STUDIU DE CAZ PRIVIND ORGANIZAREA SI IMPLEMENTAREAULUI DE TWINNING RO2004/IB/FI/01 "FINALIZAREA ARMONIZARII LEGISLATIEI FISCALE SI CONSOLIDAREA ADMINISTRATIEI FISCALE" IN CADRUL ANAF

STUDIU DE CAZ PRIVIND ORGANIZAREA SI IMPLEMENTAREA PROIECTULUI DE TWINNING RO2004/IB/FI/01 FINALIZAREA ARMONIZARII LEGISLATIEI FISCALE SI CONSOLIDAREA ADMINISTRATIEI FISCALE" IN CADRUL ANAF

Reforma administratiei publice romane vizeaza armonizarea legislatiei fiscale si consolidarea administratiei si a institutiilor publice si se reflecta in lansarea Strategiei de dezvoltare a Agentiei Nationale de Administrare Fiscala in perioada 2007-2011. Acest document este rezultatul colaborarii cu experti spanioli in cadrul proiectului de twinning RO2004/IB/FI/01 Finalizarea armonizarii legislatiei fiscale si consolidarea administratiei fiscale" incheiat cu Agencia Tributaria din Spania in consortiu cu Directia Generala de Impozite din Franta.

Acest proiect finantat din fonduri PHARE a inceput efectiv in cursul lunii iunie a anului 2006 si a avut ca obiectiv general imbunatatirea legislatiei fiscale si a administrarii fiscale in scopul consolidarii reformei in administratia fiscala in domenii pentru care sunt necesare eforturi suplimentare, sustinute, atat din punct de vedere legislativ, cat si al capacitatii de administrare.

Obiectivele proiectului au vizat activitatea MFP prin asistenta in domeniul legislatiei fiscale - impozite directe si impozite indirecte, precum si activitatea ANAF prin asistenta in consolidarea administratiei fiscale, respectiv a proceselor functionale, luptei impotriva fraudei, dezvoltarea relatiei cu contribuabilii, formarea personalului din administratia fiscala si activitati legate de tehnologia informatiei.

Proiectul a fost conceput pentru a fi realizat pe componente permitand monitorizarea activitatilor si indeplinirea obiectivelor. Pentru realizarea obiectivului general, proiectul a fost structurat in 7 componente (divizate in activitati si acestea la randul lor in subactivitati denumite si misiuni) in a caror implementare au fost implicate 9 directii generale/directii din MFP, 17 directii generale/directii din ANAF. In echipele de lucru constituite au fost atrasi specialisti atat de la nivelul aparatului central, cat si din 12 directii generale ale finantelor publice judetene si ale municipiului Bucuresti.

Un numar de 171 specialisti romani grupati in 20 de colective interdisciplinare au lucrat sub atenta coordonare a responsabililor de componente si cu indrumarea liderilor de proiect pentru atingerea obiectivelor specifice pentru fiecare componenta, respectiv: Legislatie si proceduri generale, Management si organizare, Control fiscal, Schimb de informatii, Proceduri fiscale si asistenta contribuabililor, Resurse umane si formare, Tehnologia informatiei.

Prin acest proiect, ANAF a dorit sa-si imbunatateasca performantele, sa-si orienteze reforma administratiei fiscale astfel incat sa poata face fata provocarilor cu care se confrunta o administratie moderna.

1. Componentele proiectului de twinning

Pentru indeplinirea sarcinilor prevazute in textul proiectului de twinning RO2004/IB/FI/01 Finalizarea armonizarii legislatiei fiscale si consolidarea administratiei fiscale', este prevazuta in contractul proiectului de twinning o structura de management care respecta prevederile Manualului de twinning. In acest sens, de ambele parti sunt prevazute rolurile partenerilor romani si ale celor din statul membru.

Pe de-o parte liderul de proiect roman coorodoneaza echipa de experti romani implicata in implementarea proiectului si are responsabilitatea tehnica pentru finalizarea proiectului. Impreuna cu SPO si cu omologul RTA asigura resursele umane necesare implementarii activitatilor proiectului, mobilizand si indrumand persoanele implicate in proiect, in vederea obtinerii rezultatelor asteptate. Asigura obtinerea rezultatelor stabilite in comun cu partenerii de twinning, respectiv a obiectivelor proiectului, prin implementarea fazelor intermediare. Participa la seminariile organizate in cadrul proiectului. LP roman are responsabilitatea de a revizui, verifica si aproba rapoartele privind progresele inregistrate in cadrul proiectului.

Pe de alta parte, liderul de proiect spaniol aloca 3 zile pe luna din timpul sau de lucru acestui proiect pe toata durata sa si petrece cel putin 3 zile in fiecare trimestru in tara beneficiara pentru a superviza realizarea proiectului. Domnia sa este responsabil cu implementarea adecvata a tuturor activitatilor expertilor din statul membru la nivel administrativ pentru mobilizarea expertilor aflati in responsabilitatea sa si este responsabil pentru pregatirea rapoartelor trimestriale si a celui final pentru intregul proiect impreuna cu RTA.

