NOTIUNEA DE ADMINISTRATIE PUBLICA SI AUTORITATE PUBLICA

NOTIUNEA DE ADMINISTRATIE PUBLICA SI AUTORITATE PUBLICA

NOTIUNI FUNDAMENTALE DE DREPT ADMINISTRATIV

Inca de la aparitia si studierea Dreptului Administrativ modalitatile de abordare a acestei discipline nu au fost identice, desi, specialistii in domeniu s-au ocupat de analiza acelorasi institutii fundamentale.

Prezentarea fiecarei institutii se va face din tripla perspectiva: legislativa, jurisprudentiala si doctrinara.

Prin legislatie avem in vedere dispozitiile constitutionale si legale in materie, strict necesare in drept administrativ pentru o abordare corecta a institutiilor fundamentale.

Prin jurisprudenta intelegem solutiile date de instantele judecatoresti unor cauze determinate, solutii care se bazeaza in dreptul romanesc pe litera si spiritul legii.

Prin doctrina intelegem tot ceea ce se publica intr-o ramura de drept sau alta, intreaga opera a teoreticienilor dreptului precum si a unora dintre practicieni sub forma unor tratate, monografii, manuale, note de curs, studii, articole, practica judiciara rezumata si comentata.

In viziunea specialistilor in T.G.D., doctrina cuprinde analizele, investigatiile, intrepretarile pe care oamenii de specialitate le dau fenomenului juridic.Totodata analiza unei institutii presupune o cercetare sub dublu aspect: istoric si drept comparat.

Sub aspect istoric sunt avute in vedere trei perioade:

Perioada interbelica sau clasica (perioada dintre cele doua razboaie mondiale, incluzand lucrari aparute la sfarsitul secolului XX si chiar in anii celui de al doilea razboi mondial);

Perioada postbelica sau socialista (1948 - 1989);

Perioada posdecembrista sau actuala (din 1989 si in prezent).

Sfarsitul anului 1989, care a declansat o schimbare fundamentala de regim politic in Romania, a marcat si inceputul unei noi etape in evolutia doctrinei juridice romanesti, prin reantoarcerea la vechile traditii ale doctrinei interbelice romanesti pe de o parte, iar pe de alta parte prin cercetarea vastei experiente occidentale.

O astfel de prezentare din dubla perspectiva, istorica si de drept comparat are meritul de a permite o intelegere cat mai corecta a evolutiei institutiei analizate prin raportarea la traditia romaneasca, pe de o parte, si la situatia existenta in tarile occidentale dezvoltate, pe de alta parte.

Doctrina interbelica a inteles sa se ocupe de marile institutii ale dreptului administrativ subliniat de un mare autor clasic roman:

"Omul de stiinta, studiind o institutiune, doreste sa stie pentru ce institutiunea s-a dezvoltat astfel cum o constata; voieste sa cunoasca cauzele care au determinat formarea institutiunei si evolutia ei in timp; voieste apoi sa stie daca in alte tari exista aceasta institutiune, cu ce caractere si pentru ce acolo institutiunea a avut o alta evolutiune" (P. Negulescu).

Orice analiza a dreptului administrativ se bazeaza de regula pe calificarea acestuia ca fiind o ramura a dreptului public.

Legat de aceasta calificare se impune a se face distinctia dintre drept public si drept privat.

Dreptul public cuprinde normele care se refera la la organizarea si functionarea autoritatilor publice, raporturile dintre aceste autoritati, dintre stat si particulari, precum si raporturile dintre state. Aceste norme sunt grupate in functie de obiectul de reglementare in ramuri ale dreptului public cum ar fi: drept constitutional, drept administrativ, drept financiar etc.

Dreptul privat determina raporturile dintre particulari, fie dintre persoanele fizice fie dintre acestea si persoanele juridice in nume personal, fiind vorba despre dreptul civil si dreptul familiei, dreptul securitatii sociale etc.

Dreptul se grupeaza pe ramuri, in functie de obiectul specific de reglementare iar identificarea acestui obiect reprezinta o sarcina a dreptului, a stiintelor juridice pe ramura.

In studiul dreptului administrativ, ramura a dreptului public, notiunea de administratie publica ocupa pozitia principala.

Cuvantul administratie    provine din limba latina: ad insemna la, catre si minister insemna servitor, supus.

Prin aceasta notiune s-a avut in vedere o activitate subordonata, la comanda, pusa in slujba cuiva.

Notiunea de administratie publica reprezinta notiunea fundamentala pentru dreptul administrativ, prezentarea principalelor notiuni cu care aceasta disciplina va incepe cu analiza acesteia.

In notiunea de administratie publica s-a revenit dupa 1990, in toata perioada postbelica a fost folosita notiunea de de administratie de stat consacrata prin Constitutiile Socialiste.

