Scrigroup - Documente si articole

     

HomeDocumenteUploadResurseAlte limbi doc
AgriculturaAsigurariComertConfectiiContabilitateContracte
EconomieTransporturiTurismZootehnie

UN DECENIU DE PRIVATIZARE IN ROMANIA

afaceri



+ Font mai mare | - Font mai mic



UN DECENIU DE PRIVATIZARE IN ROMANIA



I. DIMENSIUNEA ªI CUPRINDEREA PRIVATIZÃRII IN ROMANIA

I.1. Dimensiunile sectoarelor de stat ºi privat

Extensiunea privatizarii in Romania poate fi masurata pe baza a doua seturi de date referitoare la: contributia sectorului privat la formarea PIB ºi, respectiv, proportia din proprietatea de stat initiala care a fost transferata in proprietate privata.

I.1.1. Contributia sectorului privat in economia romaneasca

La sfarºitul anului 1998, contributia sectorului privat la formarea PIB ajunsese sa reprezinte 58,4%. Este o cifra dezamagitoare, care se prezinta nefavorabil in comparatie cu toate celelalte economii in tranzitie din Europa. (1)

Trebuie insa admis ca Romania ºi-a inceput tranzitia cu un sector de stat cvasi-ubicuu: partea din PIB realizata de sectorul privat in 1989 reprezenta doar 12,8% (in opozitie cu cifre "respectabile" de circa 30% atat in polonia ºi Ungaria). Totuºi, acest punct de pornire situat extrem de jos era pe deplin comparabil cu cel al unor tari care au reuºit ulterior sa restranga cu rapiditate sectorul de stat al economiilor lor (cum ar fi, in special, Republica Ceha).

Contributia sectorului privat la formarea PIB ofera indicatii utile, dar incomplete, cu privire la cuprinderea procesului de privatizare. Exista serioase motive de a considera ca acest indicator supraapreciaza succesul privatizarii in sensul ingust al termenului, inteleasa ca transfer in proprietate privata a unor active aflate anterior in posesia statului. In principal, trei asemenea motive apar convingatoare:

indicatorul include ºi contributia intreprinderilor private "nou nascute", rezultate mai ales din investitii "pe loc gol" (greenfield investments), chiar daca uneori acestea au utilizat active anterior detinute de stat, al caror transfer in proprietate privata nu a fost inregistrata ca "privatizare" (e.g., aºa-numitele vanzari de active ale societatilor comerciale cu capital de stat) . 

tendinta catre o mai mare contributie la PIB a sectoarelor mai putin capital-intensive (e.g., serviciile), unde prezenta intreprinderilor nou create este mai mare decat in medie, conduce la concluzia ca activele aflate in proprietatea statului ocupa o mai mare proportie in totalul activelor fixe utilizate decat in PIB-ul realizat;

deoarece, in mod tipic, companiile private se confrunta cu constrangeri bugetare mai stranse decat intreprinderile de stat, cele din urma pot utiliza activele fixe mult mai putin intensiv decat primele. De aceea, se poate aprecia cu suficienta incredere ca, la un volum egal de active fixe utilizate, valoarea monetara a bunurilor ºi serviciilor produse in sectorul privat este mai mare decat cea realizata in sectorul de stat. In plus, multe active aflate in proprietatea statului sunt inchiriate unor societati private sau reprezinta contributii in natura la capitalul social al unor societati mixte detinute majoritar de operatori privati, ºi a caror productie este inregistrata integral drept contributie privata la formarea PIB. (2)

pe de alta parte, trebuie avute in vedere rezultatele "reformei funciare" realizata prin Legea nr.18/1991. Punerea sa in aplicare a sporit rapid ponderea terenului agricol aflat in posesie privata: de la 25% in 1989, la 70% in 1993. Totuºi, emiterea de titluri de proprietate a durat mult mai mult ºi nu a fost incheiata nici pana acum. La finele lunii iulie 1999, doar ceva mai mult din suprafata in cauza fusese "acoperita" prin titluri valide, iar ritmul procesului continua sa fie extrem de lent, dupa cum rezulta ºi din datele de mai jos. Acesta este, probabil, singurul caz in care contributia sectorului privat la formarea PIB subapreciaza dimensiunea "privatizarii" realizate. (3)

Proportia pamantului restituit, conform Legii nr.18/1991,

care a fost consacrata prin titluri de proprietate valabile emise

sf. 1993

sf. 1994

sf. 1995

sf. 1996

sf. 1998

iulie 1999

Consideratiile de mai sus arata existenta unor numeroase probleme de masurare, inerente in aprecierea dimensiunii procentuale totale a activelor privatizate exclusiv pe baza cifrelor oficiale ale PIB distribuite pe forme de proprietate. De aceaa, in ultima instanta s-ar putea ajunge chiar la concluzia ca nu ar exista nici o legatura vadita intre privatizarea activelor aflate in proprietatea statului ºi contributia sectorului privat la formarea PIB. O asemenea concluzie are fi, insa, inºelatoare. existenta unei asemenea legaturi este dovedita cel putin empiric prin evolutia cifrelor oficiale referitoare la contributia sectorului privat la formarea PIB. 

Contributia sectorului privat la formarea PIB

De la inceputul procesului de reforma, aceste cifre au tins in mod constant sa arate sporuri anuale mai degraba minore (ºi, de aceea, au coincis cu dovezile anecdotice referitoare la evolutia procesului de privatizare), cu exceptia a doua perioade, ºi anume:

- 1993 fata de 1989, cand s-a inregistrat un spor de 22 de puncte procentuale, care nu poate fi atribuit decat transferului de proprietate asupra pamantului cerut de Legea nr.18/1991;

- 1996 fata de 1995, cand creºterea de 11,5 puncte procentuale nu poate fi explicata in mod rational decat prin punerea in aplicare a aºa-numitului "program de privatizare de masa".

Consideratiile expuse arata, cel putin, ca nu exista un defazaj major intre ritmul in care sectorul privat iºi sporeºte contributia la formarea PIB ºi, respectiv, progresul procesului de privatizare.

I.1.2. Proprietatea de stat initiala transferata in proprietate privata

Estimari de acest gen nu s-au facut in mod sistematic. de aceea, pentru a ajunge la o cifra presupusa pentru proportia proprietatii de stat care a ajuns in maini private dupa 1990, este necesar sa se formuleze cateva ipoteze destul de putin stricte:

Alocarea activelor aflate in proprietatea statului intre "societati comerciale" (supuse privatizarii), pe de-o parte, ºi "regii autonome" (entitati neprivatizabile), pe de alta parte, este presupusa a fi ramas constanta de cand a fost facuta prima (ºi, totodata - pana acum cel putin - ultima) estimare oficiala datand din 1992: 53% fata de 47%. S-a presupus, din considerente de simplitate, ca toate conversiile de regii in societati comerciale realizate inainte de 1997 sunt compensate prin includerile de societati comerciale in structura unor regii autonome (exemplul cel mai notabil fiind cel al societatilor de imbunatatiri funciare);

Intregul capital social al societatilor cu capital de stat detinut de Fondurile Proprietatii Private (FPP) - ºi, ulterior, de succesorii acestora (SIF) - este considerat a reprezenta proprietate de stat privatizata. De asemenea, se presupune ca acest capital social este riguros echivalent cu 30% din capitalul social al societatilor comerciale supuse privatizarii, considerand astfel ca sunt neglijabile ajustarile ulterioare ale acestui procent facute la nivelul unor societati comerciale prin introducerea valorii unor terenuri in capitalul social ºi atribuirea actiunilor nou emise in contraparte doar Fondului Proprietatii de Stat (FPS).

Aceste doua ipoteze muta centrul de greutate al estimarii asupra privatizarilor realizate de FPS. Nu este insa o sarcina uºoara. In primul rand, pentru ca societatile din portfoliul FPS au fost obligate de mai multe ori sa iºi "reevalueze" activele, ceea ce conduce la o supraapreciere a dimensiunii privatizarilor realizate in stadiul incipient al acestui proces. de asemenea, deoarece portofoliul FPS se afla in continua miºcare, nu se pot face estimari riguroase ale dimensiunii proprietatii de stat deja privatizate ºi, pe aceasta baza, sa se poata masura proprietatea privatizata ulterior in termeni procentuali fata de proprietatea ramasa sub controlul FPS.

Plecand de la informatiile furnizate prin succesive rapoarte anuale ale FPS, ºi facand ajustari menite sa aduca aceste cifre la dimensiuni compatibile inter-temporal, am ajuns la urmatoarea estimare a proprietatii privatizate de FPS in termeni de procente raportate la portofoliul detinut initial.

sem.I 1999

Ar rezulta aºadar ca, de la inceputul activitatii sale ºi pana la sfarºitul lunii iunie 1999, FPS a privatizat 32% din portofoliul sau initial, ceea ce echivaleaza (aplicand procentul de 70%) cu 22,4% din activele statului aflate la nivelul societatilor comerciale. Daca adaugam aici cele 30 de procente detinute de SIF-uri, ajungem la 52,4% din proprietatea de stat organizata initial sub forma de de societati comerciale ºi, deci, la 27,8% din proprietatea de stat initiala, care include ºi regiile autonome. la aceasta cifra putem adauga procentul de 35% din capitalul social al ROMTELECOM care a fost deja privatizat, ºi care reprezinta cel mult un punct procentual din patrimoniul initial al tuturor regiilor autonome, deci 0,5% din totalul activelor aflate la inceput in proprietatea statului.

In cele din urma, ajungem la estimarea ca 28,3% din activele initial detinute de stat au fost privatizate pana la mijlocul anului 1999. Chiar daca luam in considerare faptul ca aproape nimic nu s-a privatizat in primii trei ani ai tranzitiei, ºi extrapolam in scop de previziune doar performantele inregistrate ulterior, ajungem la concluzia ca ar fi nevoie de inca 15-16 ani pentru a incheia intrgul proces de privatizare. Nu este insa obligatoriu sa se intample astfel. Cel putin o importanta realizare s-a obtinut pana in prezent, prin reducerea substantiala a numarului entitatilor ramase de privatizat. Aceasta inseamna ca privatizari individuale ulterioare vor purta necesarmente asupra unor activer de valori mai mari, putand deci conduce mai rapid la procente importante ale activelor de care statul se va fi dispensat in favoarea sectorului privat.

Evolutia portofoliului FPS

- numar de societati -

Numar societati la inceputul anului

Numar societati privatizate in cursul anului

(sf. aug.)

Marile fluctuatii inregistrate in portofoliul FPS, mai ales pana in 1996, reflecta extrem de frecvente divizari de societati comerciale. Cel mai cuprinzator asemenea exercitiu a fost realizat in 1995-96 cu privire la societati furnizoare de servicii pentru agricultura, pe care "Legea PPM" le-a destinat scindarii in societati mai mici ale caror actiuni sa poata fi oferite in conditii preferentiale producatorilor agricoli care le utilizau serviciile. Dupa 1997, acest sindrom al "butoiului Danaidelor" - decurgand din continua sporire a portofoliului FPS in ciuda privatizarii unui mare numar de societati - a fost, in linii mari cel putin, eradicat.

I.2. Evolutia politicilor referitoare la "sectorul neprivatizabil"

In acest stadiu inca timpuriu al incercarii de a contura tabloul unui deceniu de eforturi de privatizare in Romania, apare necesara urmarirea unui "drum cu trei benzi" care a fost impus, poate neintentionat dar nu mai putin obligatoriu, de primele legi fundamentale pentru problema proprietatii in economie, ºi anume:

- Legea nr.15/1990, referitoare la transformarea fostelor "unitati economice socialiste", care a conscrat notiunea de entitati neprivatizabile, aºa-numitele "regii autonome";

- Legea nr.18/1991, colocvial desemnata ulterior drept "Legea Pamantului";

- Legea nr.58/1991, aºa-numita "Lege a Privatizarii".

Sfera de aplicabilitate a ultimei dintre legile susmentionate fusese deja restransa prin prevederile celorlalte doua. Abia in 1997 frontierele dintre cele trei legi au putut fi transgresate. Cu alte cuvinte, vreme de cinci ani (1992-1996), termenul "privatizare" nu a insemnat in Romania decat ceea ce i s-a permis Legii nr.58/1991 sa acopere.

Aspecte esentiale precum proprietatea asupra pamantului ºi proprietatea de stat perpetua au ajuns sa fie practic excluse din dezbaterea publica. In schimb, aceasta s-a concentrat puternic asupra unei parti relativ reduse (ºi, in orice caz, minoritare) a proprietatii de stat, excluzandu-le pe celelalte. Pentru ca abia in 1997 celor doua "aspecte esentiale" mentionate mai sus li s-a permis reintegrarea in procesul de privatizare (iar, intre timp, alte subiecte - precum MEBO sau PPM - au acaparat atentia), ele justifica o descriere mai lunga.

I.2.1. Regiile autonome - forma neprivatizabila a proprietatii de stat

Termenul de "regie autonoma" apare in prima lege care a abordat miezul reformei economice, emisa in iunie 1990: Legea nr.15/1990. Potrivit articolului 2 al acestei legi, asemenea entitati urmau sa fie create in "ramurile strategice ale economiei nationale - industria de armament, energetica, exploatarea minelor ºi a gazelor naturale, poºta ºi transporturi feroviare - precum ºi in unele domenii apartinand altor ramuri stabilite de guvern". Pe acesta baza, pana la finele anului 1992 fusesera organizate circa 950 de regii autonome, printr-un numar impresionant de Hotarari ale Guvernului, dar ºi prin decizii ale autoritatilor locale. Dintre acestea, in jur de 80 erau regii autonome organizate la nivel national. (4)

Acest tip de entitati au fost create de o maniera extrem de incoerenta, in domenii foarte diferite din punctul de vedere al trasaturilor lor caracteristice ºi fara sa existe un set uniform de criterii care sa guverneze asupra optiunii de a organiza o anumita activitate sub forma de regie, mai degraba decat ca o societate comerciala normala. In general, mobilurile organizarii de regii in varii domenii au fost extrem de diferite, ele cuprinzand:

- exploatarea unor bunuri desemnate prin Constitutie ca facand "obiectul exclusiv al proprietatii publice", deci neprivatizabile (in vreme ce reglementarea legala a regimului concesionarii a fost mult intarziata);

- utilitatile publice, unde - in afara motivului de mai sus - un rol important a jucat ºi caracterul de "monopol natural";

- indeplinirea unor functii de reglementare, uneori simultan cu activitatea de operator nemijlocit in acelaºi domeniu;

- consideratii legate de securitatea nationala, sanatatea publica, ordinea publica º.a.m.d. (armament ºi munitie, vaccinuri ºi seruri medicale, intreprinderi controlate de Ministerul de Interne sau de Serviciul Roman de Informatii etc).

Au existat insa ºi multe alte situatii concrete, unde nici unul din mobilurile de mai sus nu este aplicabil, ceea ce lasa drept singura explicatie posibila existenta unor interese speciale (e.g., tutun, edituri, reproducerea cabalinelor (!), exploatarea plantelor medicinale (!) etc).

In termeni strict formali, principalele diferente dintre o regie autonoma ºi o societate comerciala obiºnuita decurge din faptul ca prima nu are capital social (ci, doar, un "patrimoniu") ºi are o indreptatire cvasi-automata la obtinerea de resurse provenite de la bugetul public. Forma speciala de intreprindere de stat reprezentata de regia autonoma o face, in acelaºi timp, neprivatizabila, din cel putin doua motive: nu este "corporatizata" (adica, nu are actiuni emise) ºi, in unele cazuri, administreaza bunuri constitutional desemnate drept "inalienabile".

O diferenta suplimentara a aparut odata cu instituirea (tardiva) a unui cadru legal al falimentului, in iunie 1995 (Legea nr.64/1995). Articolul 129 al acestei legi excludea in mod explicit regiile autonome de la rigorile falimentului, pana ce procedura aplicabila lor "pentru insolvabilitate se va stabili prin lege". Ulterior, o asemenea lege nu a fost nici macar proiectata, necum edictata. Este interesant de remarcat, insa, ca nici una din modificarile de substanta ale Legii Falimentului facute ulterior (OUG nr.58/3 octombrie 1997 ºi, respectiv, Legea nr.99/27 mai 1999) nici macar nu au incercat sa clarifice ambiguitatea colosala care decurge din prezenta pe piata a regiilor autonome ca agenti economici cu deplina capacitate de exercitiu, simultan cu existenta unor bariere absolute (confirmate legislativ) la ieºirea lor de pe piata.

Pe scurt, functionarea pe baza regulilor de piata a unei parti insemnate din proprietatea de stat in economie a fost respinsa integral, prin excluderea nu doar a optiunii privatizarii ci ºi a posibilitatii de a impune constrangeri bugetare tari, din moment ce creditorii "normali" (adica alti creditori decat cei bugetari) au fost lipsiti de posibilitatea legala de a-ºi valorifica eventualele creante avute asupra regiilor autonome. 

Acest statut extrem de privilegiat acordat regiilor autonome explica intensul "lobby" (ºi rata sa importanta de succes) facut in favoarea organizarii entitatilor de stat sub forma de regii autonome in loc de societati comerciale sau chiar institutii publice. Organizarea sub forma de regie avea o dubla atractivitate:

- pentru activitatile de natura comerciala: nici un risc de faliment ºi o garantie nelimitata a "insiderilor" impotriva unor eventuale masuri dure decise de proprietari privati interesati de maximizarea profitului;

- pentru activitatile de reglementare: o indreptatire nelimitata la resurse bugetare, fara nedorita contraparte a alinierii salarizarii la grila rigida ºi mai putin generoasa aplicabila functionarilor publici.

In linii generale, acesta stare de lucruri a echivalat cu pastrarea deliberata a unei ambiguitati fundamentale (amintind, mutatis mutandis, de politica "ni-ni" urmata de givernele socialiste franceze intre 1988 ºi 1993). Ea a prevalat pana dupa alegerile din 1996, cand a luat fiinta un guvern reflectand modificarea majoritatii parlamentare. (5) Dupa cum s-a mentionat anterior, incepand cu 1997, problemele referitoare la regiile autonome - care, anterior, fusesera practic izolate de procesul de privatizare - au putut reveni in curentul central al privatizarii. Acesta a fost rezultatul unor diferite acte normative, introduse initial in 1997, dar amendate copios ulterior.

Pe de o parte, trebuie remarcat progresul incontestabil facut pe calea eliminarii constructiei hibride a regiilor autonome. Acesta a avut loc pe urmatoarele coordonate:

(i) "corporatizarea" regiilor, adica transformarea lor in societati pe actiuni - avand statul drept unic actionar - care, spre deosebire de regii, pot fi privatizate. In alte cazuri a avut loc conversia unor foste regii in institutii publice, acolo unde regiile exercitasera anterior doar activitati cu caracter de reglementare.

(ii) edificarea unui cadru legislativ atotcuprinzator pentru regimul concesiunii, permitand exploatarea pe baze comerciale a bunurilor constitutional desemnate drept inalienabile; (6)

(iii) elaborarea unor legi speciale in domeniul unor utilitati publice, care permit demonopolizarea sectoarelor respective, precum ºi separarea functiilor de reglementare de exercitiul unor activitati cu caracter comercial (telecomunicatii, transport feroviar, energie electrica).

Masurile susmentionate au, cel putin, meritul incontestabil de a minimiza impedimentele legale in calea includerii in procesul de privatizare a unei parti insemnate din activitatile desfaºurate anterior de regiile autonome. Cu toate acestea, dificultatile nu au fost integral eliminate. Cel mai important progres imediat (corporatizarea regiilor) se desfaºoara lent, in ciuda existentei unor acte normative care cereau incheierea sa inca de la finele anului 1997. Ritmul procesului este, de asemenea, extrem de neuniform: proportional, mult mai multe regii aflate sub autoritatea administratiei centrale au fost corporatizate, fata de regiile plasate sub controlul autoritatilor locale.

Pe de alta parte, incepand din decembrie 1997, cadrul legislativ al privatizarii a inceput sa contina referiri speciale la regiile autonome. Pentru simplificarea prezentarii, aceste referiri pot fi reduse la doua categorii de aspecte:

Statutul legal al entitatilor succesoare ale regiilor "centrale".

Actul normativ relevant (Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.30/1997, cu amendamentele ulterioare) face distinctia dintre societati comerciale obiºnuite ºi "societati nationale". Pana la amendamentele aduse in mai 1999 legislatiei privatizarii, aceasta distinctie avea o importanta practica, deoarece reguli speciale mai constrangatoare erau aplicabile privatizarii societatilor nationale: fie pastrarea de catre stat a unei actiuni nominative de control, fie vanzarea pachetului majoritar catre investitori de portofoliu. Cu alte cuvinte, tertium non datur. In mult prea multe cazuri, a fost preferata conversia regiilor centrale in societati nationale. Nici o regie centrala nu a fost transformata integral in societati comerciale obiºnuite. Cea mai liberala abordare de pana in prezent a constat in scindarea unei foste regii intr-o societate nationala ºi una sau mai multe societati comerciale obiºnuite.

Regulile speciale de privatizare aplicabile societatilor nationale par sa fi fost determinate de prezumtia nenuantata ca societatile controlate de investitori de portofoliu ar avea mai putine mobiluri de a se angaja in practici anticoncurentiale decat companiile controlate de un "investitor strategic". In consecinta, nu s-au avut in vedere alte aspecte concrete precum imprejurarea daca investitorii de portofoliu au drept de vot sau nu, cum ºi-l exercita, ºi cat timp iºi pastreaza actiunile inainte de a le vinde. Limitari nejustificate (ºi, potential, contraproductive) ale posibilitatii de a privatiza societatile nationale au fost astfel introduse prin lege, in numele altminteri respectabilei dorinte de a prezerva un mediu concurential. Or, ceteris paribus, exista serioase motive de a considera ca tocmai o societate controlata de investitori de portofliu (orientata, prin definitie, catre caºtiguri pe termen scurt) este mai susceptibila sa abuzeze de pozitia dominanta pe care ar putea-o detine decat o societate aflata sub controlul unui investitor strategic.

Prevederi legale care exclud in mod expres anumite regii centrale de la obligatia corporatizarii

Incepand din iunie 1997, de la primul act normativ dedicat conversiei regiilor autonome, lista acestor "regii perpetue" s-a aflat intr-o continua miºcare, ca rezultat al combinatiei dintre ordonante guvernamentale succesive (urmate de modificari sau chiar respingeri de catre Parlament) ºi prevederi referitoare la reorganizarea regiilor aflate in diverse acte normative dedicate privatizarii. Chiar ºi actualul regim legislativ, rezultat in urma recentei modificari a legislatiei privatizarii din mai 1999, continua sa cuprinda o lista impresionanta de regii excluse de sub imperiul "corporatizarii".(7)

Extrema diversitate a regiilor considerate nepotrivite pentru "corporatizare" reflecta faptul ca nu exista inca un criteriu coerent care sa prezideze asupra deciziei de a pastra anumite activitati sub egida regiilor autonome. Lista anexata arata un grad de incoerenta inca mai pronuntat decat anterior deoarece, fara motive evidente altele decat lobby-ul anumitor ministere, activitati de aceeaºi natura sunt organizate in mod diferit. De pilda, sub autoritatea Ministerului Apararii se afla in prezent atat o societate nationala, cat ºi doua regii a caror corporatizare este legalmente prohibita. In mod analog, exploatarea de bunuri constitutional desmenate drept inalienabile este incredintata atat unor societati nationale (e.g., in sectorul minier), cat ºi unor entitati care nu pot fi corporatizate (e.g., Regia Nationala a Padurilor, care administreaza fondul forestier aflat in domeniul public al statului).

Aceeaºi lipsa de uniformitate apare in privinta conversiei regiilor care exercita functii de reglementare. Foarte putine dintre acestea au fost convertite in institutii publice, putine altele au fost transformate in societati nationale (e.g., fostul Inspectorat General pentru Radiocomunicatii), dar cele mai multe au ramas neschimbate, sub forma de regii (e.g., Registrul Naval Roman, Registrul Auto Roman, Autoritatea Aeronautica Civila etc).

I.2.2. Proprietatea asupra pamantului - sursa perena de blocaj al procesului de privatizare

Ceea ce distinge problema proprietatii asupra pamantului de alte probleme ale proprietatii care afecteaza direct procesul de privatizare este faptul ca ea reprezinta, pana in prezent, singurul caz in care principiul restituirii proprietatilor expropriate anterior a fost nu numai acceptat, ci ºi aplicat. mai mult, aceasta s-a produs intr-un stadiu foarte timpuriu al tranzitiei. privind retrospectiv, meritul acestei tentative timpurii de solutionare a unei probleme atat de delicate trebuie relativizat din cauza foarte discutabilelor rezolvari alese. Intr-o schitare sumara, legea relevanta (nr.18/1991) a prevazut:

(a) o limita maxima de 10 hectare asupra suprafetei de pamant care poate fi restituita in natura foºtilor proprietari;

(b) neacceptarea restituirii in natura a pamantului expropriat de regimul comunist atunci cand acesta fusese plasat sub administrarea intreprinderilor agrocile de stat (IAS) ºi nu sub aceea a cooperativelor agricole de productie;

(c) acordarea cu titlu gratuit de pamant (pana la 1 hectar pe familie) catre locuitorii din mediul rural care nu detinusera pamant in proprietate;

(d) interdictia vanzarii pamantului primit pe o perioada de 3 sau 10 ani, in functie de imprejurarea daca acesta a facut obiectul reconstituirii sau, dimpotriva, constituirii ex novo a dreptului de proprietate.

La vremea consacrarii sale legale, aceasta abordare a problemei proprietatii asupra pamantului a beneficiat de o sustinere extrem de larga in Parlament, in ciuda extrem de discutabilelor solutii adoptate. Tocmai din cauza acestor aspecte discutabile, problema proprietatii asupra pamantului avea sa "bantuie" procesul privatizarii in anii urmatori: controverse de proportii existau chiar ºi la sfarºitul lunii septembrie 1999. Trebuie remarcat, totuºi, ca multe din aceste probleme ulterioare ar fi putu fi evitate daca - de la bun inceput - ar fi prevalat o abordare respectuoasa fata de dreptul de proprietate ºi fata de mecanismele de piata.

Or, prevederile legii din 1991 au fost departe de a satisface aceste cerinte. In primul rand, ele au sanctionat principiul ca pamantul aflat sub administrarea IAS-urilor (spre deosebire de cel gestionat de CAP) nu poate fi restituit in natura catre foºtii sai proprietari. Aceºtia au primit, in schimb, actiuni in "societati comerciale agricole" artificial construite. O asemenea limitare deliberata a dreptului la restituire, ca ºi discriminarea pe care a creat-o (in masura in care foºtii proprietari ai terenurilor utilizate de CAP-uri au fost indrituiti la restituirea in natura), au fost justificate in termeni de rationalitate economica: pasamite, dezmembrarea marilor ferme de stat ar fi afectat negativ productivitatea sectorului agricol. Acest rationament demonstreaza ca, cel putin in ce priveºte agricultura, proprietatea de stat a fost considerata preferabila celei private. De aceea, nu trebuie sa apara surprinzator faptul ca privatizarea a facut progrese atat de nesemnificative in acest domeniu.

In al doilea rand, legiuitorii din 1991 ºi-au arogat prerogative extrem de largi, stabilind limite reduse pentru suprafetele restituite in natura ºi instituind, in acelaºi timp, noi drepturi de proprietate. Este insa adevarat ca limita maxima acceptabila a restituirii constituie o optiune politica, ºi ca - in 1991 - aceasta s-a bucurat de un sprijin parlamentar foarte larg. Cu toate acestea, un "pacat originar", care transcede majoritatile politice, a fost inclus in solutia aleasa: acordarea de pamant unor persoane care nu avusesera niciodata o legala indreptatire asupra lui, inainte de a fi solutionat problema drepturilor foºtilor proprietari. Pamantul utilizat anterior de CAP a fost tratat drept un activ de care se poate dispune fara restrictii, pe cand cel adminstrat de IAS a fost facut intangibil. S-a permis astfel aparitia unei aberatii morale: foºti proprietari al caror pamant "s-a intamplat" sa fie gestionat de IAS nu l-au primit inapoi, in vreme de persoane fara vreo indreptatire legala au putut primi pamant, daca acesta provenea din fondul funciar administrat anterior de CAP.

