Tendinte ale politicilor de dezvoltare

regionala in Romania. Masuri legislative.

In general, elementele componente ale corpului politicilor sociale pot fi vazute ca raspunsuri sectoriale la probleme economice si sociale care apar intr-o oarecare masura in orice societate moderna. Insa abordarile de tip sectorial nu reusesc intotdeauna sa faca fata unor aspecte cum ar fi concentrarea anumitor tipuri de probleme in diverse zone sau arii geografice si nici sa dea raspunsuri la problema discrepantelor regionale exprimate in termeni de dezvoltare economica si sociala. Politicile de dezvoltare regionala apar tocmai din necesitatea de a corecta aceste decalaje teritoriale, din punct de vedere al nivelului de dezvoltare. Ca definitie general acceptata, cel putin la nivelul organismelor europene, politica de dezvoltare regionala reprezinta 'ansamblul de masuri pe care autoritatile guvernamentale centrale le iau in favoarea dezvoltarii socio-economice a regiunilor defavorizate' (CEMAT, Strasbourg, 1991).

Din punct de vedere istoric, politicile regionale au fost introduse in majoritatea tarilor vest-europene in perioada 1948-'60, dupa perioada de reconstructie postbelica, cunoscand mai apoi, in anii '70, o perioada de varf in care bugetele, nivelurile subventiilor, extinderea zonelor carora li se acorda asistenta, numarul si diversitatea instrumentelor de politica au atins apogeul. Declinul ratelor de crestere economica de la sfarsitul anilor '70 si criza finantelor statelor au determinat o reevaluare atat a eficientei instrumentelor traditionale de politica regionala (de tipul stimulentelor pentru localizarea capitalului), cat si a costurilor politicilor regionale in general. In consecinta, incepand cu jumatatea anilor '80 s-a facut simtita o reorientare in ce priveste obiectivele acestora de la reducerea dezechilibrelor regionale si redistribuirea veniturilor si fortei de munca, obiective traditionale ale politicilor regionale, inspre promovarea restructurarii (incurajarea masurilor de schimbare structurala ca. urmare a declinului resimtit in unele zone industriale), stimularea competitivitatii si marirea contributiei regiunilor la cresterea economiilor nationale. De asemenea, importanta unor instrumente de politica regionala cum ar fi stimulentele negative fata de localizarea firmelor in zone prospere si 'relocalizarea activitatii economice in teritoriul national' s-au diminuat, accentul punandu-se pe instrumente de tipul asistentei pe scara larga pentru dezvoltarea mediului general de afaceri in regiunile problema (construirea infrastructurii fizice, dezvoltarea sistemelor informationale, de consultanta, de cercetare stiintifica si dezvoltare tehnologica, de educatie si formare profesionala etc.) (Carta Verde, 1997). In majoritatea statelor membre ale Uniunii Europene se observa, de asemenea, tendinta de reducere a importantei masurilor fiscale (de tipul reducerilor si scutirilor de impozite sau al subventiilor pentru firmele care se localizeaza sau investesc in regiunile-problema) in favoarea asistentei financiare de tipul granturilor, care prezinta avantajul unei mai mari flexibilitati in administrare si sunt mai simplu de controlat (Carta Verde, 1997). In ceea ce priveste structurile institutionale implicate in politica de dezvoltare regionala, este important de subliniat tendinta din ce in ce mai puternica spre aplicarea principiului subsidiaritatii (i.e. transferul deciziei la un nivel cat mai apropiat de cel al colectivitatii asupra careia se rasfrange efectul deciziei respective) intalnita in multe tari ale Europei Occidentale, deodata cu intensificarea cooperarii intre sectorul privat, sectorul public si sectorul nonprofit.

Problemele regionale cunosc o varietate de forme de manifestare de la tara la tara, ele fiind produsul unor conditii si factori specifici fiecarui stat. In consecinta, la nivelul politicilor de dezvoltare regionala apar diferente de continut atat in ce priveste obiectivele urmarite si instrumentele utilizate, cat si zonarea sau regionalizarea teritoriului national. Metodologiile folosite in delimitarea regiunilor sunt multiple, datorita marii varietati de criterii utilizate (administrative, economice, culturale, geografice, sociale etc.), iar alegerea depinde in mare masura de obiectivele urmarite. In general se poate vorbi de urmatoarele sisteme de diviziune teritoriala:

1.regiuni normative (granite trasate pe criterii administrative);

2.regiuni analitice:

a)functionale (agregari ale unor zone complementare ca resurse activitati economice etc.);

b)omogene (agregari ale unor zone cu caracteristici similare).

In plus, pe langa notiunea de 'regiune', politicile regionale se refera si la notiunile de 'arie' si 'zona', definite din nou in functie de politica specifica fiecarui stat si care reprezinta in principiu decupaje teritoriale in vederea aplicarii de masuri cu adresabilitate directa la problemele specifice respectivelor arii sau zone.

Tendintele de integrare si globalizare care afecteaza din ce in ce mai mult aspectele de dezvoltare regionala au condus catre necesitatea gasirii unor clasificari relativ omogene in ce priveste structurarea regiunilor apartinand diferitelor tari. Un exemplu in acest sens este 'Nomenclatoru unitatilor teritoriale pentru statistica' (NUTS) elaborat de Oficiul de statistica al Uniunii Europene, care utilizeaza o structura ierarhica pe trei niveluri (regiuni NUTSl, NUTS2 si, respectiv, NUTS3) facilitand astfel armonizarea statisticilor regionale ale tarilor membre si elaborarea politicilor regionale comunitare. Pentru ratiuni practice care tin de disponibilitatea datelor statistice si de implementarea politicilor regionale, clasificarea NUTS are la baza diviziunile institutionale existente in statele membre ale Uniunii.