Atributiile specifice ale liderului de proiect includ:

• Coordonarea echipei spaniole care a fost creata pentru implementarea proiectului
• O saptamana in Romania la inceputul proiectului pentru analizarea, impreuna cu RTA, a situatiei curente si pentru a stabili coordonarea cu partea romana si alte proiecte derulate;
• Activitatea de supervizare si coordonare a proiectului in Romania;
• Elaborarea rapoartelor trimestriale in colaborare cu RTA si LP roman.

Fiind un proiect realizat in consortiu, din echipa de management a proiectului a facut parte si un coordonator francez pentru componenta pentru care Directia Generala de Impozite din Franta a fost aleasa sa o dezvolte, in a carui responsabilitate a fost pregatirea misiunilor expertilor pe termen scurt, coordonarea acestora impreuna cu LP spaniol si RTA, validarea rapoartelor expertilor francezi pe termen scurt din cadrul acestei componente, precum si cu raportarea catre RTA spaniol cu privire la rezultatele acestei componente. Acesta a alocat 3 zile la fiecare 3 luni pentru a pregati si a participa la reuniunile comitetului de conducere impreuna cu LP si RTA si pentru a asigura implementarea proiectului. In plus, a participat la lansarea oficiala a proiectului si la seminarul final.

Tot in responsabilitatea celor doi LP a intrat organizarea CC. Potrivit prevederilor Manualului de twinning si datorita complexitatii proiectului si a numarului mare de directii implicate, la reuniunile CC au participat si conducatorii directiilor implicate din ANAF si MFP pentru coordonarea tuturor activitatile care s-au desfasurat in cadrul proiectului, reuniuni prezidate de vicepresedintele ANAF, cu participarea unor experti cheie din cadrul administratiei romane. CC al proiectului a luat in discutie, de asemenea, proiectele rapoartelor trimestriale inainte de a fi transmise catre UIP, pentru a se recomanda unele corectii.

Totodata, printr-un ordin al presedintelui ANAF s-au aprobat coordonatorii de componenta, responsabilii de activitati si componenta echipelor de lucru (ANEXA 2 - Ordin privind colectivele de lucru ale proiectului RO2004/IB/FI/01) cu  urmatoarele atributii si responsabilitati principale:

A) Coordonatorii de componenta:

sprijina liderul de proiect si SPO in vederea coordonarii echipelor de lucru si a asigurarii resurselor umane necesare indeplinirii obiectivelor proiectului;

propun eventuale adaptari ale planului de lucru necesare pentru realizarea obiectivelor proiectului;

asigura coordonarea generala a activitatilor proiectului care se desfasoara in cadrul directiilor generale sau directiilor pe care le coordoneaza.

B) Responsabilii de activitati:

elaboreaza si promoveaza proiecte de acte normative si orice alte materiale necesare pentru realizarea rezultatelor obligatorii;

prezinta coordonatorului si LP sau adjunctului LP, dupa caz, scurte informari asupra activitatilor desfasurate in cadrul misiunilor cu expertii straini pe termen scurt;

asigura directionarea strategica si indrumarea echipei de lucru;

asigura alocarea de resurse umane adecvate pentru realizarea activitatilor din proiect pentru care sunt responsabili;

analizeaza periodic stadiul de progres al obiectivelor intermediare comparativ cu calendarul de desfasurare a proiectului si, la nevoie, asigura luarea de masuri de remediere.

C) Membrii echipelor de lucru:

participa la intalnirile de lucru (ateliere de lucru, seminarii);

furnizeaza informatiile si documentele necesare solicitate de expertii straini;

elaboreaza proiecte de acte normative si orice alte materiale necesare, pentru realizarea rezultatelor garantate.

Rolul PNC din Romania a fost asigurat de Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale (ACIS) din cadrul MFP.

Programarea si identificarea proiectului

Rolul proiectului a fost acela de a oferi sprijinul si expertiza necesare aprofundarii procesului de reforma din ANAF. In acest sens, pornind de la rezultatele proiectelor de twinning anterioare, de la rezultatele propriilor eforturi si tinand cont de orientarile strategice de dezvoltare ale institutiei, in baza analizei realizate s-a redactat fisa proiectului de finantat din fonduri PHARE, intr-un format standardizat. ANEXA 3 - Fisa standard a proiectului de twinning RO2004/IB/FI/01

Ca urmare a circularii fisei standard a propunerii de proiect prin PNC, o serie de administratii din statele membre UE (Grecia, Suedia, Franta si Spania) au prezentat oferte de proiecte care au fost supuse unui proces de selectie.

In functie de o serie de criterii de selectie, de calitatea sustinerii ofertelor de proiecte respective, a fost ales un consortiu pentru implementarea proiectului, respectiv Spania, partener senior, si Franta, in calitate de partener junior.

3. Formularea si finantarea proiectului

Odata ce partenerii au fost notificati de catre OPCP cu privire la rezultatul procesului de selectie, s-a trecut la redactarea textului contractului de twinning cu toate anexele sale. In vederea redactarii unui proiect a carui matrice logica si calendar de implementare sa fie cat mai bine fundamentate si adaptate contextului romanesc, au avut loc o serie de intalniri in tara beneficiara cu o larga participare din partea MFP - ANAF, data fiind anvergura proiectului si complexitatatea sa. Ca urmare a discutiilor purtate si a corespondentei, partile implicate au putut redacta un plan de lucru agreat de comun acord (ANEXA 4 - Planul de lucru al activitatii 2.1. Functiile de management ale ANAF), precum si un calendar de implementare (ANEXA 5 - Calendarul de implementare a proiectului) si un buget cu sprijinul Fundatiei Internationale de Administratie si Politici Publice si sub atenta monitorizare a UIP si OPCP.

