PROCEDURA PREALABILA SESIZARII INSTANTEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV - RECURSUL ADMINISTRATIV

PROCEDURA PREALABILA SESIZARII INSTANTEI DE CONTENCIOS ADMINISTRATIV - RECURSUL ADMINISTRATIV

1. Preliminarii

Procedura administrativa prealabila, sub forma recursurilor administrative, semnifica o posibilitate a subiectului vatamat de a se adresa administratiei care i-a produs vatamarea sau celei superioare ei, prin care sa-i ceara acesteia sa-si revizuiasca atitudinea, putand fi vorba despre anularea, modificarea, inlocuirea unui act administrativ, iar intr-o acceptiune foarte larga, chiar sa adopte o anumita atitudine, sa savarseasca o prestatie sau sa se abtina de la o actiune sau o operatiune materiala.[1]

Procedura prealabila constituie o modalitate mai rapida si mai variata de rezolvare a plangerii celui vatamat in dreptul sau prin actul administrativ atacat, fara formalitati si termene, mai putin costisitoare pentru apararea unui drept recunoscut de lege.

Procedura administrativa prealabila mai prezinta un avantaj pentru reclamant, in sensul ca organul administratiei de stat emitent al actului sau organul ierarhic superior al acestuia pot verifica si dispune asupra actului atacat atat in ceea ce priveste legalitatea, cat si oportunitatea acestuia, in timp ce instantele judecatoresti nu se pot pronunta decat asupra legalitatii actului atacat in justitie.

In acelasi timp, recursul prealabil este ,,un mijloc de protectie a autoritatilor publice emitente sau care tace", evitand chemarea sa in judecata ca parat, suportarea unor cheltuieli de judecata, plata unor daune mai mari particularului lezat in dreptul sau, si chiar ,,lezarea prestigiului sau, prin pierderea unui proces public prin care s-a dovedit nu numai ca a vatamat un particular, dar si ca a ramas pasiva in inlaturarea aceste vatamari"

Procedura prealabila, discutata ca fiind una din conditiile introducerii actiunii in contencios administrativ, are caracter obligatoriu, adica instanta de contencios administrativ va putea sa respinga actiunea ca fiind prematur introdusa, daca reclamantul nu a sesizat, mai intai, autoritatea administrativa emitenta sau care trebuia sa emita actul.

Ca o exceptie, procedura prealabila nu se mai aplica insa actiunilor in contenciosul administrativ introduse de prefect, in urma exercitarii dreptului sau de control al legalitatii actelor administrative adoptate sau emise de consiliile locale, primari si consiliile judetene, intrucat el nu exercita aceste actiuni in nume proprii, ca persoana fizica, pentru nesocotirea unui drept subiectiv, ci ca autoritate publica, pentru apararea unui interes public. De altfel, acesta nu este numai un drept al prefectului, ci si o obligatie la care nu poate renunta.

Recursul administrativ prealabil nu este insa la adapost de critici. Astfel, exista opinii conform carora aceasta cale de atac este inutila, nepotrivita si chiar obstructionista, in totalitatea ei sau numai in parte. Insa recursul administrativ este o realitate ce nu poate fi negata; Legea nr. 554/2004 stabileste clar ca in toate cazurile in care se intenteaza o actiune in contencios administrativ trebuie efectuata procedura prealabila.

Recursurile administrative sunt de doua categorii : recursul gratios, cel adresat autoritatii care a emis actul vatamator de drepturi, si recursul ierarhic, cel adresat autoritatii ierarhic superioare celei care a emis actul.

In primul caz, recursul gratios declanseaza controlul administrativ intern, iar in cazul recursului ierarhic se declanseaza controlul administrativ extern ierarhic. In situatiile in care autoritatea emitenta se bucura de autonomie, neavand superior ierarhic, recursul administrativ poate lua forma ,,recursului tutela", fiind adresat organului care exercita tutela administrativa asupra acelei autoritati autonome

2. Recursul gratios

Legea nr. 554/2004, prin art. 7 alin. 1, cere ca, inainte de a sesiza instanta de contencios competenta, reclamantul va trebui, mai intai sa se adreseze in termen de 30 de zile, de la data la care i s-a comunicat actul administrativ prin care se considera vatamat, autoritatii administrative emitente care este obligata sa rezolve reclamatia in termen de 30 de zile de la aceasta. Aceeasi conditie se cere si in cazurile in care autoritatile administrative au refuzat sa rezolve o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen (mai mic sau mai mare).

Din perspectiva teoriei generale a recursului administrativ ne aflam in prezenta unui recurs prealabil obligatoriu, prevazut de lege, care conditioneaza admisibilitatea actiunii in contencios administrativ

Neindeplinirea procedurii prealabil prevazute de art. 7 din Legea nr. 554 / 2004 atrage respingerea actiunii ca inadmisibila. Dreptul subiectiv al reclamantului de a cere anularea actului se stinge daca nu formuleaza in termen reclamatia administrativa.