In al treilea rand, interdictia facuta liberei dispozitii asupra pamantului primit prin aplicarea legii nr.18/1991 a reprezentat un alt obstacol deliberat in calea privatizarii. Din punct de vedere economic, aceasta interdictie ar fi trebuit sa fie o anatema. Din punct de vedere economic, i s-ar putea gasi (cu greutate insa) anumite justificari, dar numai in ce priveºte proprietatea constituita ex novo. A ii supune pe foºtii proprietari unor constrangeri cu privire la dreptul de libera dispozitie asupra pamantului restituit, dupa ce li se limitase in mod discretionar dreptul la restituire, constituie dovada unei atitudini paternaliste impinse catre extreme nu foarte des intalnite in afara fostului bloc comunist. Ca ºi cum aceste impedimente in calea aparitiei unei adevarate piete a pamantului nu ar fi fost suficiente, in 1994 a fost edictata o "lege a arendei" care instituia - pentru tranzactiile cu pamant agricol - un drept de prim refuz in favoarea unei "Agentii de Dezvoltare Rurala" care, ulterior, nici nu avea sa ia fiinta! Cu toate acestea, spectrul sau a afectat masiv piata pamantului, impiedicand sau facand ilegale numeroase tranzactii. In acelaºi timp, interdictia arbitrara de 3 ani impusa tranzactionarii pamantului restituit a fost, practic, prelungita sine die.

Consideratiile de mai sus ofera argumente abundente in sprijinul ipotezei ca, pentru o indelungata perioada (1991-1996), privatizarea pamantului a fost evitata in mod deliberat, atat de Guvern, cat ºi de Parlament. (8)

Abordarea problemei proprietatii asupra pamantului a cunoscut modificari dramatice in urma configurarii unei noi majoritati parlamentare prin alegerile din 1996. Totuºi, extrema sensibilitate a acestei probleme impiedica inca aparitia unor solutii care sa se bucure de o impartaºire suficient de larga.

Din punctul de vedere al imperativelor privatizarii, optiunea ideala ar fi constat in gasirea de solutii care - corectand abuzurile din trecut - nu ar genera intarzieri nedorite ale procesului de privatizare, ºi nici nu ar duce la rezultate atat de controversate din punct de vedere politic incat sa le faca tinte privilegiate ale modificarii de catre o alta majoritate parlamentara. Acest test - ce-i drept, extrem de pretentios - nu a fost trecut de actuala majoritate parlamentara. Corectarea abuzurilor din trecut s-ar fi putut limita la restituirea in natura catre foºtii proprietari a terenurilor administrate de IAS-uri. Afara de faptul ca s-ar fi transformat drepturi iluzorii (ale actionarilor unor societati cronic perdante) in drepturi reale, o asemenea abordare ar fi avut meritul de a permite inceperea cu adevarat a privatizarii acestor intreprinderi, din moment ce ar fi clarificat statutul juridic al terenurilor pe care le utilizeaza.

Obiectivul privatizarii rapide nu a fost nicidecum servit de aparitia - inca de la inceputul anului 1997 - de initiative legislative menite sa extinda (de la 10 ha, la 50 ha a dimensiunii maxime de proprietate funciara care trebuie restituita foºtilor proprietari. Este o constatare factuala, care nu iºi propune vreo judecata morala asupra justificarii acestei initiative. Cu toate acestea, trebuie recunoscut ca, tinand seama de evolutia istorica a roprietatii funciare in Romania, nu poate exista vreo indreptatire absoluta asupra detinerii in proprietate a unei anumite suprafete de pamant. Mutatis mutandis, limita maxima de 10 ha impusa restituirii in natura de legea nr.18/1991 nu este mai putin arbitrara decat limitele maxime ale suprafetelor lasate proprietarilor expropriati prin reformele agrare majore din trecut: 100-250 ha in 1921, ºi 50 ha in 1945.

Susmentionatele initiative legislative au fost urmate de o lunga "saga" de controverse politice, care au mers pana in miezul coalitiei guvernamentale, ºi al caror rezultat era inca incert la sfarºitul lunii septembrie 1999. Regretabil, din perspectiva progreselor substantiale promise, singurul rezultat tangibil de pana acum al modificarii de abordare a problemei proprietatii asupra pamantului se reduce la eliminarea restrictiilor pre-exsitente in calea liberei tranzactionari a pamantului (prin legea nr.54/4 martie 1998).

xxx

Deºi problemele proprietatii asupra pamantului ºi, respectiv, regiilor autonome au fost desemnate in comun drept surse ale unor importante limitari ale cuprinderii procesului de privatizare in Romania, trebuie identificata ºi o contradictie importanta in modul in care aceste doua probleme sunt abordate de autoritati.

Pe de o parte, corporatizarea regiilor ºi circumscrierea aºa-numitului "domeniu public al statului" sunt masuri menite sa faciliteze privatizarea acestor entitati: orice nu apartine domeniului public este clar destinat privatizarii. Pe de alta parte, toate proiectele legislative referitoare la privatizarea ºi restructurarea sectorului agricol aflate actualmente in discutie au o trasatura comuna extrem de discutabila: intangibilitatea, pentru privatizare, chiar ºi a domeniului privat al statului. Acesta este, in schimb, destinat a face obiectul doar al concesionarii, dupa ce va fi fost precis delimitat (ºi anume, dupa ce foºtilor proprietari li se vor fi restituit proprietatile in limitele permise de versiunea aleasa a legii).

II. CADRUL INSTITUTIONAL

II.1. "Pacatul originar"

Prima reglementare cuprinzatoare a procesului de privatizare, cuprinsa in legea nr.58/!))!, a instituit un cadru institutional sustinut de trei stalpi:

- o institutie guvernamentala, Agentia Nationala de Privatizare (ANP), insarcinata cu un rol de reglementare ºi supraveghere care includea, intre altele, indrumarea metodologica ºi elaborarea de norme metodologice,

- Fondul Proprietatii de Stat (FPS), definit drept "institutie publica cu caracter comercial ºi financiar", care - in fapt - era un imputernicit al statului pentru gestionarea a participatiei statului de 70% din capitalul social al tuturor societatilor comerciale privatizabile; ºi

- cinci Fonduri ale Proprietatii Private (FPP-uri), organizate ca societati pe actiuni, destinate a fi niºte fonduri mutuale sui generis, carora li s-a atribuit 30% din capitalul social al tuturor societatilor comerciale supuse privatizarii, ºi care avea drept contraparte "certificate de proprietate" (CP) distribuite populatiei cu titlu gratuit. Certificatele aveau o natura duala: "bani speciali" utilizabili pentru achizitionarea cotei de 30% din proprietatea de stat initiala ºi, in acelaºi timp, actiuni emise de FPP.

Aceasta scurta descriere a principalelor elemente ale cadrului institutional pentru privatizare indica, cel putin, o mare orginalitate. Ea decurge din instituirea a doua categorii de institutii cu un caracter absolut de noutate: FPS ºi, respectiv, FPP-urile. Oricat de tentanta ar fi criticarea cadrului institutional al privatizarii din perspectiva unei indelungate observari a modului in care acesta s-a comportat, orice acuze aduse - acum - arhitecturii institutionale realizate de legea nr.18/1991 ar fi excesive. Este adevarat ca, avand beneficiul retrospectivei, putem identifica existenta unor iluzii mult prea mari cu privire la fezabilitatea ºi ritmul constructiei institutionale, dar nu aceeaºi era perceptia prevalenta in 1991. In plus, din moment ce intregul concept de "privatizare" era o noutate absoluta, incredintarea punerii sale in aplicare unor institutii similar lipsite de "istorie" nu avea de ce sa fie considerata nelalocul ei, cu atat mai mult cu cat trecutul institutiilor existente era departe de a le conferi credibilitate in raport cu sarcinile ce trebuiau indeplinite in domeniul privatizarii. In fine, arhitectura institutionala propusa de proiectul initial al legii a suferit modificari ulterioare (unele absolut cruciale) in procesul aprobarii parlamentare, ca rezultat al unor determinanti politici.

Legea privatizarii a ajuns in dezbaterea parlementara atunci cand - in cadrul partidului aflat atunci la putere (FSN, care se bucura de o majoritate de doua treimi in Parlament) -aparusera deja primele semne ale viitoarei "schisme" dntre aripa pro-reformista, care controla Executivul, ºi alergicii la conceptul de piata libera, care se aflau in pozitiile de control ale maºinii parlamentare. Cei din urma au avut puternice obiectii impotriva supunerii FPS autoritatii guvernamentale, preferand ca acesta sa fie plasat doar sub control parlamentar. Aceasta optiune a fost sprijinita ºi de principalele partide aflate atunci in opozitie, care s-au lasat conduse de un rationament surprinzator de rudimentar: in vreme ce opozitia nu avea nici o influenta directa asupra Executivului, ea avea un anumit cuvant de spus in Parlament. Astfel au fost sadite unele din cele mai importante probleme care aveau sa afecteze negativ procesul de privatizare in anii urmatori: o "mega-institutie" cu prerogative atotcuprinzatoare (cel putin "pe hartie"), dar fara raspunderi clar definite ºi fara o orientare clara; dar ºi consacrarea implicita, de la bun inceput, a preponderentei politicului in problemele referitoare la "tactica" privatizarii (deci, nu doar asupra "strategiei" procesului, pe care numai politicienii aleºi sunt indreptatiti sa o determine).

Rezumand, principalele deficiente ale cadrului institutional (care aveau sa fie abundent expuse ulterior) se refera la:

"poluarea" sa timpurie prin consideratii politicianiste; (9)

o structura mult prea complicata, bazata pe institutii create ex novo. Aceasta a fost un factor dilatoriu prin ea insaºi, iar din cauza ei noile institutii au putut incepe sa iºi indeplineasca mandatul incredintat abia in a doua jumatate a lui 1993.

o prea vag determinata distributie a responsabilitatilor, mai ales intre FPS ºi ANP. Privind retrospectiv, aceasta pare sa fi reflectat convingerea naiva ca o cooperare inter-institutionala poate fi generata endogen. Au urmat insa nenumarate dispute intre FPS ºi ANP, dar ºi intre FPS ºi diverse ministere economice, unde reactiile emotionale au jucat un rol important, ºi in care fiecare parte a incercat sa iºi compenseze incapacitatea de a iºi impune propriul punct de vedere prin blocarea activa (iar, uneori, doar pasiva) a initiativelor celorlalte parti.

In fine, dar extrem de important, puterea executiva a fost privata, de la bun inceput, de orice instrument decisiv care sa ii permita sa orienteze ºi sa controleze o componenta esentiala a procesului de reforma economica - privatizarea. Unii observatori pot gasi anumite virtuti in aceasta decuplare, fie pentru ca ea "rimeaza" bine cu filosofiile la moda ale initiativei non-guvernamentale, fie din cauza lipsei de incredere in angajamentul pentru reforma al Executivului. Pe langa subiectivismul inerent in evaluarea gradului de "reformism" al Executivului fata de cel al altor institutii, ramane faptul ca Guvernul este cel investit cu raspunderea finala de a conduce politica economica ºi, ca atare, nu ar fi trebuit sa fie deposedat de una din principalele parghii necesare in acest scop. Altminteri se genereaza o extraordinara posibilitate de "pasare a raspunderii". (10)

Trebuie, de asemenea, avut in vedere ca institutiile "originale" create prin legea nr.18/1991 au generat sentimente de frustrare ºi invidie in cadrul administratiei publice (in sensul strict al termenului: ministere ºi alte agentii guvernamentale). Initial, acestea au fost alimentate de binecunoscutele instincte ale birocratilor de a-ºi pastra (sau chiar spori) sfera de responsabilitati (ºi, evident, influenta care le este asociata). Ulterior, cu deosebire incepand din 1997, aceasta "gelozie" a fost intarita de abundenta dovezilor anecdotice (pe larg relatate de mass-media) aratand ca salariile ºi celelalte avantaje ale personalului FPS le depaºesc sensibil pe cele ale functionarilor publici.

Chiar daca ar fi necesara o cercetare mai amanuntita decat cea pe care ºi-o propune acest material, consider ca exista suficiente ratiuni pentru a considera ca o importanta proportie a masurilor de reglementare nenecesare adoptate in ultimii 6-7 ani de diferite ministere economice iºi afla originea in dorinta birocratilor de a compensa anterioara influenta directa asupra companiilor de stat (preluata de FPS) cu alte instrumente. (11)

Intr-un fel, posibilitatea (cedata FPS) de a influenta activitatea intreprinderilor de stat prin instrumente "de comanda" a fost inlocuita prin instrumente "de mituire". Bineinteles, insa, ca tabloul de ansamblu este mult mai complicat decat aceasta schita.

Pe de-o parte, deoarece "rolul conducator" al FPS nu a fost niciodata nici foarte puternic (mai ales cu privire la intreprinderi de stat foarte importante, precum bancile sau mamuti industriali de genul SIDEX, unde rolul grupurilor bine conectate politic a fost covarºitor), nici nemijlocit (o mare proportie a reprezentantilor FPS in Adunarile Generale ale Actionarilor sau in Consiliile de Administratie ale intreprinderilor controlate au provenit fie din grupul functionarilor publici din ministere, fie din "clientela politica" a partidelor aflate la putere).

Pe de alta parte, inainte de 1997, FPS insuºi a recurs la instrumente de "mituire", prin finantarea directa ºi discretionara a intreprinderilor din propriul portofoliu.

II.2. Tentative ad hoc de "reechilibrare" a cadrului institutional

Nu exista nici un alt set coerent de motivatii care sa explice mai bine istoria evolutiilor institutionale ulterioare decat dorinta Executivului de a recupera controlul integral asupra procesului de privatizare. Retrospectiva principalelor acte normative succesiv emise in domeniul privatizarii permite identificarea a trei stadii ale recuperarii progresive de catre Guvern a principalelor parghii ale procesului de privatizare.

Legea nr.55/1995, prin care a fost initiat "Programul de Privatizare de Masa".

In acest caz, "recucerirea" incercata de Executiv a decurs implicit, din prevederile "tactice" ale legii. In vreme ce elementele "strategice" ale Legii PPM au reflectat, dupa cum se va arata mai jos, consideratii politice mai largi, mecanismele de implementare au dezvaluit o puternica propensiune pentru instituirea controlului unor entitati guvernamentale. Agentiei Nationale de Privatizare i-au fost atribuite raspunderi substantiale, a caror indeplinire era cruciala pentru realizarea concreta a amplului transfer de proprietate preconizat de Legea PPM. Pe de alta parte, neindeplinirea lor ar fi creat serioase dificultati pentru continuarea procesului de privatizare, ulterior etapei PPM (ceea ce, din pacate, s-a ºi intamplat). (12)

Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.88/29 decembrie 1997, aprobata prin Legea nr.44/25 februarie 1998

Legea a realizat remanierea integrala a precedentelor acte normative referitoare la privatizare ºi are meritul de a fi consolidat intr-un singur document toate prevederile legale privind privatizarea, care anterior erau dispersate in mai multe legi. Unul dintre actele normative anterioare care au fost astfel topite intr-o sinfura lege este OUG nr.15/1997, prin care se adusesera mai multe amendamente Legii Privatizarii din 1991. Unul dintre aceste amendamente se referea la statutul FPS, care fusese subordonat "Guvernului", formulare mult prea generala. (13) OUG nr.88/1997 a taiat acest "nod gordian" prin plasarea explicita a FPS sub autoritatea unui nou creat Minister al Privatizarii, succesor al ANP. In acelaºi timp, noile prevederi legale au confirmat implicit rolul FPS de "privatizator unic" al intregii proprietati de stat din economie.

Aceasta a fost, probabil, cea mai proasta combinatie de modificari institutionalepe care o putea realiza o lege. ªi exista puternice motive de a crede ca mobiluri de ordin personal au prevalat asupra consideratiilor generale ºi pragmatice. Confirmarea subordonarii FPS catre Guvern ºi clarificarea detaliilor acestei subordonari au reprezentat, indubitabil, initiative utile. Extrem de necesara era ºi inzestrarea institutiei insarcinate cu derularea procesului de privatizare cu un statut ierarhic corespunzator importantei acestei sarcini. Cu alte cuvinte, erau de dorit atat existenta unei institutii guvernamentale care sa realizeze privatizarea, cat ºi atribuirea unui rang ministerial acestei institutii.

Nevoia unei reprezentari la nivelul "Cabinetului" de miniºtri nu decurgea exclusiv din consideratii tinand de asigurarea unei influente politice superioare. Pana la finele anului 1997 se inregistrasera destule episoade de "incercare ºi eºec" pentru a permite identificarea unor impedimente legale nejustificate in calea realizarii line a privatizarii. Multe din aceste impedimente iºi aveau originea in "legislatia secundara", adica in stipulatii anormal de rigide ale normelor metodologice. Deoarece dreptul de initiativa legislativa (inclusiv in ceea ce priveºte Hotararile de Guvern) este rezervat, in cadrul institutional romanesc de ansamblu, doar "ministerelor" (adica, insitutiilor publice conduse de membri ai Guvernului), era important ca institutia guvernamentala insarcinata cu privatizarea sa poata beneficia de acest drept de initiativa legislativa. Cu alte cuvinte, era resimtita o nevoie vadita pentru existenta unui "campion" al privatizarii reprezentat la nivelul Cabinetului. Din pacate, aceste ameliorari institutionale au fost operationalizate de o maniera foarte stangace.

Astfel, in loc ca Ministerul Privatizarii sa fie o structura "uºoara", constand dintr-un ministru (membru al Guvernului) ºi un umar limitat de consilieri, pe cand aparatul operational ar fi fost reprezentat de FPS insuºi, s-a optat pentru duplicarea FPS printr-o structura institutionala masiva (un minister in toata puterea cuvantului) ale carei responsabilitati nu faceau, in ultima analiza, decat sa le replice pe cele ale FPS, creand in plus ºi dispute inter-institutionale. Gratie unor stimulente salariale mult superioare, personalul FPS din 1997 era mult mai bine pregatit pentru functia de privatizare decat cel al ANP, care a reprezentat coloana vertebrala a personalului noului Minister al Privatizarii. Mai mult, acesta din urma nu avea, practic, nici o functie bine definita de indeplinit, afara de comentarea ºi cenzurarea deciziilor ºi initiativelor omologilor lor (mai bine platiti) din FPS.

In fine, logica insaºi a plasarii FPS sub autoritatea Guvernului ar fi reclamat ca Ministrul Privatizarii sa fie ex officio preºedintele Consiliului de Administratie al FPS. OUG nr.88/1997 s-a abtinut de la a face aceasta precizare, astfel incat o asemenea combinatie de prerogative nu s-a obtinut decat accidental - ca o "uniune personala" sui generis - ºi pentru o foarte scurta perioada (aprilie-octombrie 1998), cand preºedintele in functie al FPS a indeplinit ºi functia de ministru al privatizarii.

Cadrul institutional stabilit in decembrie 1997 a realizat ºi o extindere a prerogativelor de privatizare ale FPS, astfel incat sa cuprinda ºi vanzarea companiilor rezultate din conversia regiilor autonome. la prima vedere, aceasta optiune pare sa contrazica ipoteza - anterior formulata - a existentei unui efort continuu al "ministerelor de ramura" pentru a "recupera" de la FPS controlul asupra intreprinderilor de stat. Dar, la o privire mai atenta, se constata ca acest episod nu este incompatibil cu tendinta catre plasarea cat mai ferma a procesului de privatizare sub controlul Executivului. Devreme ce FPS fusese plasat sub autoritatea unui minister, orice disputa referitoare la identitatea ministerului respectiv nu putea reflecta decat tensiuni existente in interiorul cabinetului. ªi, intr-adevar, tinand seama de momentul in care amendamentele legislative au fost adoptate, exista puternice motive de a crede ca principalul membru al coalitiei guvernamentale (PNTCD), care controla Ministerul privatizarii, a considerat dezirabil sa restranga marja de manevra a partenerilor de coalitie care controlau ministere insarcinate cu gestionarea in numele statului a intregului capital social al companiilor rezultate din conversia regiilor autonome.

Daca, dimpotriva, privatizarea fostelor regii autonome ar fi fost abordata intr-un spirit pragmatic, mai multe considerente ar fi pledat in favoarea lasarii privatizarii la nivelul ministerelor competente, cele gestionand cota de capital social care apartinea statului:

- cunoaºterea unor aspecte esentiale referitoare la entitatea supusa privatizarii se afla in "ministerele de ramura", care exercitasera pana atunci guvernanta corporativa;

- resursele FPS erau neadecvate (atat cantitativ, cat ºi calitativ) pentru preluarea responsabilitatilor de privatizare a unor intreprinderi din sectoare care prezinta particularitati foarte semnificative; (14)

- privatizarea celor mai importante entitati din aceasta categorie urma sa se desfaºoare, in orice caz, cu participarea unor consultanti de privatizare angajati de vanzator. (15)

Experienta, chiar limitata, ce s-a acumulat pana in prezent pledeaza ºi ea in favoarea lasarii sarcinii de realizare a privatizarii fostelor regii in mana ministerelor sub a caror autoritate se afla. Nefericitul precedent al ROMTELECOM, unde prerogativele actionarului unic au fost transferate - in plina derulare a procesului de privatizare - de la Ministerul Comunicatiilor catre FPS, ofera suficiente dovezi anecdotice pentru indezirabilitatea acestei solutii. (16)

Legea nr.99/27 mai 1999

Deºi mentine principiul subordonarii FPS catre Guvern, noul cadru legislativ marcheaza un important pas inapoi. Nici un fel de explicatii vadite nu exista pentru acest regres, afara de minore interese politicianiste. Prevederile referitoare la subordonarea FPS au fost diluate, revenindu-se la stipulatia ambigua conform careia FPS se afla "in subordinea Guvernului", in general. (17) Reconstituirea precedentelor prevederi legale privind cadrul institutional a fost insa depaºita prin "inventarea" unei noi agentii guvernamentale, nereprezentate la nivelul cabinetului, careia i-au fost atribuite responsabilitati specifice in domeniul privatizarii. Institutia a moºtenit numele de "Agentia Romana de Dezvoltare" de la o institutie creata in 1992 pentru promovarea investitiilor straine dar, in fapt, a primit prerogative similare cu cele (mai ambiguu formulate) ale defunctei ANP.

In fine, legea din mai 1999 a realizat o schimbare cu 180 de grade in ce priveºte prerogativele de privatizare ale ministerelor economice. Anterior, ministerele erau obligate sa cedeze FPS exercitarea controlului asupra societatilor/companiilor nationale rezultate din conversia regiilor autonome, deindata ce acestea erau incluse in procesul de privatizare. Legea din 1999, dimpotriva, nu doar consacra implicit realizarea privatizarii acestor companii de catre ministere, ci face posibil transferul prerogativelor de privatizare de la FPS catre ministere chiar ºi pentru societati comerciale aflate in portofoliul FPS inca de la inceputul activitatii acestuia.

Dupa cum s-a mentionat mai sus, exista ratiuni convingatoare pentru a nu transfera sarcina privatizarii companiilor nationale de la ministere catre FPS. In multe cazuri, aceste ratiuni sunt legate de cunoaºterea mai buna pe care o au ministerele cu privire la aceste companii, ca ºi de "valoarea adaugata" redusa pe care FPS ar putea sa o aduca din moment ce, oricum, s-ar fi recurs ºi la serviciile unor intermediari specializati (banci de investitii etc). Conversia regiilor autonome a dus la aparitia de societati comerciale in care ministerele exercita, in numele statului, totalitatea drepturilor actionarilor. Totuºi, ministerele nu se bucura, in materie de privatizare, de un "avantaj comparativ" in raport cu FPS pentru toate aceste companii. Mentinerea prerogativelor de privatizare la nivelul ministerelor chiar ºi in aceste cazuri este totuºi justificata pentru a evita intarzierile inerente aduse procesului de privatizare prin turbulentele inevitabile induse de schimbarea entitatii care exercita prerogativele de unic actionar in numele statului. Acelaºi considerent pledeaza insa ºi impotriva transferului prerogativelor de privatizare de la FPS catre ministere. Mai mult, a incredinta ministerelor sarcina privatizarii unor societati comerciale aflate anterior sub controlul FPS nu se poate justifica nici prin cunoaºterea superioara aflata la nivelul ministerelor.

Aceasta restrangere a prerogativelor de privatizare ale FPS poate fi privita drept indeplinirea unui obiectiv permanent al administratiei publice, pe care l-am mentionat deja: recaºtigarea unor pozitii de control in raport cu intreprinderile de stat. Din pacate, acest scop este atins in detrimentul procesului de privatizare. Pe langa faptul ca indelungata separare a ministerelor economice de societatile comerciale incredintate guvernantei corporative realizate de FPS reduce pretentia expertizei superioare a acestor ministere, ºi alte considerente pragmatice au fost neglijate.

Din moment ce nici unul din cei doi pretendenti la realizarea privatizarii nu poate demonstra existenta unui avantaj comparativ incontestabil, ar trebui preferata stabilitatea institutionala. De aceea, nu ar trebui sa se ceara FPS sa cedeze prerogativele de privatizare a companiilor deja aflate in portofoliul sau, dupa cum ministerele economice nu ar fi trebuit obligate sa faca acelaºi lucru in beneficiul FPS. Or, in loc sa se limiteze la corectarea exceselor OUG nr.88/1997, Legea nr.99/1999 merge prea departe in sens contrar.

II.3. Atacuri punctuale incununate de succes la adresa prerogativelor de privatizare ale FPS

Mai ingrijorator este faptul ca unele ministere economice au reuºit deja sa faca lobbz incununat de succes nu doar pentru prevederi legale care fac posibila cedarea de catre FPS a prerogativelor sale de privatizare in anumite situatii (cazul Legii nr.99/1999), ci ºi pentru prevederi care fac din "evictiunea" FPS din anumite domenii un "fait accompli". Ar fi fost de aºteptat ca, daca FPS i se retrag anumite prerogative de privatizare, acest transfer de prerogative catre ministere sa se petreaca in cele cateva ramuri industriale unde consideratiile de ordin strategic sunt importante (e.g., otel sau prelucrarea petrolului). (18) 

In asemenea cazuri, implicarea directa a ministerului de resort ar putea, macar in principiu, sa produca "valoare adaugata". Cu conditia insa ca ministerul sa detina suficienta expertiza in sectorul respectiv, sa fie pregatit sa ia decizii drastice cu privire la viitoarea configuratie a sectorului (e.g., inchiderea capacitatilor de productie excedentare), ºi sa dispuna de influenta politica necesara pentru a-ºi putea materializa initiativele. Aceste preconditii sunt insa prea putin compatibile cu agenda actuala ºi capacitatea de realizare a ministerelor.

Or, in mod extrem de surprinzator, sectoarele in care FPS este actualmente obligat sa cedeze din prerogativele sale de privatizare sunt cele unde era de aºteptat ca privatizarea proprietatii de stat sa fie cea mai lesnicioasa: turismul ºi agricultura. Acestea sunt, in acelaºi timp, sectoarele in care eforturile de privatizare ale FPS au fost cel mai puternic obstructionate de existenta unor probleme exterioare activitatii FPS, cum ar fi:

- incertitudinea cu privire la drepturile de proprietate, amplificata de disputele politice permanenete referitoare la restituirea (sau pastrarea) proprietatilor nationalizate in trecut (sau, ºi mai subtil, intre restituirea in natura ºi despagubirea financiara a foºtilor proprietari);

- acordarea ex post a unor drepturi de preemtiune locatarilor unor active inchiriate anterior (tocmai deoarece incertitudinea referitoare la drepturile de proprietate facea imposibila vanzarea lor pur ºi simplu).

Primul episod al tendintei catre anularea prerogativelor de privatizare ale FPS s-a inregistrat la 17 noiembrie 1998, cand a fost adoptata OUG nr.32/1998 prin care s-au instituit reguli speciale pentru privatizarea societatilor comerciale din turism. Ordonanta nu a anulat in intregime prerogativele de privatizare ale FPS. Mai degraba, ea presupune transformarea FPS in simplu executant al instructiunilor emise de functionari publici ministeriali, protejandu-i insa pe aceºtia de orice raspundere materiala, din moment ce FPS pastreaza toate obligatiile (dar nu ºi toate drepturile) care decurg din calitatea de actionar in numele statului. Ordonanta mai contine ºi diverse reguli procedurale speciale, diferite de cele prevazute prin cadrul legislativ "orizontal" al privatizarii. (19)

La doar o luna de la adoptarea susmentionatei ordonante, Ministerul Turismului a fost "retrogradat" la rangul de agentie guvernamentala nereprezentata la nivelul Cabinetului: "Autoritatea Nationala pentru Turism". Cu toate acestea, remanierea din mai 1999 a intregului cadru legislativ al privatizarii a reconfirmat regulile speciale de privatizare pentru societatile comerciale din turism, deºi Legea nr.99/1999 contine mai multe prevederi aflate in contradictie cu cele ale OUG nr.32/1998.

