Cadrul general care reglementeaza functionarea administratiei publice locale si a finantelor publice locale

Cadrul general care reglementeaza functionarea administratiei publice locale si a finantelor publice locale

CADRUL JURIDIC AL FINANTELOR LOCALE DIN ROMANIA

CADRUL NORMATIV

Daca legea nr. 500 din 11 iulie 2002 pune bazele principiilor si a cadrului general al finantelor publice, Legea nr.273/2006 publicata la 18 iulie 2006 este cea care asigura fundamentele finantelor publice locale. Acest document normativ se articuleaza in jurul urmatoarelor puncte :

principii, reguli, responsabilitati si competente

proces, proceduri si calendar bugetare

executie bugetara, investitii, imprumut, finantari

liste de venituri si de cheltuieli.

Desi este primul document care precizeaza clar o vointa de descentralizare si de autonomie financiara locala acest text este bineinteles perfectibil. Atuurile sale au la baza afirmarea principiilor bugetare si o definitie precisa a resurselor.

Acest text este completat de ordinul nr.1.792.2002 publicat pe 23 ianuarie 2003, care precizeaza normele metodologice privind angajarea, lichidarea, ordonantarea si plata cheltuielilor institutiilor publice, precum si organizarea, evidenta si raportarea angajamentelor bugetare si legale :

dispozitii privitoare la angajarea cheltuielilor (angajare legala si juridica, si angajare bugetara si contabila)

dispozitii privitoare la lichidarea cheltuielilor (faza de verificare contabila)

dispozitii privitoare la ordonantarea cheltuielilor

detalierea operatiunilor de debit si creditul conturilor :

a. 940 credite bugetare aprobate

b. 950 angajamente bugetare

c. 960 angajamente legale

conditii de plata a cheltuielilor (ordin de plata insotit de justificativele cheltuielilor)

organizarea, evidenta si raportarea angajamentelor bugetare si legale

Ordinul nr. 1.792.2002 poseda un singur punct slabe : nu poate fi aplicat comunelor (lipsa de personal, etc.).

Mai mult, cadrul normativ trebuie sa fie completat printr-un proiect de macheta bugetara.

Scrisoarea cadru, redactata anual de Ministerul Finantelor Publice, constituie a doua parte a reglementarilor financiare locale. Ea contine elemente importante in ceea ce priveste:

metodologia si noile reglementari complementare,

orientari privind proiectul de lege de finante pentru Stat dar si repartizarea resurselor (impozitul pe venit)

Scrisoarea cadru este un instrument normativ indispensabil in elaborarea bugetului local, datorita mecanismelor foarte clare si foarte precise pe care le prezinta, dar aspectul sau normativ are o limita tocmai in caracterul anual al bugetului.

Legea bugetului de Stat vine sa clarifice elementele cu caracter normativ instaurat de scrisoarea-cadru, conferindu-le un caracter mai durabil.

Reflectiile s-au concentrat repede asupra necesitatii de a lua in considerare un document unic, ca suport al ansamblului de reguli bugetare si contabile locale, care sa defineasca si sa detalieze regulile si metodologia atat in elaborarea cat si in executia bugetului local. Cele doua documente precedente deja constituie o prima temelie pentru un veritabil edificiu. Nu trebuie decat sa fie utilizate ca piese de rezistenta.

Acest mod de gandire este impartasit si de FALR, care a lansat in aprilie 2005, schema de organizare a documentului reglementarilor din domeniul finantelor publice locale : Codul finantelor publice locale. Obiectivul ? Determinarea unei singure referinte pentru aceasta reglementare, in vederea unei aplicari incepand cu 1 ianuarie 2007 sau 2008.

In general, se constata ca reglementarile in vigoare corespund bine intereselor exprimate de modernizare a finantelor publice locale. Consecintele si traducerea principiilor si noilor metode se lovesc cateodata azi de anumite limite.

OBIECTIVELE

Determinate de Ministerul Finantelor Publice, si reafirmate in timpul seminariilor organizate pe tema bugetului, obiectivele sunt indraznete din punct de vedere tehnic.

Notiunea de buget se sprijina pe notiunea de angajament al cheltuielii si a venitului care ii corespunde. Natura si functia cheltuielilor si veniturilor sunt deci primordiale. Echilibrul se apreciaza anual.

Notiunea de trezorerie este bazata pe incasarea sau plata sumelor. Conturile financiare si conturile tertilor sunt identificate. Se cauta echilibrul in mod constant.

