Politica bugetara si fiscala - Obiective si instrumente

Aceasta componenta a politicii economice s-a cristalizat în secolul al XX-lea, odata cu utilizarea sistematica a componentelor bugetului de stat. Anterior, bugetul de stat nu realiza un rol economic propriu-zis, el având drept menire principala procurarea resurselor statului în scopul asigurarii bunei functionari a administratiei. Numai în conditiile crizei economice din anii '30 autoritatile economice au început sa considere bugetul, cheltuielile si veniturile sale drept un instrument de politica economica. Analizele efectuate de Keynes au fundamentat teoretic aceasta idee, aratând ca utilizarea bugetului poate influenta cererea agentilor economiei (în principal consumul gospodariilor si investitiile întreprinderilor).

Bugetul de stat poate deci fi utilizat în cadrul unei politici de reglare a conjuncturii, aceasta facându-se în doua sensuri:

- într-un sens expansionist, atunci când se urmareste sustinerea sau favorizarea activitatii economice (situatii în care somajul înregistreaza valori ridicate);

- intr-un sens restrictiv, atunci când se vizeaza reducerea cererii agentilor economici (în situatii inflationiste sau cu deficite externe importante).

Asadar, actiunea asupra cheltuielilor, veniturilor sau soldului bugetar determina politica bugetara.

Gama de instrumente ale politicii bugetare este foarte larga, întrucât bugetul de Stat regrupeaza o multitudine de resurse si de cheltuieli posibile. Dar principalul instrument îl reprezinta practicarea unui anumit deficit bugetar. Atunci când deficitul bugetar este provocat voit, prin masuri de politica economica, el se numeste deficit structural, iar atunci când rezulta exclusiv din evolutia conjuncturii economice (de exemplu, o activitate economica slaba reduce veniturile fiscale asteptate), acesta apare ca un deficit conjunctural. Esentialul este de a sti care va fi semnificatia ex ante a unui sold bugetar, considerat sintetizator al efectelor tuturor instrumentelor disponibile, tinând cont de situatia din economie; un anumit sold bugetar nu poate constitui o realitate tangibila, deoarece semnificatia sa va evolua o data cu modificarea datelor activitatii economice. Ca urmare, întelegerea corecta a efectelor presupune nu numai simpla determinare cantitativa a soldului bugetar. Astfel, existenta deficitului sau excedentului nu explica în mod automat efectele acestuia.

Un deficit bugetar poate fi apriori atât expansionist cât, si depresionist. Asadar, efectele soldului sunt variabile ca urmare a existentei mai multor termeni de referinta.

Politica bugetara constituie, totodata, obiectul a trei mari categorii de critici:

- prima este legata de deschiderea economiilor catre schimburile internationale. Astfel, o politica de relansare economica fondata pe un deficit bugetar risca sa favorizeze întreprinderile straine;

- problema finantarii deficitului bugetar. Daca acesta este finantat prin crearea de moneda, apare riscul inflationist. Daca el este format prin împrumuturi de la agenti economici, se pune problema efectului de evictiune. Astfel, în cazul unui deficit bugetar, recursul la împrumut provoaca o deplasare a resurselor economisite disponibile spre sectorul public si deci în detrimentul altor categorii de agenti economici. Rezultatul acestui efect este o crestere a ratei dobânzii, deoarece cererea de capital creste, iar puterile publice ofera o recompensa mai buna pentru a atrage noi economii. Consecinta acestui fenomen consta în frânarea cheltuielilor agentilor economici sensibili la rata dobânzii, adica a investitiilor. Efectul de evictiune provoaca, în consecinta, o temperare a activitatii economice;

- o alta critica se refera la problema datoriei. Inregistrarea deficitelor bugetare pe parcursul a mai multor ani a condus la acumularea datoriei publice (in caz de finantare prin imprumut). În cazul acesta apare un risc important, considerat 'effet boule de neige' (efect de avalansa) al datoriei. El antreneaza urmatorul cerc vicios: existenta unei datorii publice importante implica plata de dobânzi considerabile catre creditorii statului; în acelasi timp, aceste dobânzi mari greveaza asupra cheltuielilor bugetare, conducând la agravarea deficitului si la o noua îndatorare publica, aceasta la rândul sau conducând la noi dobânzi mai mari s.a.m.d.

