IZVOARELE DREPTULUI MEDIULUI

Izvoarele dreptului mediului

Urmand abordarea clasica in domeniu, ne vom referi la izvoarele formale ale dreptului mediului, acelea care confera unei reguli caracterul de drept pozitiv. Vom lasa la o parte deci problematica asa-numitelor izvoare materiale ori reale, cuprinzand ansamblul fenomenelor sociale care contribuie la formarea substantei, materiei dreptului (nevoile practice, conjuncturile economico-politice etc.).

In acest sens, izvorul principal de Drept al mediului in plan intern il reprezinta legea in sens larg, ca text scris adoptat de catre o autoritate competenta (constitutia, legea propriu-zisa, actele guvernamentale s.a.), urmate, in secundar, de cutuma, precum si de o serie de mijloace auxiliare (jurisprudenta, doctrina si dreptul comparat). Dreptul comunitar cunoaste drept surse: cele trei Tratate constitutive ale comunitatilor europene (izvoare primare), cu modificarile ulterioare, regulamentele, directivele, deciziile si recomandarile (reprezentand dreptul comunitar derivat). Izvoarele Dreptului international al mediului sunt mai putin precise si obligatorii, dar mai variate decat cele existente in sistemele juridice nationale ori in cadrul Uniunii Europene. Ele sunt enumerate si definite in mod clasic in art. 38 alin. (1) din Statutul Curtii Internationale de Justitie, respectiv: tratatele si cutuma (generatoare de norme obligatorii), principiile generale de drept recunoscute de catre natiunile civilizate si mijloacele auxiliare (deciziile judiciare internationale si doctrina), acestea din urma cu o influenta, mai ales indirecta, asupra dezvoltarii si orientarii dreptului. Ca noi izvoare se afirma rezolutiile organizatiilor internationale.

a) Dreptul comunitar

In urma aderarii Romaniei la Uniunea Europeana (1 ianuarie 2007), Dreptul comunitar al mediului a devenit izvor direct pentru dreptul intern, inclusiv pentru Dreptul mediului. Astfel, prevederile Tratatelor Constitutive ale Comunitatilor Europene, precum si celelalte reglementari comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate fata de dispozitiile contrare din legile interne si un efect direct (dupa caz).

In aceste conditii, Dreptul comunitar al mediului (care, cu cele peste 250 de acte normative ale sale, reprezinta circa 40% din reglementarile comunitare) constituie un izvor important pentru Dreptul mediului din Romania.

Textele constitutive delimiteaza obiectivele urmarite si fundamentele actiunilor in materie, prevazand patru principii: principiul precautiei, principiul prevenirii, principiul poluatorul plateste si principiul corectarii, cu prioritate la sursa, a atingerilor aduse mediului. S-a adaugat principiul introducerii cerintelor de mediu in celelalte politici comunitare, iar conform principiului subsidiaritatii, competenta Comunitatii in domeniul mediului este una reziduala, in sensul ca interventia comunitara nu e permisa decat daca masura preconizata este mai eficace la acest nivel, decat cel national.

Celalalt instrument juridic disponibil se bazeaza pe implementarea pietei interioare (art. 95). Atunci cand o masura afectand mediul are o incidenta directa asupra stabilirii ori functionarii pietei interioare si necesita o apropiere a legislatiilor interne, poate fi luata cu majoritate calificata.

In termenii art. 189 al Tratatului constitutiv al CE pentru indeplinirea misiunilor lor si in conditiile prevazute in tratat, consiliul si comisia adopta regulamente si directive, iau decizii si formuleaza recomandari ori avize; denumirea prevazuta in art. 161 al tratatului este identica, in timp ce art. 14 din actul constitutiv al Euroatomului foloseste o terminologie diferita, desi comparabila, respectiv deciziile generale iau locul regulamentelor, recomandarile pe cel al directivelor si deciziile individuale pe cel al deciziilor.

b) Constitutia Romaniei

Ca o regula generala, constitutiile stabilesc structura si ierarhia normelor juridice, contin declaratii scrise ori carte ale drepturilor si libertatilor fundamentale ale omului, stabilesc institutiile statului si reglementeaza functionarea si competenta acestora. Ele delimiteaza relatiile existente, pe de o parte, intre diferitele categorii de norme juridice (cuprinse in legi, acte emanand de la puterea executiva) si, pe de alta parte, intre dreptul national, dreptul comunitar si dreptul international. Totodata, legea fundamentala defineste normele si garantiile fundamentale ale oricarei societati si stabileste procedurile de elaborare a normelor juridice ordinare.