Obiectivului sistemului roman este de a trece de la o contabilitate de casa la o contabilitate bazata pe notiunile moderne de angajament si de drepturi constatate

Afirmarea notiunii de angajament

Notiunea de angajament este baza trecerii la o contabilitate bugetara. Introducerea unei notiuni de angajament se bazeaza pe notiunea de drepturi constatate si face ca contabilitatea bugetara sa fie indispensabila din moment ce angajarea cheltuielii intervine inaintea platii. Daca monitorizarea trezoreriei se dovedeste cu toate acestea necesara ea nu mai trebuie sa mai constituie baza bugetului.

Angajamentul precum si notiunea de buget permite afirmarea principiului de anualitate bugetara din moment ce angajamentul presupune informatiile urmatoare:

referire la tertul implicat

referire la creditul bugetar

suma angajata

obiectul cheltuielii

data sau perioada la care se efectueaza cheltuiala (ex. data la care este livrat bunul achizitionat)

Reglementarile romane prevad doua tipuri de angajamente :

angajamentul legal: faza care corespunde angajamentului juridic al cheltuielii si se prezinta sub o forma scrisa si semnata de ordonatorul de credite ; de notat ca :

~ angajamentul legal trebuie sa obtina viza prealabila a controlorului financiar, ceea ce  garanteaza calitatea documentului, dar prezinta riscuri de control de oportunitate

~ angajamentul legal poate interveni pe parcursul exercitiului bugetar si aceasta pana la 31 decembrie al anului respectiv.

angajamentul bugetar : care se bazeaza pe rezervarea unor credite bugetare necesare platirii cheltuielilor din anul curent

~ angajamentul bugetar global, care se refera la cheltuielile curente recurente de functionare,

~ angajamentul bugetar individual, care se refera la angajamentele legate de operatiuni specifice si in general noi.

Preconizarea se refera la concordanta intre angajamentul bugetar si angajamentul legal. De fapt, angajamentul bugetar constituie suportul financiar al angajamentului legal. Acest lucru permite crearea unui veritabil buget si unei veritabile contabilitati de drepturi constatate.

Fixarea principiului dupa care se defineste un rezultat si afectarea lui

Contabilitatea bugetara se sprijina pe o definitie anuala a acestui echilibru. Acesta este rezultatul. El determina diferenta globala intre toate cheltuielile si toate veniturile, fie ca acestea au facut obiectul unei incasari sau unei plati sau nu. Angajamentul constituie punctul de referinta pentru cheltuieli si veniturile care trebuie luate in considerare. Acest rezultat vine dintr-un simplu calcul. Va putea sa fie utilizat in anul urmator, daca este pozitiv, fiind afectat unei cheltuieli si unei resurse. Daca este negativ, va trebui sa fie reportat pentru a putea fi luat in considerare in mod imperativ in anul urmator diminuandu-se veniturile disponibile.

Rezultatul este analizat azi in bugetele romane ca un excedent de trezorerie, ne afectat, care va putea fi utilizat anul urmator in functie de mai multe posibilitati cu destinatie precisa:

Acoperirea unei probleme punctuale de trezorerie,

Folosirea lor pentru cheltuieli vazute,

Folosirea pentru proiecte precise de investitii

Rezultatul este cuprins intr-un cont separat, al carui total este numit fond de rulment.

Propunem integrarea acestui rezultat in proiectul de buget previzional pentru a respecta regulile urmatoare :

Continuitatea serviciului public

Anterioritate

Unitate bugetara

O contabilitate generala bazata pe principiul drepturilor si obligatiilor constatate

- principiul drepturilor constatate si creante nerecuperate

Ministerul de finante a afirmat acest principiu : trecerea, incepand cu 1 ianuarie 2006, la aplicarea unui plan contabil bazat pe principiul dreptului constatat nu va fi o reusita completa in absenta unui buget bazat pe dreptul constatat, care sa permita o mai buna gestiune a veniturilor si cheltuielilor autoritatilor locale.

Acest principiu se aplica mai ales cheltuielilor. Este vorba de a dovedi un angajament fata de un tert : angajamentul juridic (discutat mai sus). Dreptul se refera deci la un tert, pentru o suma identificata si se refera la o data si la o perioada precisa. Ex. Un bon de comanda de mobilier constituie un drept constatat, adica el trebuie sa fie platit de indata ce a fost facuta livrarea bunului respectiv. Acest principiu permite realizarea unei contabilitati de angajament.

Principiul drepturilor constatate introduce si notiunea de contabilitate in partida dubla. Constatarea a doua registre permite inregistrarea pe de o parte a naturii si a functiei cheltuielii si pe de alta parte a tertului respectiv si in sfarsit plata efectuata. Aplicarea este identica pentru venituri.

