Bugetul Functional (Line - Item Budget)

Bugetul functional grupeaza cheltuielile dupa obiectivele si functiile administratiei publice locale.

Aceste tipuri de bugete sunt orientate pe input-uri (cheltuieli) raportate de la nivelele ierarhice inferioare ce sunt centralizate, iar la nivelele superioare se iau deciziile pe baza unei analize de cost.

Pentru un asemenea model de constructie a bugetului, output-urile (rezultatele) prezinta mai putina importanta iar viziunea strategica in procesul de elaborare a bugetului conteaza mai putin.

Practica universala, valabila si in cazul Romaniei, utilizeaza o clasificare combinata a bugetului - cu o parte functionala si o parte economica - pentru a evidentia costurile obiectivelor si natura economica a acestor costuri.

1. Fundamentarea veniturilor bugetelor locale

Conform Legii nr.273/2006 privind finantele publice locale, veniturile bugetelor locale se constituie din:

a) venituri proprii formate din incasarea de : impozite, taxe, contributii, alte varsaminte, alte venituri si cote defalcate din impozitul pe venit,

b) sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat,

c) subventii primite de la bugetul de stat si de la alte bugete,

d) donatii si sponsorizari.

Fundamentarea veniturilor bugetelor locale se bazeaza pe constatarea si evaluarea materiei impozabile si a bazei de impozitare in functie de care se calculeaza impozitele si taxele aferente, evaluarea serviciilor prestate si a veniturilor obtinute din acestea, precum si pe alte elemente specifice, inclusiv pe serii de date, in scopul evaluarii corecte a veniturilor.

Pentru evaluarea corecta a veniturilor bugetare este necesara o analiza asupra factorilor care le influenteaza dimensiunea.

Astfel, in cazul veniturilor fiscale ale bugetului local, factorii de care depinde marimea acestora sunt:

Ø      nivelul impozitelor si taxelor stabilit prin hotarirea Consiliului local sau județean, in limitele permise de Codul Fiscal ;

Ø      baza impozabila existenta in cazul fiecarui tip de impozit sau taxa;

Ø      gradul de incasare al impozitelor si taxelor ;

In cazul cotelor defalcate din impozitul pe venit, cuantumul acestora depinde de urmatorii factori :

Ø      cota defalcata din impozitul pe venit care revine bugetelor locale ;

Ø      baza impozabila existenta ;

Ø      nivelul impozitului pe venit stabilit de Codul Fiscal ;

Ø      gradul de incasare al impozitului pe venit.

Potrivit art.32 din Legea nr.273/2003 privind finantele publice locale, cotele defalcate din impozitul pe venit incasate la nivelul judetului, se aloca lunar, in termen de 5 zile lucratoare de la finele lunii in care s-a incasat acest impozit, o cota de 47% la bugetele locale ale comunelor, oraselor si municipiilor pe al caror teritoriu isi desfasoara activitatea platitorii de impozite, o cota de 13% la bugetul local al judetului si o cota de 22% intr-un cont distinct, deschis pe seama directiilor generale ale finantelor publice teritoriale, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraselor, municipiilor si al judetului.

In executie, cota de 22% se aloca de catre directiile generale ale finantelor publice teritoriale in termenul prevazut, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraselor, municipiilor si judetului, proportional cu sumele repartizate si aprobate in acest scop in bugetele respective, potrivit prevederilor art. 33 alin. (3) - (5) din lege.

In cazul cotelor defalcate din impozitul pe venit, se impune precizarea ca desi, constituie venituri proprii ale bugetului local, ele sunt practic dependente de politica fiscala nationala, deoarece dintre factorii enumerati mai sus, doar unul poate fi influentat de catre administratia locala, si anume baza impozabila, acesta fiind in stransa concordanta cu dezvoltarea economica locala.

2. Fundamentarea sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat

Sumele de echilibrare ale bugetelor locale sunt :

Ø      cote defalcate din impozitul pe venit;

Ø      sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat destinate echilibrarii bugetelor locale .