Pe perioada de derulare a proiectului, FIIAPP a asigurat managementul aspectelor operative, financiare si administrative, conform acordului cadru semnat intre Guvernul Spaniei si CE.

Intrucat proiectul a inceput cu o mica intarziere fata de cum fusese programat, primele misiuni s-au organizat pentru acele componente care permit aderarea cu succes a Romaniei la UE, respectiv armonizarea legislatiei si schimbul de informatii in domeniul TVA si al accizelor.

Implementarea si evaluarea proiectului

Componenta 2. a proiectului intitulata "Management si organizare" a fost importanta deoarece a condus la obtinerea unor rezultate obligatorii de interes major pentru imbunatatirea functiilor de management ale unei administratii moderne: elaborarea unui plan strategic al ANAF, Plan anual de actiune pentru implementarea obiectivelor strategice si indicatori de performanta actualizati.

Rezultatele obligatorii ale activitatii 2.1. Functiile de management ale ANAF, din cadrul acestei componente, stabilite conform regulilor Manualului de twinning, au fost:

aprobarea planului strategic al ANAF

stabilirea indicatorilor de performanta;

prezentarea publica a planului strategic al ANAF in prezenta autoritatilor: primul ministru, ministrul economiei si finantelor, presedintele ANAF, personal de conducere de la nivel central si teritorial. Pe parcursul a 15 luni de schimburi de experienta, in cadrul acestei activitati au intervenit 7 experti cheie spanioli din cadrul conducerii de varf a AEAT care au efectuat 8 misiuni (35 de zile lucratoare de implementare in total) pe teritoriul Romaniei. (ANEXA 6 - Matricea logica a activitatii 2.1.

In cadrul primei misiuni a activitatii s-a desfasurat prima faza, respectiv, analiza diagnostic, in cursul lunii august 2006, in care s-au facut primii pasi in sensul colectarii documentelor strategice anterioare proiectului, identificarii nevoilor de inclus in planul strategic si desemnarii expertilor pentru realizarea planului.

S-a inceput prin proiectarea unei metodologii de lucru pentru pregatirea unui proiect de plan strategic care sa fie supus spre aprobare conducerii ANAF. Obiectivul principal al abordarii acestei metodologii a fost atragerea tuturor directiilor de specialitate din ANAF pentru obtinerea unei implicari cat mai mari in elaborarea continutului planului. In acest sens, s-au format grupuri de lucru cu experti din diverse arii care au analizat masurile de adoptat si au elaborat propunerile care, odata analizate si discutate impreuna cu toate directiile implicate, au fost supuse spre aprobare conducerii.

Pentru formularea de recomandari, in luna octombrie 2006, in cadrul celei de a doua misiuni, s-a organizat o vizita de studiu a expertilor spanioli in Romania, avand ca obiectiv stabilirea activitatilor de realizat in trimestrul al doilea al proiectului, in cadrul componentei 2, astfel incat in luna decembrie 2006 sa se dispuna de un draft de plan strategic al ANAF, care sa fie inaintat spre aprobare conducerii. Obiectivul de baza al misiunii a fost reprezentat de stabilirea metodologiei de urmat in elaborarea planului strategic, pentru aplicarea acestuia in anul 2007.

Pe baza rezultatelor misiunii din august, in octombrie s-a analizat strategia spaniola, diverse modele de strategie, s-a stabilit structura planului, standardizarea documentelor si expertii care vor face rapoarte in vederea includerii in plan, pana pe data de 31 decembrie 2006. Expertiza spaniola a fost la un nivel inalt.

Pentru elaborarea planului s-a definit un corp comun cu aspectele care trebuiau sa fie luate in considerare in analiza fiecareia dintre masurile propuse: aria de activitate, directia responsabila cu impulsionarea masurii, directiile implicate, calendarul implementarii masurii, indicatorii de monitorizare si forma de masurare.

A treia faza a permis analiza modului de realizare si implementare in Spania a planului strategic prin organizarea in luna noiembrie 2006 a unei vizite de studiu in Spania la care au participat functionari publici din cadrul ANAF, in cadrul careia s-a aprofundat modelul de organizare al AEAT, sistemul informatic propriu si modul de planificare, instrumentele de masurare si indicatorii. S-a analizat planul de lupta impotriva fraudei in care este implicata agentia spaniola.

Pe baza tuturor recomandarilor si lectiilor de buna practica invatate, misiunea a patra s-a derulat in luna decembrie 2006 pentru analiza progresului lucrarilor realizate de partea romana si a avut ca obiectiv cunoasterea stadiului lucrarilor realizate pentru elaborarea planului strategic al ANAF, analizarea amanuntita a mijloacelor propuse a fi incluse in plan de catre grupul de experti desemnati in acest sens de fiecare directie din ANAF, precum si planificarea actiunilor de elaborare a documentului definitiv. (ANEXA 7 - Agenda misiunii din luna decembrie 2006)

A cincea misiune a avut loc in luna februarie 2007 si a avut ca obiective:

• Verificarea lucrarilor realizate pentru elaborarea Planului Strategic al ANAF, in conformitate cu cele stabilite in misiunile anterioare;
• Initierea lucrarilor pentru elaborarea planului operativ al ANAF.