Curgerea termenului de recurs gratios este determinata, asa cum rezulta din art. 1 si art. 7 alin. (1) din legea cadru, de existenta a trei ipostaze si anume : emiterea si comunicarea actului administrativ, comunicarea refuzului nejustificat si tacerea administrativa.

Prima ipoteza are in vedere faptul ca pentru declansarea procedurii prealabile nu este suficient ca actul administrativ sa fie doar emis, ci este necesar ca acesta sa fie si comunicat celui interesat.

Simpla luare la cunostinta de catre cel interesat, in orice mod (comunicare verbala directa, publicarea act individual ), despre emiterea si continutul actului, de la functionari publici sau intr-o audienta, nu este suficienta pentru a determina curgerea termenului, daca actul nu a fost comunicat formal celui interesat.

Comunicarea poate fi facuta atat de emitentul actului, cat si de un organ subordonat sau superior acestuia, astfel scopul legii fiind atins.

Totodata, comunicarea actului se face destinatarului acestuia. Exista situatii cand cel vatamat prin actul administrativ nu este destinatarul actului, ci un tert, caruia actul nu-i este comunicat.

Este cazul, spre exemplu, al unui act de atribuire in proprietate unei persoane a unui teren in detrimentul altei persoane.

Solutionand aceasta chestiune, instanta noastra suprema a statuat ca, neexistand obligatia de comunicare a actului acelor persoane straine de el, termenul de sesizare a emitentului va curge din momentul efectivei luari la cunostinta de catre acele persoane a actului in cauza.

Cea de-a doua ipoteza care determina derularea termenului de recurs gratios consta in refuzul nejustificat al autoritatii administrative de a emite un act administrativ sau de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

In speta, refuzul autoritatii de a elibera autorizatia de demolare a unor constructii edificate pe terenul pe care s-a stabilit o servitute de trecere, sub motiv ca drumul de trecere nu mai este necesar reclamantului, este nejustificat. Exercitiul servitutii stabilite prin hotarare judecatoreasca nu este cenzurabil de autoritatile administrative.

Prin actiune, s-a solicitat emiterea unei autorizatii de demolare a unei constructii edificata de o alta persoana fara autorizatie pe un teren ce constituie servitute de trecere.

Ultima ipoteza care determina curgerea termenului de recurs gratios este tacerea administrativa.

Astfel, potrivit art. 7 alin. (3) din legea cadru, se considera refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege si faptul de a nu se raspunde petitionarului in termen de 30 de zile de la inregistrarea cererii respective, daca prin lege nu se prevede un alt termen.

Refuzul care rezulta din nerezolvarea in termen a cererii, denumit traditional cu sintagma ,,tacerea administratiei", are un caracter implicit, deoarece rezulta din obtinerea administratiei de a actiona sau de a raspunde in vreun fel.

Termenul de sesizare a organului emitent va curge, in acest caz, din momentul expirarii termenului de raspuns la cererea initiala, asa cum precizeaza de fapt si art. 5 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Momentul la care recursul gratios se considera introdus este cel al expedierii prin posta al primirii mesajului de posta electronica (e-mail), al inregistrarii direct la sediul autoritatii publice, respectiv al consemnarii in scris a reclamatiei verbale.

Pentru a se putea face, ulterior, dovada efectuarii lui, recursul trebuie consemnat in scris. Un eventual recurs verbal neconsemnat in scris ar face dovada mai dificila, dar nu imposibila, mai ales daca autoritatea publica parata nu se opune.

Din punct de vedere al continutului sau, recursul administrativ, in conformitate cu O. G. nr. 27/2002 art. 7), trebuie sa precizeze datele de identificare ale petentului si sa fie semnat de acesta, petitiile anonime atragand clasarea.

Recursul prealabil poate avea ca obiect atat chestiuni de legalitate, cat si probleme de oportunitate a actului administrativ. De asemenea, el se poate intemeia nu numai pe vatamarea unui drept subiectiv, ci si pe vatamarea unui interes legitim.

Autoritatea competenta sa solutioneze recursul prealabil obligatoriu este, in general, cea care a emis actul atacat.

Totusi, in unele cazuri nu este exclus ca rezolvarea sa revina altui organ decat cel emitent, atunci cand o norma speciala prevede o astfel de posibilitate, ori in cazul in care organul emitent a fost intre timp desfiintat , si atributiile sale repartizate altui organ administrativ.

In situatia in care un particular se indreapta, din greseala, cu reclamatia prealabila la un al organ decat cel emitent, O. G. nr. 27/2002 prevede in mod expres, in art. 6 alin. (4), ca autoritatile publice sesizate cu o petitie sau reclamatie gresit indreptata au obligatia de a o trimite, in 5 zile, autoritatii competente sa o solutioneze.