Din sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru echilibrarea bugetelor locale, aprobate anual prin legea bugetului de stat si din cota de 22% prevazuta la art. 32 alin. (1), o cota de 27% se aloca bugetului propriu al judetului, iar diferenta se va repartiza pentru bugetele locale ale comunelor, oraselor si municipiilor, astfel:

a) 80% din suma se va repartiza in doua etape, prin decizie a directorului directiei generale a finantelor publice judetene, in functie de urmatoarele criterii: populatie, suprafata din intravilanul unitatii administrativ-teritoriale si capacitatea financiara a unitatii administrativ-teritoriale;

b) 20% din suma se va repartiza, prin hotarare a consiliului judetean, pentru sustinerea programelor de dezvoltare locala, pentru proiecte de infrastructura care necesita cofinantare locala. Hotararea Consiliului judetean se va comunica directorului Directiei Generale a Finantelor Publice Salaj, prefectului si consiliilor locale din judet.

Sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, au rolul de a acoperi deficitul rezultat in urma evaluarii veniturilor bugetului local si a cheltuielilor prevazute.

Aceste sume de echilibrare se adreseaza cu precadere zonelor si localitatilor cu o slaba dezvoltare economica ce afecteaza atat incasarile din venituri proprii, cat si pe cele din impozitul pe venit.

3. Transferuri consolidabile pentru bugetele locale

Transferurile de la bugetul de stat catre bugetele locale se acorda numai pentru investitii finantate din imprumuturi externe la a caror realizare contribuie si Guvernul. Ele se aproba anual, in pozitie globala prin legea bugetului de stat.

Fundamentarea cheltuielilor bugetelor locale

Avand in vedere autonomia locala, elaborarea bugetelor se face ponind de la politica bugetara promovata de executivul si legislativul unitatii administrativ teritoriale. Problema centrala a intregului management bugetar o constituie punerea in concordanta a cerintelor de resurse financiare cu posibilitatea de asigurare a acestora. Stabilirea concordantei intre " ce se vrea" si "ce se poate" impune in final "ajustarea" programelor si obiectivelor sau chiar restrangerea lor pana la renuntare.

Pe baza prognozelor, autoritatile locale trebuie sa elaboreze un buget de functionare in echilibru, in care nu trebuie subestimate cheltuielile si nici supraestimate veniturile.

Partea procesului bugetar referitoare la cheltuieli, reprezinta ratiunea si motivatia finala a procesului de colectare a veniturilor bugetare, de care este legata direct si esential.

Dat fiind impactul pe care volumul si calitatea acestora il au asupra consumatorului de servicii publice locale, care este si potentialul alegator, autoritatile locale sunt motivate si interesate sa-si slabeasca cat mai eficient obiectivele, directiile de actiune, criteriile de performanta, prioritatile si oportunitatile.

A.     Criterii de Fundamentare a Cheltuielilor

a)      baza legala a cheltuielilor - nici o cheltuiala nu poate fi inscrisa in bugetul local sau finantata prin acesta daca nu este reglementata prin lege si fara asigurarea resurselor financiare corespunzatoare;

b)      limitele maxime ale cheltuielilor - cheltuielile aprobate prin bugetele locale sunt limite maxime ce nu pot fi depasite, modificarea lor fiind posibila prin virari de credite sau rectificari bugetare conform legii

c)      destinatia cheltuielilor - cheltuielile prevazute in capitole si articole au destinatie precisa si limitata

d)      documentele de justificare - efectuarea cheltuielilor bugetare se face numai pe baza de documente justificative

e)      analiza si studierea comparativa a cheltuielilor - aceasta se va efectua atat pe total, cat si in structura, la un moment dat si in dinamica. Astfel, propunerile de cheltuieli prevazute in bugetele locale vor fi rezultatul evaluarii directe, prin efectuarea de calcule pentru fiecare categorie de cheltuiala, in cadrul fiecarui capitol.