Premise ale politicii de dezvoltare regionala in Romania

La fel ca in cazul oricarui alt element de politica socio-economica, elaborarea unei politici regionale suporta 'constrangerile' trecutului, prezentului si viitorului. Desi in randul specialistilor cu preocupari in domeniul politicilor regionale din Romania exista o controversa cu privire la existenta unei politici de dezvoltare regionala in perioada de dinainte de 1989 (G. Pascariu, 1997), cert este ca politicile de 'sistematizare a teritoriului' (avand ca obiectiv declarat atenuarea diferentelor dintre sat si oras), 'industrializarea socialista' si principiul 'dezvoltarii armonioase a fortelor de productie pe teritoriul tarii' au generat efecte pe termen lung asupra dezvoltarii economice si sociale a judetelor tarii. Unul dintre cele mai importante efecte ale acestor politici a fost rapida industrializare a judetelor mai putin dezvoltate in detrimentul celor mai dezvoltate, prin orientarea investitiilor in industrie si infrastructura catre toate zonele tarii, 'indiferent daca aceste investitii erau justificate din punct de vedere economic' (Carta Verde, 1997).

Dupa 1989, odata cu renuntarea la economia planificata, disparitatile inter-judetene cunosc o crestere, chiar daca nu spectaculoasa, in special in ce priveste indicatorii relativi la infrastructura (sociala si fizica) si cei economici (piata fortei de munca, productia industriala). Analiza comparativa a indicatorilor pentru anii 19905 si 1996 scoate in evidenta trei tipuri de situatii :

1. In cazul indicatorilor economici (productie industriala, numar mediu de salariati): cresterea disparitatilor regionale insotita de o relativa mentinere a ierarhiei judetelor, in conditiile unei scaderi a valorilor indicatorilor la nivel national.

2. In cazul indicatorilor de infrastructura fizica (densitatea liniilor electrificate de cale ferata si a drumurilor publice modernizate): cresterea disparitatilor regionale insotita de o relativa mentinere a ierarhiei judetelor in conditiile unei cresteri a valorilor indicatorilor la nivel national.

3. In cazul indicatorilor de infrastructura sociala (numar de elevi la un profesor, respectiv numar de locuitori la un medic): cresterea disparitatilor regionale insotita de modificarea rangurilor judetelor in ierarhie.

Relativa pastrare a ierarhiilor impreuna cu accentuarea disparitatilor in cazul indicatorilor economici si de infrastructura fizica conduc la imaginea unei dinamici regionale care favorizeaza judetele cu valori ridicate si defavorizeaza judetele cu valori scazute ale indicatorilor in 1990.

Daca politica de industrializare din perioada de dinainte de 1989 avut un efect de relativa reducere a inegalitatii inter-judetene, odata ci tranzitia de la economia planificata la economia de piata ar fi fost de asteptat ca disparitatile regionale, cel putin in raport cu indicatori economici, sa cunoasca o crestere semnificativa. Acest lucru nu s-a intamplat insa, ca urmare a optiunii guvernelor din perioada 1990-'96 pentru o viteza scazuta de implementare a reformei, in special in ce priveste procesele de privatizare si restructurare a intreprinderilor. In schimb, crestere relativ mai mare a disparitatilor se remarca in ceea ce priveste un domeniu mai putin 'inert', si anume acela al infrastructurii sociale concomitent cu o 'reasezare' a ierarhiei judetelor in functie de numarul d locuitori ce revin la un medic, respectiv numarul de elevi ce revin un cadru didactic.

Un aspect relevant pentru dinamica disparitatilor regionale este scaderea inegalitatii veniturilor la bugetele locale, atat pre-transfer (venituri totale exclusiv subventiile de la bugetul de stat), cat si post-transfer (venituri totale inclusiv subventiile de la bugetul de stat) in 1996 fata de 1991. Paradoxal este insa faptul ca daca in 1991 transferurile (subventiile) de la bugetul de stat au avut ca efect o usoara reducere a inegalitatii, in 1996 efectul subventiilor este mai degraba unul de accentuare a inegalitatii veniturilor la bugetele locale.

Datele disponibile indica doua consecinte majore ale politicii de acordare a subventiilor:

a)tendinta de conservare a ierarhiei existente in 1991 a judetelor, in functie de veniturile totale la bugetele locale;

b)tendinta de acordare a unor subventii mai mari judetelor cu o infrastructura fizica mai dezvoltata, in defavoarea celor cu infrastructura mai putin dezvoltata, ceea ce are ca efect intarirea disparitatilor deja existente.

Pe langa situatia actuala a disparitatilor si a nivelelor de dezvoltare regionala, un alt element important care 'modeleaza' tendintele actuale ale politicii regionale in Romania il constituie setul de principii si mecanisme ale politicii de dezvoltare regionala promovate de Uniunea Europeana, aspect relevant atat din perspectiva integrarii tarii noastre in UE, cat si din perspectiva eligibilitatii in vederea obtinerii de suport financiar din partea fondurilor de dezvoltare regionala ale Uniunii.

