriorica acesteia. Fiind un produs istoric, trebuie admis faptul ca, la un moment dat, si reglementarile juridice pot fi depasite de evolutia unor fenomene sociale, fiind astfel justificata interventia legislativa.

Elaborarea actelor normative este un demers subordonat unor comandamente ale constiintei si ratiunii factorilor care creeaza norma juridica si unor reguli specifice de modelare a lor, demers care pentru a asigura un echilibru intre reflectarea realitatii si reglementarea realitatii trebuie sa se bazeze cel putin pe doua conditii esentiale, si anume: pe de o parte, cunoasterea realitatii si a necesitatilor sociale supuse normarii, cunoastere intemeiata pe datele furnizate de diferite stiinte, in special de stiintele juridice; pe de alta parte, se impune aplicarea adecvata a normelor de tehnica legislativa.

Intrebari de control

Ce intelegeti prin notiunea de "tehnica legislativa"?

Care sunt principiile care stau la baza elaborarii normelor juridice (a actelor normative)?

Explicati partile constitutive ale unui act normativ.

Care sunt exigentele limbajului si stilului in elaborarea unui text normativ?

Teme de reflectie

Pe baza cunostintelor juridice pe care le-ati dobandit, incercati sa redactati un act normativ prin care ati dori sa reglementati juridic o relatie sociala.

Bibliografie:

Lidia BARAC, Elemente de teoria dreptului, Editura "All Beck", Bucuresti, 2001, p.132.

Gheorghe BOBOS, Corina BUZDUGAN, Teoria generala a dreptului, Editura "Argonaut", Cluj-Napoca, 2005, pp. 122-126; 171-176.

Ion CRAIOVAN, Tratat elementar de teoria generala a dreptului, Editura "All Beck", Bucuresti, 2001, pp. 263-270.

Vladimir HANGA, Dreptul si tehnica juridica, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2000.

Hans KELSEN, Doctrina pura a dreptului, Editura "Humanitas", Bucuresti, 2000.

Dumitru MAZILU, Teoria generala a dreptului, Ed. ALL BECK, Bucuresti, 1999, pp. 228-240.

Radu MOTICA, Gheorghe MIHAI, Teoria generala a dreptului, Editura "Alma Mater", Timisoara, 1999;

Radu I. MOTICA, Gheorghe MIHAI, Teoria generala a dreptului, Editura "All Beck", Bucuresti, 2001, pp. 143-157.

Ilariu MREJERU, Tehnica legislativa, Editura Academiei R.S.R., Bucuresti, 1979.

Anita NASCHITZ, Teorie si tehnica in procesul de creare a dreptului, Editura Academiei R.S.R., Bucuresti, 1969.

Nicolae POPA, Teoria generala a dreptului, Editura "All Beck", Bucuresti, 2002, pp. 198-219.   

Sorin POPESCU, Victoria TANDAREANU, Probleme actuale ale tehnicii legislative, Editura "Lumina Lex", Bucuresti, 2003.

Ioan SANTAI, Teoria generala a dreptului, Editura "Risoprint", Cluj-Napoca, 2007, pp. 121-131.

Andrei SIDA, Introducere in teoria generala a dreptului, "Vasile Goldis" University Press, Arad, 2004, pp. 116-126.

Ioan VIDA, Manual de legistica formala. Introducere in tehnica si procedura legislativa, Editura "Lumina Lex", Bucuresti, 2000.

Romul-Petru VONICA, Introducere generala in drept, Editura Lumina Lex, Bucuresti, 2000, pp. 338-412.

Victor-Dan ZLATESCU, Introducere in legistica formala, Editura "Rompit", Bucuresti, 1995.

Legislatie

Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 453 din 4 iulie 2007 (Republicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 453 din 4 iulie 2007).

Hotararea Guvernului nr. 1226/2007 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea si prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum si a altor documente, in vederea adoptarii/aprobarii, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 716 din 23 octombrie 2007.

Hotararea Guvernului nr. 1361/2006 privind continutul instrumentului de prezentare si motivare a proiectelor de acte normative supuse aprobarii Guvernului, publicata in Monitorul Oficial al Romaniei, Partea I, nr. 843 din 12 octombrie 2006.