f)        analiza preturilor si tarifelor - este necesara o analiza a diferitelor bunuri si servicii care au consecinte directe asupra dimensiunii si evolutiei cheltuielilor bugetare locale. Acesta reprezinta in ultimul timp factorul cel mai imprevizibil in evolutia diferitelor categorii de cheltuieli, intrucat isi pune amprenta caracterul inflationist al economiei nationale.

g)      eficienta - serviciile publice locale vor fi stabilite si prestate urmarindu-se eficientizarea acestora (in beneficiul cetatenilor, dar si al administratiei publice locale).

h)      elaborarea programelor - este necesara introducerea metodologiei intocmirii bugetului pe programe la nivelul administratiei publice locale;

i)        elaborarea prognozei - este necesara intocmirea unor prognoze realiste, prin care sa se analizeze pe cel putin 3 ani costurile integrale ale serviciilor publice locale furnizate si totodata ale institutiilor publice.

j)        existenta unei baze de date - este necesara folosirea unei baze de date exacte si pertinente care sa faca posibila analizarea sistemului de cheltuieli publice;

k)      un sistem de stabilire aprioritatilor in efectuarea cheltuielilor, atat cele operationale, cat mai ales cu privire la investitii; in acest din urma domeniu trebuie evitata inceperea multor proiecte fara posibilitatea de a le finaliza, acest lucru marind excesiv si nejustificat pretul investitiilor, utilitatea lor publica fiind nula.

Urmarirea acestor criterii va contribui la :

stabilirea programelor prioritare in functie de nevoile comunitare ;

dezvoltarea unui mecanism de luare a deciziilor in vederea satisfacerii nevoilor reale ale cetatenilor ;

consolidarea administratiei publice locale.

B.     Structura cheltuielilor

Cheltuielile publice locale se grupeaza conform clasificatiei bugetare si cuprind parti, capitole, subcapitole, titluri si articole, precum si alineate.

Aceasta grupare dupa indicatorii bugetari a cheltuielilor este unitara si obligatorie pentru toate institutiile si serviciile publice, inclusiv pentru cele finantate extrabugetar si se utilizeaza in toate fazele procesului bugetar (elaborare, aprobare, executie, analiza si sinteza, control).

Partile, capitolele si subcapitolele clasificatiei bugetare grupeaza cheltuielile in functie de obiectivul sau caracterul public caruia ii sunt destinate, rezultand CLASIFICATIA FUNCTIONALA, iar titlurile si articolele dupa caracterul economic al operatiunilor, respectiv CLASIFICATIA ECONOMICA.

C.     Structura functionala a cheltuielilor

Analiza structurii functionale ne conduce la inventarierea serviciilor publice generale ce pot fi finantate prin bugetele locale ale unitatilor administrativ teritoriale ( municipii, orase, comune) si de catre Consiliile Judetene. Din acest punct de vedere se remarca caracterul extrem de permisiv al noii legi, putandu-se astfel finanta toate tipurile de cheltuieli ce se adreseaza strict colectivitatilor in ansamblu sau pe parti, (ex. servicii administrative cu caracter statal, invatamant, sanatate, cultura, religie, sport, asistenta sociala, dezvoltare publica, locuinte, mediu, ape, agricultura si silvicultura, transporturi, diverse activitati economice). Unele din aceste functii au caracter OBLIGATORIU pentru bugetele locale (ex. invatamant, sanatate, agricultura), iar altele sunt facultative (ex. religie, sport), astfel ca optiunea de a le include sau nu in bugetele locale este o problema stricta de politica bugetara.

D.    Structura economica a cheltuielilor

Din acest punct de vedere, aceste cheltuieli apar la toate capitolele si subcapitolele de buget, gruparea pe diferite tipuri fiind determinata numai de continutul lor economic, astfel :

Ø      cheltuieli curente :

- de personal,

- materiale si servicii.

Ø      subventii;

Ø      transferuri;

Ø      de capital.

Dat fiind caracterul lor strict comensurabil, fundamentarea si evaluarea cheltuielilor publice se face in aceasta expresie. Astfel, pentru fiecare institutie publica sau serviciu public descentralizat, finantat din bugetul local se preconizeaza, aproba si executa cheltuielile necesare in aceasta structura.