Ca regula generala, finantarea UE nu inlocuieste finantarea statului in cauza, ci este complementara acesteia, conform principiului aditionalitatii. Ponderea asistentei Comunitare variaza de la 25% la 85% din costul total al proiectului, in functie de circumstante, fiind mai mare in cazul statelor sau regiunilor al caror sector public nu reuseste sa sustina masurile de dezvoltare prin resurse proprii. Principalele instrumente financiare ale UE sunt Fondurile Structurale si Fondul de Coeziune, care ofera granturi, la care se adauga Banca Europeana de Investitii, care ofera imprumuturi pentru proiecte de dezvoltare. Dintre toate aceste instrumente financiare ale UE, Fondurile Structurale sunt cele mai relevante pentru aspectele de dezvoltare regionala. Aceste fonduri sunt in numar de patru, orientate catre indeplinirea a sase obiective prioritare. Dintre cele patru Fonduri Stucturale unul vizeaza in mod special dezvoltarea regionala si este destinat in principiu celor mai defavorizate regiuni - Fondul European de Dezvoltare Regionala (FEDR). Acest fond acopera patru dintre cele sase obiective ale Fondurilor Structurale, respectiv patru tipuri de regiuni:

Obiectivul 1 - vizeaza sprijinirea regiunilor cu dezvoltare redusa, al caror PIB per capita este sub 75% din media UE din ultimii trei ani. Aceste regiuni sunt cele mai sarace regiuni ale Uniunii si in consecinta primesc cel mai mare procent de subsidii, Regiunile eligibile pentru Obiectivul 1 pot acoperi state intregi (ex: Grecia, Portugalia, Irlanda etc.), iar in cazul aderarii la Uniune a tarilor asociate din Europa Centrala si de Est, toate regiunile acestora ar deveni beneficiare de ajutor financiar conform Obiectivului 1.

Obiectivul 2 - (11,1 % din buget) acopera ariile cu pronuntat declin industrial (in special industria siderurgica si cea a carbunelui) si alte centre industriale cu probleme severe de reconversie (sectoare industriale cum ar fi industria de armament, industria textila etc.).

Obiectivul 5b - (4,9% din buget) vizeaza adaptarea structurala si diversificarea economica a ariilor vulnerabile apartinand regiunilor rurale cu PIB redus, densitate scazuta si tendinta de depopulare care nu sunt eligibile pentru Obiectivul 1.

Obiectvul 6 - (0,5% din buget) vizeaza ariile cu densitate redusa a populatiei si a fost introdus recent, odata cu aderarea la Uniune a Finlandei si Suediei.

Mai in detaliu, asistenta FDER este centrata indeosebi pe finantarea investitiilor productive, infrastructura si dezvoltarea intreprinderilor mici si mijlocii:

• investitii productive care permit crearea sau mentinerea de locuri de munca permanente;
• investitii in infrastructura, de dimensiuni variabile in functie de obiectiv, inclusiv retele trans-europene pentru regiunile eligibile in cadrul Obiectivului 1;
• investitii in educatie si sanatate in regiunile eligibile in cadrul Obiectivului 1;

• dezvoltarea potentialului indigen: dezvoltare locala si dezvoltarea intreprinderilor mici si mijlocii;
• programe de cercetare-dezvoltare;
• investitii in domeniul mediului.

In ceea ce priveste tarile Europei Centrale si de Est, instrumentul financiar al UE pentru asistenta acestora in domeniul politicilor structurale in perioada de pre-aderare (ISPA) vizeaza in special politicile in domeniile mediului si infrastructurii (transporturi), iar alocarea fondurilor este facuta in functie de populatia, suprafata si PIB/ locuitor ale tarilor in cauza.

Accesul la asistenta acordata de UE prin intermediul Fondurilor Structurale este conditionata bineinteles de aderarea la Uniune si, implicit, atat de crearea unor structuri institutionale compatibile cu cele comunitare, cat si de crearea unui cadru legislativ care sa permita implementarea acestora.

Tendinte a1e politicii de dezvoltare regionala in Romania

Propuneri de politica regionala - Carta Verde

Primii pasi catre o strategie nationala coerenta in domeniul politicilor regionale in Romania au inceput sa fie facuti practic incepand din 1996, odata cu lansarea 'Programului PHARE pentru dezvoltarea regionala', care isi propunea ca principal obiectiv elaborarea unui set de principii fundamentale care sa orienteze intreaga politica regionala a tarii. Programul a fost implementat prin Departamentul de Administratie Publica Locala al Guvernului Romaniei, asistat de o echipa de consilieri externi, iar activitatile sale s-au desfasurat sub coordonarea unui Grup de Lucru Interministerial, incluzand reprezentanti din ministerele cheie si autoritati regionale. In cadrul programului a fost elaborata 'Carta Verde', document care sintetizeaza problemele actuale ale dezvoltarii regionale si propune un sistem institutional in domeniul politicilor regionale ale Romaniei.

Principalele obiective ale politicii regionale propuse in Carta Verde sunt:

1. pregatirea Romaniei pentru integrarea in Uniunea Europeana si pentru a deveni eligibila in vederea acordarii unor ajutoare din fondurile structurale ale acesteia;

2. reducerea disparitatilor regionale intre diferitele regiuni ale Romaniei;

3. integrarea activitatilor din sectorul public (educatie, invatamant, infrastructura, calitatea mediului etc.) pentru a realiza un nivel superior de dezvoltare a regiunilor.

In vederea atingerii acestor obiective, in Carta Verde sunt abordate doua aspecte semnificative pentru politica regionala:

a) definirea regiunilor de dezvoltare prin regruparea judetelor cu niveluri / profiluri complementare de dezvoltare, recursul la regrupare fiind justificat de cresterea eficientei implementarii politicilor de dezvoltare regionala. Principalele argumente pentru reducerea numarului de regiuni de la 42 (numarul de judete) la 8 (numarul de regiuni de dezvoltare propus in Carta Verde) sunt 1. evitarea divizarii resurselor disponibile intre un numar mare de arii tinta pentru dezvoltare si 2. evitarea riscului ineficientei generat de aplicarea politicii de dezvoltare regionala pe 'o structura teritoriala fragmentata, cu unitati mici si insuficient de puternice pentru a putea atrage si derula programe complexe de dezvoltare' (G. Pascariu, 1998).