O ºi mai puternica intentie de excludere a FPS din procesul de privatizare este aparenta in ambele proiecte legislative privitoare la fermele de stat aflate actualmente in competitie. Exista, pe de-o parte, initiativa legislativa promovata de Partidul Democrat, care a fost deja aprobata de Senat in februarie 1999. Potrivit acesteia, o nou infiintata Agentie Nationala a Fermelor de Stat (ANFS) ar urma sa preia de la FPS toate prerogativele asociate calitatii de actionar in numele statului la un mare numar - 784 - de companii care opereaza in sectorul agricol. Pamantul utilizat de aceste companii, care nu va fi fost restituit foºtilor proprietari, urmeaza sa devina "proprietate publica a statului" ce nu va putea fi vanduta, ci doar concesionata. Ulterior, ANFS trebuie sa ia "masuri efective de privatizare ºi restructurare" a companiilor din portofoliul sau, astfel incat "aceasta actiune sa se incheie in termen de 6 luni pentru unitatile cu datorii mari ºi in termen de 12 luni pentru celelalte unitati".

Pe de alta parte exista initiativa lansata in ianuarie 1999 de Ministerul Agriculturii, ºi aprobata de camera Deputatilor in iunie 1999. Acest proiect prevede infiintarea unei alte agentii (Agentia Domeniilor Statului - ADS), in subordinea ministerului Agriculturii, care ar urma sa exercite drepturile de proprietate asupra terenurilor utilizate - fara titluri valabile de proprietate - de intreprinderile de stat din agricultura. Privatizarea acestor companii ar urma sa se realizeze "in tandem", de catre FPS ºi ADS, primul fiind insarcinat cu vanzarea actiunilor, iar ultimul - cu concesionarea pamantului apartinand statului. In plus, analog cu Ordonanta referitoare la privatizarea societatilor comerciale din turism, proiectul de lege stabileºte reguli de privatizare care nu sunt integral compatibilie cu cele prevazute de "regimul orizontal" - Legea nr.99/1999: anumite metode de privatizare, drepturi speciale de preferinta pentru diverse categorii de cumparatori potentiali, o distributie speciala a incasarilor din privatizare (din care 80% sunt destinate unui fond special gestionat de Ministerul Agriculturii). 

Deºi cele doua proiecte aflate in competitie sunt foarte diferite, ele impartaºesc prevederea potrivit careia pamantul apartinand statului nu poate fi instrainat, astfel prezumand - in mod extrem de optimist - ca ar putea fi vandute actiunile statului in companii al caror principal mijloc de productie este pamantul, fara a renunta la proprietatea statului asupra acestui pamant.

Regimul special de privatizare prevazut de actele legislative dedicate privatizarii in turism ºi in agricultura mai are in comun ºi "evictiunea" partiala a FPS din procesul de privatizare. In plus, el mai stabileºte ºi destinatii speciale ale incasarilor obtinute din vanzarea sau concesionarea proprietatii de stat.

Ordonanta referitoare la privatizarea in turism cere ca 80% din incasarile obtinute din vanzarea actiunilor, dar ºi din vanzarile de active (care sunt proprietatea societatilor comerciale vanzatoare!), sa fie varsate Fondului Special pentru Dezvoltarea Turismului care, actualmente, este gestionat de Autoritatea Nationala. Similar, proiectul de lege referitor la Agentia Domeniilor Statului prevede ca 80% din incasarile din privatizare (dar numai 70% din cele aferente contractelor de concesionare) sa fie colectate de un nou fond special - ce urmeaza sa fie creat - administrat de Ministerul Agriculturii. Fascinatia exercitata asupra tuturor agentiilor guvernamentale de accesul la "fonduri speciale", pe care le pot gestiona fara amestecul Ministerului Finantelor, este o caracteristica generala (deºi extrem de ingrijoratoare) a finantelor publice romaneºti. Mai greu de inteles este modalitatea vadit partinitoare prin care se doreºte crearea resurselor acestor fonduri. (20)

In scopul exhaustivitatii este utila identificarea altor pretendenti la preluarea de la FPS a responsabilitatilor de control corporativ ºi privatizare in anumite domenii, care au devenit extrem de activi in ultima perioada.

Agentia Nationala pentru ªtiinta, Tehnologie ºi Inovare considera obligatorie crearea, potrivit spuselor preºedintelui sau, unui sistem de "protejare a infrastructurii de cercetare", care sa asigure ca "infrastructura activitatii de cercetare nu va fi modificata" odata cu schimbarea proprietatii. (21)

Ministerul Industriei ºi Comertului, care doreºte sa preia controlul asupra ultimelor doua rafinarii ramase in portofoliul FPS (PETROMIDIA ºi RAFO, care detin impreuna circa 30% din capacitatea nationala de rafinare a petrolului). (22)

In fine, trebuie mentionat ºi un alt gen de substituire a prerogativelor de privatizare ale FPS prin cele ale nou acordate institutiilor administratiei publice. Este cazul Ordonantei de Urgenta a Guvernului (nr.15/1998) adoptate in septembrie 1999, prin care se imputerniceºte Ministerului Finantelor sa preia controlul asupra capitalului social detinut de stat in anumite societati comerciale ºi sa incerce sa il vanda in scopul acoperirii din aceste incasari a datoriilor acumulate de respectivele companii fata de unele componente ale bugetului public consolidat (Bugetul Statului, Bugetul Asigurarilor Sociale de Stat etc).

Acest mecanism de "stingere a creantelor bugetare" conceput de Ministerul Finatelor, deºi pompos denumit "debt-equity swap", nu are nici una din caracteristicile acestui exercitiu: debitorul nu iºi stinge direct obligatia de plata fata de creditor oferind in schimb titluri de proprietate (equity) care ii apartin, ºi nici nu exista o terta parte care sa preia equity de la datornic in schimbul achitarii obligatiilor acestuia fata de creditor. Singura diferenta dintre acest mecanism ºi privatizarea "traditionala" tine de identitatea vanzatorului actiunilor statului, nimic mai mult. Cu alte cuvinte, singura modificare semnificativa introdusa in procesul de privatizare consta in crearea unor noi prerogative de privatizare, in favoarea unei institutii, alta decat FPS. Apare astfel riscul generarii de dificultati suplimentare in calea privatizarii, deoarece ar trebui create ex novo un intreg set de resurse logistice ºi de personal, ca ºi proceduri interne (care, altminteri, existau deja in FPS) de catre o alta institutie, care nu dispune initial de expertiza ºi resursele necesare pentru indeplinirea cu succes a noului mandat incredintat chiar la solicitarea sa!

IV. "Latura intunecata" a activitatii FPS

Atacul pe scara larga la adresa responsabilitatilor de privatizare ale FPS, inceput in 1998 dar puternic intarit in 1999, este - dupa cum s-a mentionat deja - reflectarea directa a tentativelor perene ale administratiei publice de a obtine puteri mai mari. Agresivitatea crescuta a acestor demersuri in ultimii doi ani a fost ilustrata de frictiunile dintre decidentii de nivel inalt, devenite extrem de vizibile din cauza disputelor publice (desfaºurate prin intermediul mass-media) dintre conducatorii succesivi ai FPS ºi diverºi miniºtri. In termeni conventionali, se poate deduce de aici ca palierul executiv al administratiei publice ºi-a utilizat propria influenta in favoarea demult existentelor (chiar daca, partial suprimate) aspiratii ale aparatului birocratic.

Dar, e de alta parte, aceasta presiune sporita asupra FPS nu ar fi putut fi atat de eficace daca nu ar fi existat slabiciunui majore "la primire". Altfel spus, propria activitate a FPS a fost departe de a fi scutita de critici. Dar nici mediul in care FPS a operat nu era susceptibil sa conduca la o privatizare rapida, nu doar din cauza impedimentelor legislative, ci ºi a conditionarilor culturale. 

Din punct de vedere legal, mandatul incredintat FPS a fost foarte complex: privatizarea proprietatii de stat, aplicarea de masuri de restructurare la nivelul intreprinderilor din portofoliu pentru a le face mai atractive pentru privatizare ºi - in acelaºi timp - exercitarea guvernantei corporative in perioada de interimat anterioara privatizarii. Astfel, de la bun inceput, uriaºa sarcina de administrator a circa o jumatate din activele statului a revenit unui colos cu picioare de lut. Structura organizatorica a FPS, dotarea cu personal ºi echipament au trebuit sa fie realizate pe "loc viran" deoarece nici o structura deja existenta (cum ar fi departamentele de privatizare pe care ºi le creasera ministerele in 1990-92) nu

i-a fost transplantata.

Or, deºi aceasta situatie ar fi trebuit sa declanºeze masuri pentru realizarea unei largi delegari de sarcini ºi sprijinirea pe intermediari de privatizare (astfel realizand, practic, "sub-contractarea" procesului), FPS s-a miºcat - inca imediat dupa infiintarea sa - in directia opusa: Consiliul de Administratie s-a implicat masiv in activitatea curenta a institutiei, substituindu-se - pentru aproape orice decizie cu relevanta practica - conducerii executive. O colosala contradictie a aparut astfel intre numarul foarte mare de decizii care trebuie luate, pe de-o parte, ºi "locul ingust" al mecanismului decizional, pe de alta parte. Aceasta nefericita traditie, instaurata inca din primele zile de existenta a FPS, s-a dovedit atat de puternica incat continua, ºi in prezent, sa iºi ia birul. (23)

Trebuie insa recunoscut ca acapararea de catre Consiliul de Administratie a parghiilor executive nu a fost necesarmente negativ resimtita de membrii conducerii executive a FPS, ale caror puteri decizionale au fost astfel amputate. Existenta unui cadru legislativ extrem de pretabil la interpretari, dar mai ales faptul ca el a ajuns sa fie interpretat in cel mai restrictiv mod posibil de catre pletora de organisme care pretind a avea atributii de control (Curtea de Conturi, Politia, Corpul de Control al Guvernului etc), i-a facut pe membrii conducerii executive excesiv de precauti ºi doritori sa dilueze cat mai mult posibil raspunderea pentru deciziile adoptate, sau chiar de a o "pasa" pur ºi simplu la nivelul superior.

Extrem de cuprinzatoarele prerogative ale FPS in materie de guvernanta corporativa au determinat, in primul rand, deturnarea a mult prea multe resurse de la ceea ce ar fi trebuit sa fie principalul obiectiv al institutiei: privatizarea rapida (deºi trebuie admis ca preeminenta acestei sarcini nu a fost niciodata explicit exprimata in vreuna din legile succesive dedicate privatizarii). In al doilea rand, ele au avut ºi implicatii colaterale extrem de daunatoare:

- dependenta de mii de "outsideri" numiti ca reprezentanti ai statului in consiliile de administratie sau adunarile generale ale actionarilor ale societatilor comerciale cu capital de stat. (24)

- disponibilitatea, pana in 1997, a unor fonduri relativ importante obtinute din dividende sau pe seama incasarilor din privatizare (a caror varsare la bugetul de stat nu era legalmente obligatorie) a permis FPS sa-ºi aroge functia de organism financiar important, care dispensa subventii directe companiilor din portofoliu prin mecanisme netransparente (puternic afectate desuspiciuni de favoritism) ºi care plasa mari sume sub forma de depozite in diferite banci (dintre care unele au falimentat ulterior: e.g., COLUMNA Bank).

Pe langa deturnarea resurselor de la obiectivul privatizarii ºi celelalte efecte negative colaterale (partial corectate intre timp) pe care rolul FPS de administrator cvasi-ubicuu le-a generat, mai exista ºi alte consecinte, mai subtile, ale functiei duale a FPS, ºi care continua sa iºi faca simtita prezenta ºi la ora actuala. In primul rand, ºi foarte important, ea determina asumarea de catre FPS a unor initiative menite sa "asigure viitorul" companiilor privatizate. In forma lor bruta, acestea se traduc in prevederi excesiv de complicate ale contractelor de vanzare-cumparare de actiuni cu privire la: viitoarele investitii la care trebuie sa se angajeze noii proprietari, mentinerea unui anumit nivel al ocuparii fortei de munca pentru o anumita perioada etc. Acestea adauga incordari inutile unui proces tranzactional deja tensionat ºi imobilizeaza resurse de personal ale FPS chiar ºi dupa incheierea tranzactiei, pentru monitorizarea indeplinirii unor prevederi contractuale care, in cele mai multe din cazuri, ar fi trebuit sa fie redundante. (25)

Ajungem astfel la o alta fateta a activitatii FPS, care a fost adeseori considerata - mai ales de catre observatori straini ai privatizarii romaneºti - drept neajunsul originar fundamental al mandatului FPS: faptul ca este contraintuitiv sa se aºtepte de la o institutie sa desfaºoare cu forta ºi buna credinta activitati care, in cele din urma, sunt menite a ii rapi ratiunea de a fi. Intr-adevar, privatizarea accelerata este imaginea in oglinda a rapidei disparitii a FPS. (26) Totuºi, aceasta ipoteza (care, cu timpul, a ajuns sa capete valoare de explicatie axiomatica a ineficacitatii FPS) neglijeaza unele aspecte importante.

Privatizarea este, prin definitie, o activitate "o data pentru totdeauna". Ca atare, ea necesita resurse umane special alocate, peste cele necesare activitatilor curente, daca aceasta functie ar fi ramas sub responsabilitatea ministerelor. De aceea, orice alta institutie careia i-ar fi fost incredintata aceasta sarcina s-ar fi vazut confruntata cu aceeaºi problema. Desigur, aceasta problema ar fi putut fi evitata prin conceperea altor abordari generice ale privatizarii (o veritabila "privatizare de masa", ca in Cehia; sau o veritabila "privatizare a privatizarii", precum in Polonia) dar, in contextul dat, nu exista nici un motiv de a considera ca "opunerea inertiala" a FPS a fost mai daunatoare decat cea a oricaror alte institutii publice care ar fi avut acelaºi mandat.

Stimulentele ºi constrangerile FPS trebuie considerate in integralitatea lor. Oricine accepta ipoteza ca personalul FPS a intarziat in mod deliberat privatizarea pentru a-ºi pastra locul de munca (ºi avantajele derivate de aici) trebuie sa admita ºi ca - in contextul foarte puternicelor presiuni facute asupra organizatiei incepand din 1998 pentru a accelera privatizarea - obiectivul "pastrarii locului de munca" ar fi fost cel mai bine servit tocmai prin generarea rapida a unor rezultate concrete de natura celor cerute. Faptul ca acestea nu s-au produs la nivelul aºteptat este un indiciu prima facie al rolului limitat pe care il poate juca angajamentul personal al staff-ului FPS in accelerarea procesului de privatizare (ºi, reciproc, in incetinirea sa).

Contextul cultural. FPS nu poate fi o institutie decuplata de corpus-ul fundamental de idei, credinte ºi reprezentari asupra virtutilor ºi pericolelor privatizarii care circula in societatea romaneasca. El nu poate fi "cavalerul alb" al privatizarii decat in masura in care societatea in ansamblul sau resimte nevoia unui asemenea "campion".

Or, un inventar al criticilor curent formulate la adresa activitatii FPS, nu numai de comentatorii de presa, ci ºi de catre parlamentari ºi chiar de membri marcanti ai executivului, desemneaza FPS drept vinovat:

- ºi atunci cand vinde (pret prea mic, selectia cumparatorului etc) ºi atunci cand nu vinde (neoferirea spre vanzare a unui pachet de actiuni imediat dupa o exprimare - neangajanta - de interes, anularea unei proceduri de vanzare, rezilierea unui contract de privatizare etc);

- ºi cand nu acorda sprijin financiar companiilor din portofoliul sau (exemplu recent: supra-indatoratele companii maritime), dar ºi cand ofera sprijin financiar direct (pe scara larga pana in 1997, punctual in 1999: e.g., SIDEX, COMTIM, TRACTORUL, ROMAN);

- cand "se amesteca in activitatea" unor societati, ca ºi cand "se dezintereseaza de problemele" altora;

- pentru "neglijarea drepturilor micilor actionari", dar ºi pentru neutilizarea masiva a pietei de capital pentru vanzarea de pachete de control detinute (ceea ce inseamna ca micii actionari existenti nu pot beneficia de conditii preferentiale pentru achizitionarea acestor actiuni).

Acest amalgam de perceptii publice cu privire la functiile pe care FPS ar trebui sa ºi le asume reflecta inexistenta unui consens, chiar ºi la cele mai inalte niveluri politice, cu privire la ce face privatizarea dezirabila.

A priori, beneficiul crucial care poate fi obtinut de pe urma privatizarii intr-o economie in tranzitie precum cea a Romaniei decurge din inducerea unor schimbari majore in modul de exercitare a guvernantei corporative. Acestea ar urma sa determine fostele intreprinderi de stat sa inceapa sa urmareasca maximizarea profitului drept obiectiv principal, ceea ce ar permite - in timp - crearea unei "mase critice" de agenti economici a caror conduita bazeaza pe principiile pietei. Numai in asemenea conditii pot instrumentele conventionale de politica economica, testate in economiile de piata, sa genereze rezultatele aºteptate.

Cand alte obiective (precum: sporirea veniturilor bugetare; obtinerea de surse proaspete de investitii ºi capital de lucru de catre companiile privatizate; prezervarea unei cat mai mari parti din forta de munca angajata etc) sunt atribuite simultan procesului de privatizare, fara a incerca macar definirea unei ordini de prioritate intre ele, intregul context este tulburat, ºi orice criteriu obiectiv inceteaza a mai fi aplicabil.

Pot exista unele situatii, cu totul exceptionale, in care privatizarea sa reuºeasca sa raspunda de o maniera satisfacatoare tuturor cerintelor mentionate anterior. Insa, chiar ºi in asemenea cazuri, este inevitabila existenta unui compromis (trade-off) intre diferitele obiective amintite mai sus. Cu alte cuvinte, este imposibil sa se ajunga intr-o situatie in care toate aºteptarile formate cu privire la privatizare sa fie implinite simultan. Este teoretic posibila obtinerea unei situatii de "optim Pareto", dar nici aceasta nu va fi suficienta in ochii opiniei publice atata vreme cat privatizarea este tratata drept panaceu.

In cele mai multe cazuri, insa, principiul "destinarii politicilor" (policy assignment) formulat de Jan Tinbergen ar trebui sa se aplice privatizarii: nu poate exista decat un singur obiectiv urmarit prin recurgerea la un instrument (privatizarea, in cazul de fata). In masura in care teza potrivit careia privatizarea este dezirabila per se (datorita efectelor sale asupra guvernantei corporative) nu este considerata acceptabila, fiindca prea dogmatica, s-ar putea admite ca privatizarea intreprinderilor carora le sunt asociate "mize" foarte inalte sa fie subordonata unui alt scop, particular.

Totuºi, nici chiar conditii astfel relaxate nu par suficiente pentru decidentii romani. Avand in vedere aºteptarile lor declarate, ca ºi reactiile avute fata de tranzactii de privatizare incheiate anterior, se pare ca mecanismul lor de apreciere este blocat in pozitia "totul sau nimic". Intr-un asemenea context ar fi excesiv sa se acuze mass media pentru pozitia sa incoerenta fata de privatizare. In ultima instanta, ea nu face altceva decat sa reflecte o stare de spirit impartaºita la toate nivelurile societatii.

III. ABORDAREA EVOLUTIVÃ A PRIVATIZÃRII

III.1. Stadiul intai (pana in 1994): privatizari "spontane", privatizari-pilot, MEBO

Vreme de patru ani de la adoptarea primei legi cuprinzatoare a privatizarii, procesul de privatizare a fost cantonat intr-o plaja foarte ingusta de optiuni.

III.1.1. Privatizari "spontane"

Cea mai putin explorata dintre aceste optiuni, mai ales din cauza caracterului sau netransparent, poate fi privita drept specia romaneasca a "privatizarilor spontane" (care au jucat un rol foarte important, de pilda, in procesul ungar de privatizare). Doua cai principale au fost utilizate pentru realizarea acestui gen de privatizari:

- "societati mixte" (joint ventures), adica societati comerciale nou infiintate la al caror capital social intreprinderi de stat au contribuit cu o parte importanta a propriilor active (ºi, uneori, cu toate aceste active);

- majorari ale capitalului social al intreprinderii de stat, integral subscrise de investitori privati (de regula, insideri). (27)

Deja in 1993 (deci inainte ca procesul de privatizare sa fie declanºat cu adevarat) existau 209 joint ventures intre companii cu capital de stat ºi investitori straini, ca ºi 512 joint ventures constituite de intreprinderi de stat impreuna cu investitori privati romani. Un numar semnificativ dintre acestea au fost constituite potrivit unor stipulatii ºi conditii care, ulterior, au fost contestate de diferitele organisme de control, de obicei pe motivul subevaluarii contributiei la capitalul social a intreprinderii de stat fondatoare ºi, respectiv, al supraevaluarii aportului partenerului privat. Este interesant de notat faptul ca aceste contestari au fost mai frecvente in cazurile implicand participarea unor parteneri straini dacat atunci cand entitati private romane au luat parte la asemenea exercitii. Or, aceasta cale de privatizare a fost utilizata pe scara larga de managementul ºi angajatii unor societati de stat din anumite domenii (comert exterior, cercetare-proiectare, turism), unde nivelul redus al capitalului social a favorizat diluarea rapida (in termeni procentuali) a participatiei statului.

Privatizarea spontana a fost inlesnita de cadrul legislativ ambiguu, ca ºi de mult prea indelungatul vacuum institutional care a existat intre momentul deciziei de a fi infiintat FPS  (care a redus responsabilitatea perceputa la nivelul ministerelor, atunci cand nu a stimulat nemijlocit realizarea unor discutabile tranzactii "de ultima ora") ºi cel in care FPS a devenit operational. Cifrele statistice referitoare la infiintarea de societati mixte de catre intreprinderi de stat, prezentate mai jos, confirma aceasta ipoteza.

Datele de mai sus indica ºi o mult mai redusa propensiune a FPS de a aproba asemenea operatiuni, dupa alegerile din 1996. Din moment ce principiile de transparenta ºi competitie sunt mult mai bine servite de alte metode de privatizare, aceasta concluzie ofera o noua perspectiva asupra unor recente declaratii motivate politic, potrivit carora privatizarile realizate inainte de 1997 ar fi mult mai putin afectate de suspiciuni decat cele ulterioare. 

III.1.2. "Privatizari pilot"

O prevedere a Legii Privatizarii din 1991 imputernicea Agentia Nationala de Privatizare (ANP) sa desfaºoare, anterior constituirii FPS ºi FPP, privatizarea unor societati comerciale, cu conditia ca numarul acestora sa nu depaºeasca 0,5% din totalul societatilor supuse prevederilor legii. Pe aceasta baza s-a intocmit o lista de 32 de societati. Deºi, la prima vedere, "pilotul" a eºuat din punctul de vedere al realizarilor sale (doar 22 de societati au putut fi privatizate, cele mai multe prin vanzarea catre angajatii lor), el a permis revelarea a doua importante concluzii:

- vanzarile contra numerar sunt o metoda extrem de nepotrivita pentru o privatizare rapida ºi, pentru a avea succes, trebuie insotite de conditii de plata extrem de generoase (ceea ce este echivalent cu a spune ca vanzatorul trebuie sa fie pregatit sa iºi reduca pretul de oferta, dar - in acea perioada (1993) - aceasta era o propunere prea revolutionara pentru a fi formulata in mod deschis);

- abordarea caz-cu-caz imbratiºata de Legea Privatizarii era eronata ºi trebuia corectata - ca o solutie de "second best" - prin standardizarea (sau "industrializarea") macar a unei parti a procesului.

Rezultatul practic imediat al programului-pilot a constat in conceperea unei metodologii-standard pentru vanzarea societatilor comerciale mici, in conditii preferentiale, catre salariati ºi management. Astfel, in cazul in care aceºtia doreau sa achizitioneze o cota majoritara, ei puteau utiliza pentru preluarea cotei de 30% detinute de FPP certificate de proprietate emise de oricare dintre FPP-uri, iar FPS era obligat sa acorde conditii de plata concesionale: plati eºalonate pe o indelungata perioada, cu o dobanda fixa ºi extrem de redusa (10-15%  pe an, fata de o inflatie "cu trei cifre" in 1993, ºi "cu doua cifre" ulterior).

Privind retrospectiv, pare destul de evident ca aceasta decizie a deschis "cutia Pandorei" a MEBO-urilor, care aveau sa domine procesul de privatizare vreme de cativa ani ºi il "bantuie" chiar ºi in prezent. Totuºi, decizia a avut ºi merite: a introdus o cale rapida de privatizarea proprietatii de stat din companiile unde participatiile nu erau foarte importante, ºi unde un compromis intre pretul (sub-optimal) de tranzactie ºi economisirea unor importante resurse logistice ale vanzatorului era probabil justificat. Foarte important, aceasta decizie nu a antrenat in mod direct doua neajunsuri majore ale privatizarii prin MEBO, la care a condus generalizarea sa ulterioara:

- un drept de veto acordat de facto salariatilor, conducand la evictiunea oricaror altor cumparatori potentiali (ºi, mai mult, la rezilierea unor contracte de privatizare deoarece salariatii au refuzat sa accepte rezultatul procedurii prin care ele fusesera adjudecate);

- reducerea severa a perspectivelor de viabilitate ale societatii privatizate, odata ce MEBO s-a intins ºi asupra unor societati de dimensiuni mai mari, cu mult mai semnificative nevoi de capital de lucru.

III.1.3. MEBO

Panorama privatizarilor desfaºurate cu deosebire pana in 1994 arata o dezamagitoare lipsa de diversificare a metodelor utilizate.

Numar total de privatizari, din care:

Numar societati vandute prin MEBO

MEBO, ca % din totalul privatizarilor

Dupa 1996, ca rezultat al modificarilor legislative, nici una din tranzactiile de privatizare nu a mai fost oficial inregistrata drept MEBO. De asemenea, cifrele pentru 1995 ºi 1996 trebuie evaluate din perspectiva faptului ca, potrivit unor surse, multe din contractele de privatizare atribuite prin licitatie deschisa au fost adjudecate in favoarea "insider-ilor" (salariati ºi management). (28) Totuºi, din moment ce in aceste cazuri cumparatorii "de tip MEBO" nu au fost favorizati fata de alti competitori, ºi nici nu au beneficiat de facilitati de plata inaccesibile altor categorii de cumparatori, aceste tranzactii nu pot fi calificate drept "MEBO-uri" veritabile ºi, ca atare, nu rezinta caracteristicile descrise mai jos.

MEBO ar putea fi apreciat pozitiv pentru a fi fost, o vreme, singurul motor in functiune al privatizarii. Exista mai multi factori obiectivi care au conferit metodei MEBo larga sa extensiune din primii ani ai procesului de privatizare:

- faptul ca a implicat o abordare "de jos in sus", care a permis - intr-o anumita masura - depaºirea imobilismului generat de caracterul optional al privatizarii (dependenta sa de initiativa actionarilor institutionali: FPS ºi FPP-uri);

- faptul ca a beneficiat de existenta unei metodologii standardizate, care a minimizat dificultatile inerente ale negocierilor cerute pentru incheierea unei tranzactii de privatizare ºi a oferit un util instrument de protectie pentru decidentii implicati in procesul de privatizare: aceºtia puteau mai uºor sa iºi acopere raspunderile aratand ca au au urmat ad litteram procedurile prescrise de metodologia standard.

Aceºti factori ar fi pemis "MEBO-urilor" sa joace un rol important in procesul de privatizare ºi sa compenseze unele din neajunsurile sale timpurii, chiar ºi in absenta elementelor care au dus la excesiva lor favorizare. MEBO a beneficiat de o lege speciala (Legea nr.77/1994) care a consacrat privilegii semnificative pentru cumparartorii MEBO atat in ce priveºte conditiile pentru achizitionarea actiunilor de la FPS (avans de "maximum" 20%, platile urmatoare eºalonate pe "minimum" 5 ani, cu o dobanda de "maximum" 10%), cat ºi cu privire la tratamentul fiscal ulterior al companiilor respective (reducere cu 50% a partii din profitul impozabil corespunzand procentajului de actiuni achizitionate prin MEBO ºi neaplicarea taxei pe dividendele aferente acestor actiuni!). Mai mult, MEBO a ajuns sa fie privit ca o indreptatire neconditionata a salariatilor ºi, uneori, tribunalele au confirmat aceasta pretentie excesiva prin sentinte obligand FPS sa nu vanda nimanui altcuiva daca salariatii iºi exprimasera intentia de a achizitiona participatia gestionata de Fps 8e.g., cazul hotelului AMBASADOR).

