Subiectul de drept emitent al actului administrativ

Subiectul de drept emitent al actului administrativ

Calitatea de subiect de drept emitent al actelor juridice administrative nu este indiferenta pentru ca faptul juridic sa produca efecte juridice. Stabilirea competentei autorului, a sferei categoriei actelor administrative, are o importanta foarte mare pentru exercitarea controlului judecatoresc la nevoie. Stabilirea sferei notiunilor de organ administrativ, organ al administratiei publice, autoritate publica a nascut si va starni si pe viitor vii discutii in literatura juridica de specialitate

Notiunile de autoritate administrativa, autoritate a administratiei publice, organ al administratiei publice sunt utilizate in literatura juridica de specialitate cu aceeasi semnificatie, fiind considerate echivalente

Statul isi exercita functia executiva prin intermediul organelor cuprinse in sistemul administratiei publice (centrale, de specialitate si locale) cat si a unor organe cuprinse in sistemul mai larg denumit al autoritatilor publice. Cu alte cuvinte - spunea profesorul Tudor Draganu - trebuie considerate ca acte administrative, in masura in care infaptuiesc activitatea executiva a statului, atat actele Presedintelui Republicii, cat si actele Guvernului sau ministrilor sau ale organelor locale ale administratiei publice

Prin Legea nr. 1/1967 erau considerate acte administrative doar acelea care erau emanatia exclusiva a organelor administratiei de stat, consecinta directa fiind inlaturarea de la controlul judecatoresc a actelor care emanau de la alte organe, ale puterii de stat (puterea legislativa, puterea judecatoreasca, Consiliul de Ministri).

In articolul 1 al Legii nr. 29/1990 s-a adoptat notiunea de "autoritate administrativa", preluata din textul Legii contenciosului administrativ din 1925. Autori consacrati spun ca in sfera acestei notiuni de "autoritate administrativa" se cuprind organele administratiei locale autonome, regiile autonome, institutiile, societatile comerciale subordonate unui organ al administratiei locale autonome

Pana la aparitia Constitutiei din 1991, literatura juridica si chiar practica judiciara oferea o interpretare destul de restrictiva a notiunii de autoritate administrativa, deoarece se considera ca nu aveau aceasta calitate nici organe ale puterii legiuitoare, nici ale puterii judecatoresti, nici alte institutii, organizatii, societati, asociatii cu caracter neguvernamental sau statal

Prin prevederea cuprinsa in textul art. 52 din Constitutia din 1991, in sensul ca persoana vatamata intr-un drept al sau de o "autoritate publica" printr-un act administrativ sau prin nesolutionarea in termenul legal a unei cereri, este indreptatita sa intenteze actiune in justitie, coroborata cu interpretarea data titlului III din Constitutie, intitulat "Autoritati publice", sfera actelor administrative ce pot emana si de la alte organe, decat cele ale administratiei publice, s-a largit.

Explicatia deriva din faptul ca, intre notiunea de autoritate administrativa folosita in art. 1 din Legea nr. 29/1990 si cea de autoritate publica pe care o utiliza art. 48 al. 1 din Constitutie, inainte de revizuire, exista o deosebire de continut, in sensul ca notiunea constitutionala este mai larga incluzand efectiv si notiunea folosita in lege. Cum potrivit art. 150 al. 1 din Constitutie , legile si toate celelalte acte normative raman in vigoare in masura in care ele nu contravin dispozitiilor legii fundamentale, este evident ca textul art. 1 din Legea nr. 29/1990 trebuie reconsiderat in sensul ca sintagma de "autoritate administrativa" din continut a fost abrogata, fiind inlocuita cu cea de "autoritate publica"

In incercarea de a determina continutul si limitele conceptului de "autoritati publice", desprindem ca sunt trei categorii de autoritati care pot emite acte administrative.