Procesul de definire a regiunilor de dezvoltare propuse in Carta Verde cuprinde (Carta Verde, 1997):

identificarea judetelor vecine cu profiluri economice si sociale similare (15 grupari de judete);

regruparea regiunilor de similaritate in regiuni de dezvoltare definite prin relatii functionale (s.n.), de tipul infrastructurii de comunicare sau al sistemelor de interactiune umana (8 regiuni de dezvoltare). Subregiunile cu probleme specifice de dezvoltare (agricole, industriale. de mediu etc.) sunt definite ca tipuri de arii problema.

O arie prioritara este o grupare de orase, comune sau judete, continue sub aspect teritorial, caracterizate prin profiluri asemanatoare de probleme, rezolvabile prin politici regionale. Diversitatea problemelor regionale impune o diversitate corespunzatoare a unitatilor de politica regionala (UPR). Functie de aria de cuprindere si de criteriul de structurare. UPR ar putea fi:

subregiuni de dezvoltare ca judete sau grupari de judete din cadrul aceleiasi regiuni caracterizate prin probleme severe cu caracter global sau specific (exemplu: Teleorman-Giurgiu-Calarasi-lalomita din Regiunea de Sud, Maramures-Salaj-Bistrita-Nasaud      din Regiunea de Nord-Vest);

grupari de comune sau orase invecinate, cu probleme similare specifice din cadrul aceluiasi judet sau din judete invecinate (exemplu: arii miniere, cu sol degradat, cu declin industrial, cu grad ridicat de poluare etc.);

grupari de comune sau orase invecinate cu probleme similare complexe din cadrul aceleiasi regiuni sau din judete invecinate.

Reducerea disparitatilor in rezolvarea problemelor regionale implica o politica regionala cu multiple actiuni si unitati teritoriale tinta. Denumirile de unitati pentru politica regionala, anterior mentionate specifica aceste unitati-tinta. Fiecare dintre acestea ar putea avea o functie regionala distincta:

regiunile de dezvoltare pentru a orienta politica regionala a guvernului, in sensul reducerii dezechilibrelor teritoriale majore de dezvoltare intre ariile cele mai dezvoltate si cele mai putin dezvoltate; in acelasi timp, regiunile de dezvoltare sunt cel mai bun cadru de implementare si evaluare a politicii de dezvoltare regionala;

ariile prioritare pentru a permite structurarea unor programe specifice de dezvoltare in domeniile industrie. agricultura, somaj, mediu inconjurator etc., avand ca actori nu numai guvernul, ci si autoritatile la nivel de judet, comuna sau oras. Ariile prioritare, definite ca subregiuni sau grupari de Iocalitati, sunt in mod deosebit utile pentru reducerea disparitatilor intraregionale.

Localizarea spatiala a subdezvoltarii si saraciei se concentreaza in doua arii principale: nord-estul (regiunea istorica a Moldovei) si sudul - cea mai extinsa zona agricola a tarii (Campia Romana), spre deosebire de vestul si centrul tarii, care constituie zone mai bogate si mai puternic dezvoltate, situatie confirmata de altfel de valoarea produsului intern brut pe locuitor la nivelul regiunilor de dezvoltare pentru 1996.

Trebuie insa subliniat faptul ca regiunile de dezvoltare nu constituie regiuni teritorial - administrative, ele neavand alt scop decat acela de a focaliza resursele in directia dezvoltarii de proiecte inter-sectoriale si inter-judetene. Prin optiunea pentru acest tip de definire a regiunilor eficienta politicilor de dezvoltare regionala este conditionata in primul rand de cooperarea voluntara a regiunilor administrative (judetele), cooperare care nu poate fi rezultatul unei decizii coercitive a guvernului central. Guvernul insa poate stimula cooperarea prin utilizarea programelor de investitii, care devin operationale numai atunci cand regiunile administrative au decis sa coopereze.

Propunerea de definire a regiunilor din Carta Verde are la baza criteriul integrarii functionale potentiale, prin organizarea celor opt regiuni in jurul unor centre polarizatoare (exemplu lasi pentru Regiunea Nord-Est, Timisoara pentru Regiunea Vest, Craiova pentru Regiunea Sud-Vest etc.). Spre deosebire de criteriul omogenitatii, acest criteriu de definire presupune existenta unei complementaritati a resurselor, activitatilor economice etc., coeziunea fiind mai degraba rezultatul fluxurilor interne, retelelor, relatiilor si interdependentelor dintre sub-regiunile componente (localitati, zone). Daca cele 8 regiuni sunt definite in principal in functie de criteriul functionalitatii, cele 15 sub-regiuni satisfac mai degraba criteriul omogenitatii in cadrul fiecarei regiuni si, implicit, al similitudinii din perspectiva problemelor care le caracterizeaza.

In ceea ce priveste ariile prioritare, desemnarea acestora este subiect de redefinire, in functie de evolutia intregului sistem de dezechilibre regionale si de strategiile de politica regionala considerate a fi prioritare.