Aceasta este, probabil, cea mai rea trasatura a MEBO in tabloul privatizarii romaneºti. In loc sa reprezinte o solutie "de rezerva", utilizata pentru a corecta dezavantajele altor metode, ea a devenit instrumentul prin care alte metode au fost evitate in mod deliberat.

Acesta este unghiul din care deficientele inerente ale metodei MEBO trebuie privite. Nici o metoda de privatizare nu este perfecta, deci nu ar fi nimic rau in natura sub-optimala a MEBO. Dar este cu totul altceva sa fie "sapate in piatra" deficientele sale prin instituirea de "bariere la intrare" fata de utilizarea, pe o scara cat de cat semnificativa, a altor metode de privatizare. Aceste bariere au fost mai ales "de facto" (privilegiile oferite cumparatorilor MEBO nu au fost accesibile altor investitori potentiali, iar aceºtia nu au beneficiat multa vreme de virtutile unor metodologii standardizate, ca sa nu mai vorbim de concesiile fiscale), dar uneori ele s-au teransformat in bariere "de jure" (e.g., sentinte judecatoreºti obligand FPS sa vanda unor cumparatori MEBO).

Acest fundal amplifica dimensiunea dezavantajelor metodei MEBO, care nu sunt deloc neglijabile:

- inechitatea implicita din faptul ca numai "insiderii" puteau beneficia de facilitatile MEBO, cu excluderea oricarui alt cetatean;

- "punerea in acelaºi coº" a fortei de munca ºi a averii personale a salariatilor, conducand la o contradictie intrinseca intre functiile pe care societatea trebuie sa le maximizeze (profitul versus utilitatea insiderilor: salarii inalte, prezervarea locurilor de munca); (29)

- accesul la capital de lucru proaspat, ca sa nu mai vorbim de investitii, know-how ºi debuºee de piata, este practic inexistent in cazul MEBO. (30)

Relevanta acestor neajunsuri ar putea fi (ºi, actualmente, chiar este) contestata pe motiv ca nu multe contracte de privatizare adjudecate prin MEBO au fost reziliate ulterior. Informatiile in aceasta privinta sunt lacunare ºi nu foarte actuale. La finele anului 1997, se pare ca doar 3% din contractele MEBO fusesera reziliate ca rezultat al neindeplinirii obligatiilor de plata. Chiar presupunand ca aceasta cifra nu s-a modificat semnificativ intre timp (ceea ce este foarte probabil), tot nu se poate desprinde de aici ca ea dovedeºte succesul metodei MEBO. Cu trecerea timpului, valoarea reala a platilor este erodata ºi - in plus - trebuie sa fi existat cazuri de reeºalonare a structurii platilor. (31)

Mult mai semnificative pentru evaluarea succesului acestei metode sunt datele referitoare la performanta companiilor "MEBO-izate". Un studiu bazat pe observarea performantei a 645 societati privatizate prin MEBO in 1993-94 (reprezentand peste 80% din multimea relevanta) indica o serioasa deteriorare a acesteia in 1996 ºi 1997: profitabilitatea a scazut de la 7,3% in 1994, la 2,2% in 1997, iar gradul de indatorare a crescut - in acelaºi interval - de la 29,3%, la 48,5%. Deºi aceasta inrautatire nu poate discrimina intre consideratiile generale (cum ar fi deteriorarea climatului economic de ansamblu) ºi determinantii legati de metoda de privatizare urmata, ea nu poate - in nici un caz - sa fie privita drept un argument in favoarea succesului MEBO. Ceteris paribus, sunt putine ºanse ca alte metode de privatizare sa fi generat rezultate mai slabe.

III.2. Stadiul al doilea (1995-96): "Programul de Privatizare de Masa"

III.2.1. Geneza "Programului de Privatizare de Masa"

Imboldul pentru un Program de Privatizare de Masa (in continuare, PPM) a aparut pe fundalul unei extrem de dezamagitoare performante a procesului de privatizare. Cu beneficiul retrospectivei, trebuie insa remarcat ca - in fapt - prea putine ºanse fusesera acordate FPS pentru a-ºi demonstra posibilitatile: declaratii oficiale de la nivelul cel mai inalt cu privire la iminenta remanierii cadrului legislativ au inceput sa fie facute la doar un an de cand FPS devenise operational!

Totuºi, sunt motive de a crede ca principalul neajuns pe care PPM era presupus sa il abordeze nu putea fi corectat de FPS in acel moment: natura "voluntara" a privatizarii, puternic dependenta de (relativ putinele) oferte de privatizare formulate de FPS, ca ºi de FPP-uri. Exista, intr-adevar, o reala nevoie de a injecta un nou dinamism procesului de privatizare.

Acest interes reinnoit al Guvernului fata de privatizare nu a fost insa totalmente endogen. Intr-o masura semnificativa, el a fost legat de termenii ºi conditiile ataºate continuarii finantarii oficiale externe. Un imprumut de ajustare structurala al Bancii Mondiale fusese negociat de peste un an, iar unul din principalele obstacole in calea finalizarii sale era ritmul nesatisfacator al procesului de privatizare.

III.2.2. Trasaturi discutabile conducand la rezultate discutabile

Daca nevoia unui nou impuls dat privatizarii era incontestabila, felul in care s-a realizat acest lucru a fost extrem de discutabil. Doua aspecte, indeosebi, merita o atentie speciala:

- utilizarea PPM ca pretext pentru atingerea unor obiective politice;

- impactul real extrem de redus al schimbarilor facute, cuplat cu existenta unor numeroase erori de conceptie.

"Captura politica"

Dupa cum s-a mentionat mai devreme, unul dintre efectele colaterale implicite ale PPM in plan institutional a fost de a readuce in prim-planul privatizarii institutiile guvernamentale, care fusesera marginalizate de catre FPS. Aceasta s-a realizat prin conceperea unor proceduri extrem de complicate, care reclamau implicarea directa a ANP (ºi, ulterior, prin actiunea acesteia, a Secretariatului General al Guvernului ºi a Ministerului Industriei). Mult mai discutabila a fost incercarea deliberata de a "desface" concentrarea certificatelor de proprietate (CP) care se produsese spontan dupa emiterea acestor "vouchere" de privatizare. (32)

Deoarece restangerea numarului de CP utilizate de o singura persoana intr-o tranzactie individuala de privatizare a fost considerata impracticabila, dar ti in scopul obtinerii unei mai mari "gratitudini" din partea populatiei in general, Guvernul a optat pentru o formula mai alambicata. S-a luat aºadar decizia de a fi emise ºi distribuite gratuit catre populatie un nou tip de "vouchere" de privatizare (denumite "cupoane de privatizare"), in forma nominativa, ºi cu o valoare nominala determinata. Aceste cupoane, impreuna cu CP existente, urmau sa fie contrapartea aceluiaºi procent de 30% din capitalul social total al societatilor comerciale cu capital de stat. Pentru a permite acest "truc", o reevaluare a capitalului social al tuturor societatilor comerciale cu capital de stat a fost decisa printr-o Hotarare a Guvernului emisa la 10 august 1994. Ulterior, certificatelor de proprietate li s-a atribuit prin decizie administrativa o valoare nominala de doar 25000 lei, astfel incat sa permita noilor cupoane sa primeasca o valoare nominala de 975000 lei. In consecinta, ceea ce fusese desemnat de legea din 1991 drept echivalentul a 30% din capitalul social total al societatilor comerciale cu capital de stat a fost diluat, in cele din urma, la mai putin de 1%.

Aceasta "solutie", ale carei motivatii politice nu pot fi - in mod rezonabil - negate, a generat cel putin doua consecinte extrem de daunatoare.

La nivelul "filosofiei" prevalente, ea a indicat existenta unor instincte egalitariste foarte puternice. Pretinsa restaurare a "egalitatii ºanselor" realizata in acest mod nu a fost, practic, decat realizarea fortata a unei "egalitati a rezultatelor". In al doilea rand, tot acest exercitiu a avut cel putin izul unei exproprieri ºi unei aplicari retroactive (certificatele de proprietate fusesera initial desemnate drept echivalentul a 30% - iar nu doar a 15 - din capitalul social total al intreprinderilor destat), deºi in termeni strict legali acesta nu pare sa fi fost cazul: trebuie acordata cuvenita deferenta deciziei adoptate de Curtea Constitutionala in aceasta speta, dupa ce fusese sesizata in mai 1995 de peste 100 de parlamentari ai Opozitiei. Dar, mai ingrijorator, s-a creat astfel o serioasa problema de credibilitate: prin "oprirea cursei" ºi comandarea unui nou start de fiecare data cand unele segmente ale populatiei se distanteaza de celelalte, insaºi ireversibilitatea procesului de privatizare este pusa in discutie. (33)

De asemenea demn de relevat, tinand seama de elaborata aparare a legii PPM prin argumente legate de caracterul sau "mai echitabil", este faptul ca - prin insaºi proiectarea sa - ea a oferit posibilitatea extragerii unor rente incredibile de catre anumite categorii de salariati. Aceasta s-a realizat prin intermediul stipulatiilor care permiteau salariatilor din intreprinderi neflate in "lista PPM" sa iºi utilizeze "voucherele" de privatizare pentru achizitionarea de actiuni in propriile companii. Daca aceste societati ar fi fost incluse in PPM, salariatii lor ar fi fost confruntati de concurenta altor detinatori de "vouchere", ceea ce - potential, in cazul societatilor atractive - ar fi condus la supra-subscriere ºi, implicit, la mai putine actiuni alocate fiecarui subscriitor. Or, aceºti salariati au fost protejati in mod deliberat de orice concurenta ºi, cel putin in unele cazuri, "rentele" pe care au putut sa le extraga in consecinta, au fost foarte importante. (34) 

La un nivel pragmatic, complicatele manevre necesare pentru diluarea valorii certificatelor de proprietate au exercitat un impact extrem de negativ asupra ritmului tranzactiilor de privatizare. Numarul lunar al tranzactiilor de privatizare s-a "prabuºit" in urma sporirii artificiale a capitalului social al companiilor priatizabile, cu atat mai mult cu cat nu s-a introdus nici o prevedere menita sa "acopere" raspunderea FPS in cazul in care ar fi recurs la vanzari sub valoarea contabila astfel majorata.

Evolutia tranzactiilor de privatizare realizate lunar,

anterior ºi ulterior HG nr.500/10 august 1994

Aprilie

Mai

Iunie

Iulie

August

Septemb.

Octombr.

Noiembr.

Decemb.

Aºadar, pe langa alte numeroase trasaturi paradoxale, calea "Legii pentru accelerarea procesului de privatizare" a inceput printr-o incetinire de mari proportii.

"Timiditatea" PPM ºi deficiente conceptuale

Din proiect, PPM nu putea realiza decat un singur element incontestabil de progres fata de situatia prevalenta: anularea caracterului optional al privatizarilor, prin fortarea oferirii "spre vanzare" a unui mare numar de societati comerciale ºi prin posibilitatea data achizitionarii cu ajutorul "voucherelor" a peste 30% (i.e., pana la 60%) din capitalul social al oricarei companii incluse in lista PPM.

Ramane insa imposibil de inteles, din punctul de vedere al rationalitatii economice, de ce a fost limitat procentul de actiuni preschimbabile gratuit contra "vouchere" de privatizare la maximum 60% (ºi, in multe cazuri, la doar 49%) din capitalul social al oricarei "companii PPM". Din cele 4803 societati comerciale incluse finalmente in "lista PPM", pentru 17% nu s-a oferit subscrierii gratuite decat o participatie minoritara, dar aceste companii reprezentau 62% din capitalul social total al "societatilor PPM". (35)

Nu exista nici un motiv convingator pentru a nu fi fost acceptata distribuirea gratuita a pana la 100% din capitalul social al unor companii, afara doar de consideratii paternaliste. Devreme ce, imediat dupa subscrierea publica, detinerea privata de actiuni nu putea fi decat extrem de dispersata, pachetul de control a ramas sub administrarea FPS. Ulterior, admitand ca s-ar fi realizat o concentrare a actiunilor detinute privat, vanzarea de catre FPS a participatiei sale minoritare putea fi stanjenita de deciziile luate de actionarii privati majoritari. (36)

De asemenea de neinteles este ºi motivul pentru care, in multe cazuri, doar participatii minoritare au fost oferite subscriptiei publice. Daca aceste societati erau considerate "strategice" sau, altminteri, extrem de importante (indiferent de rationalitatea unor asemenea desemnari) decizia de a nu le include, pur ºi simplu, in "lista PPM" ar fi scutit toata lumea de probleme nedorite.

Astfel, in principal ca rezultat al felului in care a fost conceput, PPM a avut incredibilul dublu neajuns:

nu numai de a nu fi realizat principalul (daca nu singurul) avantaj al "privatizarii de masa" fata de privatizarea "caz-cu-caz": viteza;

ci ºi de a complica realzarea ulterioara a privatizarii "caz-cu-caz".

FPS trebuie, in continuare, sa efectueze vanzari de actiuni "caz-cu-caz" pentru fiecare din societatile incluse in PPM. De asemenea, a trebuit sa amane oferirea spre vanzare a unui mare numar de societati aflate in negociere cu fostele FPP in vederea "regularizarii" reciproce a portofoliilor. ªi, finalmente, vanzarile de actiuni ale FPS sunt frecvent ingreunate de interesele opuse ale celorlalti actionari, rezultati din PPM. (37)

Pe acest fundal, concluzia lui Earle ºi Telegdy, potrivit careia "aºa-numita privatizare de masa a reuºit sa privatizeze doar 5,5% din capitalul aflat in mainile statului", nu are prea mare semnificatie. PPM nici macar nu ºi-a propus sa mearga dincolo de "cifra magica" de 30% din capitalul social destinat distribuirii gratuite ºi, in cele din urma, a debuºat in detinerea unei foarte mici proportii din acest (deja redus) procentaj de catre alte entitati decat cele cinci FPP-uri, convertite ulterior in fonduri de investitii.

III.2.3. FPP-urile ºi transformarea lor in fonduri de investitii "clasice"

Deºi proprietatea fostelor FPP-uri poate fi privita - din considerente practice - drept proprietate privata, dimensiunea sa relativ importanta reclama o examinare mai aprofundata a naturii ºi obiectivelor acestor institutii de tip special. Pe cand FPS nu a fost o inovatie absoluta (comparatiile cu Treuhand fiind, pana la un punct, pertinente), FPP-urile au fost creatii absolut novatoare din punct de vedere teoretic. Dupa cum s-a rezumat anterior, FPP-urile au fost instituite ca un tip special de societati pe actiuni, avand drept actionari toti detinatorii de certificate de proprietate, ºi detinand - impreuna - 30% din capitalul social al tuturor societatilor comerciale destinate privatizarii.

Mandatul acestor institutii cuprindea obiective contradictorii: maximizarea portofoliului, pe de-o parte (ceea ce reprezenta un stimulent implicit de a pastra participatiile detinute in cele mai profitabile companii) ºi dezinvestirea rapida, pe de alta parte (care ar fi presupus oferirea a cat mai multe actiuni spre preschimbare contra certificate de proprietate).

Statutul lor era, de asemenea, impanat cu ambiguitati. Nu erau fonduri de investitii propriu-zise, deoarece capitalul lor social (certificatele de proprietate) erau in acelaºi timp "bani speciali" cu care se puteau cumpara participatii in diferite societati comerciale individuale. ªi nu erau nici fonduri mutuale, pentru ca titlurile emise nu erau rascumparabile.

O alta contradictie a decurs din faptul ca, deºi erau destinate sa reprezinte interese private (marea masa a detinatorilor de certificate de proprietate), FPP-urile au fost constituite "de sus in jos", iar controlul asupra lor a fost incredintat unor Consilii de Administratie numite (de catre Parlament) pe criterii politice. (38)

Privind retrospectiv, se impune constatarea ca infiintarea FPP-urilor a fost o dovada in plus a existentei unor reflexe paternaliste. Cetatenii nu au fost considerati indeajuns de "maturi" pentru a decide in care societati doresc sa iºi utilizeze certificatele de proprietate, ºi trebuiau totodata protejati impotriva propriilor erori prin participatiile in FPP-uri, presupuse a avea virtutea de a diversifica riscurile.

Obiectivele contradictorii ale FPP-urilor, impreuna cu numirea pe criterii politice a conducerii lor, au determinat o concentrare excesiva asupra functiei de administrare a portofoliului (in detrimentul privatizarii propriu-zise), ca ºi asupra maximizarii pretului in tranzactiile de privatizare (astfel incat sa fie anulate cat mai multe certificate de proprietate fara a fi necesara cedarea unei prea mari parti din portofoliul de actiuni initial detinut). Este adevarat ca Legea Privatizarii din 1991 a cuprins prevederi menite sa evite o atitudine prea conservatoare din partea FPP-urilor: stipulatia potrivit careia acestea urmau sa se transforme, la capatul unui interval de cinci ani, in fonduri de investitii propriu-zise. Dar, dupa cum se va arata mai jos, ulterior au fost concepute modalitati care sa asigure ca, ºi in urma transformarii, "insiderii" sa pastreze controlul asupra fostelor FPP, ceea ce inseamna ca obligatia conversiei in interiorul unui termen dat nu s-a dovedit atat de eficace pe cat era de aºteptat in moderarea dublei tendinte de maximizare a valorii portofoliului gestionat ºi de pastrare a cat mai mult posibil din portofoliul de actiuni alocat initial fiecarui FPP.

Inovatia introdusa de PPM prin acceptarea ca peste 30% din capitalul social al intreprinderilor de stat sa fie achizitionat cu "vouchere" de privatizare (certificate de proprietate ºi cupoane) a creat enorme dificultati in calea determinarii portofoliilor fostelor FPP. Pe cand, anterior, participatiile detinute de FPS nu puteau fi cumparate decat platind cu numerar, PPM a facut posibila achizitionarea cu "vouchere" a unei portiuni din participatiile FPS (anume, ceea ce depaºea 30% din capitalul social al societatilor cuprinse in PPM, mergand pana la 49% sau 60%). (39)

De aici, solutia gasita: organizarea, la finele cedarii gratuite de actiuni contra "vouchere", a unui gigantic exercitiu de "regularizare" potrivit caruia FPP-urile trebuiau sa cedeze FPS actiuni emise de societati neincluse in lista PPM (sau, dupa caz, de societati unde rata de subscriere fusese subunitara) in scopul de a "despagubi" FPS pentru acele actiuni care ii apartineau initial ºi care au trebuit cedate contra "vouchere" de privatizare.

Aceasta complicatie evitabila ilustreaza masiva subapreciere, de catre mecanismul PPM, a problemelor practice de punere in aplicare. Pare ca a prevalat ipoteza "acoperitoare"  ca lucrurile se vor petrece de o maniera lina, neglijandu-se cu totul faptul ca ambele categorii de institutii implicate (FPS ºi, respectiv, FPP-urile) aveau de maximizat propriile obiective ºi, pe cale de consecinta, aveau interese divergente. Or, era de aºteptat ca - intre entitati cu vocatie lucrativa - considerentele legate de "valoarea de piata" a actiunilor supuse regularizarii sa primeze asupra unor calcule simple bazate pe valoarea nominala. In plus, fostele FPP au incercat sa uzeze de ocazia regularizarii pentru a obtine compensatii pentru societatile comerciale (sau parti din ele) care fusesera retrase din portofoliile lor in anii anteriori, prin Hotarari ale Guvernului menite sa infiinteze sau sa extinda "regii autonome" sau, mai simplu, sa "doteze" varii institutii publice cu hoteluri, vile ºi altele asemenea. Din cauza tuturor acestor complicatii, procesul de regularizare nu a putut fi incheiat nici macar la finele lunii septembrie 1999, in ciuda unor acte normative succesive care statuau finalizarea sa in anumite termene, amanate sistematic. (40)

Un alt set de probleme foarte complicate este legat de identificarea actionarilor fostelor FPP. Odata convertite - prin efectul unei legi (nr.133) adoptate in ultimele zile ale Parlamentului precedent (28 octombrie 1996) - in "societati de investitii financiare" (mai jos, SIF), fostele FPP-uri trebuiau sa procedeze la intocmirea listelor propriilor actionari. Daca tentatii perfectioniste nu ar fi prezidat asupra procesului legislativ, acesta ar fi putut fi un exercitiu simplu, actionarii SIF fiind acei cetateni care au optat pentru utilizarea propriilor "vouchere" de privatizare subscriind intr-un FPP ales de ei, mai degraba decat intr-una din cele peste 4800 "societati PPM" generos oferite subscriptiei publice. Legiuitorii, insa, au repudiat aceasta solutie simpla. Ei au cerut, in schimb, ca actiuni emise de SIF-uri sa fie acordate ºi tuturor cetatenilor care, deºi ºi-au utilizat "voucherele" subscriind in companii individuale, fusesera totuºi "actionari" ai FPP-urilor intre 1992-96 ºi, ca atare, ar fi fost indreptatiti sa primeasca dividendele aferente profiturilor realizate de FPP-uri in acele exercitii financiare. Deoarece FPP-urile utilizasera aceste dividende pentru a face plasamente financiare, fara a le distribui propriilor actionari, cetatenii indreptatiti urmau sa fie despagubiti in natura pentru aceste "venituri nerealizate", primind in schimb actiuni nou emise de SIF-uri.

Ar fi dificil de imaginat o masura ale carei efecte cost-beneficiu sa fie mai rele. Peste doi ani ºi jumatate s-au scurs pana ce SIF-urile au ajuns in posesia listelor acestor "actionari suplimentari". In acelaºi interval, posibilitatea "actionarilor originari" ai SIF (adica, cetatenii care iºi utilizasera "voucherele" de privatizare prin subscrierea direct intr-unul din FPP-uri) de a iºi utiliza actiunile astfel dobandite a fost blocata. Toate acestea, in scopul emiterii de noi actiuni pe seama dividendelor trecute, a caror valoare nominala de-abia acopera costurile de tranzactie generate de emiterea ºi distribuirea lor! Trebuie mentionat ca numarul cetatenilor care au subscris direct in FPP-uri este de circa 2,2 milioane, pe cand cel al persoanelor indreptatite sa primeasca "in natura" dividende trecute se situa la aproximativ 10 milioane. Cu alte cuvinte, dreptul la libera dispozitie a 2,2 milioane persoane pentru intregul lor beneficiu din privatizarea de masa a fost, in mod deliberat, conditionat de obtinerea de catre 10 milºioane de persoane a unor beneficci suplimentare din privatizarea de masa, pe care nu contau ºi care, oricum, erau neglijabile la nivel individual.

Ca ºi cand lucrurile nu ºi aºa erau suficient de complicate, Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.54/28 decembrie 1998 a introdus o dificultate suplimentara, inventand practic noi drepturi de actionari asupra capitalului social al SIF-urilor. Asemenea drepturi urmau sa fie acordate: cetatenilor care nu ºi-au putut exercita dreptul de subscriere in cadrul PPM deoarece primisera cupoane de privatizare greºit inscriptionate; cetatenilor care nu au putut primi actiuni in companiile pe care le alesesera deoarece acestea fusera retrase din lista PPM din varii motive (fuziuni, divizari, nevalidare a capitalului lor social); ºi, mai ales, cetatenilor care - din cauza suprasubscrierii inregistrate la societatile comerciale alese - primisera actiuni a caror valoare nominala era inferioara valorii nominale a "voucherelor" de privatizare pe care le utilizasera pentru subscriere. In vreme ce aplicarea primelor doua prevederi susmentionate nu ar fi reclamat sporirea cu mai mult de 2-3% a capitalului social al SIF-urilor, ultima prevedere era potential exploziva. Conform estimarilor efectuate de fostele FPP, ea ar fi condus la dublarea numarului de actiuni emise de SIF-uri, evident fara nici o contraparte in activ. In consecinta, valoarea de piata a participatiilor cetatenilor care iºi subscrisesera "voucherele" direct in SIF-uri ar fi fost diluata masiv.

Conchizand, probleme serioase - care ar fi putut fi evitate daca abordari mai pragmatice ar fi prezidat asupra proiectarii Legii PPM ºi a Legii pentru transformarea FPP - au stanjenit puternic determinarea atat a activului SIF-urilor (ca urmare a exercitiului de "regularizare"), cat ºi a pasivului acestora (identificarea numarului actionarilor ºi a dimensiunii participatiilor acestora). Dintre cele doua probleme, prima a fost in mare masura rezolvata (in martie 1999, regularizarea se incheiase pentru 98,2% din activele vizate), dar ultima nu poate fi rezolvata de o maniera satisfacatoare pana ce noile indreptatiri asupra actiunilor decise de Ordonanta de Urgenta a Guvernului din 28 decembrie 1998 nu sunt formal abrogate. (41)

Toate problemele mentionate mai sus au un impact direct asupra realitatii privatizarii realizate prin participatiile SIF. Este deja dificil de imaginat in ce masura principalele virtuti ale proprietatii private (guvernanta corporativa corespunzatoare, orientata catre maximizarea profitului) pot fi realmente materializate prin existenta a cinci "mega-fonduri", fiecare din ele detinand participatii semnificative in sute de companii individuale. Dar, mai mult, cata vreme actiunile SIF nu sunt tranzactionate public, proprietari privati veritabili sunt frustrati de un atribut esential al proprietatii: posibilitatea liberei dispozitii. Din acelaºi motiv, concentrarea actiunilor emise de SIF-uri este blocata, ceea ce lasa controlul SIF-urilor in mainile actualilor conducatori, care iºi datoreaza aceste pozitii - in primul rand - unor afinitati politice "corecte". (42)

Sinoptic al portofoliilor SIF

- la 30 iunie 1999 -

Banat

Moldova

Transilvania

Muntenia

Oltenia

Participatii (nr. de societati)

Capital social (miliarde lei)

Numar actionari "originari" (mii)

Numar total actionari (mil.)

Profit in 1998 (miliarde lei)

Inca mai ingrijorator este faptul ca, in actualele circumstante, chiar daca actiunile SIF ajung sa fie cotate pe piata de capital, emergenta unei reale guvernante corporative la nivelul SIF (care ar ameliora guvernanta corporativa la nivelul a sute de societati aflate in portofoliul SIF) va fi amanata sine die. Aceasta intrucat, in intentia declarata de a proteja micii actionari, fiecare SIF ºi-a inclus in statut prevederi care interzic oricarui actionar individual sa exercite drepturi de vot intr-o proportie mai mare de 0,1% din capitalul social! Chiar admitand ca interesele micilor actionari ar fi realmente servite de o asemenea prevedere, bunul simt insuºi sugereaza ca intensitatea acestui presupus "caºtig", dispersat intre sute de mii de persoane individuale, este copios depaºita de cea a "rentelor" care pot fi obtinute de "insiderii" care administreaza, fara riscul de a fi traºi la raspundere de actionari, SIF-urile. Dar, de fapt, asemenea restrictii in calea concentrarii actionariatului nu pot decat sa faca actiunile emise de SIF mai putin atractive odata ce ele vor fi admise la cota Bursei de valori, ceea ce inseamna ca micii actionari care sunt aºa-zis "protejati" (printr-o incredibil de "auto-profitabila" stipulatie) vor obtine preturi extrem de mici pentru actiunile lor, atunci cand nu se vor confrunta cu imposibilitatea de a le vinde, din cauza lipsei de cerere.

III. Stadiul trei (dupa 1996): recursul exclusiv la privatizari caz-cu-caz

Al treilea (ºi actualul) stadiu al procesului de privatizare se concentreza pe "dezinvestirea" proprietatii de stat prin tranzactii individuale. In comparatie cu cele doua stadii anterioare, cel actual prezinta mai multe trasaturi noi.

a. Fara indoiala, cea mai importanta trasatura se refera la primele tranzactii de privatizare incununate de succes referitoare la banci cu capital de stat ºi la utilitati publice. Mult mai important decat efectul pozitiv indus prin incasarile sporite ale Bugetului de Stat este semnalul lipsit de echivoc transmis (prin distrugerea unor tabuuri adanc inradacinate) cu privire la ireversibilitatea procesului de reforma din Romania.

b. O a doua trasatura importanta decurge din recurgerea pe scara mult mai larga la tranzactii mediate prin piata de capital ca metoda de vanzare a actiunilor detinute in proprietate de stat.

c. In al treilea rand, trebuie remarcata emergenta unui real efort de "sub-contractare" a unor sarcini legate de privatizare, prin apelul la serviciile oferite de consultanti specializati ºi/sau banci de investitii.

