Teorii despre birocratie

Teorii despre birocratie

În acceptiunea curenta, termenul birocratie are aproape în exclusivitate o însemnatate peiorativa si semnifica nu un mod de organizare care sa serveasca la rezolvarea în mod optim, rational si eficient a problemelor, ci organizarea, în cadrul careia rezolvarea esentiala a problemelor si eficienta intrinseca sunt subordonate functionarii aparatului organizatoric, axat în special pe îndeplinirea sarcinilor de serviciu si pe respectarea prescriptiilor care reglementeaza functionarea lui.

Se vorbeste, deci, despre birocratie, atunci când problemele esentiale, importante ale cetatenilor sau ale statului nu sunt rezolvate, deoarece prescriptiile care reglementeaza activitatea institutiilor de stat obliga la taraganare si decizii în discordanta cu nevoile esentiale.

Marele “Dictionar Enciclopedic Larousse” a gasit pentru “birocratie” trei definitii scurte :

1.            putere sau influenta a administratiei asupra conducerii afacerilor ;

2.            ansamblu de functionari ;

3.            putere a membrilor aparatului de stat sau a aparatului administrativ.

Spre deosebire de acesta, “Dictionarul de Sociologie” coordonat de Catalin Zamfir si Lazar Vlasceanu ofera o definitie mult mai complexa, vazând în birocratie un “mod de organizare destinat administrarii pe scara larga a unor resurse prin intermediul unui corp de persoane specializate, de regula plasate într-o structura ierarhica si dispunând de atributii, responsabilitati si proceduri strict definite”.

Norman Goodman vede în birocratie o “structura administrativa formala, raspunzatoare de planificarea, supravegherea si coordonarea muncii diferitelor segmente ale unei organizatii”.

În viziunea lui Jan Szczepanski, birocratia este “un anumit tip de organizare în acceptiunea ca reprezinta o modalitate de conducere a oamenilor si ca serveste atingerii scopurilor anumitor grupuri sociale”.

Primele referinte si analize asupra fenomenului birocratiei, aparute în cursul secolului al XIX-lea, în conditiile unei interventii crescânde a statului în Franta, Anglia si îndeosebi în Germania, au inaugurat o linie conceptuala, înca prezenta în sociologia contemporana, care a pus accent pe implicatiile negative ale functionarii birocratiei :

a)           exercitarea birocratica a puterii de catre corpul specializat al oficialitatilor se opune principiilor si practicilor democratice, care implica participarea unor largi categorii de populatie la procesul deciziei si al controlului social, democratia fiind sinonima cu “res republicae”, în timp ce birocratia practica decizia autoritara si cultiva secretul ;

b)           în toate sistemele bazate pe organisme si proceduri birocratice s-a înregistrat o tendinta constanta spre autonomizarea corpului de functionari publici si spre transformarea sa într-o categorie distincta, care tinde sa-si reproduca si sa-si impuna propriile interese prin intermediul exercitiului puterii.

Printre primii care au afirmat aceasta linie teoretica, J.S.Mill a subliniat contraictia dintre birocratie si democratie. Definita ca “guvernare a unor conducatori de profesie”, birocratia este considerata o amenintare la adresa libertatii si a formelor reprezentative de guvernare (“On Liberty”, 1859 ; “Consideration on Representative Government”, 1861).

Un moment important în cristalizarea unei teorii critice a fenomenului birocratiei îl constituie contributiile marxismului clasic. În “Contributii la critica filosofiei hegeliene a dreptului” (1843), Marx arata ca exponentii birocratiei, în calitate de reprezentanti ai statului, “nu sunt deputati ai societatii civile însesi, care îsi apara prin intermediul lor propriul ei interes general, ci delegati ai statului însarcinati sa administreze statul împotriva societatii civile”. În aceasta lucrare, Marx reuseste o descriere extrem de dura a birocratiei :

- promovarea propriilor interese (“scopurile statului se transforma în scopuri ale birocratiei, iar scopurile birocratiei în scopuri ale statului”);

- cultul autoritatii (“autoritatea este principiul stiintei sale”);

- mascheaza incompetenta (“vârfurile încredinteaza cercurilor inferioare grija de a întelege amanuntele, în timp ce cercurile inferioare socotesc vârfurile capabile sa înteleaga generalul si astfel se însala reciproc”);

-spiritul corporatist si confiscarea secretului de stat ca proprietate privata a birocratiei (“spiritul general al birocratiei este secretul, misterul, a carui pastrare este asigurata în interior de organizarea ei ierarhica, iar fata de lumea din afara de caracterul ei de coruptie închisa”);

-carierismul (“ … vânatoarea dupa posturi cât mai înalte”);

- supunerea si pasivitatea etc.