Daca autoritatea publica sesizata cu rezolvarea petitiei constata ca organul competent sa o solutioneze a fost desfiintat, va inainta petitia organului care i-a preluat atributiile. In cazul in care nu exista un asemenea organ, va informa petentul despre aceasta, raspunsul fiind legal. Daca autoritatea nu depune eforturile necesare pentru a se informa despre organul competent si nu trimite acestuia petitia, va raspunde de nesolutionarea ei in termen.

Termenul de solutionare a recursului administrativ prealabil este cel de 30 de zile prevazut de Legea nr. 554/2004 in art. 7 alin. (1). Insa, prin O. G. nr. 27/2002 s-a stabilit ca acest termen poate fi prelungit de conducatorul autoritatii sau institutiei cu 15 zile, daca este necesara o cercetare amanuntita, fara a se preciza un lucru foarte important, si anume daca particularul trebuie informat despre prelungire.

3 Recursul ierarhic

Potrivit art. 2 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, cel care se considera vatamat in dreptul sau se poate adresa cu reclamatie si autoritatii administrative ierarhic superioare celei care a emis actul.

Spre deosebire de recursul gratios obligatoriu, recursul ierarhic este facultativ. De asemenea, sesizarea organului ierarhic superior poate fi exercitata fie inainte de recursul gratios, fie in timpul derularii termenului de raspuns la acesta, fie dupa expirarea celor 30 de zile (termenul de solutionare a recursului gratios).

Recursul ierarhic este definit in literatura de specialitate ca fiind ,,plangerea adresata de un particular autoritatii administrative superioare, prin care se solicita sa anuleze acul emis de autoritatea inferioara subordonata care ii vatama drepturile sau interesele, ori s-o determine pe aceasta sa-si modifice actul sau sa indeplineasca o anumita prestatie

Acest recurs are ca specific urmatoarele trasaturi:

se exercita la organul ierarhic superior organului care a produs vatamarea;

din punct de vedere al sferei sale de aplicare nu vizeaza decat actele emise de organele administrative care au organe superioare ierarhic;

In prezent, prin instituirea principiului constitutional si legal al autonomiei locale si al descentralizarii serviciilor publice, campul de aplicare al acestei forme de recurs s-a restrans considerabil, deoarece autoritatile administratiei publice di unitatile administrativ teritoriale fiind autonome , ele nu au organe ierarhic superioare, deci cu privire la actele lor nu se poate exercita controlul si recursul administrativ ierarhic.

Recursul ierarhic nu se poate exercita nici fata de actele autoritatilor centrale autonome, care de asemenea nu au organe superioare ierarhic cu precizarea ca exista si autoritati centrale care au autoritati ierarhic superioare (exemplu ministerele si arte organe centrale de specialitate subordonate Guvernului sau ministerelor) si ale caror acte pot fi controlate pe calea recursului administrativ ierarhic.

Alta trasatura a acestei forme de recurs vizeaza pretentiile recurentului, obiectul sau, ce anume poate cere cel care-l exercita de la organul ierarhic superior celui al carui act i-a produs a anumita vatamare. Acesta poate cere anularea actului respectiv (in virtutea raporturilor de subordonare ierarhica),precum si obligarea autoritatii emitente sa emita sau sa modifice un anumit act. In virtutea dreptului organului ierarhic de a da instructiuni cu caracter obligatoriu organului sau inferior, el poate dispune acestuia sa restabileasca ordinea de legalitate care apreciaza ca a fost incalcata si care a produs o vatamare subiectului de drept, impunandu-i astfel sa modifice sau sa anuleze actul atacat.

In legatura cu termenul in care poate fi introdus recursul ierarhic (atunci cand exista organ ierarhic superior) s-au exprimat mai multe opinii in literatura de specialitate. Insa toate aceste opinii sustin, in esenta, ca recursul ierarhic poate fi efectuat ,,comitent, la un termen posterior celui la care a fost introdus recursul gratios, ori dupa ce s-a primit raspunsul nefavorabil din partea emitentului".

Datorita faptului ca din lege nu se desprinde sesizarea prioritara a autoritatii emitente, ci obligativitatea sesizarii acesteia, autoritatea superioara poate fi sesizata si concomitent, nu numai ulterior autoritatii emitente, dar respectand acelasi termen, de 30 zile, prevazut la art. 7 alin. (1).