Spre deosebire prima trasatura mentionata mai sus, care a reprezentat un element de noutate absoluta pentru scurta "istorie" a privatizarii romaneºti, celelalte doua iºi au precedente in stadiile anterioare. Totuºi, aceste precedente se limiteaza la episoade izolate, care nu permit degajarea de concluzii relevante din experiente atat de limitate.

Nu se poate contesta ca performanta procesului de privatizare dupa 1997 este semnificativ superioara realizarilor anterioare. Acest fapt poate fi ilustrat prin mai multi indicatori cantitativi, cum ar fi:

Procentul "dezinvestit" din totalul capitalului social controlat de FPS. Dupa cum s-a aratat anterior (vezi punctul I.1.2), circa 22% din capitalul social initial aflat in administrarea FPS a fost vandut in doar doi ani ºi jumatate (1 ianuarie 1997 - 30 iunie 1999), fata de doar 10% in cei patru ani anteriori.

Numarul de societati "mari" privatizate. Facand cuvenita rezerva asupra faptului ca definirea intreprinderilor "mari" se bazeaza pe valoarea contabila (a carei semnificatie in termeni relativi este erodata de o inflatie inalta ºi persistenta), fapt este ca doar 83 de societati definite drept "mari" fusesera privatizate intre 1993-96, fata de 183 in urmatorii doi ani ºi jumatate.

Numarul privatizarilor realizate cu participarea investitorilor straini. Cifrele corespunzatoare perioadelor 1993-96 ºi 1997-sem.I 1999 sunt: 11 ºi, respectiv, 201!

Cifrele citate mai sus sunt susceptibile de nuantari, deoarece o anumita autocorelare a lor nu poate fi exclusa. Mai multe intreprinderi "mari" privatizate determina necesarmente o mai mare proportie a capitalului social privatizat. Iar numarul contractelor de privatizare incheiate cu investitori straini este un indicator calitativ cel putin in aceeaºi masura in care este ºi un indicator cantitativ. Dar, ºi dupa sugerarea acestor precautii de interpretare, nu pot exista prea multe dubii asupra faptului ca procesul de privatizare a capatat o dimensiune superioara dupa 1996, iar acest fapt nu poate fi separat de existenta unei mai mari vointe politice de a privatiza.

Ceea ce nu inseamna, totuºi, ca performantele inregistrate dupa 1997 nu ar fi putut fi semnificativ superioare. Prea adesea, explicatiile romaneºti oferite pentru nerealizarile recente au evocat interesul redus al investitorilor straini, fie pentru ca nu ar fi fost stimulati suficient de autoritatile din tara de origine, fie/sau din cauza reducerii atractivitatii pietelor emergente ulterior "crizelor" din Asia ºi, mai ales, Rusia. (43)

Aceste explicatii sunt excesiv de "auto-satisfacatoare", deoarece ele trec implicit sub tacere impedimente auto-generate. Din ratiuni practice, legate de cursivitatea expunerii, acestea pot fi grupate in trei categorii:

Probleme care pot fi atribuite, in cea mai mare masura, FPS; ele vor fi abordate mai jos (vezi capitolul IV.), in conexiune cu metodele de privatizare utilizate.

Probleme rezultate din neabordarea frontala a unor foarte importante externalitati negative care afecteaza procesul de privatizare; ele au avut un rol negativ ºi in precedentele stadii conventionale ale privatizarii romaneºti, dar potentialul lor de blocaj a crescut cu timpul (vezi capitolul V.).

Probleme exterioare activitatii FPS, care sunt "noi" in sensul ca au inceput sa se manifeste dupa 1996.

O prima astfel de problema ar putea fi definita drept moºtenirea nefericita a Programului de Privatizare de Masa. Concret, dupa cum s-a indicat ºi anterior, "arhitectura" PPM a generat trei categorii de dificultati nenecesare pentru activitatea ulterioara de privatizare a FPS:

- nevoia realizarii unor negocieri de mari proportii cu SIF-urile in scopul "regularizarii", cu corolarul ca un numar important de participatii detinute de FPS in societati individuale au fost in mod deliberat excluse de la oferirea spre privatizare, pana la determinarea finala a participatiilor detinute de FPS ºi, respectiv, de SIF-uri;

- reducerea participatiilor detinute de FPS in multe societati la cote minoritare, ceea ce a creat dificultati (altminteri evitabile) in calea vanzarilor de actiuni de catre FPS;

- inutila supra-aglomerare a FPS cu sarcina vanzarii de cote reziduale de actiuni (care ar fi putut fi fost lesne privatizate, daca ar fi fost facute disponibile in cadrul exercitiului subscrierii gratuite - PPM).

Ca urmare, FPS a fost fortat sa se angajeze intr-un mare numar de tranzactii "reziduale" care, fara indoiala, au deturnat resurse limitate de la realizarea obiectivului mai productiv al vanzarii de participatii majoritare. Cuprinderea acestei nedorite "duplicari" poate fi cel mai bine ilustrata prin numarul tranzactiilor inregistrate in baza de date a FPS ca reprezentand tranzactii referitoare la companii cu privire la care care contracte de vanzare-cumparare de actiuni fusesera deja incheiate de FPS.

Datele disponibile arata ca, in 1998, au trebuit incheiate 383 asemenea tranzactii, iar alte 321 astfel de tranzactii au fost realizate in primele 8 luni din 1999. Cele 704 tranzactii "reziduale" mentionate anterior reprezinta echivalentul a 28% din numarul tranzactiilor "veritabile" realizate de FPS in aceeaºi perioada. Acest indiciu este ilustrativ pentru marea masura in care resurse teoretic dedicate privatizarii au trebuirt utilizate pentru "curatirea" portofoliului FPS. (44)

Un alt factor care a incetinit de o maniera semnificativa ritmul privatizarilor realizate dupa 1996 este direct legat de excesiva volatilitate a cadrului legislativ. O scurta prezentare factuala a evolutiilor petrecute succesiv arata ca:

- cele trei "legi primare" ale privatizarii aflate in vigoare la finele lui 1996 ("legea Privatizarii" din 1991, "Legea MEBO" din 1994 ºi "Legea PPM" din 1995) au fost, cu toate, substantial amendate in mai ºi iulie 1997;

- modificari importante au fost facute in august ºi septembrie 1997 cu privire la protejarea salariatilor din societatile comerciale privatizate, ca ºi in ce priveºte destinatia veniturilor obtinute din privatizare;

- o prima consolidare integrala a cadrului legislativ al privatizarii, comportand numeroase schimbari importante ale celui anterior, a avut loc in decembrie 1997;

- detaliate norme metodologice pentru aplicarea noului cadru legislativ au fost emise, succesiv, in august 1997, februarie 1998 ºi iulie 1998;

- o noua modificare de substanta a legislatiei "orizontale" a privatizarii a avut loc in mai 1999, iar norme metodologice de aplicare au fost emise in iunie 1999.

La cele de mai sus trebuie adaugate freceventele schimbari ale legislatiei generale referitoare la "investitii", care are o relevanta imediata pentru procesul decizional al celor mai multi cumparatori potentiali de actiuni detinute de stat: iunie 1997, decembrie 1997, decembrie 1998, martie 1999, mai 1999.

Din cele de mai sus rezulta ca, intr-o perioada de numai 25 de luni (mai 1997 - iunie 1999) au avut loc nu mai putin de 15 modificari substantiale ale cadrului legal direct relevant pentru privatizare, din care cel putin 7 au cuprins schimbari generale ale tuturor metodelor de privatizare, aplicabile tuturor societatilor comerciale.

Amendamentele aduse legislatiei "investitiilor" au fost excesiv de capricioase, ca rezultat al disputelor din chiar sanul Cabinetului, ca ºi din cauza unor diferente substantiale de abordare intre autoritatea executiva ºi cea legislativa. In plus, in ultima vreme ele au fost "poluate" ºi de incercarea de a da o acoperire generala unor stimulente foarte specifice, negociate in contextul unor tranzactii de privatizare individuale (e.g., preluarea proucatorului autohton de automobile DACIA de catre RENAULT).

Cu toate acestea, o privire auspra succesivelor acte normative dedicate privatizarii permite decelarea, cu exceptia prevederilor de natura institutionala, unui trend catre simplificarea ºi facilitarea tranzactiilor de privatizare. In acest context este legitima intrebarea de ce schimbarile legislative facute cu incepere din 1997 au fost in detrimentul eforturilor de privatizare ale FPS. Pentru a putea raspunde la aceasta intrebare, trebuie facuta dintru inceput distinctia intre recurgerea frecventa la modificari legislative, pe de-o parte, ºi continutul acestor schimbari. In general vorbind, blamul asupra modificarilor legislative operate dupa 1996 a fost asociat mult mai des cu ultimul aspect decat cu primul. (45)

Convingerea mea ferma, insa, este ca nu acesta a fost cazul. Pe ansamblu, deºi exista episoade punctuale de noi prevederi legislative mai putin favorabile privatizarii decat cele inlocuite, fiecare nou act normativ cuprinzator a fost superior celui anterior. Totuºi, aceasta continua volatilitate a avut importante repercusiuni negative, dintre care cea mai importanta se refera la nevoia resimtita de fiecare data de FPS de a "reajusta" tranzactiile deja declanºate de o maniera care sa permita incadrarea in exigentele formulate de noul cadru legislativ.S-a creat astfel o larga "breºa" prin care s-au scurs enorme resurse utilizate pentru configurarea unor tranzactii, care ulterior au trebuir "re-configurate". Aceasta conduce la un rezultat negativ al analizei cost-beneficiu facute modificarilor legislative operate, care nu a fost prevazut tocmai pentru ca parea contraintuitiv: potentialul de accelerare a privatizarii prin relaxarea prevederilor legale care o constrangeau anterior a sfarºit prin a fi "supra-compensat" de incetinirile generate de nevoia ajustarii la noul cadru legal. Daca aceste ajustari legislative ar fi fost mai putin frecvente, primul efect ar fi prevalat asupra celui din utma.

IV. PRIVATIZAREA IN ACTIUNE: METODE, PRET, PROBLEME

IV.1. Metode de privatizare utilizate; date cantitative ºi motivatii

Tabloul tranzactiilor de privatizare realizate intre 1 ianuarie 1996 ºi 31 august 1999, defalcate pe metode de privatizare utilizate, este redat in tabelul de mai jos.

Licitatii

Negocieri directe

Vanzari pe piata de capital

Numar

% din total

Numar

% din total

Numar

% din total

 

I-VIII/1999

Cifrele prezentate indica o recurgere foarte neuniforma la diferitele metode de privatizare disponibile. Abia in ultima parte a intervalului devine discernibila o anumita tendinta: prevalenta absoluta a licitatiilor ºi utilizarea in creºtere a vanzarilor efectuate direct pe piata de capital. Trebuie luate anumite precautii in ce priveºte semnificatia statistica a concluziile derivate din observarea privatizarilor exprimate in termeni de numar al tranzactiilor realizate, iar nu in termeni de capital social "dezinvestit". In linii mari, proportia negocierii directe in anasamblul capitalului social privatizat este mai mare decat cea a oricarei alte metode, in vreme ce aceea a vanzarilor pe piata de capital este ºi ea mai mare in capitalul social total privatizat decat in numarul total al tranzactiilor de privatizare resuºite.

Pot exista mai multe seturi de explicatii pentru distribuirea tranzactiilor de privatizare in functie de metodele utilizate.

Din punct de vedere legal, preferinta pentru licitatii a fost explicit exprimata printr-o Hotarare a Guvernului (nr.887) emisa la 1 noiembrie 1995. Aceasta a grupat acele companii la care actiunile detinute de stat urmau sa fie oferite spre vanzare contra numerar in paralel cu desfaºurarea PPM in mai multe categorii, stabilind totadata ºi metoda care trebuia utilizata pentru fiecare categorie. (46) Apare intrucatva contraintuitiv faptul ca, deºi HG-ul punea un mai mare accent pe licitatii decat pe negocieri directe (minimum 2296 societati in primul caz, fata de maximum 1559 in ultimul), rezultatele inregistrate in 1996 au fost puternic axate pe cea de-a doua metoda.

Prevederile legale ulterioare au fost mult mai "deschise" in ce priveºte metoda de privatizare aleasa. Singurele instructiuni precise s-au referit la tranzactiile incercate prin negociere directa, solicitandu-se recurgerea la aceasta metoa atunci cand "vanzarea se adreseaza unor investitori strategici" (sau cand la o licitatie organizata anterior nu se prezentase decat un singur ofertant). Ceea ce ne conduce la un al doilea set de explicatii ale distributiei pe metode de privatizare inregistrate.

Conditia referitoare la vanzarile adresate investitorilor strategici este legata de cota-parte de actiuni administrate de FPS. Ipoteza pe care se bazeaza aceasta linie de explicare este ca participatiile majoritare declanºeaza aproape automat nevoia apelului la "investitori strategici".

Raportul dintre societatile din portofoliul FPS unde acesta are participatii majoritare ºi cele unde doar pachete minoritare se afla in gestiunea FPS a fost puternic afectat de arhitectura PPM. Deoarece continutul "listei PPM" a fost astfel stabilit incat pentru 83% din societati era posibila distribuirea gratuita a pana la 60% din capitalul social (fata de 17% dintre societati unde FPS urma sa retina participatii majoritare), iar gradul de "sub-subscriere" a fost - in mare - similar in ambele cazuri, ar fi fost de aºteptat ca FPS sa fi ramas cu mai multe societati a priori destinate licitatiilor decat negocierilor directe. Or, acesta nu pare sa fi fost cazul, din cauza marelui numar de societati comerciale neincluse in PPM, ca ºi a regularizarii ulterioare cu SIF-urile, in urma carora FPS i-au revenit particpatii majoritate chiar ºi in societati unde 60% din capitalul social fusdese oferit pentru subscriere gratuita in cadrul PPPM, dar unde gradul efectiv de subscriere a fost inferior.

Cealalta conditionare legala a negocierilor directe, referitoare la absenta competitiei in cadrul unor licitatii, este practic una "de rezerva". In mod normal, ceteris paribus, ea ar fi trebuit sa duca la mai multe tranzactii de privatizare realizate prin negociere directa, in detrimentul licitatiilor.

O a treia categorie posibila de explicatii, bazata pe dimensiunea societatilor destinate privatizarii, presupune ca proportia negocierilor directe ar trebui sa se coreleze pozitiv cu dimensiunea companiilor privatizate. datele concrete, insa, conduc la concluzii contraintuitive. Devreme ce - in perioada recenta - dimensiunea medie a capitalului social "dezinvestit" este in creºtere, ar fi fost de aºteptat sa sporeasca proportia tranzactiilor realizate prin negociere directa, in detrimentul celei detinute de licitatii. Este insa probabil ca o asemenea situatie se va inregistra in perioada urmatoare, deoarece numarul societatilor mici ramase de privatizat scade mult mai rapid decat cel al companiilor de mari dimensiuni.

O ultima categorie de explicatii pentru situatia inregistrata cu privire la metodele de privatizare utilizate, care este privilegiata de cea mai mare parte a comentariilor romaneºti despre aceasta problema, presupune ca negocierile directe au fost favorizate comparativ cu licitatiile datorita libertatii mai mari de miºcare pe care o ofera vanzatorului cu privire la decizia de atribuire a contractului de privatizare. In plus, acelaºi gen de explicatiii au fost oferite pentru recurgerea timida la privatizari mediate de piata de capital, rationamentul fiind acelaºi: cu cat mai transparenta este metoda de privatizare, cu atat mai probabil va fi ca "privatizatorul" sa o evite in mod deliberat.

O asemenea linie de argumentare nu este confirmata de evolutiile inregistrate in ultimii doi ani. Ea ar putea explica, eventual, de ce recurgerea la negocieri directe a fost atat de extinsa in 1996, deºi cadrul legal existent parea sa indice o directie opusa. Dar aceasta teza este invalidata de evolutiile ulterioare: o puternica propensiune pentru negocieri directe a existat ºi in 1997, adica dupa schimbarile masive operate in conducerea FPS, ºi - mai mult - din 1998 s-a produs o modificare dramatica in favoarea licitatiilor, deºi echipa de conducere a FPS a ramas practic neschimbata.

Se pare astfel ca nici una din motivele conventionale care pot fi oferite pentru explicarea distributiei metodelor de privatizare utilizate de FPS nu ofera explicatii satisfacatoare.

Acest fapt poate fi atribuit mai multor factori, in particula inerentei "curbe a invatarii" pe care FPS a urmat-o dupa generalizarea vanzarilor contra numerar. Aceasta, impreuna cu evolutia cadrului legislativ (nu atat in termeni de orientare directa catre anumite metode, ci mai degraba cu privire la conditiile concrete - precum determinarea pretului ºi detaliile procedurale - asociate recurgerii la fiecare metoda de privatizare disponibila), a permis cristalizarea in practica (printr-un proces de "incercare ºi eroare") a unui anumit pattern al recurgerii la diferitele metode de privatizare, care nu este necesarmente identic cu ceea ce presupunerile teoretice ar fi prezis. Extrem de important pentru explicarea acestui aparent "hiatus" intre teorie ºi practica este faptul, deja amintit mai sus, ca FPS actioneaza sub presiunea unor obiective diferite, pe care este presupus sa le atinga deºi unele din ele sunt reciproc contradictorii.

In asemenea conditii, recurgerea pe scara larga la licitatii reflecta dorinta de a incheia cat mai multe tranzactii de privatizare fara a fi nevoie sa se mobilizeze resurse prea importante in acest scop. Potrivit aceleiaºi logici, apelul la negocieri directe are loc in cazrile in care natura ºi situatia societatilor oferite spre vanzare anticipeaza nevoia (legal stipulata sau nu) ca ºi alte probleme sa fie abordate in cadrul tranzactiei de privatizare (angajamente investitionale, asumarea datoriilor acumulate anterior, protejarea fortei de munca angajate).

Exista ºi "curgeri" ale unei metode catre alta. In linii mari, deoarece prevederi relativ stringente cu privire la pret se aplica in cazul vanzarii prin licitatie (partial din cauza unor prevederi legale, partial ca urmare a unor atitudini "super-precaute" ale personalului FPS), unele din societatile care ar putea fi privatizate prin aceasta metoda - daca s-ar accepta mai multa flexibilitate in materia pretului - ajung sa fie oferite spre vanzare prin negociere directa, deoarece aplicarea simultana a criteriului "angajamente de investitii" permite reducerea presiunii asupra criteriului "pret pe actiune".

ªi, in cele din urma, tot ce nu se reuºeºte a fi privatizat prin vreuna din cele doua metode mentionate mai sus, ajunge sa fie destinat vanzarii prin piata de capital, unde conditiile de pret, ca ºi aspectele colaterale ale tranzactiilor de privatizare, sunt considerate a fi mai putin exigente. Acesta este probabil aspectul cel mai criticabil al strategiei FPS de alegere a metodelor de privatizare. In loc de a utiliza piata de capital pentru privatizarea societatilor ale caror caracteristici le fac potrivite pentru acest tip de vanzari (ºi al caror numar este, in cele din urma, foarte limitat), aceasta metoda a inceput sa fie utilizata tot mai mult ca un fel de "coº de rebuturi" in care sunt colectate eºecurile inregistrate din incercarea altor metode, eºecuri care ar fi fost insa mult mai rare daca intregul potential al acelor alte metode ar fi fost explorat cu acribie.

IV.2. Vanzari prin licitatie; problema pretului

Afara de diverse cerinte procedurale de natura formala, pretul oferit este principalul element al unei tranzactii de privatizare concretizata prin licitatie.

Problema pretului este una din cele mai dificile care au stanjenit procesul de privatizare, deºi importanta sa relativa tinde sa se reduca odata cu trecerea timpului. In mare masura, aceasta este o dificultate auto-impusa, generata chiar de FPS. Astfel, deºi multa vreme nu au existat nici un fel de restrictii legale cu privire la un "pret minim de vanmzare", inca de la inceputul privatizarii FPS a adoptat conduita potrivit careia actiunile nu pot fi vandute sub valoarea lor nominala. Aceasta atitudine a favorizat, implicit, metoda MEBO, unde extrem de generoasele conditii de plata oferite erau echivalente unui "discount" de pret.

Pozitia foarte rigida adoptata initial de FPS poate fi atribuita ºi unei atitudini "super-precaute", care nu poate fi disociata de controalele - abordate intr-un spirit de "vanare a greºelilor" - facute de numeroasele entitati care au pretins ca au asemenea atributii: Politia, Curtea de Conturi, Corpul de Control al Primului Ministru etc. Aceasta abordare, insa, este sinonima cu inversarea logicii prevalente intr-o societate libera: orice nu este expres permis prin lege este reputat a fi interzis.

O prima incercare, timida insa, de corectare a acestui mare neajuns a fost facuta in cadrul "Legii PPM" din 1995, care a introdus o prevedere potrivit careia "pretul de vanzare poate fi redus, pe baza raportului de evaluare, sub valoarea nominala". Totuºi, reduceri cu mai mult de 30% nu puteau fi acceptate decat cu conditia includerii in contractul de privatizare a unor aºa-numite "clauze asiguratorii". Initial salutata drept o adevarata "strapungere", aceasta prevedere avea sa antreneze consecinte perverse. In principal, din moment ce se introdusese o stipulatie lagala care autoriza explicit reducerea pretului sub valoarea nominala, aceasta putea fi interpretata ca semnificand ca, anterior aparitiei sale, vanzari sub valoarea nominala nu erau legale. (47)

In buna masura, evolutiile legislative ulterioare au relaxat ºi mai mult constrangerile referitoare la pret, dar ele au facut acest lucru de o maniera nu foarte coerenta, ºi prin modificari succesive.

In iulie 1997 a fost adoptata o Ordonata de Urgenta a Guvernului (nr.37/1997) care recunoºtea implicit ca nu trebuie sa existe vreun pret minim in cadrul tranzactiilor de privatizare. Formularea, insa, a fost stangace: "actiuni oferite spre vanzare la cel mai bun pret oferit". S-a neglijat astfel distinctia care trebuie facuta intre pretul cerut de vanzator ºi pretul la care tranzactia poate fi incheiata.

Clarificari suplimentare au fost aduse in contextul consolidarii cadrului legislativ al privatizarii de la finele anului 1997, cand s-a stipulat explicit ca nu exista un pret minim. Ulterior, normele metodologice ale legii (emise in februarie 1998 ºi amendate in iulie 1998) au precizat ca trebuie sa existe un "pret de oferta", determinat pe baza unui raport de evaluare sau a unui "raport de evaluare simplificat", constand - practic - intr-o formula de calcul bazata pe activul net contabil. Nici o limita nu a fost stabilita cu privire la nivelul pana la care se poate reduce pretul de oferta. Asemenea limite au fost insa introduse de insuºi FPS, ca urmare a interpretarii inguste a unei prevederi (ce-i drept) ambigue dintr-un Ordin emis de Ministrul Privatizarii in martie 1998. (48) In consecinta, a fost creat un pret minim de facto.

HG nr.450/24 iunie 1999 a realizat o slabire considerabila a restrictiilor anterioare. (49) Deºi situatia s-a ameliorat, complexitatea prevederilor legale va face sa existe inca o nenecesara risipa de resurse pentru organizarea de sesiuni de licitatie succesive. Nici din punctul de vedere al conceptiei, restrictiile referitoare la pret - chiar in forma lor relaxata - nu sunt justificabile. Daca exista concurenta pentru achizitionarea unui anumit pachet de actiuni, pretul se va stabili oricum la cel mai bun nivel obtenabil de catre vanzator. Nimic nu ii impiedica pe cumparatorii potentiali sa aºtepte pana ce pretul de oferta scade pana la nivelul pe care ei sunt dispuºi sa il plateasca. Dar, aceste amanari vor determina pierderea de timp ºi resurse.

IV.3. Vanzari prin negociere directa; problema angajamentelor de investitii

Istoricul acestui tip de privatizari arata ca ele au fost determinate de considerente foarte diferite. Initial, in 1995, ele au fost desemnate prin acte normative drept reprezentand metoda de vanzare a companiilor "pentru care investitori potentiali ºi-au exprimat interesul sau au intocmit ºi prezentat FPS un plan realist de afaceri, sau FPS a intocmit un astfel de plan pentru atragerea unor asemenea investitori". Ulterior, cerintele legale au devenit mai putin explicite, prin mentiunea ca negocierile directe au loc atunci cand vanzarea "se adreseaza unui investitor strategic" (sau cand, organizandu-se o licitatie, nu s-a primit decat o singura oferta).

Se pare insa ca formularea din 1995 ghideaza inca alegerea de catre FPS a acestei metode de privatizare. ªi aceasta pentru ca existenta unor scrisori de intentie primite de FPS este utilizata drept criteriu pentru optiunea recurgerii la negociere directa (deºi acele scrisori de intentie nu sunt, in nici un caz, angajante), dar ºi deoarece criteriile de adjudecare a contractului constau dintr-o combinatie intre pret ºi angajamente de investitii (ceea ce, la randul sau, presupune ca achizitorii potentiali au un plan de afaceri).

Elementul central al negocierii directe ca metoda de privatizare este accentul pus asupra angajementelor de investitii facute de noul proprietar. La prima vedere, acesta pare sa fie un lucru bun. Pe de-o parte, el reduce presiunea aplicata "elementului-pret" ºi, astfel, permite incheierea de tranzactii la preturi care sunt foarte reduse fata de aºteptarile, adesea nerationale, construite in opinia publica. Pe de alta parte, el permite - cel putin teoretic - sa fie "asigurat viitorul" intreprinderilor privatizate, ceea ce confera mai multa respectabilitate privatizarii.

La o privire mai atenta, insa, ambele aceste avantaje nu exista decat intrucat s-au format aºteptari prea optimiste cu privire la virtutile privatizarii, ºi se doreºte atingerea simultana a prea multor obiective prin recurgerea la privatizare. Aceasta este insa, in ultima analiza, o problema culturala care nu poate fi corectata peste noapte. (50)

Experienta contractelor atribuite prin negociere directa de catre FPS arata ca, pe langa cele doua avantaje mentionate mai sus (care, in plus, sunt imateriale ºi, deci, imposibil de probat), angajamentele de investitii sunt o sursa constanta de probleme.

O prima categorie de probleme decurge din meritele conceptuale discutabile ale ideii "asigurarii viitorului societatii" prin legarea noului proprietar de o schema predeterminata de investitii pe care este obligat sa le faca.

aceasta idee contine implicit presupunerea ca noului proprietar ii lipseºte motivatia pentru a face ce este mai bine pentru societatea pe care a preluat-o, deºi el a platit pentru achizitionarea ei ºi nu are decat de caºtigat din ameliorarea performantei acesteia.

angajamentele de investitii au automat drept contrapondere un pret mai mic platit direct vanzatorului pentru achizitionarea societatii; faptul are ºi o parte buna, pentru ca aºteptari hiperoptimiste de pret pot fi acomodate prin indicarea "valorii agregate a tranzactiei". Totuºi, experienta acumulata ne arata nu numai ca arareori criticile la adresa pretului scazut obtinut au putut fi domolite prin acest "truc de calcul", ci ºi ca - in multe cazuri - compromisul dintre pret ºi angajamentele de investitii a condus la renuntarea la incasari reale in speranta unor investitii viitoare care, in cele din urma, nu s-au materializat;

devreme ce ambele elemente (pret ºi angajamente de investitii) trebuie luate in considerare la adjudecarea contractului de privatizare, probleme au aparut de fiecare data cand a axistat mai mult de un singur cumparator potential al pachetului de actiuni pus in vanzare. Agregarea unui punctaj pe baza celor doua elemente presupune necesarmente judecati subiective cu privire la ponderea atribuita fiecarui criteriu, ca ºi calcule laborioase pentru asigurarea comparabilitatii (valoarea neta prezenta a unor angajamente eºalonate pe mai multi ani, complicata suplimentar de nevoia realizarii de previziuni asupra evolutiei cursului de schimb; comparabilitatea investitiilor in natura cu cele in numerar etc). Toate acestea fac tranzactia mult mai vulnerabila fata de plangerile formulate de ofertantii respinti, ceea ce nu poate spori acceptabilitatea privatizarii de catre societate in ansamblul sau, deºi tocmai aceasta este ratiunea ultima a recurgerii la angajamentele de investitii.

finalmente, se cuvine explorata o problema de principiu interesanta, deºi neglijata; se pare ca un ofertant care obtine contractul de privatizare gratie angajamentelor de investitii asumate caºtiga de doua ori: odata, pentru ca plateºte mai putin pentru actiunile achizitionate decat altminteri; ºi, in al doilea rand, pentru ca propriile sale investitii ulterioare ii profita in primul rand lui insuºi (din moment ce maresc performanta financiara a societatii pe care o poseda).