Practic, in timpul misiunilor 4 si 5 s-a aprobat metodologia de elaborare a planului strategic al ANAF. S-au stabilit sarcinile de realizat de catre echipa romana, cu privire la componenta echipelor de lucru si conducerea planului, precum si participantii ca experti la analizarea masurilor strategice de inclus in plan. S-a cazut de acord asupra metodologiei de elaborare de catre expertii desemnati a rapoartelor cu propuneri strategice in vederea discutarii si aprobarii de catre conducerea ANAF.

Aceste sarcini au fost completate dupa cum s-a verificat in saptamana 12 -15 decembrie 2006, in care au fost analizate masurile propuse. Concluziile din respectiva saptamana au fost incluse in urmatoarea reuniune a comitetului de conducere. (ANEXA 8 - Raportul misiunii din luna decembrie 2006

Odata aprobata strategia ANAF de catre presedintele sau, activitatea desfasurata in luna mai 2007 in cadrul celei de a 6-a misiuni a avut ca obiectiv prezentarea oficiala a strategiei ANAF pe data de 31 mai, ca rezultat al lucrarilor desfasurate in cadrul acestui proiect, si pregatirea planului de obiective pentru anul urmator.

Prezentarea a avut o audienta de nivel foarte inalt si a fost realizata in doua parti

A. Un eveniment la care ANAF a prezentat strategia presei, reprezentantilor politici si directorilor directiilor generale de finante publice judetene. Evenimentul a avut o relevanta maxima, la acesta participand prim-ministrul Romaniei, ambasadorul Spaniei la Bucuresti, ministrul economiei si finantelor, un reprezentant al Agentiei Fiscale spaniole si presedintele ANAF.

B. Un seminar tehnic in care s-au prezentat reprezentantilor ANAF din judete planul de obiective pentru anul 2007. La eveniment au participat presedintele ANAF care a facut o prezentare introductorie a seminarului, vicepresedintele ANAF care a prezentat pe scurt planul, un expert spaniol pe termen scurt care a prezentat procesul de planificare al AEAT, instrumentele informatice utilizate si calendarul de elaborare a planului de obiective, precum si directorul general de organizare din Spania care a explicat in detaliu planul de obiective pentru 2007 pe baza celor 16 indicatori.

Expertul spaniol a propus pentru monitorizarea planului: crearea unui Comitet de monitorizare, realizarea de reuniuni trimestriale de catre respectivul comitet, precum si redactarea unui raport trimestrial, care sa fie prezentat presedintelui ANAF spre aprobare, care sa includa gradul de evolutie a obiectivelor sau a liniilor din plan al caror termen de executare a ajuns la scadenta.

In octombrie 2007 a avut loc cea de a 7-a misiune pentru a se stabili implementarea si monitorizarea planului strategic, precum si pentru elaborarea planurilor si programelor anuale de actiune prin care se implementeaza conducerea pe obiective. (ANEXA 9 - Nota explicativa privind prelungirea contractului proiectului de twinning PHARE RO 2004/016.772.03.01.01, RO 04 IB/FI-01) Scopul activitatii a fost analiza unei metodologii de elaborare si monitorizare a planurilor anuale de obiective (ANEXA 10 - Metodologia de elaborare, monitorizare si actualizare a strategiei ANAF) stabilite pentru nivelul teritorial al organizatiei si dezbaterea cu persoane din conducerea ANAF cu responsabilitate teritoriala asupra principiilor de baza ale conducerii pe obiective prin planuri anuale, luandu-se ca punct de pornire modelul spaniol de elaborare si monitorizare a planurilor anuale de obiective ale AEAT.

In acest scop a fost organizat un seminar la Sibiu cu participarea directorilor executivi din anumite judete si a responsabililor din Directia de planificare strategica a ANAF, in care a fost analizat modelul spaniol de elaborare si monitorizare a planului anual de obiective, din punctul de vedere al unei unitati fiscale teritoriale, a legaturilor sale cu serviciile centrale si al instrumentelor informatice de monitorizare, si s-au dezbatut cateva principii de baza pentru modelul de planificare.

Responsabilii cu planificarea din ANAF au expus propunerea de metodologie in vederea elaborarii, monitorizarii si actualizarii indicatorilor ANAF si ai unitatilor sale teritoriale si s-a prezentat proiectul instrumentului informatic de masurare a obiectivelor ANAF.

Seminarul s-a finalizat cu elaborarea unei propuneri de principiu de baza pentru articularea procesului de planificare a ANAF la nivel teritorial, in vederea prezentarii conducerii ANAF spre aprobare. Printre alte principii, s-a insistat asupra importantei planificarii pentru garantarea omogenitatii actiunii, a participarii conducerii de la nivel teritorial in procesul de stabilire a obiectivelor si de definire a indicatorilor si asupra necesitatii de delimitare a cadrului acestei participari si dezvoltarii de instrumente de masurare ca aspect cheie al modelului.