Veritabile teorii ale sistemelor birocratice vor fi dezvoltate de Marx si Engels într-o serie de lucrari si articole ulterioare (“Optsprezece Brumar al lui Ludovic Bonaparte”, “Luptele de clasa din Franta”, “Originea familiei, a proprietatii private si a statului”,”Contributii la problema locuintelor”, “Domnia pretoerienilor” etc.).

Asa cum am aratat mai înainte, un alt moment important în elaborarea teoriei referitoare la birocratie îl reprezinta Max Weber.

În urma unui amplu studiu (începând cu Egiptul antic, monarhia romana a lui Diocletian, Imperiul Bizantin, China, Biserica catolica din secolul al XIIIle apâna la statele moderne), Weber a ajuns la concluzia ca “acest tip de putere administrativa rationala apare odata cu economia baneasca. Oriunde au aparut elemente ale economiei banesti, conducerea economica a trebuit sa fie organizata pe baze rationale, care sa asigure eficienta acestei economii. De aceea, si puterea exercitata asupra unei asemenea economii nu putea sa se bazeze nici pe traditie, nici pe însusirile mistice sau religioase ale conducatorului, ci trebuie sa existe o administratie organizata rational”.

Pe baza materialelor istorice, a analizelor cazurilor de putere birocratica care au existat în epocile mai sus amintite, Weber s-a straduit sa construiasca un “tip ideal” de birocratie, adica sa prezinte sub forma de schema abstracta toate trasaturile care apar în cazurile de putere birocratica cunoscute din istorie.

În primul rând, el a sustinut doua idei fundamentale cu privire la acest concept.

a)           fara a respinge relevanta conceptului pentru structurile administrative ale imperiilor preindustriale, Weber l-a curatat de conotatiile sale peiorative, subliniind indispensabilitatea birocratiei pentru rationalizarea procedurilor de atingere a obiectivelor în orice tip de organizatie specifica societatii industriale. Prototip al unei organizatii rationale, ea este suportul major al rationalizarii lumii moderne.

b)           Nu este o putere autonoma, ci doar un aparat centralizat, competent si eficient, dar în general subordonat unei puteri publice sau de alta natura.

Pentru Weber, “cauza fundamentala a extinderii organizarii de tip birocratic rezida în superioritatea sa pur tehnologica în raport cu orice alta forma de organizare … Între un mecanism birocratic pe deplin dezvoltate si celelalte forme de organizare, exista un raport similar cu acela dintre masnism si moduri de productie manuale. Precizia, rapiditatea, claritatea, cunoasterea problemelor … subordonarea stricta, reducerea costurilor materiale si umane – toate acestea sunt aduse la un nivel optim într-o administratie strict birocratica “ (Wirtshaft und Gesellshaft”).

Schema acestui tip ideal de organizare birocratica weberiana se prezinta în felul urmator :

- baza lui îl constituie întotdeauna un sistem coerent folosit sistematic, respectat de toti membrii colectivitatii ;

- procesul administrativ care utilizeaza acest sistem poate realiza în mod rational scopurile propuse.

- lucratorii din acest sistem administrativ ocupa si exercita o “functie”, care prevedde anumite regulamente care prescriu comportarea “functionarilor”. Functionarul respecta legile în exercitiul functiunii.

serviciile sunt organizate într-un sistem continuu si coerent prin intermediul regulamentelor. Fiecare serviciu presupune o anumita competenta, iar munca în cadrul lui este împartita în mod rational;

- organizarea interna a functiilor este ierarhica, fiecare nivel inferior este supus controlului si conducerii de catre serviciile superioare.