Aplicarea acestui principiu da loc si la constituirea de provizioane pentru deprecierea activelor.

- Provizionul pentru crenate nerecuperata

- Este vorba de constatarea contabila o estimare a gradului de necolectare a titlurilor  de venituri emise inainte de colectare. Este o estimare, nu o constatare a unei lipse de colectare care este contata prin non-valoare.

- Provizionul este inscris in conturi: debit la 6817 credit la 491. Cand se reia provizionul : debit la 491 credit la 7817.

- Non- valoarea pentru creanta nerecuperata

- E vorba de pierderi asupra creantelor nerecuperabile pentru reglementarea conturilor de luare in considerare a titlurilor de venituri. Este o constatare. Titlurile veniturilor sunt emise, fie pe baza constatarii colectarii sumelor de catre Trezorier, fie pe baza constatarii sumelor datorate de terti, sume nevarsate inca.

- Non-valoarea face obiectul unei inscrieri in conturi: debit la 654 credit la 4111.

Atat provizionul cat si non valoarea sunt utilizate in Franta pentru a constata gradul de necolectare a veniturilor obisnuite ale Colectivitatii. Sistemul fiscal francez care introduce Statul ca garant al veniturilor fiscale, conduce la neutilizarea acestui sistem pentru sumele fiscale necolectate si lasa Statului riscul necolectarii. Sistemul fiscal roman lasa in intregime riscul necolectarii colectivitatilor locale. Nimic nu pare a se opune ideii de a extinde principiul provizioanelor si a non valorilor la veniturile fiscale.

- situatia financiara si patrimoniala

Aceasta situatie se traduce in cadrul anexelor bugetare deja create de reforma finantelor locale. Ea va fi imbogatita prin aplicarea provizioanelor, metoda moderna de valorizare patrimoniala ale carei principii sunt in curs de redactare.

La 1 ianuarie 2007, toate operatiile patrimoniale vor fi inregistrate de toate colectivitatile, conform unei obligatii anterioare, si patrimoniul va fi valorizat in acest scop, in vederea anexarii la documentul bugetar. Cunoasterea patrimoniului si mai ales a valorii sale va constitui baza indispensabila a abordarii sale contabile (constatarea amortizarilor si a provizioanelor).

- principiul de punere in evidenta a cheltuielilor si a veniturilor in exercitiu (principiul independentei exercitiilor, dupa standardele internationale)

Bazat pe contabilitatea de angajament, suportul contabilitatii, principiul de punere in evidenta a cheltuielilor si a veniturilor in exercitiu constituie finalizarea principiului anualitatii bugetare in executia sa, in virtutea respectarii principiului drepturilor constate. Este vorba de a constata in contabilitate cheltuielile si veniturile curente chiar daca fondurile nu au fost inca varsate (venituri) si chiar daca plata nu a fost efectuata (cheltuieli). De asemenea, in ceea ce priveste sumele percepute de dinainte si facturile platite de dinainte (prin contracte), trebuie retrase in mod fictiv din executia bugetara, pentru a putea determina cheltuielile si veniturile ce privesc un an bugetar.

Aplicarea acestui principiu vizeaza afirmarea in modul cel mai complet posibil principiul anualitatii bugetare. Aplicarea acestui principiu este strans legata de implementarea angajamentelor pe baza drepturilor constate. Deci fara o grupare a cheltuielilor si a veniturilor intr-o contabilitate de casa.

Gruparea cheltuielilor si a veniturilor se efectueaza in urmatoarele doua cazuri :

- Cheltuieli si venituri constatate dinainte : contracte ce prevad plata si ordonantarea desi serviciul nu este efectuat sau nu in intregime. Caci principiul este plata contra unui serviciu prestat. De exemplu, un contract de asigurare cere o plata anuala la inceputul perioadei respective. Trebuie cuprinse in fiecare an bugetar sumele aferente.

- Cheltuieli de efectuat si venituri de primit: facturi care nu au sosit pentru sume datorate pentru un exercitiu bugetar si venituri cunoscute pentru care serviciul este prestat dar sumele neplatite inca.

Trebuie inregistrata cheltuiala pentru ca ea sa corespunda anului bugetar la care ea se refera.

O vointa de analiza contabila si de control bugetar.

- Analiza costurilor serviciilor

Analiza bugetara si contabila este indispensabila pentru a masura la nivel intern :

- distantarile fata de previziuni

- si urmarile deciziilor luate.