Cele 8 regiuni de dezvoltare sunt caracterizate printr-o suprafata medie de 30.000 kmp si o marime medie de 2,8 milioane locuitori, ceea ce duce la o apropiere de media regiunilor de tip NUTS2 (13.000 kmp, respectiv 2 milioane locuitori) intr-o masura mai mare comparativ cu judetele (5.600 kmp, respectiv 540.000 locuitori) (G. Pascariu, 1998).

b) Cadrul institutional necesar pentru implementarea politicilor regionale. Carta Verde propune doua niveluri ale structurii institutionale responsabile de elaborarea si implementarea masurilor de politica regionala:

1. un nivel central, care presupune un organism compus din reprezentantii ministerelor, agentiilor centrale (Agentia Nationala pentru Privatizare, Fondul Proprietatii de Stat) si asociatiilor/organizatiilor (Federatia Oraselor din Romania, sindicate) relevante pentru dezvoltarea regionala (Consiliul National pentru Dezvoltare Regionala - CNDR) cu rol in elaborarea strategiei nationale, subordonat Guvernului Romaniei;

2. un nivel regional, care, presupune constituirea unor unitati specializate (Agentiile pentru Dezvoltare Regionala - ADR), ca organizatii non-guvernamentale independente cu rol de coordonare intra-regionala a programelor de dezvoltare, conduse de un Consiliu care sa includa reprezentantii consiliilor judetene, prefecturilor, asociatiilor inter-comunale, asociatiile fermierilor etc.

Conform propunerii, sarcinile CNDR ar urma sa fie (Carta Verde, 1997):

elaborarea Programului National de Dezvoltare Regionala;

formularea propunerilor adresate guvernului pentru stabilirea Fondului National de Dezvoltare Regionala (FNDR) si a surselor de asigurarea acestui fond;

luarea deciziilor de alocare a FNDR pentru diferite fonduri de dezvoltare regionala (conform principiilor de baza ale Fondurilor Structurale n.a.);

elaborarea unor propuneri legislative si de noi reglementari in domeniul dezvoltarii regionale;

stimularea cooperarii intre regiuni si subregiuni, judete sau municipalitati similare sau diferite, din punct de vedere al nivelului sau al profilului de dezvoltare. Aceasta cooperare ar conduce la diminuarea sau chiar eliminarea problemelor specifice prezente in unele arii-problema;

administrarea FNDR, cat si monitorizarea Fondurilor de Dezvoltare Regionale (FDR).

CNDR s-ar constitui intr-o interfata intre Guvernul Romaniei si Agentiile de Dezvoltare Regionala. Se prognozeaza ca sarcinile sale sa fie indeplinite prin negocieri cu regiunile direct implicate, negocierile ar avea in vedere continutul programelor de dezvoltare regionala care le vizeaza in mod direct, dar si ministerele si organizatiile non-guvernamentale irnplicate. La un nivel mai operational, CNDR ar avea autoritatea de a decide distribuirea FNDR catre fondurile regionale FDR si ADR (Agentiile de Dezvoltare Regionala).

In ce priveste Agentiile de Dezvoltare Regionala, acestea sunt responsabile de punerea in practica a politicii de dezvoltare regionala in ariile teritoriale respective. Scopul principal va fi promovarea dezvoltarii socio-economice a regiunii respective, in acord cu principiile definite la nivel national prin politica de dezvoltare regionala.

ADR vor fi responsabile de negocierea cu CNDR a fondurilor Programului de Dezvoltare Regionala (PDR), inclusiv a clauzelor prevazute in contractele de finantare.

ADR sunt responsabile atat de relatiile cu administratia centrala (CNDR), cat si de cele cu administratia locala (judete si comunitati locale):

1. Responsabilitati legate de relatia cu CNDR:

aplicarea programelor de dezvoltare regionala in concordanta cu prevederile Programului National pentru Dezvoltare Regionala;

gestionarea resurselor acordate de catre CNDR pentru implementarea programului de dezvoltare regionala ;

informarea CNDR cu privire la problemele specifice regiunii.

2. Responsabilitati fata de regiune:

definirea si aplicarea programului de dezvoltare regionala;

obtinerea din partea CNDR a fondurilor necesare;

administrarea Fondului pentru Dezvoltare Regionala in cazul sarcinilor care pot fi rezolvate in mod optim la nivel local.

Functia principala a ADR va fi elaborarea si implementarea strategiei de dezvoltare regionala si a planului de gestionare a fondului aferent. Consiliul ADR va functiona in baza propriului organism executiv si operational. Functiile sale vor fi, pe de o parte, legate de activitatile de secretariat, iar pe de alta parte, de implementarea politicii de dezvoltare regionala (cu sau fara cooperarea cu alte institutii).

In ce priveste finantarea, cel mai important instrument al ADR va fi Fondul de Dezvoltarea Regionala (FDR), care va permite realizarea programelor regionale. Agentiile de Dezvoltare Regionala urmeaza sa fie create pe baza de cofinantare, utilizand fonduri publice, private si internationale. Din acest punct de vedere, sursele de finantare pentru ADR ar putea fi:

Fondul National de Dezvoltare Regionala;

bugetele locale ale oraselor si comunelor din diferite regiuni; sectorul privat;

agentiile internationale de finantare.

In cazul in care Guvernul va aloca fonduri pentru programele de dezvoltare regionala si va delega autoritatea la nivel regional, pentru alocarea fondurilor unor proiecte individuale, va fi necesara stabilirea criteriilor pentru distribuirea de fonduri. Aceste criterii vor include reguli pentru tipurile de costuri, pentru autofinantare, pentru tipurile de contributii care pot fi implicate etc.

Cadrul institutional propus este unul care evita solutia inalt centralizata a proiectarii si administrarii politicii regionale de catre departamentele administratiei centrale de stat (la nivelul ministerelor) prin crearea unei institutii relativ independente functional (CNDR). Totodata. responsabilitatea implementarii politicilor regionale este delegata regiunilor, in speta Agentiilor de Dezvoltare Regionala.