Spre sfarsitul secolului al XIX - lea, prin notiunea de administratie publica se avea in vedere atat activitatea administratiei centrale, cat si a administratiei locale (fiind caracterizata prin autonomie locala).

Notiunea de administratie publica acoperea astfel atat activitatea administratiei statale, cat si activitatea administratiei locale, sfera administratiei publice fiind mai larga decat a administratiei de stat prin includerea si a administratiei publice locale.

Intre administratia publica si administratia de stat exista un raport de la intreg la parte, administratia de stat reprezentand o componenta a administratiei publice alaturi de administratia locala.

Analiza notiunii de administratie publica presupune si lamurirea celor doua sensuri.

Identificam un sens functional, material atunci cand folosim notiunea de administratie publica cu intelesul de activitate desfasurata de anumite structuri administrative.

Identificam un sens organic atunci cand folosim notiunea de administratie publica pentru a delimita respectivele structuri administrative, deci cand ne referim la organele care realizeaza aceasta activitate prezentand semnificatia de autoritati ale administratiei publice.

Sub aspect functional, administratia publica reprezinta activitatea de organizare a executarii si de executare in concret a legilor, urmarindu-se satisfacerea interesului public prin asigurarea bunei functionari a serviciilor publice si prin executarea unor prestatii catre particulari.

Sub aspect organizatoric, administratia publica consta intr-un ansamblu de autoritati publice prin care in regim de putere publica se aduc la indeplinire legile sau in limitele legii se presteaza servicii publice.

Evacuarea celor doua sensuri de notiuni de administratie publica ridica problema organismelor care o infaptuiesc, denumite structuri administrative, in Constitutie, legislatie fiind utilizate cand notiunea de autoritate a administratiei publice, cand cea de organ al administratiei publice, uneori chiar cea de institutie.

In ce priveste notiunea de institutie publica se identifica cu notiunea de autoritate a administratiei publice in legislatie utilizandu-se formularea "autoritatile si institutiile publice".

Fata de notiunea de autoritate publica, notiunea de institutie publica are in vedere structurile subordonate unor autoritati ale administratiei publice care functioneaza din venituri bugetare sau si din surse extrabugetare.

In doctrina si legislatia interbelica corespondentul notiunii de institutie publica l-a reprezentat notiunea de stabiliment public (procedeu tehnic menit sa dea o mai mare satisfactie interesului general, ca o persoana morala de drept public ce exercita anumite prerogative de putere publica, creat de Institutia Statului, a Judetului sau a Comunei cu mijloacele publice.

In legislatia si doctrina interbelica s-a utilizat si notiunea de stabiliment de utilitate publica definit ca acea persoana juridica privata, autorizata de administratia publica sa prestzeze un serviciu public prin exercitarea unei activitati de interes general.

Stabilimentele publice si stabilimentele de utilitate publica erau private in doctrina interbelica ca fiind persoane morale sau juridice de drept administrativ.

Persoanele morale erau privite ca asociatiuni de persoane fizice, cu o existenta si o vointa juridica separate de a fiecaruia dintre membri.

Notiunea de putere publica desemneaza drepturile speciale, exorbitante de care dispune orice autoritate publica in vederea exercitarii atributiilor sale si pentru satisfacerea interesului public care in cazul unui conflict cu cel particular trebuie sa se impuna (A.Iorgovan).

Acest regim de putere publica presupune intr-un stat democratic posibilitatea celor administrati de a actiona in justitie impotriva vatamarilor aduse prin actele administrative publice, fiind vorba despre institutia contenciosului administrativ.

Aceasta reprezinta o forma de garantare a drepturilor si libertatilor cetatenesti.

Dreptul    privit ca ansamblu de norme juridice, reprezinta instrumentul prin care puterea politica aflata la conducerea unei tari stabileste decizii obligatorii pentru cetatenii sai.

Notiunea de serviciu public desemneaza activitatea cu caracter continuu si regulat organizata sau autorizata de o autoritate a administratiei publice in vederea satisfacerii unor necesitati de interes public (A. Iorgovan).

Pentru seviciu public distingem doua sensuri:

sens material, functional;

sens organic sau formal.

Trasaturile esentiale ale serviciului public avandu-se in vedere sensul material: continuitatea, egalitatea tuturor in fata lui, necesitatea adaptarii lui la nevoile utilizatorilor.

Dreptul la apreciere sau puterea discretionara reprezinta acea marja de libertate lasata la libera apreciere a unei autoritati astfel ca, in vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, sa poata recurge la orice mijloc de actiune in limitele competentei sale. Dincolo de aceste limite, autoritatea respectiva va actiona cu exces de putere ce poate fi cenzurat in instanta de judecata.

In doctrina a fost subliniat caracterul oricarei activitati de natura administrativa de a constitui un fapt administrativ, un fenomen administrativ.