- Functionarii :

a)sunt liberi din punct de vedere personal (în contrast cu statutul dependent al functionarilor publici din vechile imperii) ;

b)sunt încadrati într-o ierarhie de statuturi si functii ;

c)respecta competentele prestabilite, pe de o parte în functie de capacitatea de a le exersa, iar pe de alta în functie de însarcinarea explicita din partea autoritatii ierarhice, care îi recruteaza si supravegheaza ;

d)lucreaza pe baza unui contract încheiat în urma unei selectii deschise ;

e)recrutarea lor se face pe criterii universaliste : diploma sau concurs, deci în functie de aptitudini recunoscute public ;

f)sunt platiti cu salarii fixe ;

g)urmeaza o cariera profesionala, iar avansarea lor depinde de aprecierea superiorului ;

h)functia nu constituie obiectul unei aproprieri private (spre deosebire de regimurile absolutiste în care era larg raspândit sistemul proprietatii asupra functiilor publice) ;

i)sunt supusi unei discipline stricte si unui control riguros ;

j)exercitarea functiei în cadrul biroului este separata de satisfacerea unor interese personale ale functionarului în cadrul problemelor pe care le rezolva, iar în rezolvarea lor se orienteaza dupa reguli cu caracter impersonal care corespund competentei si rationalitatii întregului sistem.

Aceasta nu este o descriere a organizarii birocratice existente în realitate, ci numai un model ideal, care în realitate poate fi realizat cu diferite devieri si modificari.

Acest “tip ideal” de birocratie a fost deseori criticat pentru ca a încercat sa gaseasca trasaturi comune diferitelor organizari birocratice aflate în tipuri de societate atât de diferite, încât în cautarea trasaturilor comune nu s-au observat diferentele dintre ele.

Dezvoltarea birocratiei este vizibila în cea mai mare parte a organizatiilor moderne.

În literatura de specialitate sunt mentionate trei directii ale acestei tendinte :

a)           cresterea ascendentei organizatiilor de tip birocratic în sfera puterii publice (aparatul de stat) si extinderea lor în întregul sistem institutional (economic, partide, sindicate, armata, universitate, biserica etc.) ;

b)           procesul latent de autonomizare si sustragere a titularilor unor functii din cadrul organizatiilor publice sau private în raport cu controlul instantelor care le furnizeaza resursele necesare functionarii sau fata de cei pe care îi reprezinta prin delegatie ;

c)            impactul birocratiei asupra întregului sistem de valori si aparitia mentalitatii birocratice în sfere extraorganizationale.

Alti sociologi contemporni au definit si analizat conceptul de birocratie : R. K. Merton în “Reader in Bureaucracy”, critica conceptia weberiana despre birocratie spunând ca “acest concept metodologic de tip ideal” a ridicat multe speculatii si controvere. Nici analiza atenta a lui Von Shelting, nici comentariul profund al lui Parsons n-au avut succes în risipirea cetii care înconjura acest instrument. Termenul “tip ideal” este nepotrvit în cadrul acestor entitati, care în mod sigur nu sunt ideale chiar în sensul platonic al cuvântului. Nici în sensul cel mai larg al cuvântului nu se poate spune nimic “ideal” despre birocratie. Mai mult, daca ar fi fost “ideale”, n-ar mai fi fost “tipuri”, pentru ca acest termen îsi deriva semnificatia din realitatea empirica pe care o reprezinta.

Confuzia profund metodologica asociata cu notiunea de “tip ideal” afecteaza serios conceptia lui Weber despre birocratie, atâta timp cât birocratia este una dintre aceste vagi entitati. Rationalizare si demistificarea sunt presupuse a fi “tipul ideal”, dar ele apartin unei alte categorii de tipuri, celor individuale. Aici se poate vorbi si de originea kantiana a distinctiei între conceptele “individualizare” si “generalizare”. Rickert, printre altele, a cautat sa transforme aceasta distinctie în diferenta între stiintele culturii si ale naturii, cu accent, în mod deosebit, pe studiul istoric.

O alta linie teoretica, nu prea îndepartata de critica marxista a statului, evidentiaza “functia politica a birocratiei, relatia sa cu clasele dominante si chiar tendinta sa de a se constitui ea însasi în clasa dominanta” (S. Rizzi, M. Djilas, W.H. White, J.K. Galbraith, 1985).

Michel Crozier în “Le phenomene bureaucratique”, 1964, considera ca birocratia constituie o “organizatie ce nu îsi poate corecta comportamentul învatând din propriile erori” (M. Crozier, Le phenomene bureaucratique, Ed. Du Seuil, 1964).

Numerosi critici ai birocratiei au considerat-o un lant indestructibil de reglementari, rutina si ritualuri care mimeaza spontaneitatea relatiilor interpersonale.