Insa, daca recursul ierarhic este exercitat tot in termenul de 30 de zile prevazut pentru cel gratios, ar insemna ca persoana vatamata sa dea dovada de o precautie remarcabila in efectuarea reclamatiei prealabile. Ea va fi nevoita asadar sa introduca odata cu recursul gratios sau dupa acesta, dar in termenul de 30 de zile si toate recursurile ierarhice posibile. In mod normal cetateanul ar trebui sa astepte raspunsul primului organ solicitat (organul emitent in acest caz) iar numai dupa ce acesta sa se adreseze organului ierarhic superior, cu atat mai mult cu cat recursul ierarhic se efectueaza tocmai pe motivul ca organul emitent nu a raspuns in termenul prevazut de lege. Este lipsita de orice logica exercitarea recursului ierarhic odata ce persoana vatamata nu stie daca organul emitent ia rezolvat sau nu cererea. Aceasta ar incarca organul superior ierarhic cu cereri care s-ar dovedi apoi inutile deoarece au fost rezolvate favorabil de organul emitent.

Totodata, recursul ierarhic, spre deosebire de reclamatia adresata organului emitent, care trebuie inregistrata in termen de 30 de zile de la comunicarea actului administrativ atacat, nu trebuie introdus intr-un termen determinat de lege. El poate fi introdus oricand in termenul de prescriptie, care in actuala lege a contenciosului administrativ este 1 an.

Aceasta opinie a fost criticata, deoarece indata ce termenul de raspuns la recursul gratios a expirat, incepe sa se deruleze termenul de sesizare a instantei. Daca reclamatia la superiorul ierarhic se poate face oricand in termenul maxim de 1 an, are loc o repunere in termenul de sesizare    a instantei, nu o prorogare a acestuia, ceea ce este inaceptabil.

Recursurile facultative (deci si recursul ierarhic au ca efect prorogarea termenului de recurs jurisdictional, nu repunerea in termen, insa doar daca sunt efectuate in termen de recurs jurisdictional.

Recursul ierarhic trebuie efectuat cu respectarea stricta a termenelor imperative existente, respectiv termenul de recurs gratios si cel de sesizare a instantei de 30 de zile, si doar in subsidiar cel mare de 1 an. Nerespectarea acestor termene imperative atrage decaderea din drepturi de a sesiza instanta. De aceea, termenul de recurs gratios sau de sesizare a instantei sunt intervalele de timp de efectuare a recursului ierarhic.

Sesizarea organului ierarhic superior se poate face si dupa primirea rezolvarii nefavorabile din partea organului emitent. Aceasta sesizare are o limita explicita si una implicita. Cea explicita este reprezentata de termenul de 1 an scurs de la comunicarea actului, iar cea implicita este data de faptul ca intre primirea solutiei data de organul emitent si sesizarea organului administrativ ierarhic superior nu pot trece mai mult de 30 de zile. In acest termen, daca nu s-a plans si organului administrativ ierarhic superior, petitionarul este obligat sa sesizeze instanta de judecata.

Potrivit opiniei autorilor de specialitate, pot exista trei situatii de sesizare a superiorului ierarhic, cu efecte juridice asupra termenului de sesizare a instantei

daca ambele recursuri - recursul gratios si recursul ierarhic - se efectueaza deodata, termenul de sesizare a instantei va curge din momentul primirii raspunsului la recursul ierarhic (explicit sau implicit);

daca in termenul de recurs gratios, dar dupa acesta, este efectuat si recursul ierarhic, solutia este aceeasi;

daca recursul ierarhic este exercitat dupa primire a raspunsului emitentului actului, termenul de sesizare a instantei, care a inceput sa curga anterior, este prorogat pana la primirea raspunsului de la superiorul ierarhic. Solutionarea in vreun fel a recursului ierarhic determina curgerea unui nou termen de sesizare a instantei, tot de 30 de zile

Reclamatia facuta numai organului ierarhic superior are doar semnificatia unei sesizari a acestuia in vederea declansarii controlului ierarhic. O eventuala rezolvare favorabila stinge litigiul, insa una nefavorabila nu confera dreptul de a actiona in justitie, deoarece procedura prealabila nu a fost indeplinita. Recursul ierarhic efectuat singur nu are semnificatia exercitarii procedurii prealabile.

Uneori, in cazul recursului ierarhic, problema refuzului nejustificat de emitere a actului administrativ poate fi rezolvata, doar prin indrumari obligatorii date de organul superior celui inferior, si anume atunci cand organul inferior are competenta exclusiva de a emite acel act.

In cazul in care recursul gratios si cel ierarhic sunt concomitent in curs de solutionare, in calcul termenului de sesizare a instantei intra data ultimului raspuns primit. De regula, se precizeaza, acesta va fi cel al superiorului ierarhic, care are nevoie de o perioada mai indelungata de timp pentru solutionare.

Introducerea recursului ierarhic, chiar daca este facultativa, are ca efect investirea superiorului ierarhic cu solutionarea lui, iar pentru particular interdictia sesizarii instantei. O data ce superiorul ierarhic a fost sesizat, termenul de sesizare a instantei este intrerupt, prin urmare particularul nu are drept la actiune.