Orice fapt administrativ presupune o activitate de organizare, de dirijare sau de combinare a unor mijloace in vederea infaptuirii, pana la faptele materiale concrete, a unor obiective stabilite de structuri organizatorice superioare, activitatea de administrare fiind prin definitie o activitate subordonata.

Fenomenul administrativ avand o natura complexa, social-politica si juridica este abordat in vederea cunoasterii sale, atat de stiintele juridice cat si de alte ramuri ale stiintelor despre societate (sociologie, politologie).

Notiunile de autoritate publica si administratie publica potrivit Constitutiei

Identificarea sferei administratiei publice

Constitutia Romaniei din 1991 a preferat utilizarea notiunii de autoritate publica si respectiv autoritate a administratiei publice.

Constitutia echivaleaza notiunea de "organ"cu acea de "autoritate publica" si a delimitarii ei de alte categorii asemanatoare.

Din analiza dispozitiilor constitutionalese constata ca notiunea de autoritate publica este folosita de Constitutie in doua acceptiuni:

in sens larg

in sens restrans

In sens restrans. Constitutia reglementeaza autoritatea publica care exercita clasicele functii ale statului: legislativa, executiva si judecatoreasca fara a epuiza sfera autoritatilor publice din sistemul constitutional actual.

Este vorba de Parlament care infaptuieste functia de legiferare, despre Presedinte si Guvern care realizeaza impreuna functia executiva alaturi de autoritatile administratiei publice centrale de specialitate, autoritatile administrative autonome si autoritatile administratiei publice locale, precum si despre autoritatea judecatoreasca care, prin instantele judecatoresti, realizeaza functia de infaptuire a justitiei.

In doctrina actuala aceste autoritati publice au fost calificate ca fiind reprezentative sau direct reprezentative si derivate sau indirect reprezentative

In functie de nivelul la care functioneaza unele autoritati sunt:

centrale sau nationale: Parlamentul, Presedintele si Guvernul;

locale: Consiliile Judetene sau locale, primarii si prefectii.

In sensul larg sunt reglementate si alte organe ce exercita prerogative de putere publica, calificate in legislatie si doctrina tot ca autoritati publice. Avem in vedere:

Avocatul Poporului (Drepturile, libertatile si indatoririle fundamentale);

Curtea de Conturi (Economia si finantele publice, titlul IV);

Curtea Constitutionala (titlul V).

In aceste trei cazuri este vorba de autoritati publice in sensul de structuri organizationale investite cu prerogative de putere publica ce exercita diverse forme de control asupra autoritatilor publice care realizeaza functii ale statului.

In art. 80 al. 2 din Constitutie se face referire expresa la puterile statului (Presedintele exercita functia de mediere intre puterile statului precum si intre stat si societate) avandu-se in vedere conceptul de mediere in care se poate implica Presedintele fiind utilizat in conotatia sa politica, acesta neputand interveni in cazul unei neintelegeri dintre o instanta judecatoreasca si o alta autoritate publica.

Titlul al III-lea din Constitutie (Autoritatile publice) cuprind urmatoarele capitole: I - Parlamentul, II - Presedintele Romaniei, III - Guvernul Romaniei, IV - Raportrul Parlamentului cu Guvernul, V - Administratia publica, VI - Autoritatea Judecatoreasca.

In sectiunea consacrata administratiei publice locale a fost prevazuta si institutia Prefectului care reprezinta o autoritate de tutela administrativa (exercitand controlul de legalitate asupra activitatii autoritatilor administratiei publice locale), dar si o autoritate politica.

Din modul de sistematizare dar si din formularile unor texte rezulta ca sfera administratiei publice este mai mare decat sfera de activitate a autoritatilor publice reglementate in capitolul V, titlul III din Constitutie.

Din Constitutie rezulta ca si Guvernul este organ al administratiei publice.

Presedintele are prevazute atributii de natura administrativa cum ar fi: apararea tarii, asigurarea ordinii publice etc. In concluzie Presedintele este o autoritate a administratiei publice mai precis a administratiei de stat.

Administratia publica in ansamblul ei, este legata de factorul politic, de esenta acestuia fiind transpunerea in practica a comandamentelor politice incorporate in Normele Juridice (V.Verdinas). Constitutia Romaniei consacra un drept traditional, dreptul celui vatamat intr-un drept al sau de o autoritate publica, care alaturi de dreptul de petitionare formeaza categoria drepturilor de garantii.

Art. 52 din Constitutie prevede: "persoana vatamata intr-un drept al sau ori intr-un interes legitim, de o autoritate publica printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea la termen legal a unei cereri, este indreptatita sa obtina recunoasterea dreptului pretins sau a interesului legitim, anularea actului si repararea pagubei".

Conditiile si limitele exercitarii acestui drept se stabilesc prin lege organica (Lg. Nr. 29/1990 privind contenciosul administrativ).