Conceptul de politica fiscala are întelesuri diferite. Ea reprezinta ansamblul de decizii luate pentru a institui, organiza si aplica prelevarile fiscale conform obiectivelor puterilor publice. Sau, într-o alta definitie, politica fiscala constituie proportia dintre diverse tipuri de fiscalitate directa si indirecta, locul relativ al impozitului si influenta sa asupra venitului si proprietatii, nivelul de presiune fiscala.

În ciuda caracterului sau voluntarist, politica fiscala a unui guvern este fundamental conditionata de datele sistemului socio-economic în care se aplica. Presiunea fiscala reprezinta raportul existent între suma prelevarilor obligatorii si PIB. Acest procentaj, numit de statisticieni coeficientul fiscal sau rata globala a prelevarilor obligatorii, permite aprecierea nivelului de fiscalitate din fiecare tara.

Între structurile economice si cele fiscale se afla o strânsa interdependenta. Astfel, în tarile îndustrializate structurile fiscale se caracterizeaza, în general, prin preponderenta impozitelor pe venit (impozitul pe venitul persoanelor fizice si impozitul pe societati) care reprezinta, în medie, circa 40% din prelevarile din tarile O.C.D.E. Impozitele asupra consumului (30%) si cotizatiile sociale (25%) constituie alte doua mari surse de venituri. Cu toate acestea, exista o mare diversitate de structuri fiscale în tarile industrializate. Tarile anglo-saxone si scandinave au o structura în care predomina veniturile din impozite asupra persoanelor fizice, care reprezinta între 35% si 50% din prelevari. În schimb, partea cotizatiilor sociale, cu exceptia tarilor scandinave, ramâne limitata. Tarile latine recurg mai mult la impozite pe cheltuieli si la cotizatii sociale.

În primul rând, politica fiscala se realizeaza cu ajutorul sistemului de impozite si taxe.

Impozitul este un fenomen complex. El este tributar unor imperative economice, dar constituie, de asemenea, în calitate de act de putere publica, un element esential al acesteia. În acelasi timp, impozitul a devenit un instrument de interventie în viata economica. Ca finalitate, problema fiscala trebuie sa vizeze, în primul rând, asigurarea unui maximum de eficienta sistemului economic. În acest sens, trebuie analizate raporturile dintre politica în domeniul impozitelor si elementele esentiale ale cresterii, reprezentate de procesele ocuparii, investitiilor si economisirii.

Politica fiscala se manifesta în diferite ipostaze în care se afla economia unei tari. Ea poate fi utilizata pentru a creste fie cererea agregata, fie oferta agregata si poarta denumirea de politica fiscala expansionista. Atunci când este folosita în scopul diminuarii cererii sau ofertei, politica fiscala apare ca restrictiva. O politica fiscala care este deliberat promovata prin actiunea guvernului se numeste politica fiscala discretionara (de exemplu, modificari deliberate ale impozitelor si taxelor pentru a atinge anumite obiective). Poate exista, asadar, o politica fiscala expansionista discretionara, cât si o politica fiscala restrictiva discretionara.

Pot exista însa situatii în care apar modificari ale instrumentelor de înterventie, în afara unei actiuni guvemamentale, de data aceasta existând o politica fiscala automata.

În teoria sa generala, Keynes a propus utilizarea complementara a masurilor de politica bugetara si fiscala în conditiile interventionismului statal. Ca urmare, sunt înfluentate volumul productiei si cererea solvabila, deci consumul si investitiile, prin aceasta afectându-se nemijlocit gradul de folosire a fortei de munca. Spre ilustrare, prin cresterea sarcinii fiscale se restrânge cererea globala de consum a populatiei, cu efecte deflationiste si deci de reducere a gradului de folosire a fortei de munca. Dimpotriva, degrevarile fiscale contribuie la sporirea cererii de consum, constituind un mijloc de combatere a somajului.