Initiative regionale

Ca urmare a propunerilor facute in Carta Verde si a dezbaterilor acestora din cadrul Conferintei cu tema 'Politica de dezvoltare regionala in Romania', din 12-13 mai 1997, desi in absenta unui suport legislativ si a institutiilor necesare la nivel central (respectiv CNDR, FNDR), in iunie, respectiv septembrie 1997 luasera deja fiinta doua agentii de dezvoltare, la nivelul regiunilor Sud (ADR Sud Muntenia), respectiv Sud-Vest (ADR SudVest Oltenia). In aprilie 1998, alte doua agentii (ADR Sud-Est, respectiv ADR Nord-Vest) trecusera de faza de organizare si se aflau in faze avansate in ceea ce priveste formalitatile de infiintare. Ca urmare a inexistentei unui cadru formal care sa reglementeze in mod specific structurile institutionale implicate in politicile regionale, toate cele patru agentii au fost infiintate ca asociatii (ADR Sud-Vest, ADR Sud-Est) sau fundatii (ADR Sud, ADR Nord-Est) pe baza Legii 21/1924. Un studiu realizat in aprilie 1998 (V. Platon, 1998, nepublicat) evidentia ca principale surse de motivatie ale acestei rapide 'dezvoltari institutionale' urmatorii factori:

Experienta dobandita in cadrul diverselor programe PHARE (PAEM, FIDEL etc.) din ultimii 2-3 ani.

Identificarea de catre autoritatile locale de noi posibilitati de a rezolva unele probleme existente cu ajutorul agentiei.

Ocuparea unei pozitii cat mai favorabile pe lista granturilor pentru dezvoltare.

In cazul tuturor celor patru agentii poate fi identificat un set de trasaturi problema comune:

Implicarea lor in proiecte care vizeaza mai degraba dimensiunea dezvoltarii locale, si mai putin dezvoltarea regionala.

Dependenta ridicata de prefecturi (cu exceptia agentiei Sud-Est), acestea dovedindu-se in cele mai multe cazuri semnificativ mai active decat consiliile judetene prin punerea la dispozitie a unor resurse minimale (sediu. echipament) necesare functionarii agentiei.

Lipsa unei legaturi intre obiectivele percepute ca necesitand finantare si o strategie de dezvoltare regionala coerenta. De altfel, nu exista o intelegere clara asupra necesitatii de elaborare a unei strategii de dezvoltare regionala si asupra modului in care ar putea fi pusa in practica, aceasta datorandu-se, fara indoiala, faptului ca membrii agentiei au mai degraba experienta proiectelor locale.

Lipsa claritatii in ce priveste procedurile de co-finantare interjudeteana a unor proiecte.

Cooperare relativ redusa cu alti actori locali relevanti.

Alta problema, desi nu simptomatica, este cea a cooperarii interjudetene, concretizata in ezitarea sau chiar refuzul unor judete de a participa la constituirea macroregiunilor asa cum au fost ele propuse in Carta Verde, pe motive de afinitati politice sau datorita dorintei de a fi integrate in regiuni cu judete mai dezvoltate.

Masuri legislative

I)- Legea privind dezvoltarea regionala in Romania

Incepand cu luna ianuarie 1998 in cadrul Departamentului de Administratie Publica Locala a fost constituita Unitatea de Politica Regionala, alcatuita din reprezentantii a 10 ministere si departamente. Aceasta urma sa devina nucleul viitoarei Agentii Nationale pentru Dezvoltare Regionala, institutie aflata in subordinea primului ministru, si avand ca atributii principale elaborarea proiectului unei strategii nationale de dezvoltare regionala, manageriatul financiar si tehnic al Fondului National de Dezvoltare Regionala, evaluarea tehnica si financiara a proiectelor finantate din acest fond care vor fi supuse aprobarii Consiliului National de Dezvoltare Regionala si coordonarea si integrarea politicilor sectoriale in cadrul regiunilor de dezvoltare. In iulie 1998 apare Legea privind dezvoltarea regionala in Romania, care stabileste cadrul institutional si obiectivele politicii de dezvoltare. Principalele diferente fata de propunerile efectuate in Carta Verde constau in:

Infiintarea unei noi institutii la nivel central, pe langa CNDR. si anume Agentia Nationala de Dezvoltare Regionala, cu competente mai degraba executive (asigura managementul FNDR, gestioneaza fondurile alocate de UE atat in perioada de preaderare cat si dupa aderare, acorda asistenta de specialitate ADR-urilor etc.), in timp ce competentele CNDR sunt definite in principal la nivelul proceselor decizionale si monitorizarii utilizarii fondurilor alocate.

Libertatea totala de asociere a consiliilor judetene pentru a forma regiuni de dezvoltare. Legea nu mentioneaza regiunile care ar urma sa se infiinteze si nici numarul de regiuni posibile, ceea ce implica posibilitatea asocierilor pe diverse criterii, nu numai de integrare functionala sau omogenitate. Unul din criteriile probabile este, asa cum o arata experienta de pana acum, cel bazat pe afinitati politice. Singurul factor restrictiv il constituie conditionarea de avizul guvernului.

Structura organizatorica a Consiliilor de Dezvoltare Regionala si a Consiliului National de Dezvoltare Regionala. In ceea ce priveste Consiliile regionale, s-a renuntat la propunerea relativa la o larga reprezentare a diverselor organizatii si asociatii, CDR-urile fiind alcatuite din presedintii consiliilor judetene si cate un reprezentant al consiliilor locale municipale, orasenesti si comunale desemnati de fiecare judet, pe durata mandatului. Desi mai putin 'participativa', aceasta formula este fara indoiala mai eficienta din punct de vedere organizational. In lege se specifica insa posibilitatea de participare ca invitati a reprezentantilor altor institutii si organizatii relevante. In ceea ce priveste CNDR, acesta are in componenta sa pe presedintii si vicepresedintii consiliilor pentru dezvoltare regionala si, la paritate cu numarul acestora (s.n.), reprezentanti ai guvernului, desemnati prin hotarare de Guvern, ceea ce asigura o putere de negociere relativ egala a reprezentantilor celor doua nivele: central si regional. De asemenea, aceasta formula reduce in mare masura unul din posibilele riscuri semnalate de experti (I. Ianos, 1998), si anume acela de directionare a fondurilor de dezvoltare regionala spre rezolvarea unor aspecte sectoriale, punctuale, sub presiunea momentului, care cad in sarcina unor ministere.

