Trasaturile si clasificarea serviciului public

Trasaturile si clasificarea serviciului public

Sectiunea 1 Trasaturile serviciului public

Serviciul public, reprezinta o activitate desfasurata sau supravegheata de o autoritate publica, prin care se realizeaza nevoi sociale de interes general.

Principiile fundamentale ale serviciului public sunt urmatoarele:

a) Continuitatea serviciului public, fundamentata pe ideea ca serviciul public raspunde, prin definitie, satisfacerii unei nevoi de interes general. Ori o asemenea satisfacere a nevoilor generale nu poate fi discontinua. Orice intrerupere poate sa antreneze cu ea perturbari pentru colectivitate. Acest principiu a fost instituit pe cale jurisprudentiala, statuandu-se ca serviciului public ii sunt straine orice modalitati de intrerupere

Ratiunea de a fi a acestui principiu rezulta din faptul ca, prin definitie, serviciul public are menirea de a raspunde unei nevoi de interes general, iar satisfacerea interesului general nu poate fi discontinua, intreruperea putand cauza grave tulburari in viata statala sau a colectivitatilor locale

Forma cea mai graitoare de regasire in practica a principiului continuitatii serviciului public il reprezinta dreptul la greva al functionarilor publici. Vreme indelungata acest drept nu a fost recunoscut functionarilor publici, abia dupa adoptarea Constitutiei din 1946 (Constitutia Republicii a IV-a), jurisprudenta a fost obligata sa se pronunte, in tacerea legiuitorului, insa a statuat ca solutia care se va adopta este aceea de a concilia principiul continuitatii serviciului public cu crearea cadrului in care sa fie recunoscut exercitiul acestui drept fundamental, invocat din ce in ce mai des de sindicatele de functionari.

Aceasta problema continua sa fie delicata, in prezent in Franta este in vigoare o lege din 31 iulie 1965 care interzice asa zisele "greve turnante", care produc perturbari grave anumitor servicii publice si care instituie o anumita procedura a acestor greve, obligandu-i pe initiatori sa o declare intr-un termen anume si sa ia masuri de asigurare a unor nevoi minimale.

b) Posibilitatea de a se modifica regimul serviciului public.

Aceasta trasatura rezulta din faptul ca interesul general nu ramane nemodificat in timp. Ca el evolueaza si acestei evolutii trebuie sa-i raspunda serviciul public.

Evolutia vizeaza in egala masura si uzagerii serviciului public, si agentii care presteaza servicii publice si personalul acestora.

Astfel, agentii trebuie sa-si perfectioneze in continuu activitatea, personalul sa se perfectioneze pe el insusi in relatiile cu uzagerii. Acestia din urma nu se pot prevala de asa zisele drepturi castigate, chiar in situatia existentei unor contracte legal incheiate, ei trebuie sa se adapteze noilor preturi si tarife, cu obligatia insa de a se respecta principiul sacru, am putea spune, al neretroactivitatii legii.

c) Egalitatea tuturor in fata serviciului public, deriva din principiul mai larg, mai generos, al egalitatii tuturor in fata legii, inscris, cum am avut prilejul sa aratam, in mai toate Constitutiile lumii, inclusiv in articolul 16 (1) al Constitutiei Romaniei din 2003

In doctrina franceza se teoretizeaza posibilitatea recunoasterii unor anumite discriminari, de exemplu in serviciile publice comerciale, unde "discriminarile intre uzageri sunt posibile, dupa regulile comerciale ordinare, in functie de situatia personala a interesatului, dar toti cei care se regasesc in aceeasi situatie pot pretinde avantajele care sunt atasate acesteia"

Trasaturile caracteristice ale serviciului public sunt:

a) - scopul serviciului public este reprezentat de satisfacerea unei nevoi de interes general (public).

Nu orice nevoie exprimata la un moment dat in societate poate fi catalogata drept o nevoie de interes public. Pentru a dobandi un asemenea statut, trebuie ca respectiva nevoie sociala sa fie valorizata de clasa politica, sa fie concentrata intr-o norma de drept.

b realizarea serviciului public se poate face de agenti publici (stabilimente publice) sau de agenti privati autorizati de un agent public (stabilimente de utilitate publica). in aceasta din urma situatie, agentii privati isi desfasoara activitatea sub supravegherea unui agent public

Indiferent de forma in care se realizeaza, publica sau privata, prestarea unui serviciu public implica existenta unei autoritati publice, care fie presteaza serviciul public respectiv, fie exercita un drept de supraveghere asupra persoanei juridice pe care a autorizat-o pentru prestarea serviciului public respectiv.

c) continuitatea serviciului public este o trasatura traditionala a acestuia, pe care am dezvoltat-o anterior.