Aceasta analiza este de asemenea necesara pentru:

situarea colectivitatii fata de colectivitatile de aceeasi marime la nivel national, ca valoare absoluta sau fata de o medie pe tara

- controlarea realizarii unui program mai ales daca acesta este plurianual

determinarea evolutiei competentelor si asumarea lor de catre colectivitati in locul Statului.

- Definirea programelor

Definirea programelor si a indicatorilor prin monitorizarea acestora constituie o preocupare importanta exprimata mai ales de MFP cat si de alesii locali in timpul seminariilor si a reuniunilor organizate.

Programele constituie calea de acces cea mai usoara pentru a urmari executia bugetara a competentelor transferate de la Stat dar si pachetele de competente prioritare pe care acesta doreste sa le transfere catre colectivitati.

S-a emis ideea uneori de a introduce cheltuielile de functionare in notiunea de program. Aceasta idee corespunde dorintei legitime de a identifica plurianualul cheltuielilor de functionare in relatie cu cheltuielile de investitii. Dar prezinta si un inconvenient major, de a repartiza in contabilitate cheltuielile de functionare care trebuie sa fie cuprinse in mod global caci aceasta prezentare a lor globala contribuie la realizarea echilibrului.

Propun deci sa se rezerve notiunea de program numai la investitii conform definitiei date in Legea nr. 273/2006. In schimb se poate pune in evidenta legatura intre cheltuielile de functionare legate de anumite investitii:

pentru cheltuielile viitoare prin introducerea de provizioane, o contabilizare progresiva a cheltuielilor viitoare, provizionul este reluat cand exista cheltuiala

pentru cheltuielile care tin de executie prin contabilizarea in nomenclatorul functional.

Cu totul diferita este contabilitatea analitica al carui obiect este acela de a determina analiza costurilor.

1.1.1. Legea finantelor publice locale

Legea finantelor publice locale stabileste:

- resursele financiare ale unitatilor administrativ-teritoriale;

- principii si reguli bugetare;

- competente si responsabilitati;

- procedurile privind elaborarea si aprobarea bugetelor locale, criterii de repartizare a sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, calendarul bugetar, fazele privind efectuarea cheltuielilor in procesul executiei bugetare;

- posibilitatea autoritatilor administratiei publice locale de a contractata sau garanta imprumuturi.

1.1.2. Codul fiscal

Codul fiscal, care reglementeaza

- impozitele si taxele locale;

- modul de calcul, limitele acestora, termenele de plata, scutirile si facilitatile ce se acorda la plata impozitelor si taxelor locale;

- bonificatiile ce se acorda pentru plata cu anticipatie a impozitelor;

- posibilitatea majorarii impozitelor si taxelor locale de catre consiliile locale si judetene.

Stabilirea, controlul si colectarea impozitelor si taxelor locale se face de catre autoritatile administratiei publice locale si compartimentele de specialitate ale acestora.

1.1.3. Legile bugetare anuale, prin care se stabilesc, dispozitii referitoare la bugetele locale:

- sumele defalcate din unele venituri ale bugetului de stat;

- modul de repartizare a sumelor defalcate din unele venituri ale bugetului de stat, alocate cu destinatie;

- formula criteriului "Capacitatea financiara";

- transferurile pentru bugetele locale, alocate din bugetul de stat, prin bugetele unor ordonatori principali de credite;

- categoriile de venituri si cheltuieli ce se prevad in bugetele locale, pentru bugetul propriu al judetului si pentru bugetele locale ale comunelor, oraselor si municipiilor.

1.1.4. Constitutia Romaniei

Potrivit Constitutiei Romaniei, aprobata de Parlament in anul 1991, administratia publica din unitatile administrativ-teritoriale se intemeiaza pe principiul autonomiei locale si pe cel al descentralizarii serviciilor publice eligibilitatii autoritatilor administratiei publice locale, legalitatii si al consultarii cetatenilor in solutionarea problemelor locale de interes deosebit.

1.1.5 Legea administratiei publice locale nr.215/2001

Prin Legea administratiei publice locale aprobata in anul 1991 a fost reglementat regimul general al autonomiei locale, organizarea si functionarea autoritatilor publice locale, precum si atributiile acestora. Aceasta lege a fost modificata si completata in anul 2001.

Legea privind administratia publica locala prevede ca autoritatile administratiei publice centrale nu pot stabili sau impune nici un fel de responsabilitati autoritatilor administratiei publice locale in procesul de descentralizare a unor servicii publice ori al crearii de noi servicii publice, fara asigurarea mijloacelor financiare corespunzatoare pentru realizarea respectivelor responsabilitati.