II)- Regimul zonelor defavorizate

Unul din elementele importante ale politicii de dezvoltare regionala il constituie, fara indoiala, criteriile de definire a zonelor defavorizate, precum si masurile de stimulare a dezvoltarii acestor zone. In ce priveste criteriile, Ordonanta de Urgenta a Guvernului Romaniei privind Regimul Zonelor Defavorizate, le defineste pe acestea din urma ca fiind 'arii geografice strict delimitate teritorial, care indeplinesc una din urmatoarele conditii:

a) au structuri productive monoindustriale care, in activitatea zonei, mobilizeaza mai mult de 50% din populatia salariata;

b) sunt zone miniere unde personalul a fost disponibilizat prin concedieri colective, in urma aplicarii programelor de restructurare;

c) in urma lichidarii, restructurarii sau privatizarii unui/ unor agenti, economici, apar concedieri colective care afecteaza mai mult de 25% din numarul angajatilor cu domiciliul stabil in respectiva zona;

d) rata somajului depaseste cu 25% rata somajului la nivel national;

e) sunt lipsite de mijloace de comunicatii si infrastructura este slab dezvoltata.'

Zonele defavorizate se infiinteaza la propunerea consiliilor locale sau judetene cu avizul Consiliilor de Dezvoltare Regionala si pe baza documentatiei ADR, cu aprobarea Consiliului National de Dezvoltare Regionala. Perioada in care o arie geografica poate fi declarata Zona Defavorizata variaza intre cel putin trei ani si maximum zece. Principalele masuri prevazute pentru suportul Zonelor Defavorizate vizeaza stimularea investitiilor in Zona prin acordarea de facilitati fiscale (scutirea de taxe, impozite), garantarea creditelor externe, finantarea proiectelor de investitii prin coparticipare la capitalul social etc. pentru agentii economici care au sediul si isi desfasoara activitatea in Zona, cu conditia ca, prin investitia realizata sa fie create noi locuri de munca pentru forta de munca neocupata sau pentru membrii familiilor acestora, care domiciliaza in Zona.

In plus, in cazul Zonelor cu o rata a somajului care depaseste cu 50% media nationala, pot fi stabilite facilitati suplimentare pentru persoanele fizice cu domiciliul si locul de munca in Zona, si cu venitul sub venitul mediu pe economie: facilitati de natura fiscala (vizand impozitul pe venit) si/sau tarife reduse pentru transport. In ce priveste administrarea si monitorizarea masurilor luate in Zona, acestea revin in principal Agentiei de Dezvoltare Regionala.

Conform criteriilor de declarare a zonelor defavorizate, este de asteptat ca, exceptand zonele miniere, regiunea Nord-Est sa prezinte cele mai multe propuneri eligibile, avand in vedere chiar si numai faptul ca patru din cele sase judete care 6 constituie aveau in mai 1998 rate ale somajului care depaseau cu mai mult de 25% din media nationala (Botosani - 12,9, Neamt - 14,8, Suceava - 12,2, Vaslui - 16,3, media nationala - 9,0), si lasand la o parte celelalte criterii.

Principala problema pe care o ridica setul de criterii prezentat mai sus este centrarea indeosebi pe zonele cu probleme specific industriale si neacoperirea zonelor agricole cu populatie imbatranita, venituri reduse si agricultura de eficienta relativ redusa, cum ar fi zonele cuprinse in judetele Teleorman, Calarasi, Giurgiu, Ialomita, zone care nu se pot califica drept eligibile decat eventual conform criteriului e) - lipsa mijloacelor de comunicatii si infrastructura slab dezvoltata.

Desi situatia disparitatilor regionale existente la ora aceasta in Romania nu indica un decalaj mai mare intre regiuni (judete) decat in cazul Marii Britanii, Olandei sau Greciei, este de asteptat ca o data cu o abordare mai 'hotarata' a reformei economice acest decalaj sa creasca in defavoarea regiunilor mai slab dezvoltate. Absenta unor strategii coerente de dezvoltare regionala inseamna practic a lasa eforturile de reducere a disparitatilor regionale in seama politicilor sectoriale, sau a unor abordari ad-hoc, punctuale. Acest tip de abordare este insa putin eficace in situatia in care in Romania exista zone industriale traditionale (bazine carbonifere si siderurgice etc.) caracterizate printr-o foarte slaba diversificare a activitatilor economice si zone rurale cu suprafete agrare intinse si o lipsa acuta de populatie activa in agricultura.

Implementarea unei politici de dezvoltare coerente si implicit a unui cadru institutional adecvat este relevanta atat din perspectiva evolutiei interne a disparitatilor regionale, cat si din perspectiva globalizarii si integrarii in structuri trans-nationale (respectiv UE). Un element important in procesul de implementare a unei astfel de politici este si capacitatea de monitorizare si evaluare atat a realitatilor regionale, cat si a strategiilor aplicate, capacitate care se concretizeaza prin elaborarea unui sistem de indicatori relevanti pentru dezvoltarea economica si sociala la nivel regional. De altfel, acesta este un punct extrem de sensibil la ora actuala, deoarece implica in primul rand definirea unor regiuni statistice, care sa poata oferi informatie relevanta.