În conceptia lui Keynes, inflatia si somajul pot fi evitate prin interventia nemijlocita a statului asupra cererii agregate, care reprezinta totalitatea cheltuielilor pentru consum - cererea de învestitii la care se adauga achizitiile guvernului de bunuri si servicii.

Modul în care statul foloseste politica bugetara si fiscala în sensul asigurarii echilibrului economic necesita analiza influentelor modificarii cheltuielilor publice, a impozitelor si taxelor asupra cererii globale.

În aprecierea rolului si implicatiilor politicii bugetare si fiscale asupra sistemului economic trebuie facuta distinctie între aspectele teoretice si actiunea acestora în practica. Astfel, tot mai numerosi sunt economistii care recunosc faptul ca nu exista formule magice de urmat pentru factorii de decizie bugetari si fiscali. Asadar, nivelul cel mai dezirabil al impozitelor, cheltuielilor, excedentului sau deficitului bugetar, dintr-o perspectiva macroeconomica, va depinde de necesitatea stimularii sau contractarii economiei, precum si de rolul jucat de politicile economice în aceste procese. În acest context, un rol deosebit îl joaca atât consecintele interne ale masurilor de politica bugetara si fiscala, cât si cele externe, precum si relatia dintre deficitul bugetar si cel al balantei curente de plati, relatiile cu activitatile de import si export, cu fluxurile de capital, care se constituie într-unul dintre cele mai controversate aspecte ale dezbaterii despre deficitul bugetar. Spre ilustrare, intrarile de capital net sunt adaugate la economiile interne, ceea ce permite cresterea fondurilor necesare finantarii investitiilor interne si a deficitului bugetar. La fel se întâmpla în privinta relatiei dintre deficitul bugetar si deficitul balantei de plati curente. Astfel, cresterea deficitului balantei de plati necesita cresterea valorii monedei nationale care, la rândul sau, va conduce la supraaprecierea produselor nationale pe piata externa, deci la scumpirea exporturilor si ieftinirea importurilor.

Sunt recunoscute efectele importante ale politicilor bugetare si fiscale asupra economiei. Totusi, analiza acestora, ca un instrument de realizare a obiectivelor ocuparii, a stabilitatii preturilor si cresterii economice, a fost îndeaproape asociata cu keynesistii si succesorii lor. Economistii keynesisti au fost tentati sa accentueze rolul politicilor bugetare si fiscale.

Asa cum recunoaste reputatul economist P.Samuelson, laureat al Premiului Nobel pentru economie, numai un entuziast ar putea crede ca în politica fiscala s-a gasit piatra filosofala, raspunsul la tentativele de a asigura eliminarea ciclurilor activitatii economice. De altfel, gândirea economica a ultimelor decenii este dominata de confruntarea dintre keynesisti si monetaristi în problema rolului politicii bugetare, fiscale si monetare.

Chiar daca o buna perioada de timp politica bugetara si fiscala a constituit unul dintre instrumentele principale de combatere a inflatiei si somajului, ea este supusa astazi la numeroase critici, mai ales dupa criza din 1974, în urma careia asistam la stoparea cresterii, inflatie galopanta, somaj, dezechilibre exteme. În aceste conditii, utilizarea bugetului pentru relansarea economiei a fost obiectul a numeroase atacuri din partea a tot mai multor curente ale stiintei economice.

Cresterea cheltuielilor bugetare este considerata tot mai putin eficace, iar cea a impozitelor este tot mai mult contestata. Stagflatia (coexistenta inedita a înflatiei cu somajul) a zdruncinat certitudinile asupra efectului binefacator al politicii bugetare. Persistenta dificultatilor economice a pus în evidenta, în conceptia unora, lipsa de efect a terapiilor keynesiene, precum si necesitatea îndepartarii de relansarea bugetara. În mod firesc, se poate pune urmatoarea întrebare: de ce politica bugetara a fost eficace înainte de 1973 si s-a dovedit inadecvata dupa aceasta data? O prima cauza vizeaza faptul ca multiplicatorul keynesian este compromis în economiile tot mai deschise relatiilor externe. Deja necorespunzatoare pe planul eficacitatii, relansarea bugetara este, de asemenea, viu atacata pe tema 'prea mult stat'. În teorie, utilizarea politicii bugetare nu conduce obligatoriu la cresterea rolului statului. În defînitiv, se poate realiza, de asemenea, printr-o crestere a cheltuielilor, adica prin sporirea rolului statului, ca si prin reducerea impozitelor, ceea ce înseamna un reflux al rolului statului. În practica, majoritatea guvernelor au efectuat relansari prin intermediul cheltuielilor bugetare. În cele din urma, utilizarea politicii bugetare conduce la cresterea continua a cheltuielilor bugetare.