La inceputul anului 2008 s-a realizat o ultima misiune in cadrul activitatii 2.1. cu trei obiective: revizuirea stadiului lucrarilor privind elaborarea planului de obiective pentru 2008 si a sistemului de indicatori, analizarea stadiului de executare a planului strategic si metodelor de actualizare, precum si participarea la prezentarea aplicatiei de monitorizare a rezultatelor proiectata de catre ANAF.

Planul de obiective pentru 2008 a fost aprobat si s-au stabilit nivelele sale de referinta la nivel national si teritorial. S-au elaborat fisele pentru fiecare indicator cu specificatiile tehnice aferente. Privind executarea planului strategic, planul a fost remis serviciilor teritoriale pentru elaborarea de planuri de implementare. Directiile judetene au elaborat un raport de monitorizare a executarii masurilor planului strategic si un raport al activitatilor.

Sistemul de monitorizare elaborat de UIP a fost prevazut in textul contractului de twinning si prezentat RTA spaniol inca de la inceputul implementarii proiectului. In acest sens, UIP a elaborat un sistem de monitorizare si de raportare pentru toate proiectele care sunt in derulare in cadrul Ministerul Finantelor Publice. Acest sistem are trei componente: componenta de monitorizare, componenta de comunicare si componenta de evaluare. RTA spaniol au furnizat lunar, conform cerintelor, rapoartele de monitorizare tehnica ale UIP pana la data de 3 a fiecarei luni, semnate de consilierul rezident de infratire (RTA) si de seful de proiect roman. Aceste rapoarte s-au elaborat pe toata perioada proiectului. In aceste rapoarte s-a aratat progresul inregistrat in comparatie cu planificarea, precum si orice modificare facuta asupra planului de lucru

In plus, pentru prezentarea progreselor in cadrul Sistemul de Monitorizare al Unitatii de Implementare a proiectului, echipa de proiect a prezentat UIP toate informatiile necesare si responsabilului cu proiectul din cadrul OPCP. Pe baza acestor rapoarte s-au putut aduce ajustari impuse de schimbarea conditiilor initiale.

A existat o singura evaluare intermediara a modului de implementare a proiectului realizata de experti evaluatori desemnati de un organism independent, KANTOR, care colabora cu CE. Aceasta evaluare s-a efectuat sub forma interviurilor adresate liderului de proiect roman, RTA spaniol si a omologului roman, precum si personalului din cadrul UIP, OPCP si altor factori responsabili.

CONCLUZII, PROPUNERI SI RECOMANDARI

A Importanta managementului de proiect

O metodologie extrem de utila pentru identificarea elementelor justificative intr-un proiect o constituie managementul proiectului. Managementul de proiect consta in planificarea, organizarea si gestionarea sarcinilor si resurselor si urmareste atingerea unui anumit obiectiv, in conditiile existentei unor constrangeri referitoare la timp, resurse si costuri.

Proiectul reprezinta o suma de activitati care conduc la realizarea unui scop comun si necesita un consum important de resurse (umane, materiale, financiare, echipamente, informatii documentare si timp). Punerea in practica a unui proiect presupune un moment initial si un moment final al proiectului, deci o durata de realizare. Momentul initial este considerat cel in care se ia decizia de a se trece la conceperea unui proiect, iar cel final este cel in care se inchie ultima activitate prevazuta de proiect

Un proiect poate avea numai un singur scop. Un proiect cu mai multe scopuri ar fi un proiect excesiv de complex, care ar intampina dificultati de management. Multiple scopuri ale proiectului ar putea, de asemenea, sa indice obiective neclare sau aflate in conflict. Formularea clara, concisa a scopului unui proiect sau program poate contribui decisiv la succesul acestuia.

Proiectele, ca si programele, au structuri de conducere si de executie, bine definite si separate. Chiar daca, in cele mai multe cazuri, managerul de proiect coordoneaza o echipa, responsabilitatea pentru atingerea obiectivelor ii revine in totalitate. O institutie este si ea o echipa, dar care participa si la alte proiecte sau activitati si antreneaza folosirea altor resurse. Suprapunerea indatoririlor unui manager de program/proiect cu cele ale sefului unei institutii nu numai ca nu este de dorit, ci chiar de evitat. Respectarea principiilor managementului, atat pentru institutie, cat si pentru proiect, nu poate fi asigurata in astfel de conditii si, mai devreme sau mai tarziu, vor aparea efectele negative.

In concluzie, lipsa de cultura manageriala are efecte diverse asupra desfasurarii proiectelor:

• dificultati de comunicare - in cazul confuziilor intre notiuni (program/proiect, monitorizare/evaluare/audit) si in cazul lipsei unei strategii foarte clare pentru comunicarea dintre membrii echipei;
• dificultati de management al proiectului/institutiei - in cazul necunoasterii unor notiuni de baza ale managementului de proiect (monitorizare, ciclu de viata etc.) sau confundarii conceptelor managementului de proiect cu cele ale managementului strategic (al institutiei);
• conflicte manageriale (de subordonare, de interese, de buget, de resurse) sau chiar ilegalitati - in cazul nerespectarii principiilor manageriale intr-o institutie in care se desfasoara si proiecte si mai ales in cazul in care se produc suprapuneri sau confuzii bugetare;
• decizii eronate, cu consecinte grave in planul material al resurselor si bugetelor - in cazul calcularii incorecte a indicatorilor de eficienta a proiectelor sau atunci cand bugetele sunt subevaluate.