E.     Fundamentarea cheltuielilor de personal

Cheltuielile de personal vizeaza plata drepturilor salariale ale personalului angajat, precum si ale personalului care desfasoara activitati pe baza de puncte, programe sau obiective a obligatiilor aferente fata de bugetul statului, bugetul local, bugetul de asigurari sociale, asigurari de sanatate, fond de somaj. Se adauga, de asemenea, drepturile de delegare, detasare si transfer in interesul serviciului. Cheltuielile de personal se vor stabili tinand seama de dimensionarea la strictul necesar al personalului de specialitate, administrativ si auxiliar finantat de la buget, in concordanta cu programele si performantele pe care le are de realizat fiecare compartiment functional prin aplicarea corespunzatoare a legislatiei in domeniul salarizarii.

Avand in vedere implicatiile economice si sociale pe care le poate determina o fundamentare necorespunzatoare a acestor cheltuieli (cu atat mai mult cu cat alocatiile pentru cheltuieli de personal sunt aprobate prin virari de credite bugetare, si numai corectat prin rectificari bugetare), procesul de fundamentare este meticulos si destul de laborios.

F.      Fundamentarea cheltuielilor materiale si de servicii

Cheltuielile materiale si de servicii sunt in principal cheltuielile de intretinere si gospodarire a sediilor si spatiilor unde isi desfasoara activitatea Primaria sau Consiliul Judetean, institutiile publice subordonate si alte institutii ale caror cheltuieli de acest tip se finanteaza din bugetul local (iluminat, incalzire, apa, canal, salubritate, telefon, posta, furnituri de birou, materiale de curatenie, diverse prestari servicii, obiecte de inventar, etc.), dar si alte cheltuieli specifice (calificare-specializare personal, protocol, protectia muncii, alte cheltuieli autorizate de lege, hrana, reparatii strazi, drumuri, poduri etc.).

Alocatiile pentru institutiile publice ale caror cheltuieli materiale si de prestari servicii se asigura potrivit legii din venituri extrabugetare sau din bugetele locale se vor fundamenta in functie de programul de activitate al acestora, analizandu-se: necesitatea, oportunitatea si eficienta fiecarei cheltuieli, asigurandu-se conditii normale de functionare pentru fiecare institutie.

G.    Fundamentarea cheltuielilor de capital

Fata de celelalte categorii de cheltuieli, cheltuielile de capital se caracterizeaza prin faptul ca:

Ø      sunt utilizate in scopuri foarte bine determinate;

Ø      conduc la cresterea patrimoniului public al colectivitatii;

Ø      favorizeaza dezvoltarea economica locala;

Ø      au ca rezultat realizari tehnico-edilitare fara constrangeri in ceea ce priveste rentabilitatea financiara (ex. constructia si modernizarea scolilor, institutiilor de cultura sau asistenta sociala, baze sportive etc.);

Ø      au un mare impact asupra cheltuielilor bugetare, necesitand sume cu ponderi mari in buget;

Ø      implica financiar, de regula, perioade care depasesc nu numai anul bugetar de debut, dar chiar mandatul electoral in care s-a luat decizia;

Ø      au efecte sociale si economice propagate.

Procesul de elaborare a bugetului de capital se desfasoara pe mai multi pasi:

inventarierea bunurilor de capital;

dezvoltarea unui Plan de Investitii de Capital (PIC)

dezvoltarea unui PIC multianual;

dezvoltarea unui Plan de Finante;

implementarea Bugetului de Capital

Un elemenent principal al bugetului de capital si al planului multianual de investitii de capital, este analiza financiara ce urmareste minimizarea efectelor financiare ale proiectelor de investitii asupra bugetului local, dar si maximizarea impactului respectivelor proiecte asupra populatiei.

Bugetul de capital nu este numai un instrument de ghidare a cheltuielilor facute din banii publici pe o perioada extinsa de timp, dar si un pact prin care autoritatea locala se angajeaza sa distribuie comunitatii servicii la un nivel dorit si cerut al performantei.