Realizarea acestui principiu in practica impune corelarea lui cu crearea cadrului legal de realizare a drepturilor si libertatilor fundamentale pentru personalul serviciilor publice, functionari sau nefunctionari publici, si avem in vedere cu prioritate libertatea intrunirilor, dreptul la greva, drepturile sindicale Solutia adoptata trebuie sa fie una de echilibru, care sa respecte aceste doua valori.

d) egalitatea in fata serviciului public a beneficiarilor acestuia

Acest principiu, derivat, din principiul mai larg al egalitatii in fata legii, presupune, urmatoarele coordonate:

- tratament egal si nediscriminatoriu, pe nici un criteriu, fata de uzagerii serviciilor publice;

- exigente comune pentru toate categoriile de beneficiari, din punct de vedere al cadrului general de exercitare a serviciului public.

e)  - regim juridic de drept administrativ, care poate fi exclusiv administrativ, in cadrul serviciilor publice prestate prin agenti publici, sau un regim mixt, combinatie intre regimul de putere si cel de drept comun (de regula comercial), pentru serviciile publice prestate de agenti privati autorizati de o persoana publica.

f)   - competenta instantelor de contencios administrativ, care consideram ca trebuie sa vizeze toate serviciile publice, indiferent de modalitatea publica sau privata sub care sunt constituite

Sectiunea 2 Clasificarea serviciilor publice.

Dupa natura lor, serviciile publice se pot clasifica in trei categorii:

1) tehnico-administrative;

2) industriale si comerciale si

3) socio-culturale.

Dupa modul in care realizeaza interesul general, deosebim, de asemenea, trei mari categorii:

servicii publice al caror scop este satisfacerea directa si individuala a cetatenilor (acestia avand calitatea de uzageri ai serviciului public, in regula, aici intra serviciile industriale si comerciale);

2) servicii publice care ofera avantaje particularilor in mod indirect (acestia sunt utilizatori, dar nu uzageri);

servicii publice destinate colectivitatii in ansamblu (apararea nationala, serviciul diplomatic etc)

Din punct de vedere al gradului de extensie, deosebim servicii nationale sau de importanta nationala (care sunt organizate la scara intregului teritoriu national) si servicii locale, care pot fi judetene, municipale, orasenesti si comunale. Serviciile organizate pentru folosirea in interes public a unui bun proprietate publica : -sunt fie nationale (in cazul bunurilor proprietate de stat), -fie locale (in cazul bunurilor proprietate a unitatilor administrativ-teritoriale). Din punct de vedere al raporturilor cu serviciul privat se pot identifica trei categorii: a)servicii monopolizate (de stat sau de o unitate administrativ-teritoriala) si b) servicii pe care administratia publica le exercita in paralel cu persoanele particulare autorizate si c) servicii publice exercitate de persoane private autorizate sub paza unei autoritati a administratiei publice

Cat priveste modul de gestionare a serviciilor publice, fata de legislatia noastra in vigoare, putem distinge:

a) administrarea printr-o regie autonoma sau o institutie publica (in cazul punerii in valoare a unui bun proprietate publica);

b) contract de concesionare pentru punerea in valoare a unui bun proprietate publica, fie pentru efectuarea de lucrari publice, fie pentru satisfacerea altor nevoi colective, ca de pilda transportul public;

c) contractul de inchiriere (mai ales in cazul punerii

in valoare a unui bun proprietate publica);

d) locatia in gestiune;

e) contractul civil;

f) contractul comercial, aspecte la care vom reveni.

De asemenea, putem sa deosebim serviciile publice in doua mari categorii, dupa cum obiectul lor il reprezinta asigurarea folosirii in interes public a unui bun public sau satisfacerea altor nevoi publice

Ca modalitati majore de organizare si gestionare a serviciului public, in general, se pot distinge:

a)      gestiunea directa;

b)  - gestiunea delegata;

c)   - gestiunea semi-directa.

Prin gestiunea directa, sau regie, se inteleg acele cazuri in care colectivitatea statala sau locala, prin autoritatile sale reprezentative, asigura ea insasi serviciul public sau il transfera unei institutii publice strans legata de autoritatea administrativa respectiva.

a) Regia directa: in acest sistem, serviciul public este inglobat activitatii directe a autoritatii administrative, fara o individualizare administrativa sau financiara.

In principiu, regia directa este rezervata serviciilor publice administrative, iar organizarea si conducerea serviciului sunt asigurate de catre autoritatile firesti ale colectivitatii.