O a doua mare categorie de probleme care apar de pe urma recurgerii la angajamentele de investitii tine de dificultatea extrema a asigurarii ca acestea vor fi efectiv realizate.

In primul rand, apare nevoia "imobilizarii" unor considerabile resurse pentru monitorizarea indeplinirii obligatiilor contractuale ramanand mai putine resurse pentru realizarea principalului scop, privatizarea. Nu mai putin, daca monitorizarea nu este adecvata, insuºi scopul angajamentelor de investitii este ratat, ca sa nu mai amintim de frustrarile legitime ale acelor cumparatori potentiali care au fost respinºi pentru ca nu formulasera o oferta echivalenta celei care devine falsa.

In al doilea rand, exista riscul important al reversibilitatii privatizarii, al carui impact nu trebuie subestimat. (51) Pe langa faptul ca devin necesare noi tentative de privatizare a unor companii deja "vandute" in trecut, probleme legale substantiale sunt de anticipat: este de presupus ca indelungate dispute legale vor fi puse in miºcare din initiativa organelor de control, care vor sustine ca "proprietarul temporar" a frustrat din punct de vedere financiar compania.

In al treilea rand, nu exista nici o metoda infailibila de a garanta ca investitiile promise vor fi efectuate. Toate modalitatile incercate pana in prezent de FPS s-au dovedit fie ineficace, fie uºor vulenrabile la abuzuri. Emiterea de catre cumparator a unei garantii bancare (sau a unei forme echivalente de garantare) executabile in cazul neefectuarii investitiilor promise nu poate fi asiguratorie, deoarece ea este facuta in favoarea beneficiarului investitiei (compania insaºi) ºi este nerezonabil sa ne aºteptam ca societatea comerciala iºi va executa propriul proprietar. Tentativa de a garanta efectuarea investitiilor prin netransferarea dreptului de proprietate asupra actiunilor pana ce aceste investitii se vor fi realizat impiedica materializarea ameliorarii guvernatei corporative pe care privatizarea este presupusa a o realiza, sau poate fi conturnata prin abuz. (52)

In al treilea rand, neindeplinirea angajamentelor de investittii poate, foarte bine, sa fie justificata, chiar ºi in interesul companiei inseºi daca, de pilda, conjunctura pietei se schimba de o asemenea maniera incat sa faca nerealist planul de afaceri initial. Doar planificarea centrala poate intretine iluzia ca un program cu o perspectiva de 3-5 ani este imuabil sau revizuibil doar "in sus". In economiile planificate central, neindeplinirea cifrelor de plan este anatemizanta, pe cand depaºirea lor este intotdeauna laudabila, daca nu chiar planificata. Pentru romani ar trebui sa sune inca familiar sloganul de la inceputul anilor '70: "cincinalul in patru ani ºi jumatate".

Toate consideratiile de mai sus pledeaza pentru o utilizare mult mai parcimonioasa decat pana acum a criteriului "angajamente de investitii" in cadrul tranzactiilor de privatizare. Ideal, acesta nu ar trebui utilizat decat in cazul privatizarii unor utilitati publice, unde caracterul de monopol natural (ºi/sau furnizarea unui bun public) justifica aceasta abordare in interesul consumatorului/utilizatorului

Recurgerea la angajamente investitionale din motive care tin de interesul producatorului (intreprinderea privatizata)este un demers dubios din punctul de vedere al oportunitatii sale ºi, cu certitudine, imens de complicat din punctul de vedere al punerii sale in practica.Oricat am intelege "presiunea culturala" care conduce la aceasta optiune, este sigur posibil ca ea sa fie limitata doar la cateva intreprinderi industriale de mari dimensiuni, unde sensibilitatea politica este realmente majora.

IV.4. Vanzari direct pe piata de capital: marea iluzie

Recurgerea la aceasta metoda este mai "veche" decat multi iºi amintesc actualmente. In fapt, inca in toamna lui 1994, FPS a desfaºurat - in tandem cu FPP-urile - un "program de oferte publice. (53) Totuºi, o reala utilizare a pietei de capital ca vehicul al privatizarii nu a inceput, practic, decat in 1997: in septembrie pentru o vanzare prin Bursa de Valori Bucureºti (BVB), ºi in octombrie pentru cinci vanzari "pe RASDAQ". Anul urmator - 1998 - a fost o perioada de "incercare ºi eºec", ºi se pare ca aceasta metoda de privatizare a atins "viteza de croaziera" abia in 1999. Totuºi, realizarile - din punctul de vedere al numarului de companii integral privatizate - raman foarte departe de aºteptarile nutrite de principalii sustinatori ai acestei metode: cifrele anuale se gasesc inca in categoria zecilor (ºi, poate, in curand, primelor sute) de intreprinderi, in vreme ce sperantele initiale legate de virtutile acestei metode ii destinasera, inca pentru 1998, sarcina privatizarii mai multor sute de intreprinderi.

Masura in care sperantele legate de aceasta metoda au fost, cel putin pana in prezent, contrazise de practica reflecta ipotezele nerealiste formulate de sustinatorii sai. Or, in functie de pozitia acestora, sarcinile atribuite "privatizarii pe piata de capital" au fost extrem de diferite.

Dupa cum s-a mentionat mai sus, la nivelul FPS privatizarea pe piata de capital a fost privita mai ales drept paliativul unor constrangeri auto-induse legate de stabilirea pretului in cadrul licitatiilor (i.e., introducerea de facto a unor preturi minime), atunci cand recurgerea la negocierea directa era ºi ea considerata inadecvata (din varii motive: nici o scrisoare de intentie primita, detinerea de catre FPS a unor participatii doar minoritare etc). Cu alte cuvinte, cu putine exceptii, portofoliul de companii destinate privatizarii pe piata de capital s-a constituit mai ales din din societati comerciale considerate "nepotrivite" pentru privatizarea prin alte metode. Astfel, dimensiunea sarcinii incredintate privatizarii pe piata de capital a reflectat-o, in principal, pe cea a eºecurilor (probate sau aºteptate) ale altor metode.

In loc sa fie corectate neajunsurile celorlalte metode, care trebuie sa fi fost deja clar discernibile, s-a incercat sa se vada daca nu cumva privatizarea pe piata de capital poate da rezultatele (altminteri ratate) sperate chiar ºi impotriva oricarei logici. S-a considerat necesara desfaºurarea unui proces de "incercare ºi eroare" pentru a obtine o confirmare suplimentara a existentei unor probleme care puteau fi identificate doar prin rationamente teoretice. Pentru a nu distorsiona perspectiva, trebuie reamintit ca nu toate constrangerile asociate celorlalte metode de privatizare au rezultat din activitatea FPS.

Deºi pregatirea vanzarilor pe piata de capital este un proces laborios ºi consumator de resurse, aceasta metoda de privatizare are cel putin meritul de a conduce la rezultate simple de ori de cate ori se incheie o tranzactie: pretul este platit imediat ºi nu este necesara nici o monitorizare ulterioara a prevederilor contractuale. Aceasta permite evitarea unor probleme nenecesare, precum cele izvorate din:

- obligatia legala de a consimti la conditii favorabile de plata in beneficiul cumparatorilor privilegiati de legislatia in vigoare (i.e., salariatii), pe cand FPS este simultan tinut sa asigure un tratament egal tuturor ofertantilor; or, ar trebui sa fie evident pentru toata lumea ca doua oferte nu pot fi comparate doar in termeni de pret daca pretul propus de unul din ofertanti face obiectul unui serios "discount" gratie unor extrem de generoase conditii de plata;

- deja mentionatele dificultati legate de monitorizarea ºi asigurarea indeplinirii angajamentelor de investitii facute in cadrul negocierilor directe.

Nu este, deci, numai vina FPS ca privatizarea pe piata de capital a fost adesea aleasa drept metoda preferata doar "prin ricoºeu", adica din cauza deficientelor altor metode, iar nu datorita propriilor sale merite.

In ultima instanta, in ciuda problemelor sale inerente (care vor fi explorate mai jos), privatizarea pe piata de capital chiar a reuºit evitarea dificultatilor asociate altor metode. Ea a permis realizarea de tranzactii "o data pentru totdeauna", deci scutite de spectrul reversibilatii (in cazul neplatii pretului, sau al nerealizarii investitiilor promise). Mai mult, ea a permis o tratare mai relaxata a crucialei probleme a pretului. (54)

La celalalt capat al spectrului s-au aflat actorii pietei de capital (SVM-uri, organisme de reglementare ºi de auto-reglementare, administratori ai logisticii). Deºi ar fi preferat ca oferta FPS sa fie semnificativa atat din punct de vedere cantitativ, cat ºi calitativ, ei s-au multumit - in cele din urma - cu cantitatea. Faptul este explicabil prin masivul declin al pietei romaneºti de capital, in comparatie cu "varful" inregistrat in 1997. Deoarece dimensiunea operatorilor pe piata de capital era deja conceputa pentru a acomoda cererile unei piete in ascensiune, perioada nefasta ulterioara a facut ca multi dintre ei sa se confrunte cu spectrul sub-ocuparii. 

Drept consecinta, FPS a fost supus unor violente atacuri in cea de-a doua jumatate a anului 1998, fiind facut raspunzator pentru scaderile masive ale indicilor bursieri deoarece "nu vindea", pe cand orice apreciere mai putin egocentrica ar fi trebuit sa indice ca o oferta sporita gratie FPS era susceptibila sa comprime ºi mai mult aceºti indici. De fapt, nu este cert nici ca acest lucru s-ar fi produs, daca tinem seama de caracteristicile portofoliului de societati destinate de FPS vanzarii pe piata de capital.

Pentru a clarifica aceasta asertiune, trebuie abordata a treia latura a triunghiului, cea constituita de cumparatorii potentiali. Portofoliul de companii al FPS (ºi, a fortiori cel destinat privatizarii pe piata de capital) este de asemenea natura incat apare mai potrivit pentru investitori directi (interesati in achizitionarea unui pachet de control) decat pentru investitori de portofoliu. La randul sau, aceasta caracteristica este o reflectare a participatiilor in general mari detinute de FPS (susceptibile a conferi controlul oricui le achizitioneaza), ca ºi a distributiei celorlalte actiuni emise de companii individuale, unde SIF-urile sau terte parti - catre care SIF-urile au vandut "cu ridicata" anterior - detin pozitii minoritare importante.

In consecinta, piata pentru tranzactionarea acestor actiuni nu are "adancime" ºi/sau este extrem de vulnerabila la distorsiuni, trasaturi care nu pot conferi atractivitate in ochii unui investitor de portofoliu, interesat primordial in obtinerea de caºtiguri de capital de pe urma sporirii cursului actiunilor (capital gains). In acelaºi timp, susmentionata distributie a actiunilor face ºi ca un investitor de portofoliu sa fie reticent in a achizitiona actiunile unei companii inainte ca aceasta sa ajunga sub control privat, ºi deci reputata a fi condusa intr-o logica de maximizare a profitului (mai degraba decat a utilitatii insiderilor).

Consideratiile anterioare indica existenta unui "defazaj" considerabil intre functiile de utilitate ale fiecarei din cele trei categorii de actori implicati in privatizarea pe piata de capital.

Acesta trebuie atribuit, in primul rand, neglijarii esentei inseºi a tranzactiilor de privatizare care sunt cel mai potrivit de desfaºurat prin piata de capital. Sa nu uitam ca elementul principal care distinge tranzactiile "veritabile" pe piata de capital de alte tranzactii de privatizare este faptul ca primele se adreseaza unui "pool" foarte larg de investitori individuali, care nu pot fi identificati cu precizie nici inainte ºi nici dupa concretizarea tranzactiilor.

In general vorbind, cea mai atractiva trasatura a acestei metode de privatizare nu deriva din faptul ca permite atingerea obiectivului unei rapide "dezinvestiri", ci mai degraba ca permite sporirea valorii de tranzactie, oferind sume mai importante (decat obtenabile altminteri) vanzatorului ºi/sau companiei inseºi, atunci cand oferte primare sunt derulate in paralel cu oferte secundare. Aceasta inseamna insa ºi ca "produsele" cele mai adecvate acestui tip de privatizari aparti unei game foarte restranse de sectoare (tipic, utilitati publice). In conditii normale (daca restrictii inutile nu ar fi asociate privatizarii prin alte metode), nu ar exista foarte multe lucruri pe care celelalte metode de privatizare nu le-ar putea realiza, dar care ar putea fi obtinute de privatizarea pe piata de capital. In fine, ar trebui sa poata fi oferite suficiente "garantii" investitorilor de portofoliu, ceea ce - in mod normal - nu se poate realiza pana ce intreprinderea nu se afla deja sub controlul unor actionari privati de incredere ºi responsabili (este discutabil in ce masura SIF-urile intrunesc aceste caracteristici) sau o vanzare de catre stat catre entitati care satisfac aceste conditii se desfaºoara in paralel.

In afara de caracterul neadecvat al "marfii" oferite pana acum spre vanzare pe piata de capital, exista ºi probleme pe partea receptarii acestei oferte. Ele au fost identificate cu mult inainte ca dezbaterile "pentru" ºi "contra" privatizarii pe piata de capital in Romania sa inceapa chiar. Un studiu aparut, inca din 1993, sub egida "Centrului de Cooperare cu Economiile Europene in Tranzitie" al OCDE emitea ceea ce apare, privind retrospectiv, a fi fost avertismente foarte intelepte:

- "deocamdata, avand in vedere situatia economica precara a intreprinderilor din regiune, alte mecanisme vor fi preferate pentru realizarea privatizarii. Pietele de capital .. vor dobandi mai multa proeminenta dupa ce se va fi realizat transferul de masa initial al proprietatii catre sectorul privat". "Realizarile" speciei romaneºti de privatizare de masa au fost discutate, intr-un anume detaliu, in al treilea capitol al prezentului studiu.

- "multi observatori considera ca ofertele publice de vanzare nu pot fi principalul vehicul de privatizare in Europa centrala ºi orientala din cauza unor piete foarte inguste, cu o lichiditate scazuta ºi o mare volatilitate". Oricat de redundant ar parea un asemenea demers, se cuvine punctat faptul ca actualului stadiu al pietei romaneºti de capital nu ii este proprie o "adancime" semnificativa, ºi ca recenta sa stabilitate relativa se datoreaza atingerii unor niveluri foarte scazute, iar nu epuizarii - deocamdata - a potentialului sau de creºtere.

In fine, dar nu in cele din urma, pentru ca privatizarea pe piata de capital sa genereze rezultate superioare, ar trebui progresat mai mult pe calea asigurarii coerentei dintre regulile care guverneaza piata de capital ºi normele aplicabile privatizarii. Astfel, privatizarea pe piata de capital ar fi mult sprijinita daca Comisia Nationala a Valorilor Mobiliare ar reuºi, in fine, sa ia decizii coerente, in loc sa opteze in continuu pentru noutati care dau rezultate foarte discutabile din prisma obiectivululi pe care sunt presupuse sa il serveasca (transparenta sporita ºi o mai buna protectie a micilor actionari) ºi, in acelaºi timp, impun costuri excesive de ajustare pentru FPS. Ca sa nu mai mentionam ca un cadru de reglementare extrem de volatil nu poate conduce catre realizarea nici unui din cele doua obiective amintite mai sus. Deºi aceste probleme pot fi privite drept simple "tehnicalitati", ele exercita un sever impact negativ asupra eficientei eforturilor vanzatorului. (55)

V. EXTERNALTÃTI CARE AFECTEAZÃ PROCESUL DE PRIVATIZARE

Exista patru categorii de probleme, toate aflate dincolo de sfera de activitate a FPS, care afecteaza negativ procesul de privatizare. Mai mult decat atat, ele sunt menite sa stanjeneasca privatizarea intr-o masura crescuta deoarece, pe masura ce tranzactiile lipsite de probleme progreseaza, "pool-ul" de companii ramase este afectat intr-o masura sporita de aceste probleme.

V.1. Problema proprietatii asupra pamantului

Dificultatile generate de stagnarea, timp de un deceniu, a rezolvarii acestei probleme se manifesta pe doua paliere. Pe de-o parte, privatizarea mai multor sute de ferme de stat, cu o suprafata agricola cumulata de 1,7 milioane hectare, este amanata sine die, in vreme ce situatia financiara a celor mai multe dintre ele se deterioreaza in mod dramatic. La randul sau, aceasta are consecinte macroeconomice grave, deoarece subventii explicite ºi implicite sunt acordate in mod continuu acestor ferme, intr-o tentativa elusiva de a le pastra/restaura viabilitatea.

Pe de alta parte, nerezolvarea problemelor legate de proprietatea asupra pamantului stanjeneºte ºi privatizarea altor societati comerciale. Intreprinderile de stat privatizate inaintea obtinerii de tiluri valabile de proprietate asupra pamantului au obligatia legala de a-ºi majora capitalul social dupa obtinerea acestor titluri, iar produsul acestei majorari trebuie sa revina statului. Apare astfel spectrul reversibilitatii unor privatizari realizate anterior sau, cel putin, nevoia desfaºurarii de noi vanzari de actiuni aflate in proprietatea statului. O asemenea stare de lucruri nu este convenabila nici cumparatorului, dar nici vanzatorului.

Primul se vede confruntat cu o serioasa incertitudine, in urma careia ar putea chiar sa abandoneze intentia de a cumpara, sau un "discont" semnificativ (care reflecta riscul percepuut) va greva pretul pe care este dispus sa il plateasca pentru achizitionarea actiunilor detinute de stat.

In ce il priveºte pe vanzator, respectarea obligatiilor legale reprezinta o suplimentare nenecesara a sarcinilor sale de monitorizare post-privatizare, implicand totodata ºi nevoia desfaºurarii de negocieri ºi tranzactii aditionale in urma majorarii capitalului social cu valoarea terenurilor.

Cele mai recente modificari legislative operate in aceasta materie au urmarit reducerea acestor implicatii negative, mai ales prin aceea ca se acorda cumparatorului initial un drept de preemtiune pentru achizitionarea actiunilor nou emise. Acesta este, insa, departe de a rezolva problemele. In primul rand, deoarece acest drept poate fi exercitat doar pentru un procentaj din actiunile nou emise corespunzator celui din capitalul social deja detinut de cumparatorul "privilegiat". Deci, restul actiunilor nou emise trebuie puse in vanzare separat. In al doilea rand, deoarece pretul la care se poate exercita dreptul de preemtiune este cel platit pentru achizitia initiala de actiuni ale statului. Aceasta prevedere, menita sa evite negocieri dificiel, este totuti sub-optimala: intrucat parametrii celor doua tipuri de tranzactii sunt diferite, pretul actiunilor nu ar trebui sa fie identic.

Problemele enumerate mai sus sunt revelatorii pentru perfectionismul ºi supra-reglementarea care continua sa caracterizeze cadrul legislativ al privatizarii. Data fiind importanta cruciala a privatizarii, s-ar putea ºi ar trebui sa se acorde mai putina atentie unor asemenea detalii care, in ultima analiza, sunt mai ales de natura tehnica. Mai mult, daca intreprinderile nu au reuºit sa obtina titluri de proprietate asupra terenurilor anterior privatizarii, aceasta este in cea mai mare masura vina statului (prevederi legale neclare, activitate nesatisfacatoare a institutiilor insarcinate cu efectuarea masuratorilor ºi delimitarea suprafetelor de teren etc). Din perspectiva consideratiilor de mai sus, nu ar fi excesiv ca terenurile care nu fusesera incluse in capitalul social al unei companii anterior privatizarii sale sa fie tratate drept un profit fericit/intamplator ("windfall profit") al intreprinderilor privatizate atunci ºi cand se vor fi obtinut titlurile valide de proprietate asupra terenurilor respective.

V.2. Problema restituirii proprietatilor de stat originare in nationalizari

Restituirea proprietatilor nationalizate este o problema cu foarte puternice conotatii morale ºi politice. Totuºi, indiferent de unghiul de abordare a acestei probleme, nu exista nici un motiv ca ea sa afecteze procesul de privatizare, cel putin nu in masura in care o face in prezent.

Practic, inca de cand primul cadru legal al privatizarii a fost adoptat - in 1991 - nu a existat nici o reglementare cuprinzatoare a procesului de privatizare care sa nu contina un fel de prevedere rituala potrivit careia situatia bunurilor expropriate anterior de catre stat urmeaza sa fie reglementata printr-o lege speciala. In une cazuri, s-a ajuns chiar la stabilirea unor termene in cadrul carora o asemenea lege ar fi trebuit adoptata. Or, fapt este ca dupa un deceniu de la rasturnarea regimului comunist o asemenea lege nu exista. Aceasta situatie se invecineaza cu irationalul. Nu este acceptabil sa fie permanent evitata o decizie cu privire la protejarea (sau nu) a unei tranzactii de privatizare fata de eventuale pretentii de restituire, pe motiv ca aceasta sarcina este explicit atribuita unei alte legi, care nu a fost adoptata nici dupa aproape 10 ani.

Importanta problemelor generate pentru desfaºurarea privatizarii de catre incertitudinea asociata problemei restitutiei poate fi dedusa din date prezentate de FPS catre finele anului 1998 cu privire la doar doua sectoare: turism ºi comert. Ele arata ca existenta unor litigii in justitie declanºate de cereri de restituire afecta in mod direct (practic, bloca) privatizarea a 70 de companii din domeniul turismului ºi a 50 de societati avand drept obiect de activitate comertul.

Cea mai recenta reamenajare a cadrului legislativ al privatizarii face o incercare laudabila de reducere a incertitudinii dcu care sunt confruntati noii proprietari, garantandu-le acestora dreptul la despagubiri pentru orice active fixe (de regula, cladiri) pe care intreprinderile privatizate ar putea fi obligate sa le cedeze ca urmare a unor cereri de restituire incununate de succes.

Cu toate acestea, intr-un fel, aceeaºi lege (nr.99/1999) sporeºte intrucatva incertitudinea, prin faptul ca sanctioneaza implicit principiul restituirii in natura. Despagubirea noilor proprietari, chiar daca garantata de stat, este o solutie sub-optimala nu doar pentru ca suma despagubirii va genera cu mare probabilitate dispute, ci mai ales deoarece activitatea anumitor companii poate fi grav destabilizata prin aplicarea principiului restituirii in natura. Legea nu corecteaza decat in mica masura acest risc, prevazand ca constructiile nu pot fi restituite in natura, daca aceasta ar determina "dizolvarea ºi lichidarea" companiei.

Aceasta este inca o ilustrare a perfectionismului ºi supra-reglementarii. In fond, legea susmentionata recunoaºte implicit ca restituirea in natura catre foºtii proprietari nu este singura forma de solutionare a pretentiilor lor justificate. ªi, intr-adevar, din punct de vedere constitutional, alte forme de rezolvare sunt admisibile: articolul 41 din Constitutia Romaniei permite exproprierea, cu conditia ca ea sa satisfaca o "cauza de utilitate publica" ºi ca o "dreapta ºi prealabila despagubire" sa fie acordata. Or, nu sunt multe interese generale mai importante decat accelerarea privatizarii. In atari conditii, ar trebui sa fie posibil sa se legifereze ca orice bunuri nationalizate care sunt cuprinse in capitalul intreprinderilor destinate privatizarii nu pot fi restituite in natura foºtilor proprietari, care insa trebuie despagubiti de catre stat.

Intre optiunea despagubirii foºtilor proprietari pentru proprietatea lor nationalizata de catre stat ºi cea a despagubirii noilor proprietari pentru proprietatile pe care ar trebui sa le restituie in natura foºtilor proprietari, prima alternativa este mult mai rationala din punct de vedere economic. In primul rand, ar elimina un obstacol major in calea tranzactiilor de privatizare: eliminandu-se incertitudinea perceputa de investitorii potentiali, s-ar putea concretiza mai multe tranzactii decat altminteri, ºi la preturi mai mari. In al doilea rand, s-ar putea evita perturbari inutile ale activitatii unor societati private, ale caror costuri generate de restituirea catre foºtii proprietari depaºesc cu certitudine beneficiile acestora de pe urma "recuperarii" in natura (in loc de despagubire).

V.3. Problema datoriilor acumulate de companiile privatizabile

Dificultatile pentru privatizare generate de aceasta problema au generat deja un pernicios "cerc vicios". Pe de-o parte, marile datorii acumulate de intreprinderile privatizabile au ajuns sa blocheze un numar in creºtere de tranzactii de privatizare. Pe de alta parte, cu cat mai mult este amanata privatizarea, cu atat va fi mai important volumul datoriilor acumulate.

Imprejurarea ca, in toate cazurile, o mare parte a datoriilor acumulate se refera la diferite bugete ºi fonduri speciale incluse in bugetul public consolidat ofera mijloacele de "spargere" a acestui cerc vicios. Aceasta presupune, insa, spargerea simultana a unor "tabu-uri" mentale ale autoritatilor, prin acceptarea unor adevaruri simple, a caror existenta a fost deliberat ignorata pana in prezent.

Orice tranzactie de privatizare ia in considerare nu doar activele, ci ºi pasivele companiei oferite spre vanzare. Conceptia potrivit careia o companie poate avea, in abstract, un soi de "valoare intrinseca" nu este doar eronata teoretic, ci s-a vazut constant repudiata de experienta tranzactiilor de privatizare incercate in trecut. (56) Numeroase, ºi in creºtere, sunt cazurile unde simpla asumare de catre noul proprietar a obligatiei de a rambursa datoriile acumulate anterior de companie (sau, macar, a unei parti din aceste datorii) reprezinta rezultatul financiar maxim la care se poate spera de la o tranzactie de privatizare. Este, deci, crucial ca ambele laturi ale tranzactiilor de privatizare sa fie integrate ºi tratate simultan: pretul platit pentru achizitionarea de actiuni apartinand statului, impreuna cu datoriile acumulate de intreprindere pe care noul proprietar ºi le asuma.

Pana in prezent, nici FPS, nici alte institutii publice care pot actiona ca vanzatori ai actiunilor apartinand statului nu au avut la dispozitie, in cadrul unei tranzactii de privatizare, parghiile care sa le permita integrarea celor doua laturi mentionate anterior. ªi aceasta, in ciuda faptului ca existenta unor dificultati foarte serioase generate de "problema datoriilor" a fost finalmente formal recunoscuta de autoritati, in cursul anului 1998.

Pe langa marea intarziere in formularii unei solutii, aceasta este ºi extrem de inadecvata, fiind minimalista in substanta ºi ultra-complicata in forma. Mai jos sunt descrise principalele episoade recente care pot argumenta aceasta asertiune.

In primul rand, trebuie mentionate prevederile - introduse prin Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.15, emisa in septembrie 1998 - care imputernicesc Ministerul Finantelor sa iºi asume, in unele cazri, calitatea de actionar in numele statului. Acest mecanism, incorect denumit "debt-equitz swap", a fost deja mentionat anterior, in legatura cu implicatiile sale institutionale. Din punctul de vedere al utilitatii sale pentru rezolvarea problemelor generate de marile datorii acumulate de companiile privatizabile, acest mecanism este afectat de serioase deficiente de conceptie:

- deºi recunoaºte implicit adevarul ca o societate puternic indatorata nu poate fi privatizata fara o rezolvare a datoriilor sale, el evita sa adopte cea mai simpla ºi directa solutie, care consta in acceptarea unui "discont" al creantelor bugetare; in locul acestuia, el preconizeaza prevederi contractuale foarte complicate cu privire la reeºalonarea datoriilor;

- sunt preconizate mecanisme lipsite de o justificare economica sanatoasa (cum ar fi conversia datoriilor in actiuni emise suplimentar), care au fost deja incercate cu eºecuri rasunatoare: e.g., privatizarea ratata a TRACTORULUI Braºov, la finele anului 1998, deoarece cumparatorul potential ceruse o reducere a datoriilor fata de bugete, primind in schimb contraoferta unei combinatii complicate de reeºalonari ºi majorare a capitalului social cu o parte din datorie, cumparatorul avand doar un drept de preemtiune pentru achizitionarea actiunilor nou emise, exercitabil doar in cadrul unui interval de timp predeterminat.