In urma revizuirii din 2003, legea noastra fundamentala a consacrat "dreptul oricarei persoane la un mediu inconjurator sanatos si echilibrat ecologic" (art. 35) si a circumstantiat semnificatiile acestuia in raport cu dreptul de proprietate [art. 44 alin. (7) "Dreptul de proprietate obliga la respectarea sarcinilor privind protectia mediului "]. S-au pastrat elementele si implicatiile din domeniul economic, prin obligatia statului de a asigura: exploatarea resurselor naturale, in concordanta cu interesul national [art. 135 (2) lit. d)], refacerea si ocrotirea mediului inconjurator, precum si mentinerea echilibrului ecologic [lit. e)] si crearea conditiilor necesare pentru cresterea calitatii vietii [lit. f)].

c) Legea propriu-zisa

Legea propriu-zisa poate fi izvor al dreptului mediului in masura in care reglementeaza relatiile sociale privind protectia, conservarea sau dezvoltarea mediului. Reprezinta unul dintre izvoarele cele mai frecvente ale acestei ramuri de drept. Datorita particularitatilor domeniului supus reglementarii, in numeroase tari s-au adoptat legi-cadru pentru protectia mediului, care enunta principiile generale de actiune, la nivelul intregului domeniu si pe "sectoare", preluate si concretizate apoi prin legi speciale, "sectoriale".

Este si cazul Romaniei, unde O.U.G. nr. 195/2005 privind protectia mediului (aprobata, cu modificari, prin Legea nr. 265/2006) are caracterul unei legi-cadru, care stabileste "principiile si elementele strategice", elementele cadrului juridic orizontal (garantiile dreptului la un mediu sanatos, procedura de autorizare a activitatilor economice si sociale cu impact asupra mediului), regulile fundamentale ale reglementarilor sectoriale (regimului substantelor si deseurilor periculoase, precum si al altor deseuri, regimul ingrasamintelor chimice si al pesticidelor, regimul privind asigurarea protectiei impotriva radiatiilor ionizante si securitatii surselor de radiatii, protectiei impotriva radiatiilor ionizante si securitatii surselor de radiatii, protectiei apelor si ecosistemelor acvatice, protectiei atmosferei s.a.), atributiile si raspunderile autoritatilor publice, obligatiile persoanelor fizice si juridice, sanctiuni. In baza si dezvoltarea prevederilor sale s-au adoptat numeroase reglementari cu caracter de detaliu, specific.

d) Decretele-lege

Decretele-lege constituie izvor de drept al mediului in masura in care reglementeaza probleme care fac obiectul acestuia. Dat fiind caracterul lor exceptional, aceste acte normative se regasesc greu in aceasta calitate. In plus, frecventa lor caracterizeaza un regim politic autocratic sau, oricum, inadecvat pentru o democratie, ceea ce justifica prezenta lor doar accidentala in cadrul izvoarelor dreptului.

e) Tratatele internationale

In concordanta cu prevederile art. 11 (2) din Constitutia Romaniei, republicata, "tratatele ratificate de Parlament, potrivit legii, fac parte din dreptul intern". In caz de contrarietate intre un tratat si o lege, primeaza dispozitiile tratatului. Ca atare, tratatele internationale cu privire la mediu pe care Romania le-a adoptat sau la care a aderat fac parte din dreptul intern si constituie izvoare pentru Dreptul mediului, indiferent de caracterul lor - bilateral sau multilateral - sau domeniul la care se refera. Dispozitii asemanatoare exista in multe constitutii nationale si constituie izvoare ale mediului.

f) Actele guvernamentale

Practica internationala in acest sens este destul de diversa. Unele constitutii acorda puterii executive competenta de a adopta ori de a promulga acte normative cu putere de lege prin decret (Italia, Spania etc.). Acest procedeu este adesea utilizat pentru transpunerea in dreptul national a directivelor Comunitatii Europene (CE). De asemenea, actele guvernamentale pot fi utilizate pentru aplicarea concreta a unor legi-cadru.

In acest context, in tara noastra Guvernul adopta doua categorii de acte:

hotarari (emise pentru organizarea executarii legilor);

ordonante (emise in temeiul unei legi speciale de abilitare, in limitele si in conditiile prevazute de acestea; art. 108 din Constitutie) si ordonante de urgenta (emise in baza delegarii constitutionale). In masura in care aceste acte normative se refera la protectia, ameliorarea si conservarea mediului, constituie izvoare ale acestei ramuri.