O prima categorie o formeaza organele cuprinse in administratia publica, a carei conducere generala este exercitata de Guvern si care sunt organe ale administratiei publice centrale si de specialitate. Pastrandu-si autonomia stabilita prin Constitutie si Legea nr. 215/2001, in acest sistem se integreaza si organele administratiei publice locale (comune, orase, municipii, judete). La randul lor, organele administratiei publice centrale de specialitate inglobeaza ministerele care se organizeaza numai in subordinea Guvernului si alte organe de specialitate care se pot organiza in subordinea Guvernului sau a ministerelor, cu avizul Curtii de Conturi. Daca printr-o lege organica, ordinara sau printr-o ordonanta se recunoaste aceasta competenta, Guvernul sau ministerele pot infiinta organe de specialitate si ca autoritati administrative autonome, practic decizia putand-o lua insa numai Parlamentul, deoarece infiintarea unor asemenea organe se poate face exclusiv printr-o lege organica (art. 117 al. 3 din Constitutie). Organele de specialitate centrale au o competenta speciala, fiind organizate in diferite domenii si ramuri de activitate, purtand diferite denumiri : agentii (Agentia Spatiala Romana, Agentia Nationala pentru Resurse Minerale ), autoritati (Autoritatea Nationala pentru Protectia Copilului si Adoptiei ), banci (Banca Nationala a Romaniei , Banca Comerciala Romana ), birouri (Biroul Roman de Metrologie Legala ), centre (Centru National de Cinematografie ), comisii (Comisia Nationala pentru Controlul Activitatii Nucleare ), consilii (Consiliul Concurentei ), institutii (Institutul National de Statistica ), oficii (Oficiul National de Cadastru, Geodezie si Cartografie ), secretariate , s.a.m.d. Banca Nationala a Romaniei a fost definita ca organ central al statului iar, prin atributiile si structura ei, functioneaza ca autoritate de drept public "ce infaptuieste puterea executiva" . Tot asa, Consiliul National de Evaluare si Acreditare Academica este, in intelesul Legii nr. 88/1993, considerat autoritate administrativa autonoma in subordinea Parlamentului

Autoritatile administratiei publice locale sunt: consiliile locale in comune si orase, ca autoritati deliberative, primarii, ca autoritati executive, consiliile judetene care coordoneaza activitatea consiliilor locale in vederea realizarii serviciilor publice de interes judetean si prefectul care este numit si reprezinta Guvernul pe plan local, pentru a conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor si ale celorlalte organe centrale ale administratiei publice . In unitatile administrativ-teritoriale functioneaza servicii de specialitate aflate in subordinea ministerelor sau a altor organe centrale (centre militare judetene, de politie, inspectorate scolare judetene, directii sanitare judetene, directii generale ale finantelor publice, institutii publice de cultura, universitati, regii autonome de interes public") , servicii publice de interes judetean, care se infiinteaza pentru realizarea interesului tuturor consiliilor locale din judet (drumuri, transport), activitate coordonata de consiliul judetean (art. 104 lit. h din Legea nr. 215/2001), servicii publice ale consiliului judetean organizat in compartimente subordonate acestuia - serviciul juridic si secretariat-administrativ, serviciul financiar contabilitate, etc., serviciile publice organizate de catre consiliile locale in principalele domenii de activitate, potrivit specificului si nevoilor locale, cu respectarea prevederilor legale si in limita mijloacelor de care dispune (art. 87 din Legea nr. 215/2001), urbanism, amenajarea teritoriului, gospodarie comunala , stare civila, secretariat-administrativ, etc. Categoriile si natura serviciilor publice nu sunt definite in legea organica, lasand impresia ca totul ar ramane la latitudinea autoritatii care poate dispune. Satisfacerea intereselor generale ale societatii se poate face si de particulari - persoane fizice cat si de persoane juridice private, prin crearea unor institutii ce ofera servicii publice, denumite in literatura juridica interbelica "stabilimente de utilitate publica" , urmand regimul juridic stabilit initial prin Legea pentru persoanele juridice - asociatiuni si fondatiuni nr. 21/1924 si Regulamentul de aplicatiune al Legii pentru persoanele juridice din 19 februarie 1924 si ulterior prin Ordonanta Guvernului nr. 26 din 30 ianuarie 2000

Profesorul Paul Negulescu, pentru a defini serviciul public, se foloseste de elementele caracteristice ale acestuia amintind ca: prin serviciile publice administratia urmareste sa satisfaca unele nevoi de interes general, ea le stabileste organizarea, competenta si pune la dispozitie mijloacele financiare pentru atingerea scopului

Literatura juridica, in prezent, considera ca ne aflam in fata unui serviciu public daca, o activitate de interes general sau public este desfasurata de o autoritate a administratiei publice sau de o persoana juridica organizata de aceasta, precum si daca o persoana juridica privata, este autorizata de administratia publica sa presteze unele activitati de interes general

Unele dintre serviciile publice organizate in subordinea ministerelor sau organelor centrale, serviciile publice de interes judetean care se infiinteaza pentru realizarea interesului tuturor consiliilor locale din judet, asa-numitele stabilimente publice, pot emite in nume propriu acte administrative, avand si personalitate juridica.