- creantele bugetare nu pot fi veritabil recuperate prin vanzarea de actiuni emise de societatile debitoare care sunt deja ale statului: veniturile vor fi doar colectate la alte capitole ale bugetelor, decat in cazul celor inregistrate ca provenind din privatizari propriu-zise.

Ineficacitatea mecanismului adoptat pentru rezolvarea problemelor asociate vanzarii de mari societati cu datorii restante considerabile nu este doar prezumata pe baza deficientelor sale conceptuale. ea este confirmata ºi de primele tentative de aplicare. La finele lunii septembrie 1999, doar 10 societati - in general, lipsite de semnificatie - fusesera incluse in acest exercitie. Chiar admitand ca mecanismul va functiona in aceste cazuri, el nu va avea efecte decat efecte pozitive neglijabile, pentru ca cele mai mari dificultati sunt intampinate la privatizarea societatilor mari ºi foarte mari.

O evolutie posibila a fost inregistrata prin emiterea - la 25 noiembrie 1998 - a unui Ordin Comun al Ministerului Finantelor ºi FPS potrvit caruia functionari ai MF vor participa la negocierile intreprinse de FPS, avand mandatul de a negocia diferite clauze de restructurare a datoriilor: reeºalonarea principalului, reducerea sau anularea penalitatilor ºi majorarilor de intarziere, perioade de gratie pentru rambursarea obligatiilor.

Din perspectiva absentai anterioare a oricarei coordonari formale, aceasta decizie poate fi privita drept un pas in directia cea buna. Semnificatia ei este, insa, limitata de: 

- faptul ca priveºte numai datoriile acumulate fata de Bugetul Statului (neabordand, deci, pe cele fata de alte componente importante ale bugetului public consolidat);

- persistenta caracterului discretionar al exercitiului de restructurare a datoriilor; ºi

- impunerea unor restrictii procedurale inutile, cum ar fi diferenta dintre tratarea principalului datoriilor (care poate fi doar reeºalonat) ºi, respectiv, a penalitatilor ºi majorarilor de intarziere (care pot fi reduse sau chiar anulate).

Adevarul simplu ca banii sunt fungibili, ºi nu exista nici un motiv pentru a nu trata datoriile ca un intreg, a fost neglijat de dragul respectarii unor reguli birocratice: extensiunea "concesiilor" care pot fi acordate de Ministerul Finantelor o repeta pe cea prevazuta de un ordin ministerial mai vechi referitor la acordarea de "inlesniri la plata obligatiilor bugetare" ale intreprinderilor. Cu alte cuvinte, fata de modalitatea obiºnuita de tratare de catre Ministerul Finantelor a cererilor de inlesniri la plata, tot ceea ce s-a admis in plus, pentru facilitarea privatizarii, se reduce la acceptarea ca aceste inlesniri sa fie negociate (in loc de a lua unilateral o decizie, pe baza unei cereri formulate), iar aceste negocieri sa se desfaºoare simultan cu cele, mai cuprinzatoare, referitoare la contractul de privatizare.

Un oarecare progres reiese din mai multe prevederi ale ultimei versiuni a Legii Privatizarii, aºa cum a fost ea amendata in mai 1999.

- in primul rand, intre "principiile" procesului de privatizare, legea mentioneaza explicit, pentru prima data, "reconsiderarea datoriilor societatilor comerciale, in vederea sporirii atractivitatii ofertei de privatizare". Acesta este o recunoaºtere binevenita, deºi prea sibilinica, a necesitatii cruciale de a trata datoriile anterior acumulate ale societatilor oferite spre vanzare ca parte integranta a unei tranzactii de privatizare, in aceeaºi maniera ca ºi pretul platit pentru actiunile vandute ºi angajamentele de investitii. Ar fi fost insa preferabila o recunoaºtere explicita a posibilitatii unui "discont" al creantelor bugetare fata de aceste societati comerciale.

- in al doilea rand, din punct de vedere procedural, legea introduce conceptul nou al "certificatului de obligatii fiscale", pe care Ministerul Finantelor este obligat sa il elibereze la cererea cumparatorilor potentiali. certificatul trebuie sa cuprinda toate creantele bugetare existente asupra companiilor puse in vanzare, cu corolarul ca societatea este exonerata de orice alte obligatii fiscale, a caror existenta este dezvaluita ulterior. Aceasta ar trebui sa evite probleme de genul celor care au compromis tentative de privatizare anterioare, pentru ca Ministerul Finantelor a refuzat sa recunoasca dimensiunea obligatiilor fiscale mentionate in dosarele de prezentare intocmite de FPS. Cu toate acestea, ea nu serveºte decat scopului de a "ingheta" pentru o anumita perioada obligatiile fata de bugete. Cu alte cuvinte, ea permite sa se evite amplificarea problemei, dar nu ºi reducerea dimensiunilor sale.

- in fine, se face referire explicita la faptul ca datoriile fata de bugete ale companiilor oferite spre vanzare pot fi renegociate. De asemenea, creditorii bugetari au obligatia de a antama astfel de negocieri la cererea cumparatorului, iar divergentele se supun spre arbitrare Guvernului. Din pacate, persista refuzul elaborarii unui mecanism automat de "uºurare" a datoriilor: "arbitrajul" Guvernului, pe langa faptul ca ia mult timp, nu poate avea loc decat intr-un numar limitat de cazuri; iar precedente, precum cazul TRACTORUL, arata ca Guvernul nu este inclinat sa adopte o atitudine foarte flexibila in aceasta materie.

Oricat de paradoxal ar putea sa sune acest lucru, indraznesc sa afirm ca progresul inregistrat in ultimul an cu privire la tratarea datoriilor acumulate de societatile privatizabile nu este de bun augur pentru viitor. Aceasta deoarece, deºi este vadit ca autoritatile au devenit conºtiente de existenta acestei probleme, iar mai multe demonstratii practice ale impactului sau pernicios (i.e., tranzactii ratate din acest motiv) au fost deja facute, raspunsul dat a fost extrem de precaut. Lipsa oricarei reactii ar fi putut sugera, eventual, absenta conºtientizarii, dar abordarea minimalista aleasa sugereaza existenta unor "tabuuri" mentale adanc inradacinate.

Or, exista ratiuni convingatoare pentru a pune in aplicare un mecanism automat de reducere a datoriilor existente fata de bugete, prin integrarea lor cu elementul pret platit pentru actiunile vandute de stat. Avantajul acestei abordari, prin aceea ca ar permite privatizarea multor companii de mari dimensiuni, ar trebui sa fie evident. iar costurile corespunzatoare sunt inexistente, in ciuda temerilor exprimate. In termeni strict formali, trebuie avut in vedere ca posibilitatea acceptarii unui "discont" al creantelor bugetare este admisa explicit in cazul creditelor oficiale acordate de Romania mai multor tari in curs de dezvoltare in perioada comunista. Tinand sema de importanta privatizarii, exista serioase motive pentru o abordare mai indrazneata (iar nu mai prudenta) in cazul creantelor statului asupra intreprinderilor autohtone destinate privatizarii.

A venit, de asemenea, timpul ca datoriile acumulate de intreprinderile de stat fata de bugete sa fie privite drept ceea ce sunt de fapt: subventii implicite, acordate in timp, prin neaplicarea unor constrangeri bugetare tari. Din aceasta perspectiva, renuntarea la obiectivul elusiv al recuperarii integrale a creantelor bugetare nu inseamna altceva decat acceptarea moºtenirii perioadei trecute, caracerizata printr-o laxitate extrema a creditorilor bugetari.

Pe de alta parte, costurile asociate unei abordari automate pot fi lesne minimzate. Nu sunt de aºteptat probleme semnificative pentru executia bugetelor creditoare fiindca, oricum, serviciul datoriilor intreprinderilor debitoare este deja preluat cu un "discont" foarte important in proiectiile de venituri ale acestor bugete. Cu alte cuvinte, caracterul de "costuri scufundate" ale acestor datorii este deja recunoscut. Cea mai importanta consecinta negativa care decurge dintr-un exercitiu automat de uºurare a datoriilor  ramane doar problema de "hazard moral". Or, spre deosebire de alte cazuri de uºurare a datoriilor (care sunt, oricum, desfaºurate pe scara larga de creditorii bugetari), acest risc este mult mai putin susceptibil sa se materializeze in cazul reducerilor de datorii legate direct de privatizare, deoarece acesta este un exercitiu "o data pentru totdeauna".

V.4. Protejarea fortei de munca angajate in societatile privatizate

Acest considerent a afectat procesul de privatizare in masuri diferite ºi de maniere diferite, pe masura trecerii timpului. In primii ani ai procesului de privatizare, obiectivul pastrarii nivelului initial de ocupare (sau, cel putin, al evitarii unor concedieri importante) a fost realizat indirect, prib prevalenta absoluta a privatizarilor MEBO. Dupa cum s-a aratat mai sus, una din principalele ratiuni ale insistentei cu care salariatii au urmarit sa obtina privatizarea societatii "lor" prin MEBO (opunandu-se oricaror alte metode) a fost tocmai perceptia unei mai mari sigurante a locului de munca, derivate din dubla calitate de angajat ºi proprietar.

Dupa ce tranzactiile prin MEBO au inceput sa piarda teren, preocuparea de a evita ca societatile privatizate sa genereze un ºomaj semnificativ a inceput sa fie reflectata prin prevederi legale introduse in acest scop in legislatia privatizarii. O prima referire implicita la prezervarea locurilor de munca poate fi gasita intr-o Hotarare a Guvernului (nr.(887/1995) emisa inca din noiembrie 1995, potrivit careia clauze speciale referitoare la situatia angajatilor trebuiau incluse in contractele de vanzare-cumparare de actiuni de fiecare data cand pretul de achizitie era mai mic de 70% din valoarea nominala a actiunilor achizitionate. (57)

Protejarea angajatilor din companiile privatizabile a capatat o consacrare legala explicita in august 1997, printr-o Ordonanta a Guvernului (nr.48/1997) emisa in acest scop. Ordonanta a impus unele restrictii nejustificate noilor proprietari, printr-un set de cerinte cu o foarte discutabila justificare:

- a devenit obligatoriu ca orice contract de privatizare sa contina clauze "referitoare la situatia personalului, pastrarea sau disponibilizarea sa";

- daca FPS negocia cu potentialul cumparator aplicarea ulterioara de catre acesta a unii program de restructurare prevazand masuri de reducere a personalului, reprezentantii personalului trebuiau informati despre acesta;

- daca contractul de privatizare include clauze referitoare la concedieri colective, trebuie introduse prevederi adecvate cu privire la compensatiile acordate angajatilor disponibilizati.

S-ar parea ca continutul Ordonantei reflecta in buna masura trecutul de lider sindical al Primului Ministru aflat atunci in functiune. Apropae nici o atentie nu a fost acordata posibilitatii practice de a pune in aplicare cerinte atat de exigente. In primul rand, nu toate contractele de privatizare pot include, in mod rezonabil, clauze referitoare la situatia salariatilor: e.g., vanzarile de actiuni realizate direct pe piata de capital. In al doilea rand, informarea salariatilor despre perspectiva unor eventuale concedieri colective atunci cand acestea sunt doar in stadiul de negociere reprezinta reteta infailibila de a asigura ca sindicatele vor face tot ce le va sta in putinta pentru a bloca tranzactia. ªi, finalmente, a face obligatorie acordarea de compensatii personalului disponibilizat, fara a stipula in mod clar cui ii revine obligatia platii acestor compensatii (vanzatorului sau cumparatorului ) reprezinta o gafa evidenta.

Unele din aceste imperfectiuni au fost corectate prin Legea nr.99/27 mai 1999, care cel putin a clarificat faptul ca platile compensatorii acordate personalului disponibilizat se suporta din Fondul de ªomaj. Amendamentele aduse ulterior, in iunie 1999, regimului general al platilor compensatorii au introdus mai multe conditii direct legate de concedierile rezultate in urma unei tranzactii de privatizare. (58)

Problema protejarii angajatilor in cadrul negocierii ºi incheierii de contracte de privatizare este foarte delicata. Pe de-o parte, s-ar putea pretinde ca astfel poate fi minimizata opozitia ulterioara a salariatilor fata de masurile de rationalizare pe care noul proprietar ar intentiona sa le adopte. Intr-un fel, este preferabil ca potentialul cumparator sa se confrunte cu opozitia sindicatelor inainte sa fie "legat" intr-un contract, decat sa fie impiedicat sa gestioneze compania achizitionata deoarece miºcarile sindicale devin endemice. Pe de alta parte, noul proprietar este "imobilizat" intr-un program de masuri de restructurare convenite cu vanzatorul, pe care nu este cert ca realitatea il va valida: fie pentru ca starea reala a societatii difera de cea cunoscuta cumparatorului anterior incheierii contractului, fie doar fiindca evolutiile ulterioare ale pietii fac inadecvata implementarea programului initial.

Desigur, problemele generate de prezervarea fortei de munca nu sunt similare pentru toate companiile privatizate. Manifestarea lor depinde esential de performanta companiei inseºi. Totuºi, pe masura ce "pool-ul" companiilor uºor de vandut se reduce continuu, impactul marginal al factorilor legati de forta de munca devine tot mai important, cu atat mai mult cu cat el se adauga altor constrangeri obiective in calea privatizarii, de tipul celor descrise anterior in acest capitol. Blocajele in calea privatizarii generate de prezervarea locurilor de munca contin elemente ale unui cerc vicios, al carui mod de "spargere" nu este evident.

Un prim asemenea element decurge din hazardul moral generat de proprietatea de stat. Coluziunea dintre insideri (manageri ºi salariati) care s-a cimentat in ultimul deceniu in cvasi-totalitatea intreprinderilor de stat, cuplata cu implicarea excesiva a politicienilor ori de cate ori erup episoade de nemultumiri sociale in intreprinderi, a condus la o situatie in care locurile de munca din sectorul de stat au ajuns sa fie privite drept mai sigure decat in sectorul privat. De aceea, aproape orice transfer de proprietate din sectorul de stat catre cel privat, indiferent de cate elemente de protectie sunt oferite salariatilor, este "condamnata" sa genereze opozitia angajatilor, cu atat mai mult cu cat aceºtia continua sa fie obsedati de pretinsele merite ale MEBO din punctul de vedere al intereselor salariatilor. Acest fapt reduce masiv virtutile prevederilor speciale legate de forta de munca, incluse in contractele de privatizare, din perspectiva "scutirii" noului proprietar de dificultatile care decurg din opozitia sindicatelor. Singura modalitate de depaºire a acestei probleme consta in intarirea constrangerilor bugetare in sectorul de stat. Aceasta este, insa, foarte dificil de realizat, tocmai deoarece nu exista decat mijloace inferioare pentru a determina intreprinderile de stat sa actioneze intr-o logica de maximizare a profitului. In ultima instanta, privatizarea este principalul instrument de intarire a constrangerilor bugetare.De aici, cercul vicios mentionat mai sus.

Interconditionarea dintre privatizare ºi prezervarea fortei de munca poate fi privita ºi din perspectiva teoriei "policy assignment" (de tintire a instrumentelor de politica economica). In fapt, ceea ce arata evolutiile recente privitoare la tratarea fortei de munca in cadrul tranzactiilor de privatizare este o tendinta crescanda catre utilizarea privatizarii ca un instrument de politica a fortei de munca. Este adevarat ca emergenta unui sector privat dominant (inclusiv, prin transferul proprietatii de stat catre proprietari privati) este preconditia eliberarii potentialului de creºtere economica pe care proprietatea de stat il incatuºeaza. ªi, deoarece "un val care se ridica inalta toate barcile", s-ar crea astfel mai multe oportunitati pentru crearea de locuri de munca. Totuºi, acesta este un efect mijlocit al privatizarii asupra ocuparii fortei de munca. Or, ceea ce se urmareºte la ora actuala este

un efect direct ºi nemijlocit. Prin supra-aglomerarea privatizarii cu obiective care tin de ocuparea fortei de munca, procesul este fatalmente incetinit, ceea ce inseamna ca posibilitatea sa de a contribui in cele din urma la crearea de locuri de munca este - la randul sau - stanjenita. 

NOTE

Apreciarea calitativa facuta de BERD in al sau Transition Report din 1997 arata Romania avand cel mai mic scor dintre toate economiile europene in tranzitie in ce priveºte "mica privatizare" (la acelaºi nivel cu Bulgaria) ºi penultimul scor in ce priveºte "marea privatizare" (depaºind doar performanta Albaniei).

Pentru a da un singur exemplu, facilitatea de producere a anvelopelor initiata la Timiºoara de CONTINENTAL, la inceputul anului 1999, utilizeaza teren ºi cladiri vandute multinationalei germane de intreprinderea cu capital majoritar de stat UMT, a carei privatizare s-a amanat in consecinta.

O foarte redusa dimensiune medie a exploatatiilor agricole, cuplata cu un capital de lucru redus ºi o relativa lipsa de echipament, este "condamnata" sa duca la randamente sub medie in segmentul privat al sectorului agricol. In afara de aceasta, cifrele oficiale ale PIB sunt susceptibile sa nu poata cuprinde o proportie importanta a productiei agricole private, din cauza partii importante a sa utilizata pentru auto-consum. In fine, preturile relative interne ale materiilor prime agricole au fost in declin inca de la inceputul deceniului.

Statisticile oficiale au putut sa "tina pasul" cu numarul total al regiilor pana la sfarºitul anului 1993 ºi - doar pentru regiile nationale - pana la sfarºitul anului 1995.

Un oarecare progres a avut totuºi loc in timpul mandatului Guvernului Vacaroiu, intre 1992-96. Din pacate, evolutiile nu au fost coerente. Pe de-o parte, in baza Ordonantei Guvernului (nr.15) emise in august 1993, s-au facut unele mici progrese pe calea "corporatizarii" unor intregi regii sau a unor parti din ele. Acesta este cazul, in mod notabil, al:

- conversiei in societati comerciale a regiilor de prelucrare a lemnului ESTREL, VESTREL ºi SUDREL;

- restructurarea partiala a regiei monopsoniste de stocare a graului ROMCEREAL, intr-o regie mai mica (ANPA) ºi 41 de societati comerciale organizate la nivel judetean denumite ROMCEREAL;

- desprinderea unor activitati conexe desfaºurate in regiile miniere ºi RENEL, ºi reorganizarea lor in societati comerciale

Pe de alta parte, societatile comerciale care operau in domeniul imbunatatirilor funciare au fost comasate, potrivit Legii nr.50/1994, intr-o mare regie: RAIF.

O legislatie foarte importanta, deºi mult intarziata, a fost emisa abia in decembrie 1998. Este vorba, concret, de:

Legea privind regimul proprietatii publice (nr.213/1998), care consfinteºte principiul ca dreptul de proprietate apartine statului sau unitatilor administrative locale, pentru toate bunurile care, "prin lege sau prin natura lor" sunt de utilitate publica sau de interes public. Bunurile apartinand domeniului privat al statului pot fi transferate in domeniul public prin Hotarari ale Guvernului sau prin decizii ale autoritatilor publice locale, dupa caz. Bunurile apartinand domeniului public nu pot fi utilizate pentru constituirea de garantii ºi nici nu pot fi executate silit de creditori. Exploatarea bunurilor apartinand domeniului public poate fi incredintata, gratuit, regiilor, institutiilor publice, sau autoritatilor publice. In toate celelalte cazuri, ele nu pot fi exploatate decat in baza unor contracte de inchiriere sau concesiune.

Legea privind regimul concesiunilor (nr.219/1998), care acopera o plaja larga de activitati: intre altele, transportul public; infrastructura de transport; constructia ºi exploatarea hidrocentralelor; serviciile poºtale; telecomunicatiile; transportul ºi distributia electricitatii, petrolului, gazelor naturale ºi apei; minerit etc. Nu pot fi atribuite licente de concesiune pentru exploatarea acelor "bunuri, activitati ºi servicii publice" unde nu exista organisme de reglementare. Orice concesiune poate fi acordata pe o durata de cel mult 49 de ani ºi presupune atat dreptul, cat ºi obligatoa de a "exploata bunul, activitatea sau serviciul public".

Nume

Domeniul de activitate

Autoritatea competenta

Regia Nationala a Padurilor

Intretinerea ºi exploatarea fondului forestier

Ministerul Apelor, Padurilor ºi Protectiei Mediului

RA Monitorul Oficial

Editare ºi publicare

Camera Deputatilor

RA Imprimeria Nationala

Tipografie

Ministerul Finantelor

Monetaria Statului

Producerea de bancnote ºi monezi

Banca Nationala a Romaniei

Arsenalul Armatei

Armament ºi munitii

Ministerul Apararii Nationale

"Romtehnica"

Echipament militar

Ministerul Apararii Nationale

"Multiproduct"

Produse realizate de detinuti

Ministerul Justitiei

Administatia Protocolului de Stat

Diverse (incl. imobiliar)

Secretariatul General al Guvernului

Administratia nationala a Drmurilor

Constructia/intretinerea drumurilor

Ministerul Transporturilor

"Rasirom"

Diverse

SRI

RAMI-Dacia

Diverse

Ministerul de Interne

Trebuie, insa, facuta o precizare in acesta privinta. Toate legile privatizarii adoptate succesiv au evitat sa anticipeze asupra dreptului de proprietate asupra pamantului utilizat de fermele de stat. Atat inainte, cat ºi dupa 1996, ele au mentinut in mod coerent ºi explicit principiul ca regimul legal al acestor terenuri este "in curs de clarificare".

Deosebit de semnificative in aceasta privinta sunt urmatoarele doua episoade.

- cu privire la FPS: intr-un material recent elaborat de fostul viceprim-ministru care s-a ocupat de Legea Privatizarii din stadiul elaborarii sale pana la promulgare, dl.SEVERIN, se afirma ca unii din "principalii critici ºi opozanti ai legii privaizarii" au fost numiti, in 1992, in fruntea FPS;

- cu prvire la FPP-uri: deºi presupuse a fi entitati private, organizate ca societati pe actiuni, primele Consilii de Administratie ale FPP au fost numite in august 1992 printr-o Ordonanta a Guvernului, iar componenta lor a fost modificata, pentru a reflecta noua majoritate parlamentara, in martie 1994, cu ocazia aprobarii respective Ordonante de catre parlament.

Intr-adevar, oricine a avut rabdarea ºi interesul sa examineze declaratiile publice ale unor oficiali de rang inalt din Guvernele VÃCÃROIU ºi CIORBEA nu poate sa nu fi constatat tendinta aproape compulsiva de a atribui toate dificultatile economice activitatii nesatisfacatoare a FPS. ªi, mai mult, asemenea declaratii nu pot fi neglijate in totalitate deoarece, intr-adevar (deºi in masuri diferite), nici unul din aceste Guverne nu a avut posibilitatea de a-ºi aplica nemijlocit "propria" politica de privatizare.

De exemplu: masuri de politica comerciala precum derogari "temporare", dar tintite, de la nivelurile de baza ale taxelor vamale de import, sau liste de produse care nu pot fi exportate decat in anumite conditii de plata; masuri pretins destinate "combaterii indisciplinei financiare", prin obligarea tuturor companiilor de a pune la dispozitia Ministerului Industriei raportari financiare detaliate; acordarea a diverse subventii, mai ales netransparente.

Ipoteza ca, prin desemnarea ANP drept "centru" al sistemului, considerente speciale au prevalat asupra celor pragmatice este sustinuta de totala lipsa de pregatire a acestei institutii, din toate punctele de vedere: incadrare cu personal, retea teritoriala, logistica etc. A urmat o goana disperata pentru corectarea tuturor acestor deficiente, care a cuprins - printre altele - preluarea de la ARD a filialelor judetene, ca ºi achizitionarea de echipament informatic adecvat cu sprijinul donatorilor internationali. Aceasta nepregatire patenta, cuplata cu motivatiile de extindere a prerogativelor specifice birocratiilor, a condus in cele din urma la impingerea ANP pe planul secund, in favoarea altor institutii guvernamentale - Secretariatul General al Guvernului, Institutul de management ºi Informatica al Ministerului Industriei - care au ajuns sa iºi asume de facto sarcinile atribuite prin lege ANP. Rezultatul final este ca, dupa aproape trei ani de la aºa-zisa finalizare a PPM, probleme referitoare la procesul de subscriere ºi alocare au ramas nerezolvate, in vreme ce nu exista nici un singur organism guvernamental care sa dispuna de toate mijloacele ºi informatiile necesare rezolvarii lor.

Ulterior, aceasta prevedere a devenit leit-motivul unor dispute personale intre Ministrul de atunci al reformei ºi Preºedintele CA al FPS. In vreme ce primul afirma ca Preºedintele FPS ii este direct subordonat, cel din urma refuza sa accepte alta autoritate decat cea a premierului.

Aceasta teza poate fi considerata incompatibila cu o asertiune anterioara, potrivit careia foarte multe regii au fost infiintate in domenii lipsite de caracteristici speciale, care sa justifica interventia directa a statului. Este adevarat ca, in asemenea cazuri, nimic nu ar trebui sa impiedice FPS sa realizeze cel putin la fel de bine ca ministerele de resort sarcina privatizarii, daca nu cumva chiar mai bine, tinand seama ca personalul FPS are mai multa experienta ºi cunoºtiinte relevante in materie de privatizare. Totuºi, daca sunt cantarite toate argumentele "pro" ºi "contra", este de aºteptat ca turbulenta generata de o schimbare abrupta a identitatii institutiei care exercita drepturile de actionar in numele statului sa exceada avantajele unei abordari mai "profesionale" (gratie experientei superioare) a aspectelor strict tranzactionale ale privatizarii.

Contributia acestora la o tranzactie de privatizare, in termeni de experienta anterioara ºi cunoaºtere a "celei mai bune practici" in domeniu, este aproape cert ca depaºeºte "valoarea adaugata" pe care FPS ar putea-o aduce procesului.

Ulterior preluarii de catre FPS, in iunie 1998, a prerogativelor de actionar in numele statului, au fost anuntate noi conditii ºi termene investitorilor care formulasera deja exprimari de interes. Aceasta modificare a "regulilor jocului", justificata de FPS prin dorinta suscitarii unei mai mari concurente, a condus finalmente la retragerea unicului posibil concurent al cumparatorului final. Relatarile din presa au fost extrem de dispuse sa blameze pe una sau cealalta dintre institutiile romaneºti succesiv insarcinate cu privatizarea ROMTELECOM. O perspectiva mai echilibrata ar fi trebuit sa indice ca, din moment ce erau supuse unor proceduri legale diferite, cele doua entitati au fost practic obligate sa actioneze in mod diferit.

Revenirea la formularea imprecisa care, timp de mai multe luni in 1997, inasprise relatiile dintre Preºedintele FPS ºi viceprim-ministrul insarcinat cu reforma economica poate sa fi fost deliberata. Aceasta, intrucat ea implica autoritatea directa a premierului, ceea ce este echivalent cu asumarea de catre Primul Ministru a functiei de ministru al privatizarii de facto. O consacrare legala a fost astfel data starii de lucru existente, din moment ce premierul VASILE iºi asumase deja functia de ministru al privatizarii ad interim in urma demisiei, in octombrie 1998, a d-lui DIMITRIU.

Termenul "strategic" este utilizat aici strict in aceptiunea pe care o are in cadrul teoriei jocurilor. O abordare sectoriala de ansamblu ar fi utila acolo unde exista supracapacitate cronica, o gama restransa de produse (multe din ele, substituibile), ºi o puternica concentrare asupra unui numar limitat de companii de ari dimensiuni, care - in plus - tind sa fie cei mai importanti utilizatori de forta de munca in regiuni cu un profil economic nediversificat. In asemenea circumstante, ºi deoarece persista importante "bariere la ieºire" de ordin legal, a lasa deciziile redimensionarii de capacitate in mainile intreprinderilor individuale comporta riscul ca ele sa actioneze ca intr-o varianta a "dilemei prizonierului", ceea ce ar conduce la ajustari suboptimale de capacitate ºi la activitati extinse de "cautare a rentei" de tipul "beggar thy neighbour" ("saraceºte-ti vecinul").