De asemenea, ordinele ministeriale in materie pot avea o atare calitate.

g) Actele autoritatilor publice locale

Actele, respectiv hotararile adoptate de catre consiliile locale in exercitarea atributiilor privind ,,protectia si refacerea mediului; conservarea, restaurarea si punerea in valoare a monumentelor istorice si de arhitectura, a parcurilor si rezervatiilor naturale" [art. 36 alin. (6) pct. 9 si 10 din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, republicata], precum si cele ale consiliilor judetene referitoare la organizarea si dezvoltarea urbanistica a teritoriului si amenajarea acestuia [art. 91 alin. (3) lit. e) din Legea nr. 215/2001 a administratiei publice locale, republicata] constituie izvoare ale Dreptului mediului.

h) Cutuma

Definita drept "uzaj implantat intr-o colectivitate si considerat de ea ca obligatoriu din punct de vedere juridic" (Du Pasquier), cutuma (sau dreptul creat de moravuri - ius moribus constitum) a avut un important rol de drept inaintea adoptarii codurilor moderne. Astazi, rolul sau este deosebit de redus.

O situatie speciala intalnim, in aceasta privinta, in tarile cu common law, unde dreptul se bazeaza in mod traditional pe cutume si uzuri ale societatii. Astfel, fondat pe practicile si uzurile societatii, validat prin respectul jurisprudentei, common law cunoaste o evolutie relativ lenta, care nu satisface intotdeauna nevoile protectiei mediului, care reclama o interventie rapida. De aceea, in tarile cu common law s-a dezvoltat cu precadere un "drept statutar", elaborat de catre legislativ, in materia protectiei mediului.

i) Uzantele internationale

Uzantele stabilite intr-un mediu comercial si care servesc la completarea ori interpretarea contractelor pot sa se refere si la obiceiuri, norme sau standarde ecologice folosite.

j) Jurisprudenta (practica judiciara

Inteleasa ca dreptul obiectiv care se degaja din hotararile adoptate de catre instantele judecatoresti (rerum perpetuo similiter judicatorum auctorias), jurisprudenta nu este considerata ca un izvor de drept propriu-zis in sistemul nostru de drept (ca de altfel in toate sistemele de drept continental), ci are un rol auxiliar, contribuind la fixarea si dezvoltarea reglementarilor existente ori la stimularea legislatorului in adoptarea altora noi.

k) Doctrina

Ca opera a teoreticienilor dreptului - jurisconsulti, comentatori, cercetatori, cadre didactice etc. - doctrina (ius prudentibus constitum) are ca functie analiza dreptului pozitiv si, pe aceasta baza, constituirea unui ansamblu coerent si logic de notiuni, concepte, date etc. In acest mod ea influenteaza atat elaborarea si adaptarea reglementarilor juridice, cat si aplicarea acestora de catre instantele judiciare.

In prezent doctrina are si in tara noastra un rol tot mai important, datorita multiplicarii numarului lucrarilor aparute pe aceasta tema. In acest context s-au creat publicatii stiintifice specializate, precum: Enviromental policy and law (Bonn, dupa 1975), Ecology law quarterly (Berkeley, dupa 1971), Journal of Environmental Law (Oxford University Press, Anglia, dupa 1990), Revue juridique de l'environnement (Franta, dupa 1976), Revista romana de drept al mediului (Bucuresti, din 2003) s.a.

l) Dreptul comparat

Aparitia si dezvoltarea de "drepturi ale mediului" in diverse tari ale lumii fac indispensabil studiul comparativ al acestora. El urmareste in primul rand desprinderea tendintelor generale ale evolutiei reglementarilor nationale, de armonizare si chiar de unificare a lor (ca de exemplu in cadrul UE). In acelasi timp, experientele si solutiile adoptate in legislatia altor state pot influenta procesul de elaborare si/sau aplicare a dreptului mediului in altele. Pentru tarile asociate Uniunii Europene un rol deosebit de important joaca in acest sens procesul de aproximare a legislatiei nationale cu reglementarile dreptului comunitar al mediului, care va duce la uniformizarea continentala accelerata a normelor juridice.

Conflictele de legi

Ca regula generala, o lege se aplica si se executa in cadrul teritorial al satului de adoptare si fata de toate persoanele aflate aici. In consecinta, eventualele conflicte pot aparea in cazul aplicarii legilor cu privire la mediu in afara statului de origine, din ratiuni de politica ecologica sau ca urmare a faptului ca pagubele ecologice pot avea efecte transfrontaliere. De altfel, in cazul Europei Vestice, asemenea probleme au favorizat adoptarea primelor reglementari comunitare.

Totodata, in cadrul fiecarei tari pot aparea unele neconcordante (contradictii) intre diferitele reglementari legale.

Pentru a solutiona aceste probleme este obligatorie o conceptie coerenta si integrata asupra dreptului mediului, principiilor si normelor sale.