Art. 52 al. 3 prevede: statul raspunde patrimonial pentru prejudiciile cauzate prin erorile judiciare. Raspunderea statului este stabilita in conditiile legii si nu inlatura raspunderea magistratilor care si-au exercitat functia cu rea credinta sau grava neglijenta.

Art. 52 din Constitutia Romaniei din 1991, revizuita si republicata in 2003 reprezinta fundamentul constitutional al contenciosului administrativ.

Textul articolului 21 (reglementeaza accesul liber la justitie) are in vedere doua categorii de acte juridice prejudiciabile ale autoritatilor publice: actele administrative si actele jurisdictionale.

In prima categorie intra toate actele administrative emise de autoritatile publice, cu exceptiile si limitarile stabilite prin lege organica.

Cea de-a doua categorie are in vedere raspunderea statului pentru prejudiciile cauzate prin orice eroare judiciara.

In doctrina actuala se sustine ca fiecare ramura a autoritatilor publice, fiecare putere are atat functii proprii, ce-i determina natura, cat si functii reziduale, adica atributii care apartin celorlalte autoritati.

Trebuie facuta distinctia intre administratia publicare realizata de structuri statale sau locale, conduse sau tutelate de seful statului sau Guvernul si activitatea administrativa desfasurata de celelalte autoritati publice precum ar fi: Parlamentul, Instantele Judecatoresti, Curtea Constitutionala, Avocatul Poporului.

Prima evoca un fapt administrativ de sorginte politica, iar cea de-a doua evoca un fapt administrativ ce mijloceste realizarea competentei.

In jurisprudenta administrativa s-a admis ca instanta este competenta sa judece chiar si actele emise de unele structuri cu caracter privat care satisfac un interes public. Ex: Uniunea avocatilor din Romania.

In proiectul de lege al contenciosului administrativ (elaborat din 1999), notiunea de administratie publica este definita ca fiind orice structura organizatorica sau organ care actioneaza in regim de putere publica, pentru realizarea unui interes public; sunt asimilate autoritatilor publice si persoanele juridice de drept privat care exercita atributii de putere publica pentru realizarea unui interes public.

Tipuri de acte administrative

Acte administrative ale autoritatilor administratiei publice care realizeaza functia executiva a statului;

Acte emise de alte autoritati publice investite cu prerogative de putere publica, care relizeaza o anumita activitate fundamentala, dar in subsidiar acesteia, desfasoara si actiuni de natura administrativa;

Acte administrative emise de structuri organizatorice cu caracter privat care sunt asimilate autoritatilor publice, deoarece urmaresc realizarea unui interes public.

Notiunea de administratie publica in sens formal, organic, evoca o serie de autoritati publice, iar, in sens material functional evoca acte juridice si operatiuni materiale prin care se pune in aplicare legea.

Intr-o formulare globala, administratia publica reprezinta ansamblul activitatilor Presedintelui Romaniei, Guvernul, autoritatilor administrative autonome centrale, autoritatilor administrative autonome locale si dupa caz, structurilor subordonate acestora, prin care, in regim de putere publica se aduc la indeplinire legile, sau in limitele legii se pastreaza servicii publice (A. Iorgovan).

TRASATURILE ADMINISTRATIEI PUBLICE

Este o activitate realizata in principal de autoritati executive si administrative pe care le numim autoritati ale administratiei publice;

Este o activitate de aducere la indeplinire a legii sau de organizare ori realizare efectiva a serviciilor publice;

Este o activitate ce se realizeaza in regim de putere publica prin intermediul prerogativelor constitutionale sau legale ce fac sa prevaleze interesul public.

Autoritatile care realizeaza administratia publica sunt:

Cei doi sefi ai executivului (Presedintele Romaniei si Guvernul in frunte cu primul ministru);

Ministerele si alte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului;

Autoritatile administrative autonome (organele centrale de specialitate care nu se afla in subordinea Guvernului, cum ar fi: Consiliul Suprem de Aparare a Tarii, B.N.R., S.R.I);

Institutii bugetare, regii autonome si companii nationale subordonate autoritatilor centrale autonome;

Prefectul (administratia de stat in teritoriu);

Comisia consultativa judeteana;

Organele locale de specialitate subordonate ministerelor si conduse de prefect;

Autoritatile administrative autonome locale (consiliile judetene, consiliile locale si primarii);

Institutii bugetare si regii autonomede interes local subordonate organic sau functional consiliilor judetene sau locale.

Subordonarea administratiei publice in sens organic presupune

Dreptul de organizare a activitatii autoritatii inferioare;

Dreptul de a-i transmite instructiuni obligatorii;

Dreptul de supraveghere generala a activitatii;

Dreptul de numire a conducatorilor;

Dreptul de tragere la raspundere;

Dreptul de control al activitatii cu posibilitate de anulare a actelor.