Serviciul respectiv nu dispune de un buget distinct de cel al autoritatii locale, insa trebuie tinuta o contabilitate distincta (in cazul serviciilor publice industrial-comerciale).

b) Regia depersonalizata in cadrul acestei regii serviciul nu dispune de personalitate juridica, astfel ca el se confunda intotdeauna, din punct de vedere juridic, cu autoritatea administrativa in subordinea careia se afla. in schimb, el este dotat cu autonomie financiara, cu organe de gestiune proprii, care vin in sprijinul organelor si autoritatilor reprezentative ale colectivitatii locale.Acest tip de regie este in general, specific serviciilor publice industriale si comerciale. Regia dispune de o individualizare financiara in cadrul bugetului local, sub forma unui buget anexa.

c) Regia autonoma: este regia dotata cu autonomie financiara si cu personalitate juridica, avand organe de gestiune proprii. Acesta este un mod de gestiune rezervat in principiu serviciilor publice industriale si comerciale. Conducerea serviciului este asigurata de organele proprii, organe numite direct sau indirect de catre autoritatea publica competenta.

Regia autonoma dispune de un buget autonom, supus principiului echilibrului si regulilor contabilitatii publice.

2. Prin gestiune delegata se inteleg in general, acele sisteme de organizare in cadrul carora gestiunea serviciului public este incredintata de catre o autoritate administrativa unei intreprinderi exterioare, de regula particulara

In mod firesc, nu toate serviciile publice sunt susceptibile de a fi delegate. Exista, potrivit prevederilor legale, anumite obligatii legale ale autoritatii publice care trebuie indeplinite de ea

insasi, fara a le putea delega unei alte persoane exterioare (starea civila, recensamantul, activitatile relative la alegeri, eliberarea autorizatiilor de construire etc).

Atunci insa, cand gestiunea delegata este posibila, autoritatea are, in general, posibilitatea de a alege modul de gestiune delegata, pe baza unor contracte administrative, incheiate intuitu personae.

Aceste contracte sunt insotite de caietele de sarcini, in care sunt definite foarte precis obligatiile ce revin intreprinderilor ce urmeaza sa gireze serviciul public respectiv.

a) Concesiunea: in cadrul acesteia, autoritatea administrativa convine cu o intreprindere exterioara sa gireze serviciul public intr-o perioada de timp bine determinata, pe riscul si raspunderea acesteia, intreprinderea concesionara fiind remunerata prin tarifele platite de catre utilizatorii serviciului. in special, sistemul de concesionare a serviciilor publice este utilizat in materia transporturilor publice de interes local, al salubritatii publice, a parcajelor etc

b) Imprumutul: este un mod de gestionare a serviciului public in cadrul caruia autoritatea administrativa remite unei intreprinderi exterioare un echipament, insarcinandu-l pe acesta sa-l exploateze, pe riscul si raspunderea acestuia.

Intreprinderea, la randul ei, percepe tarife platite de beneficiarii prestatiei, varsand o taxa fixa la bugetul local, diferenta dintre tarif si taxa constituind remunerarea concesionarului.

c) Regia interesata este un mod de gestiune in cadrul careia autoritatea insarcineaza o intreprindere exterioara sa asigure functionarea unui serviciu, dar conservandu-si responsabilitatea financiara. in functie de rezultatele gestiunii, intreprinderea respectiva poate percepe autoritatii angajatoare o remuneratie (indemnizatie).

3. Gestiunea semi-directa (semi-delegata) - reprezinta mai degraba un caz particular, in cadrul caruia serviciul este exploatat in regie directa, dar o parte a prestatiilor este asigurata de catre o intreprindere exterioara, constituind asadar o modalitate de gestiune mixta, situata intre gestiunea directa si gestiunea delegata (ex.: organism de cooperare intercomunal sau mixt)

Nu trebuie omis si faptul ca in procesul de satisfacere a nevoilor publice statul, poate permite participarea unor structuri private, institutii (stabilimente de utilitate publica - asociatii, fundatii - care sa presteze servicii publice sub supravegherea autoritatii publice.

Precizand ca modurile de gestionare a serviciilor publice, amintite mai sus, sunt caracteristice, mai cu seama, sistemului administrativ francez consideram ca si legislatia romaneasca in domeniu - Legea nr. 15/1990 privind reorganizarea unitatilor de stat in regii autonome si societati comerciale, Legea nr. 31/1990, republicata, privind societatile comerciale, Codul Civil, Codul Comercial, Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publica si regimul juridic al acesteia, Legea nr. 219/1998 privind regimul concesiunilor, Legea nr. 215/2001, privind administratia publica locala s.a. permite utilizarea acelorasi modalitati de organizare si gestionare a serviciilor publice, adaptandu-le in mod corespunzator, potrivit prevederilor legale si a conditiilor concrete existente la nivelul statului si al unitatilor administrativ-teritoriale ale Romaniei.