Esential este ca proiectele sau programele sa fie concepute pentru a trata problemele reale cu care se confrunta grupurile tinta si beneficiarii finali, in asa fel incat sa raspunda nevoilor si intereselor acestora.

Daca abordarea proiectului sau a programului este gresita (obiective generale, scop, rezultate, activitati formulate gresit) sau daca logica acestuia este defectuoasa, cadrul logic evidentiaza contradictiile, dar el singur nu poate sa creeze automat o abordare mai buna.

B) Observatii privind proiectele de twinning derulate in consortiu

In cazul proiectelor de twinning, experienta a demonstrat ca marile consortii genereaza probleme manageriale si cheltuieli mari in detrimentul valorii adaugate posibile.

In general, nu ar trebui sa fie mai mult de doua state membre implicate in implementarea proiectului de twinning. Doar in mod exceptional si existand argumente solide vor fi acceptate consortiile formate din trei state membre.

Doar un stat membru pregatit sa se implice la nivel institutional (administratie sau institutie mandatata) in implementarea unei parti din proiect care se afla in responsabilitatea sa, sub coordonarea generala a statului membru conducator, va fi considerat partener cu drepturi depline intr-un consortiu.

Daca o administratie sau o institutie mandatata din orice stat membru furnizeaza experti in vederea participarii ad-hoc la implementarea proiectului de twinning, fara a-si asuma responsabilitatea pentru activitatea acestuia/acesteia, acea institutie nu este partener si nu semneaza niciun acord. In acest caz, expertii isi aduc contributia la implementarea proiectului de twinning sub autoritatea si responsabilitatea liderului de proiect din statul membru. Este responsabilitatea liderului de proiect asigurarea disponibilitatii expertului si definirea detaliilor implicarii acestuia.

Acordul unui consortiu de a elabora un proiect de twinning ridica importante probleme practice de management, chiar in stadiul de pregatire. Este important ca partenerii sa stabileasca clar ce responsabilitati le revin si, de asemenea, sa stabileasca canale eficiente de comunicare in vederea maximizarii eficientei in pregatirea si implementarea proiectului. Aceste probleme trebuie sa fie lamurite in acordul dintre statul membru conducator si statul membru partener junior.

C) Concluzii, propuneri si recomandari privind studiul de caz

La sfarsitul lunii aprilie 2008 s-a terminat proiectul de twinning PHARE Finalizarea armonizarii legislatiei fiscale si consolidarea administratiei fiscale (2004)". Durata totala a proiectului a fost de 23 de luni. A fost realizat de catre administratiile romana, spaniola si franceza.

Datorita faptului ca au fost obtinute anumite economii, beneficiarul a dorit sa le realoce in vederea imbunatatirii anumitor arii specifice care au aparut in timpul desfasurarii contractului de twinning si a unei mai bune absorbtii a acquis-ului comunitar ca un rezultat al impactului important al proiectului de twinning, oferind posibilitatea de a realiza noi activitati care sa ajute la adaptarea procedurilor de imbunatatire a administratiei fiscale romane.

Pentru aceasta, Ministerul Finantelor Publice/Agentia Nationala de Administrare Fiscala (in calitate de beneficiar) si Agentia Fiscala din Spania (stat membru), reprezentate de catre cei doi lideri de proiect, au convenit asupra necesitatii prelungirii cu cinci luni a proiectului fara costuri suplimentare, doar prin reorganizarea bugetului contractului, in vederea implementarii de noi activitati prevazute in acest amendament. Ca rezultat, durata totala a proiectului a fost de 23 de luni, pana pe 30 aprilie 2008.

Principalul obiectiv al acestei prelungiri a fost realizarea unui set de activitati cu subiecte care suplimenteaza proiectul de twinning standard si care sunt foarte importante pentru asigurarea eficientei administratiei fiscale romane.

Pe de alta parte, initial, contractul de twinning RO 04 IB/FI-01 a prestabilit o perioada de 24 luni pentru implementarea activitatilor proiectului de twinning. Totusi, data de finalizare a Memorandumului de finantare, pentru proiectele de twinning care au circulat in 2004, a fost stabilita pe 30 noiembrie 2007. Din acest motiv, perioada de implementare a planului de actiune a fost redusa la 18 luni. Aceasta perioada a necesitat stabilirea unui nou plan care a produs suprapuneri in activitatile care au fost concentrate, unele dintre ele, in aceeasi saptamana.

Drept rezultat, Comisia Europeana si Guvernul Romaniei au semnat in data de 12 octombrie 2006 un Addendum la Memorandumul de finantare 2004/016-772. Articolul 1 al acestui Addendum stabileste ca perioada de executare a contractului Programului RO 2004/016.772.03.01.01 - Completarea armonizarii legislatiei fiscale si consolidarea administratiei fiscale a fost prelungita pana in mai 2008. In timpul executarii proiectului, activitatile proiectului au fost adaptate la necesitatile si dorintele exprimate de catre beneficiar, conform regulilor PHARE si de twinning.