Unul din efectele propunerilor facute in Carta Verde a fost preluarea celor 8 regiuni de catre Comisia Nationala de Statistica si utilizarea lor ca regiuni statistice, compatibile cu normele Eurostat (nomenclatura NUTS). Aceasta ridica insa doua tipuri de probleme: 1. regiunile de dezvoltare pot suporta un proces de redefinire, ca urmare a noului cadru legislativ si 2. macroregiunile definite in Carta Verde sunt relativ eterogene in interior si, in consecinta, informatia agregata pe 8 regiuni este dificil de utilizat in scopul elaborarii unor masuri de dezvoltare regionala. Propunerile alternative vizeaza definirea regiunilor statistice in functie de cele 15 subregiuni propuse in Carta Verde (D. Sandu, 1998), care prezinta un grad de omogenitate mai ridicat si permit o analiza mai detaliata a evolutiei realitatilor regionale.

O problema ramasa oarecum deschisa este cea a constituirii viitoarelor regiuni de dezvoltare. Cooperarea voluntara se numara, desigur, printre cele mai importante si dezirabile criterii de definire a regiunilor. Trebuie insa subliniat ca 'istoria conteaza', ceea ce inseamna ca viitoarea configuratie a regiunilor va deveni cadrul de elaborare si implementare a strategiilor de politica regionala pe termen lung. O cooperare bazata pe criterii relative la prezent, cum ar fi afinitatile politice/ etnice intre membrii consiliilor judetene ai diferitelor judete, prezinta riscul unei viitoare chestionari si contestari a componentei unei regiuni constituite pe astfel de criterii. Daca zonele defavorizate si ariile prioritare sunt in mod firesc supuse unor actiuni de redefinire, in cazul regiunilor de dezvoltare. care implica un proces relativ complex de 'constructie institutionala'. incercarile de redefinire nu pot avea decat un impact negativ asupra eficientei strategiilor regionale de dezvoltare.

Un aspect deocamdata nedefinit al politicii regionale este cel al criteriilor si metodologiei folosite pentru acordarea finantarii/granturilor si alocarea fondurilor. Acest aspect corespunde de altfel unei mai vechi dileme a politicilor regionale: ajutorul acordat de stat trebuie dirijat cu prioritate catre regiunile mai dezvoltate, in ideea ca ele se vor transforma in 'regiuni locomotiva' (I. Ianos, 1998) in privinta cresterii economice, sau spre regiunile slab dezvoltate, desi in acest caz efectul ajutoarelor acordate nu va fi vizibil decat pe termen lung?

Optiunea pentru prima varianta, in cazul Romaniei ar insemna, pe de o parte, o adancire semnificativa a disparitatilor pe termen scurt si mediu (cu riscul ca ea sa se reproduca si pe termen lung), iar pe de alta parte, ar garanta probabil un efect imediat in ce priveste atragerea de investitii straine si implicit dezvoltarea economica. Modalitatea de definire a celor opt regiuni de dezvoltare pe baza criteriului de integrare functionala, propusa in Carta Verde, scoate in evidenta o a treia alternativa, care pune accent pe alocarea preferentiala a fondurilor catre centrele de dezvoltare din regiunile sarace, centre care sa functioneze ca poli de crestere pentru respectiva zona (D. Sandu, 1998).

Dincolo de optiunea pentru una sau alta dintre aceste alternative, procesul de alocare a fondurilor ridica o alta problema, deosebit de importanta, si anume pe cea a competitiei. Desi nu apare explicit nici in Carta Verde, nici in Legea privind dezvoltarea regionala, acest aspect decurge firesc din modalitatea de elaborare a cadrului institutional, prin care principalul instrument financiar al Agentiilor de Dezvoltare Regionala (respectiv Fondul de Dezvoltare Regionala) are ca principala sursa de constituire Fondul National de Dezvoltare Regionala care, in cele din urma este o resursa limitata. Consecinta fireasca a acestui fapt nu poate fi decat competitia intre agentii (respectiv proiectele si programele propuse de acestea) pentru a atrage o cat mai mare finantare din acest fond . Problema competitiei in ce priveste obtinerea granturilor este unul din 'punctele fierbinti' ale oricarei strategii care implica un astfel de aspect, datorita puternicei legaturi intre competitie si performanta institutionala.

In general, competitia produce stimulente si impune o disciplina care are ca rezultat un nivel mai inalt de performanta. Daca in domeniul economicului lucrurile sunt relativ clare, relatia dintre competitie si performanta fiind in cele mai multe cazuri una de determinare directa si pozitiva, in domenii precum cel care face obiectul acestui capitol relatia dintre competitie si performanta institutionala este conditionata de gradul de specificitate al activitatilor institutiilor (i.e. gradul in care e posibila specificarea obiectivelor unei activitati particulare, a metodelor pentru atingerea acestor obiective si a cailor de a controla atingerea obiectivelor) (A. Israel, 1994).

In cazul actorilor institutionali relevanti pentru politica de dezvoltare regionala (in speta ADR) se poate vorbi in general de un grad de specificitate mai degraba redus, dezavantaj care poate fi compensat a) la nivelul agentiilor prin accent pus pe formarea si profesionalizarea personalului, b) printr-o cat mai mare transparenta in ceea ce priveste criteriile de alocare a resurselor de la nivel central c) de o coerenta ridicata a 'filozofiei'/principiilor care fundamenteaza strategia nationala si bineinteles de o cat mai clara explicitare a acesteia acestora.