O alta lacuna a politicii bugetare este dezvaluita de mecanismul relansarii bugetare.

Tentativa de relansare a economiei nu-si poate realiza efectul de antrenare decât daca suplimentul de venituri injectat în economie este efectiv cheltuit.

Controversele dintre keynesisti si monetaristi s-au cantonat în jurul problemei referitoare la raporturile bani-productie-înflatie, considerata una dintre cele mai fascinante si actuale teme ale macroeconomiei.

Diferentele dintre recomandarile propuse de cele doua curente de gândire economica sunt consecinta diferentelor în ceea ce priveste metoda analizata. Într-o anumita masura, influenteaza si existenta unor deosebiri din punct de vedere al obiectivelor stabilite de politicile guvernamentale, de exemplu, existenta unor diferente din punct de vedere al optiunii pentru diferite combinatii între somaj si inflatie. Astfel, guvernantii pot folosi politicile fiscale si monetare uneori pentru a reduce somajul, alteori pentru a reduce rata înflatiei. Politicile utilizate pâna la jumatatea anilor '70 erau mult bazate pe conceptia keynesista asupra efectelor politicilor fiscale si monetare, ulterior predominant devenind monetarismul.

Analizele keynesiste ale politicii guvernului sunt bazate pe conceptia ca politica monetara este relativ neimportanta în comparatie cu politica bugetara si fiscala. Politica monetara este considerata mai putin eficace, mai putin sigura si predictibila decât politica fiscala. În replica, monetaristii sustin ca modificari ale venitului national sunt produse numai atunci când oferta de bani se modifica. Diferenta principala dintre cele doua curente, keynesisti si monetaristi, consta în aceea ca primii sustin interventia guvernului, iar ceilalti nu. Keynesistii considera ca politica fiscala reprezinta un instrument superior de stabilizare, însa aceasta nu înseamna ca ei exclud posibilitatea folosirii politicii monetare sau a altor instrumente. În replica, monetaristii se pronunta pentru modificarea cheltuielilor guvemului si a taxelor si impozitelor pentru a schimba cantitatea de bunuri si servicii prevazute de guvern.

Problema esentiala însa se refera la maniera în care autoritatile publice folosesc politica bugetara, fiscala si monetara pentru a dirija nivelul cererii agregate si a stabiliza economia în jurul nivelului ocuparii depline. Practica a demonstrat ca între politica bugetara, fiscala si cea monetara se afla o strânsa interdependenta, în sensul ca nu este posibila o politica monetara pura (adica fara o modificare a cheltuielilor publice sau a ratelor impozitelor), pentru ca orice politica bugetara afecteaza marimea deficitului bugetar, ceea ce îi determina pe guvemanti sa opteze pentru acea politica monetara care sa asigure finantarea deficitului bugetar. În practica, deci, cele doua categorii de politici sunt intercorelate, existând mix-ul fiscal-monetar. Totusi, politica monetara si cea fiscala nu sunt interschimbabile. Ele afecteaza cererea agregata prin cai diferite si au implicatii diferite asupra structurii acesteia.

Conceptul de politica monetar-fiscala mixta explica faptul ca acelasi nivel al productiei poate fi atins utilizând diferite combinatii ale celor doua categorii de politici, formulându-se pentru aceasta montaje de tipuri de politica economica sau pachete de politici. Interactiunea acestor categorii de politica economica trebuie sa conduca la combinarea modelului pietei monetare cu oferta agregata la modelul cererii. Deci problema esentiala nu este aceea de a opta între politica monetara si cea fiscala, ci de a le coordona în scopul cresterii eficientei folosirii lor.