In timpul derularii proiectului, administratia fiscala romana a suferit importante schimbari, multe dintre ele fiind influentate de activitati care s-au desfasurat in cadrul proiectului de twinning. In mod specific acestea se refera la:

Integrarea Romaniei in UE la 1 ianuarie 2007, care a necesitat accelerarea activitatilor inainte de respectiva integrare, in special a celor legate de aspecte de armonizare a legislatiei.

Hotararea de Guvern nr. 495 din 23 mai 2007 privind organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, ceea ce a insemnat o modificare a structurii ANAF, in special a aspectelor de planificare strategica, tehnologia informatiei si legatura cu unitatile teritoriale.

In ceea ce priveste componenta 2 Management si organizare, la activitatea 2.1 Functiile de management ale ANAF a fost introdusa o noua sarcina in urma semnarii Addendumului. Principalul obiectiv al acestei activitati a fost dezvoltarea unui sistem de planificare anuala si de urmarire a realizarilor si elaborarea procedurilor corespunzatoare care sa permita, in functie de strategia generala inclusa ca un rezultat garantat al acestui proiect, stabilirea rezultatelor de atins in timpul anului si actiunile prioritare pentru obtinerea rezultatelor. Trebuia de asemenea sa fie stabiliti noi indicatori care sa permita monitorizarea indeplinirii planului si sa fie elaborata o metodologie pentru o urmarire anuala a indicatorilor anuali. In acest punct, participarea persoanelor responsabile din judete s-a dovedit fundamentala pentru punerea in practica a angajamentului intregii organizatii in ceea ce priveste indeplinirea planurilor anuale care, pe langa monitorizarea realizata de conducere, ofera cetatenilor o transparenta marita.

Resursele si durata acestei activitati au fost modificate, in urma Addendumului: resursele umane necesare din partea statului membru: 7 experti spanioli, 35 zile de lucru (din care, conform Addendumului: un nou expert spaniol, 5 zile de lucru), rezultatul obligatoriu fiind procedura de monitorizare aprobata.

Din punct de vedere financiar, contractul de twinning PHARE RO 2004/016.772.03.01.01, RO 04 IB/FI-01 Completarea armonizarii legislatiei fiscale si consolidarea administratiei fiscale a fost aprobat in vederea finantarii de catre Delegatia Comisiei Europene in data de 30 mai 2006. Acest contract a fost finantat in cadrul Programului National PHARE 2005 pentru Romania al carui Memorandum de finantare (2004/016 -772) a fost semnat de catre Comisia Europeana si Guvernul Romaniei in data de 21 decembrie 200

Un raport financiar al proiectului a fost trimis de catre FIIAPP la OPCP. Numarul de zile lucrate si de diurne s-a utilizat in mod corespunzator.

Implicarea in proiect a administratiilor spaniola si franceza a fost totala, privind numarul de experti participanti la misiuni si activitati, precum si importanta acestora in administratiile lor.

Administratia spaniola a fost responsabila de toate componentele cu exceptia celei referitoare la controlul fiscal, coordonata de administratia franceza. Dupa cum s-a putut observa, subiectele dezvoltate au acoperit aproape toate activitatile unei administratii fiscale, ceea ce s-a reflectat in complexitatea proiectului si in necesitatea participarii unui numar mare de experti spanioli, francezi si romani.

In vederea asigurarii vizibilitatii proiectului si a Uniunii Europene au avut loc seminarii pe intreg teritoriul national, nu numai in Bucuresti, ceea ce a intarit influenta desfasurarii proiectului in toate actiunile ANAF.

Inca de la inceput s-a inteles ca proiectul care urma sa se desfasoare nu putea fi o simpla paranteza in activitatea administratiei romane, ci conectat cu proiectele realizate anterior in Romania, derulandu-se impreuna cu alte proiecte de twinning sau de asistenta tehnica, si ca nu putea sa se termine la 30 aprilie 2008 deoarece reformele realizate, procedurile stabilite, aplicatiile informatice dezvoltate trebuie sa continue in viitor in administratia romana.

Trebuie subliniat faptul ca succesul proiectului s-a bazat pe stransa colaborare intre cele trei administratii participante, precum si pe sprijinul total primit de la cele mai inalte autoritati ale administratiei fiscale romane. Proiectul a beneficiat in orice moment de sprijinul Ministerului Economiei si Finantelor si al ANAF, la toate nivelele lor, inclusiv al ministrului si al presedintelui ANAF, cei doi responsabili ai institutiilor mentionate, precum si al tuturor functionarilor publici care au lucrat in fiecare activitate, care reprezinta, de fapt, responsabili ai succesului proiectului.

In domeniul planificarii strategice si de executare a planurilor anuale, se recomanda consolidarea participarii responsabililor de la nivel teritorial  atat la elaborarea planurilor, cat si in procesul de executare si de monitorizare a acestora.