Pentru serviciile publice locale, ca de altfel si pentru cele ale consiliului judetean, este caracteristic faptul ca ele nu au dreptul de a emite acte in nume propriu, deoarece nu au calitatea de subiecte de drept, nu participa in nume propriu in raporturile juridice, ci in numele autoritatii sau organului respectiv

Tocmai avand in vedere cele de mai sus nu putem fi de acord cu parerea adoptata de unii autori care, identifica organele administratiei publice, institutiile publice si regiile autonome de interes public cu serviciile publice prin care se realizeaza sarcinile puterii executive. Profesorul Erast Diti Tarangul arata ca nici notiunea de serviciu public ca activitate nu poate fi confundata cu autoritatea publica sau organul public care o desfasoara . Statul are posibilitatea de a permite organizarea de servicii publice, de exemplu, prin intermediul universitatilor particulare, dar fara a se realiza vreo sarcina a puterii executive. Practic, acte administrative fac autoritatile statului, atunci cand gireaza serviciile publice recurgand la manifestari de vointa, ce produc efecte modificatoare in ordinea de drept, creeaza, modifica sau suprima drepturi subiective si obligatii . Aceste acte juridice se deosebesc de actele materiale, care, produc prin rezultatele lor o modificare in lumea fizica (de exemplu, modernizarea centrului civic, construirea unui pod, etc.).

O a doua categorie de organe care pot emite acte administrative, atata timp cat indeplinesc atributii caracteristice functiei administrativ-executive , sunt cele cuprinse in sfera mai larga a notiunii de autoritati publice. Presedintele Republicii, este un organ al autoritatii publice care poate emite acte juridice administrative exercitand prerogativele functiei executive, dar cu toate acestea, nu face parte din administratia publica, care este condusa de Guvern . Tot asa, si presedintii sau birourile Camerei Deputatilor si Senatului nu sunt organe ale administratiei publice, dar pot face anumite acte administrative, cum ar fi cele de numire sau revocare din functie, aplicarea de sanctiuni disciplinare unor functionari din aparatul propriu. Si presedintele Curtii de Apel sau procurorul general al Parchetului de pe langa Curtea de Apel, poate exercita functii administrative ce intrunesc atributele activitatii executive . Astfel, acestia pot numi personalul auxiliar, administrativ si de serviciu

O a treia categorie de autoritati ar fi cele abilitate sa emita asa-numitele acte administrative prin delegatie. Astfel, profesorul Tudor Draganu arata ca, in anumite cazuri, expres prevazute de lege, unele atributii care revin in sfera functiei executive a statului, sunt trecute asupra unor regii autonome sau a altor persoane juridice lucrative sau nelucrative, astfel incat acestea dobandesc si dreptul de a face acte care, desi elaborate pe cale unilaterala, sunt obligatorii, atat pentru organele statului cat si pentru particulari

Astfel, de acte administrative prin delegatie, pot fi emise de agenti economici (regii autonome, societati comerciale care indeplinesc servicii publice), organizatii particulare si institutii social-culturale (inclusiv private de utilitate publica) , atata timp cat, prin intermediul lor se indeplinesc atributii caracteristice functiei executive . Practica judiciara, la randul ei, solutionand unele cauze, direct sau indirect, a stabilit ca au calitatea de a emite acte administrative si, in consecinta, au calitatea de autoritati publice: comisia de lichidarea a patrimoniului unei cooperative agricole de productie , societatea comerciala cu capital majoritar de stat , Uniunea Avocatilor din Romania , Uniunea Centrala a Cooperativelor de Consum si Credit , Consiliul de administratie al unui liceu si inspectoratul scolar judetean

In ceea ce priveste activitatea notariala, ea se realizeaza de notarul public, care este investit sa indeplineasca un serviciu de interes public si are statutul unei functii autonome, actul indeplinit de el fiind investit cu forta juridica a unui act de autoritate publica. Acest act, insa nu poate fi considerat un act administrativ nici chiar prin delegatie, pentru ratiuni pe care le vom infatisa mai tarziu

Din cele de mai sus, se desprinde concluzia ca pentru a putea fi vorba de un act administrativ nu este necesar ca autoritatea emitenta sa fie neaparat o persoana juridica, ea putand fi si o persoana fizica, dar cu conditia sa fie investita cu atributii specifice activitatii executive . Aceste persoane fizice competente sa infaptuiasca, prin acte juridice si fapte materiale, functiile statului au fost desemnate in literatura de specialitate drept "agenti ai statului"

In literatura juridica antebelica s-a facut distinctia dintre "actele puterii executive in raporturile cu Parlamentul" si "actele facute de puterea executiva in raporturile cu "cetatenii", ori "care au intervenit intre diversele servicii publice ale statului" . Ulterior "actele puterii executive in raporturile cu cetatenii", sub influenta literaturii juridice franceze au fost impartite in acte de autoritate si acte de gestiune