Acestea se refera, in principal, la:

- reimpartirea activelor intre societatilor existente, astfel incat sa fie separate participatiile FPS de cele ale SIF, ºi sa fie individualizate activele asupra carora pot fi formulate pretentii de catre chiriaºii existenti sau de catre foºtii proprietari (daca Ordonanta ar fi atribuit explicit FPS toate aceste din urma active, s-ar fi putut face un oarecare progres in solutionarea unor probleme demult nerezolvate dar, din pacate, aceasta nu s-a facut decat printr-un act normativ de rang inferior, HG nr.464/4 decembrie 1998);

- proceduri speciale de privatizare (metode de vanzare, modalitati de plata etc);

- obligatia SIF de a "dezinvesti" in interiorul unui termen dat (care a expirat de mult, intre timp);

- o modalitate particulara de distribuire a veniturilor din privatizare: neacordarea nici unei cote FPS (nici macar pentru a-i da posibilitatea sa iºi acopere propriile costuri de tranzactie) ºi obligarea societatilor comerciale sa renunte la toate incasarile obtinute din vanzarea activelor care le apartin. Toate acestea, in scopul alimentarii unui "fond special", gestionat direct de Ministerul Turismului!

Autoritatea nationala pentru turism, care ºi-a justificat implicarea directa in procesul de privatizare prin necesitatea de a proteja interesele societatilor care opereaza in acest domeniu, pare a nu vedea vreo contradictie intre aceasta nevoie ºi confiscarea celei mai mari parti din veniturile obtinute de societatile cu capital de stat din vanzarea propriilor active. Iar Ministerul Agriculturii pare sa considere normal ca FPS sa i se permita sa retina doar cel mult 20% din incasarile obtinute din privatizare, pe cand Agentia care ar fi infiintata in subordinea sa va putea sa retina pana la 30% din veniturile obtinute pe seama redeventelor de concesionare.

Pe langa natura sibilinica a acestor declaratii  ºi contradictia inerenta pe care o cuprind (un nou proprietar ar trebui lasat sa iºi conduca afacerea dupa cum considera potrivit), ele indica existenta unei atitudini fundamental ambivalente fata de privatizare, care - de altfel - poate fi depistata ºi in multe alte cazuri. Privatizarea este considerata dezirabila, dar numai in masura in care statul poate continua sa "patronizeze" entitatile private.

Aceasta tentativa reinvie o mai veche (dar foarte incinsa) controversa iscata de crearea, in 1996, a unei foarte cuprinzatoare structuri de tip holding in domeniul petrolier ("Compania Romana de Petrol"), care inclusese toate rafinariile romaneºti, impreuna cu regia din domeniul extractiei petrolului ºi mai multe societati cu pozitii monopoliste de facto in operarea facilitatilor portuare special adaptate ºi al transportului intern al titeiului. In scopul declarat al restaurarii unui cadru concurential (dar ºi pentru ca aceasta era o conditie a continuarii unui important imprumut de proiect acordat de Banca Mondiala), aceasta structura a fost demontata in 1997. In locul ei s-a infiintat o structura mult mai "supla" (SNP PETROM), care a renuntat la toate companiile operatoare de infrastructura specifica ºi a retinut doar doua rafinarii. Din moment ce PETROM se afla sub autoritatea Ministerului Industrie ºi Comertului, asumarea de catre acesta a controlului asupra refinariilor PETROMIDIA ºi RAFO ar fi similara cu reconstituirea partiala a defunctei "Companii Romane de Petrol".

Un Comitet de Directie, constituit din membri ai conducerii executive, a inlocuit Consiliul de Administratie pentru cele mai multe decizii operationale, dar traditia ca Preºedintele (ºi, in absenta sa, vicepreºedintele) Consiliului de Administratie sa conduca direct institutia, in ciuda existentei unui Director General Executiv (ºi, de curand, a unui Director General Executiv Adjunct), s-a mentinut.

Clientelismul politic a jucat un mare rol in efectuarea acestor numiri. In plus, reprezentantii numiti de FPS sunt o prada uºoara pentru "captura regulatorie" (regulatory capture) din partea insiderilor (management ºi sindicate) din societatile pe care sunt presupuºi ca le supervizeaza, inclusiv din cauza avantajelor de tot felul care li se ofera. Totuºi, devreme ce cei mai multi dintre ei iºi datoreaza numirile afilierii politice, legatura lor ºi raspunderea fata de FPS sunt mult diluate, ceea ce inseamna ca - in ultima analiza - FPS ajunge sa poarte blamul pentru multe decizii luate de aceste persoane, decizii pe care nici nu le-a instigat, nici nu le-a aprobat in mod explicit.

Totuºi, exista motive de a crede ca preocuparea pentru "viitorul" societatilor privatizate nu este neaparat legata de rolul FPS de administrator al unei mari parti din averea statului, ci este mai degraba o trasatura culturala generica. Este remarcabil cat de repede a fost internalizat acest stereotip mental asociat privatizarii de catre Ministerul Finantelor, chiar inainte de a realiza direct (sub denumirea inºelatoare de "debt-equity swap") vreo tranzactie de privatizare: bunaoara, conditia potrivit careia orice uºurare a datoriilor unei companii privatizate catre bugete sa fie "platita" de noul proprietar prin angajamentul de a pastra societatea in functiune vreme de cel putin cinci ani.

La aceasta, aº adauga ca mai sus-mentionata preocupare excesiva pentru "viitorul companiilor privatizate" (angajamente de investitii ale noului proprietar, angajamente de mentinere a fortei de munca etc), care presupune o monitorizare indelungata ºi laborioasa a contractelor de privatizare deja incheiate, poate fi "citita" din acelaºi unghi: prelungirea existentei FPS.

Aceasta a fost o modalitate extrem de "eficienta" de privatizare a unor mari intreprinderi de comert exterior (precum INDUSTRIALEXPORT, METALEXPORT, ELECTRONUM), ºi a fost utilizata ºi pentru diluarea participatiei statului in doua mari banci cu capital de stat: BANCA AGRICOLÃ ºi BANCOREX.

cf. Gh.Zaman, in Adevarul Economic nr.261/14-20 martie 1997

De aceea, guvernanta corporativa se sprijina pe un fundament precar, indiferent de raportul de forte dintre manageri ºi, respectiv, angajati. Daca primii sunt slabi (intre altele, deoarece nu detin o particpatie semnificativa la capitalul social al companiei), ei sunt susceptibili a deveni "ostatecii) angajatilor, ducand la vechiul sindrom polonez (sau iugoslav) al conducerii de catre consiliile muncitoreºti. Chiar daca managerii sunt mai bine plasati pentru a controla societatea (de obiecei, atunci cand au recurs la "oameni de paie" pentru a achizitiona participatii mai mari, sau au intocmit "acorduri ale actionarilor" care impiedica actionarii sa dispuna liber de actiunile achizitionate, ºi/sau au amendat statutul companiei pentru a permite exercitarea controlului fara detinerea de mari procentaje din capitalul social), guvernanta corporativa este uºor de pervertit: urmarirea maximizarii profitului ar insemna impartirea cu altii, pe cand angajarea de tranzactii dubioase in detrimentul societatii ii poate imbogati pe manageri mai mult ºi mai repede decat simpla colectare a dividendelor.

Teoretic, aceleaºi probleme ar putea sa apara ºi in cazul metodelor de privatizare bazate pe distribuirea gratuita. Cu deosebirea ca, in acest ultim caz:

- exista bariere mai slabe in calea re-concentrarii capitalului in mainile unor "investitori strategici" (de pilda, nu pot exista "acorduri ale actionarilor" care sa impiedice libera dispozitie asupra actiunilor);

- actionarii nu sunt copleºiti de obligatia de a face, pentru o indelungata perioada, plati anuale pentru rambursarea actiunilor achizitionate pe credit.

Acest fapt este mult mai probabil in cazul MEBO-urilor decat in cazul altor privatizari contra numerar, datorita fundalului cultural care ii face pe salariati mult mai susceptibili de a beneficia de o atare ingaduinta (pentru ca "nu este vina lor") decat "proprietarii capitaliºti" (in cazul carora dificultatile de a-ºi onora obligatiile de plata sunt privite drept indiciu prima facie al intentiei de a "triºa").

Este adevarat ca relativ putine certificate de proprietate (CP) fusesera preschimbate in actiuni, iar cele astfel utilizate au facut aproape exclusiv obiectul unor tranzactii MEBO. Deci, practic, aproape nici o demonstratie concreta nu s-a putut face cu privire la modalitatea de utilizare a CP in cadrul unor tranzactii de privatizare "adevarate". Abia in primavara anului 1993 a fost anuntata de FPP-uri prima valoare monetara a acestor certificate (134.000 lei), iar ea a continuat sa fie ajustata in sus, atingand un nivel de 225.000 lei atunci cand detaliile PPM au inceput sa capete substanta. Este de inteles ca un numar de CP fusesera vandute ºi, respectiv, cumparate contra numerar, la preturi determinate de cerere ºi oferta, mult sub valoarea anuntata periodic de FPP-uri, tocmai din cauza susamintitei lipse a unor demonstratii concrete a utilitatii lor. O anumita concentrare a detinerii de CP era, deci, de aºteptat sa se produca, cu atat mai mult cu cat ea era perfect legala potrivit legislatiei privatizarii in vigoare la acel moment. Guvernul a afirmat, cu o anumita vehementa, ca "o mana de persoane" acumulasera milioane de CP, ajungand astfel in situatia de a putea sa preia o portiune considerabila din economia romaneasca, dupa ce nu platisera aproape nimic pentru a dobandi mijloacele de a face acest lucru. Aceasta asertiune nu a fost insa niciodata probata. Singurele estimari cantitative disponibile indica tocmai contrariul: un sondaj realizat de un institut specializat constatase ca nu mai mult de 900.000 de CP erau detinute de alte persoane decat beneficiarii initiali, in timp ce propriile estimari ale FPP conduceau la o cifra ºi mai modesta: 700.000. Aceste dovezi nu au fost luate in considerare de partidul la putere, iar un lider proeminent al acestuia a ajuns sa afirme sententios ca "5-6 milioane de certificate de proprietate sunt detinute de 34 (sic!) de persoane, sponsorii Legii Privatizarii".

Acest risc nu este lipsit de fundament, mai ales la ora actuala, cand unele partide din opozitie preconizeaza deschis anularea unor tranzactii de privatizare, deindata ce vor fi ajuns la putere. Deºi circumstantele concrete difera, aceeaºi logica se regaseºte in ambele cazuri.

Acesta este, in particular, cazul unor numeroase intreprinderi de comert exterior ºi, chiar mai mult, al singurelor doua societati de asigurari cu capital de stat (ASIROM ºi ASTRA). In ce priveºte cea mai mare societate de asigurari (ASIROM), intreaga cota de 30% disponibila pentru transferul gratuit contra vouchere a fost epuizata in beneficiul exclusiv al propriilor angajati!

cf. Earle ºi Telegdy (1998): Istoria zbuciumata a programului de privatizare in masa. Prima evaluare empirica, pag.11-12

Aceasta nu este o simpla speculatie teoretica, dupa cum o ilustreaza doua tipuri de situatii care se regasesc in lumea reala:

- cazul societatilor care s-au declarat, in urma unui vot majoritar al Adunarii Generale a Actionarilor, "societati inchise" (ale caror actiuni nu mai sunt tranzactionabile public, ºi unde actionarii existenti se bucura de un drept de preemtiune pentru achizitionarea oricaror actiuni nou emise): FPS a devenit astfel ostatecul de facto al celorlalti actionari;

- obligatia legala introdusa in 1997, potrivit careia - daca titluri de proprietate asupra terenurilor au fost obtinute de societati, iar valoarea acestor terenuri nu a fost inclusa in capitalul social - FPS nu poate sa-ºi vanda celelalte actiuni inaintea acestei majorari de capital; iar, potrivit unei stipulatii aditionale introduse in 1998, produsul majorarii de capital cu valoarea terenurilor trebuie sa revina exclusiv FPS. In cazurile in care ceilalti actionari se bucura de majoritatea drepturilor de vot (sau, cel putin, de o minoritate de blocaj), ei s-au opus sistematic - in cadrul adunarilor generale ale actionarilor - diluarii propriilor participatii, facand sarcina privatizarii de catre FPS imposibil de indeplinit.

Aceasta ultima concluzie nu trebuie citita drept o judecata asupra indreptatirii pozitiei FPS, fata de cea a celorlalti actionari. ea nu face decat sa constate unfapt: tinand seama de cadrul legal ºi cultural in care actioneaza, scopurile FPS nu pot fi intotdeauna identice cu cele ale celorlalti actionari. Aceºtia sunt perfect indreptatiti sa urmareasca ceea ce considera a le servi propriile interese, dar acelaºi lucru trebuie acceptat ºi din partea FPS!

A existat o oarecare justificare pentru recurgerea la aceasta metoda solemna de numire a membrilor Consiliilor de Administratie: din moment ce actionarii FPP erau cetatenii romani in ansamblul lor, se poate accepta ca Parlamentul sa fi fost vehiculul prin care deciziile lor au fost luate.

Daca s-ar fi permis FPS sa accepte plati cu vouchere, el ar fi putut deveni actionar in FPP ºi, avand in vedere volumul mare de vouchere pe care le putea absorbi, chiar un actionar cu pozitie de control. Alternativ, FPP ar fi putut, teoretic, sa achizitioneze de la FPS, contra numerar, actiunile necesare pentru acoperirea diferentei dintre cele 30% deja detinute ºi participatiile de pana la 60% oferite pentru subscrierea publica cu vouchere. Dar un asemenea demers s-ar fi situat in opozitie cu functia de maximizare a portofoliului FPP, pentru a nu mai aminti ca ar fi fost practic imposibil pentru FPP sa mobilizeze fondurile necesare unui asemenea exercitiu.

Este interesant de remarcat ca ar fi existat o modalitate simpla de taiere a acestui "nod gordian": obligarea FPS sa consimta la toate cererile formulate de fostele FPP ºi sa accepte orice propuneri de compensatie facute de acestea, cu conditia mentinerii unui echilibru teoretic, bazat pe valoarea nominala a actiunilor schimbate. Aceasta ar fi fost singura solutie rezonabila, deoarece opusul sau - a obliga fostele FPP sa "inghita" orice li s-ar fi oferit ºi/sau sa cedeze orice li s-ar fi cerut - era echivalentul unei interventii brutale in conducerea afacerilor unor entitati private. Totuºi, legiuitorii (ca ºi Guvernul, de altfel) au preferat sa lase aceasta problema extrem de sensibila in seama FPS care - in calitatea sa de administrator al averii statului, ºi in lipsa oricaror instructiuni contrarii - s-a simtit obligat sa negocieze "la sange" cu fostele FPP. Corectitudinea alegerii FPS in aceasta materie a fost ulterior confirmata implicit de cel mai recent act normativ care reglementeaza procesul de regularizare: Ordonanta de Urgenta a Guvernului nr.54/28 decembrie 1998 autorizeaza expres FPS sa accepte de la fostele FPP actiuni cu valoare de piata practic nula, respectiv cele emise de societati aflate in proceduri de lichidare/reorganizare judiciara. Cu alte cuvinte, este de presupus ca fara abilitare, s-ar fi aºteptat de la FPS sa negocieze acerb pentru a obtine cel mai bun "targ" posibil.

Pana la sfarºitul lunii septembrie, acest lucru nu se produsese, ceea ce face foarte dubioasa baza pe care - potrivit informatiilor publice disponibile - SIF-urile au fost acceptate recent la cota Bursei de Valori Bucureºti.

Faptul ca, in prima parte a anului 1997, echipele de conducere ale Sif au fost reconfirmate de adunarile generale ale actionarilor nu schimba datele problemei. Existenta unor sute de mii de actionari cu drepturi de vot egale, pe care multi nu le-au exercitat sau le-au incredintat prin procura conducatorilor existenti (la cererea scrisa a acestora!), nu poate sa fi generat un test serios pentru echipele de conducere.

In vreme ce prima explicatie este putin cam prea specioasa, cea de-a doua nu poate fi desconsiderata totalmente. Cu toate ca semnificatia sa nu este uniforma: privatizarea bancilor, ca ºi vanzarea de actiuni ale statului catre investitori de portofoliu , au fost mult mai grav afectate decat vanzarile contra numerar catre investitori strategici straini.

Prvind lucrurile cu obiectivitate, aceasta deturnare de resurse nu este exclusiv rezultatul PPM. In unele cazuri, ea a fost facuta necesara de alti factori aflati in afara capacitatii de influentare a FPS (e.g., atunci cand FPS a ajuns sa detina din nou actiuni la societati pe care le privatizase, din cauza prevederilor legale care reclamau majorarea capitalului social cu valoarea terenurilor pentru care titluri de proprietate nu s-au putut obtine decat ulterior incheierii contractului de privatizare). Iar, in alte cazri, FPS insuºi ºi-a facut in mod deliberat mai dificila sarcina privatizarii, ca rezultat al deciziilor Consiliului sau de Administratie prin care pachetele de actiuni puse in vanzare au fost scindate, cu scopul (van, in cele din urma) de a "maximiza valoarea de tranzactie".

Cele mai vehemente critici la adresa modificarilor legislative ºi le-a atras anularea, in septembrie 1997, a unei prevederi din Legea PPPm din 1995, care permitea ca pana la 60% din incasarile obtinute dintr-o tranzactie individuala de privatizare sa fie returnate companiei privatizate inseºi. O lunga perioada dupa luarea acestei decizii, FPS a desmnat-o drept principala cauza a eºecului sau de a realiza mai multe privatizari de societati "mari".

O atare optica neglijeaza compromisul inevitabil dintre pretul platit de cumparator ºi posibilitatea sa de a accede, practic, la rambursarea unei parti din acest pret. Examinarea mai atenta a circumstantelor concrete conduce la concluzia ca mecanismul de "returnare" a fost conceput ca o compensatie sui generis pentru faptul ca Legea PPM, ca ºi normele sale de aplicare, impuneau in mod inutil preturi minime (de regula, bazate pe valoarea nominala a actiunilor) in cadrul tranzactiilor de privatizare.

Or, la momentul cand posibilitatea "returnarii" a fost anulata, restrictiile derivate din existenta unor preturi minime obligatorii fuusesera deja eliminate. Ceteris paribus, nimic nu mai impiedica FPS sa inceapa sa vanda la preturi mai mici decat cele "umflate" artificial, gratie posibilitatii de "returnare" a 60% din pret. ªi, a priori, investitorii potentiali ar fi trebuit sa prefere varianta mai simpla a platii unuii pret mai mic de la bun inceput, decat sa plateasca un pret mai mare ºi apoi sa incerce sa obtina ca 60% din acesta sa revina societatii achizitionate. Aceasta, intrucat ultima varianta implica un grad semnificativ de incertitudine: "returnarile" nu se puteau face decat pentru scopuri pre-determinate, ºi anume stingerea unor datorii acumulate anterior de companie (sub conditia confirmarii dimensiunii lor de catre Ministerul Finantelor) ºi/sau "investitii productive" (pe baza unor studii de fezabilitate supuse aprobarii FPS).

Ulterior acestei desemnari generice, FPS a procedat la identificarea companiilor apartinand fiecarei categorii definite de HG, ajungandu-se la urmatoarea distributie:

- 50 de societati destinate ofertelor publice (secundare) de vanzare;

- 2296 societati destinate licitatiilor;

- 753 societati pentru care trebuiau incercate negocieri directe cu cumparatori preferati (toate aceste companii prestau servicii pentru agricultura sau achizitionau de la fermieri materii prime agricole in scopul prelucrarii, acesta fiind motivul pentru care acestor fermieri li s-a acordat un statut privilegiat), daca aceste negocieri nu puteau fi concretizate, companiile respective erau destinate licitatiilor;

- 806 societati destinate metodei negocierii directe.

Aceasta nu este o simpla speculatie teoretica. Aceeaºi logica stramba a fost utilizata de Curtea de Conturi atunci cand a contestat unele din "privatizarile pilot" realizate de ANP in 1992-1993, pe motiv ca inclusesera "facilitati de plata": avans relativ mic, rate eºalonate pe o perioada relativ indelungata; o rata avantajoasa a dobanzii. Deoarece conditii de plata favorabile - mai mult, exprimate in cifre concrete - nu au fost explicit prevazute in legislatie anterior Legii MEBO din 1994, Curtea de Conturi a ajuns la concluzia ca acordarea unor asemenea facilitati anterior intrarii in vigoare a legii din 1994 era ilegala.

Acesta prevedea ca, in cadrul licitatiilor, trebuie sa existe - pe langa un pret de oferta - ºi un "pas de licitatie" de 2-5% din pretul de oferta. Practic, acesta reprezinta cuantumul cu care pretul initial poate fi redus la fiecare runda de "strigari" daca intregul pachet pus in vanzare nu poate fi adjudecat la pretul initial. Deoarece Ordinul imputernicea comisiile de licitatie numite de FPS sa stabileasca numarul maxim de paºi de licitatie, acestea au evitat in mod sistematic sa accepte coborarea pretului la mai putin de 40% din pretul initial de oferta.

Concret, pasul de licitatie a fost majorat la 5-15%. La prima licitatie, pretul initial de oferta poate fi redus cu pana la 50%. La repetarea licitatiei, reducerea poate fi de del mult 80% din pretul de oferta initial, iar orice limita minima dispare in cazul unei a doua repetari.

Cu toate acestea, este dificil de observat pe parcursul ultimului deceniu ca decidentii ar fi facut vreun efort pentru a induce aºteptari mai rezonabile la nivelul publicului larg. Mult mai frecvent, politicienii de toate nuantele au utilizat privatizarea drept un mijloc de a "marca puncte" impotriva oponentilor. Intr-un asemenea context, impedimentele culturale in calea unei privatizari rapide, in loc sa se reduca, au fost amplificate prin alimentarea lor continua cu discursuri populiste.

De pilda, recent (iulie 1999), FPS a facut publica o lista cu 70 de societati unde angajamentele de investitii nu fusesera indeplinite, iar aceasta lista se refera doar la unele din privatizarile incheiate pana in 1997.

Au existat cazuri de majorari ale capitalului social ulterior incheierii contractului de privatizare, diluandu-se astfel importanta pachetului de actiuni retinut drept garantie de FPS, dupa care programul de investitii a fost anulat iar FPS s-a vazut in situatia de a redobandi deplina dispozitie asupra unuii pachet de actiuni care nu ii mai confera controlul asupra companiei respective.

Destinat initial sa cuprinda 34 de societati comerciale, programul a fost ulterior redus la doar 3 societati de dimensiuni medii ºi a produs rezultate extrem de dezamagitoare in ce priveºte procentul de subscriere a actiunilor oferite de FPS, contra numerar: rate de subscriere de 4-24%. Este adevarat ca, la acea vreme, pietei romaneºti de capital ii lipsea cu desavarºire logistica (Bursa de Valori Bucureºti a fost inaugurata abia in 1995, iar sistemul OTC - RASDAQ - in 1996), dar principalul obstacol l-a constituit pretul nerezonabil de oferta. La finele anului 1995, FPS a identificat un alt grup de 50 de societati destinate unor oferte publice dar, in cele din urma, nu s-a intamplat nimic.

Vanzarile de actiuni desfaºurate in 1998 au condus la o medie de 70% din valoarea nominala (existand ºi tranzactii individuale incheiate la mai putin de 60% din pretul de oferta, care reprezenta limita minima acceptabila in cadrul licitatiilor), in vreme ce vanzarile realizate in primele 7 luni din 1999 au condus la o medie de 31% din valoarea nominala (anticipand astfel conditiile mai relaxate de pret prevazute de legislatia modificata in cazul licitatiilor).

De pilda, nu ii serveºte nimanui sa fie perpetuate in legislatia privatizarii asemenea gafe precum cerinta ca "pretul de oferta" sa fie egal cu media din luna anterioara formularii ofertei publice de vanzare, din moment ce aceasta nu devine valabila decat dupa aprobarea prospectului de catre CNVM, adica la mai multe zile dupa ce vanzatorul a calculat aceasta medie. Nu este nimic bun de aºteptat nici de pe urma insistentei cu care CNVM se cramponeaza de propriul Regulament care nu permite derularea ofertelor publice de vanzare decat fie la un pret fix, fie prin "licitatie olandeza", in cadrul careia pretul initial nu poate decat sa coboare. Nu ar fi nevoie de un efort excesiv pentru a formaliza - printr-un amendament la Regulament - posibilitatea unor licitatii competitive, care sa permita pretului de oferta sa creasca daca exista supra-subscriere la nivelul initial de pret. In schimb, aceasta ar facilita enorm sarcina vanzatorului care, la ora actuala, este impiedicat legal chiar sa incerce sa indeplineasca prevederea din legislatia privatizarii potrivit careia "pretul de vanzare poate fi mai mare, egal, sau mai mic decat pretul de oferta": gratie regulamentelor CNVM, pretul de vanzare nu poate niciodata sa depaºeasca pretul de oferta. 

Din pacate, aceasta idee are inca sustinatori foarte influenti in Romania, inclusiv la cele mai inalte niveluri de decizie. Doua exemple ilustrative:

- asertiunea unui fost prim ministru, potrivit careia IMGB nu ar fi trebuit in nici un caz vandut pentru un pret de doar 500.000 dolari, devreme ce o singura instalatie a companiei (finalizata in timpul mandatului sau) a necesitat o investitie de 14 milioane dolari;

- asertiunea unui secretar de stat din Ministerul Industriei, conform careia, "indiferent de datoriile mari acumulate, daca PETROMIDIA ºi RAFO ar fi privatizate, nu aº accepta nici un cent mai putin de 500 milioane dolari, cash, pentru fiecare dintre ele". Declaratia distinsului oficial a fost facuta dupa ce ambele socitati au fost oferite, de cate doua ori, spre vanzare, fara vreun rezultat concret.

In aceste situatii, noii proprietari trebuiau sa se oblige sa asigure, timp de 2 ani, "un numar de locuri de munca astfel dimensionat incat sa permita realizarea obiectului de activitate al societatii in conditii de eficienta economica ºi financiara". Formularea era extrem de eliptica ºi, totodata, redundanta. Este greu de inteles de ce ar fi trebuit ca statul sa se preocupe mai mult de eficienta afacerii decat proprietarii care au investit in ea ºi care aveau o miza personala directa in performanta sa economica. De aceea, apare suspiciunea ca formularea, in ciuda caracterului sau aparent benign, a fost utilizata mai mult drept pretext pentru impunerea, in cadrul contractelor de privatizare incheiate, a unor conditii stringente legate de pastrarea locurilor de munca.

Astfel, Legea nr.103/16 iunie 1999 referitoare la regimul general al platilor compensatorii a facut o tentativa de a acoperi ºi privatizarile desfaºurate direct pe piata de capital, recunoscand astfel, implcit, ca prevederile legale anterioare nu se puteau aplica. Totuºi, aceasta lege a avut o existenta de numai 8 zile (!), fiind abrogata de o Ordonata de urgenta a Guvernului (nr.98/24 iunie 1999) prin care s-a urmarit unificarea intregului regim al platilor compensatorii, anterior "dispersat" intre acte normative "orizontale" ºi acte normative anume croite pentru unele sectoare (minerit, energie, transport feroviar etc). Angajatii disponibilizati in urma privatizarii unei socetati au devenit indreptatiti la plati compensatorii daca contractul de privatizare contine prevederi explicite cu privire la concedierile colective. In cazul privatizarilor realizate prin oferte publice de vanzare de actiuni pe piata de capital, prospectul de oferta trebuie sa mentioneze numarul disponibilizarilor preconizate, iar numarul actiunilor vandute in urma ofertei publice trebuie sa reprezinte cel putin o treime din numarul total al actiunilor emise de compania in cauza (aceasta solutie difera de cea adoptata anterior, prin Legea nr.103/1999, care prevedea un prag mult mai putin exigent: doar o treime din numarul actiunilor oferite public spre vanzare). 

https://www.cerope.ro/pub/study13ro.htm



Politica de confidentialitate | Termeni si conditii de utilizare



DISTRIBUIE DOCUMENTUL

Comentarii


Vizualizari: 5315
Importanta: rank

Comenteaza documentul:

Te rugam sa te autentifici sau sa iti faci cont pentru a putea comenta

Creaza cont nou

Termeni si conditii de utilizare | Contact
© SCRIGROUP 2024 . All rights reserved