In mod special si in rezumat se pot evidentia urmatoarele recomandari pentru viitor in privinta componentei 2 a proiectului:

Mentinerea metodologiei concepute pentru elaborarea si monitorizarea planurilor pe obiective anuale si continuarea dezvoltarii aplicatiilor informatice pentru monitorizarea acestora.

Consolidarea participarii nivelului teritorial la procesul de elaborare a planurilor de actiune anuale si monitorizarea lor, conform liniilor directoare emise de catre managementul din aparatul propriu in scopul intaririi conducerii pe obiective. In lipsa colaborarii responsabililor de la nivel teritorial, cu greu s-ar putea pune in practica masurile stabilite doar de catre aparatul propriu, in special in domeniul asistentei contribuabililor.

Flexibilizarea procesului de luare a deciziilor care sa permita implementarea masurilor luate tinand seama de procedurile complexe pentru alocarea functiilor, ceea ce ar putea incetini aprobarea deciziilor, procedura devenind astfel ineficienta.

Consolidarea monitorizarii periodice a executarii planului strategic si a actualizarii sale.

Verificarea si actualizarea planificarii si a indicatorilor de rezultate definiti in manualul de audit intern.

Ca o concluzie finala, administratia fiscala romana, ANAF, a aprobat un plan strategic armonizat cu liniile strategice de baza urmate de administratiile fiscale moderne, care sta la baza consolidarii asistentei contribuabililor si a mecanismului de lupta impotriva fraudei fiscale, suportata de noile tehnologii ale informatiei. Un element esential al acestui plan este consolidarea procedurii de obtinere si exploatare a informatiilor, precum si intarirea cailor de colaborare cu alte institutii romane.

In vederea indeplinirii obiectivelor prevazute este nevoie sa se dezvolte masurile privind organizarea si procedurile initiate in cadrul proiectului si sa se mentina un proces permanent de verificare si de actualizare.

Finalizarea pregatirilor Romaniei privind aderarea la Uniunea Europeana si includerea in cadrul statelor membre este o reusita si datorita acestui proiect de twinning care este o continuare fireasca a proiectelor finantate de Uniunea Europeana in cadrul carora Romania a primit tot sprjinul colegilor spanioli si francezi.

BIBLIOGRAFIE

Androniceanu, Armenia - Noutati in managementul public, Editura Universitara, Bucuresti, 2005.

Cioponea, Mariana Cristina - Finante publice si teorie fiscala, Editura Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 2008.

Construirea institutiilor in cadrul politicilor europene - Manual comun de twinning, versiunile 2004 si 2007 (disponibil in format electronic la adresa: https://ec.europa.eu/enlargement/twinning/index_en.htm

Gaf Deac, Ioan - Management general, Editura Fundatiei Romania de Maine, Bucuresti, 2001.

H.G. nr. 386 din 25 aprilie 2007 privind organizarea si functionarea Ministerului Economiei si Finantelor.

H.G. nr. 495 din 23 mai 2007 privind organizarea si functionarea Agentiei Nationale de Administrare Fiscala, M.O. nr. 382 din 6 iunie 2007.

Ionescu, Luminita - Reforma Bugetului Public si a Contabilitatii Publice in Romania, Editura Economica, Bucuresti, 2005.

Managementul ciclului de proiect: manual, Editura Blueprint International, Bucuresti, 2003 (disponibil in format electronic la adresa: https://www.ier.ro/Proiecte/publicatii/Manual%20PCM.pdf).

Manualul de proceduri EDIS, V 01-08.03.2006 (disponibil in format electronic la adresa: https://www.sgg.ro/docs/File/UIP/doc/manual).

Mocanu, Mariana, Schuster, Carmen - Managementul proiectelor - Cale spre cresterea competitivitatii, Editura All Beck, Bucuresti, 2001.

Simon, Ilie, Brezeanu, Petre - Institutii financiare internationale, Editura Economica, Bucuresti, 2005.

O. G. nr. 86 din 28 august 2003 privind reglementarea unor masuri in materie financiar-fiscala, M.O. nr. 624 din 31 august 2003.

Site-ul www.mfinante.ro.

Site-ul www.europa.ro.

Site-ul www.guv.ro

LISTA ABREVIERILOR

- ACIS - Autoritatea pentru Coordonarea Instrumentelor Structurale

- AEAT - Agencia Tributaria (Spania)

- ANAF - Agentia Nationala de Administrare Fiscala (Romania)

- CC - Comitetul de conducere

- CE - Comisia Europeana

- DGCI - Directia Generala de Cooperare Internationala

- EDIS - Sistemul Extins de Implementare Descentralizata

- FIIAPP - Fundatia Internationala de Administratie si Politici Publice

- H.G. - Hotararea Guvernului Romaniei

- LP - Lider de proiect

- MFP - Ministerul Finantelor Publice

- M.O. - Monitorul Oficial al Romaniei

- O.G. - Ordonanta Guvernului Romaniei

- OPCP - Oficiul de Plati si Contractare PHARE

- PCM - Managementul ciclului de proiect

- PHARE - Ajutor pentru Reconstructia Economiei Poloniei si Ungariei

- PIB - Produsul intern brut

- PNC - Punctul National de Contact

- RTA - Consilierul rezident de twinning

- SPO - Responsabilul de proiect PHARE

- UE - Uniunea Europeana