PROCESUL BUGETAR

PROCESUL BUGETAR

Procesul bugetar, sub aspectul continutului, reprezinta ansamblul actiunilor si masurilor intreprinse de institutiile competente ale statului in scopul concretizarii politicii financiare aplicate de autoritatea guvernamentala. Optand, in cadrul politicii economico-financiare, pentru un anumit volum si structura de bunuri si servicii publice (educatie, ingrijirea sanatatii, cultura, aparare, ordine publica etc.), distribuite prin reteaua institutiilor guvernamentale, autoritatea de stat este imputernicita, prin Constitutia tarii si sistemul de legi specifice, sa procedeze la punerea in miscare a complexului mecanism de producere si distribuire a acestor bunuri si servicii. Aceasta abordare este confirmata de teoria si practica privind finantele publice in tarile cu economie de piata dezvoltata.

Procesul bugetar presupune existenta unor resurse financiare, precum si alocarea lor in scopul furnizarii catre cetateni a bunurilor si serviciilor publice.

Instrumentul in care isi gasesc reflectarea toate resursele financiare publice si cheltuielile publice il constituie bugetul general consolidat. Acesta cuprinde ansamblul bugetelor care reflecta fluxurile de venituri si de cheltuieli ale sectorului public, si anume: bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele locale - care constituie, laolalta, bugetul public national, bugetele fondurilor speciale (extrabugetare), bugetul trezoreriei statului, bugetele altor institutii publice cu caracter autonom (spre exemplu, in tarile in tranzitie, bugetul institutiei care se ocupa cu privatizarea societatilor comerciale cu capital de stat).

Pentru ca acest complex sistem de bugete sa devina operational, este necesara, ca o premisa esentiala, elaborarea politicii financiare a guvernului pentru o anumita perioada. Se impune, deci, existenta cadrului juridic care sa reglementeze, pe de o parte, categoriile si nivelurile impozitelor, taxelor si contributiilor percepute de la persoanele fizice si juridice, iar, pe de alta parfe, destinatiile spre care pot fi orientate alocatiile bugetare in vederea furnizarii de bunuri si servicii publice.

Avand la baza un anumit cadru legislativ, ce trebuie sa se afle in concordanta cu obiectivele programului de guvernare aprobat de Parlament, Executivul poate declansa procesul bugetar. Etapele consecutive ale procesului bugetar se refera la:

a)         elaborarea proiectului de buget;

b)         aprobarea bugetului;

c)         executia bugetului;

d)         incheierea executiei bugetului;

e)         controlul executiei bugetului;

f)           aprobarea executiei bugetului.

1. Elaborarea proiectului de buget

Proiectul de buget este elaborat de Guvern, prin subsistemul institutiilor publice aflate in structura acestuia.

Deosebit de importanta pentru armonizarea alocarii si utilizarea eficienta a resurselor bugetare este elaborarea proiectului de buget in raport cu rezultatele obtinute in domeniile economico-sociale finantate de la buget. In acest scop, este obiectiv necesara structurarea cheltuielilor fiecarei agentii guvernamentale pe programe specifice atributiilor acesteia, precum si formularea de criterii concrete de performanta, adaptate la particularitatile fiecarui sector de activitate, pentru evaluarea eficientei, eficacitatii si economicitatii programelor cu finantare bugetara si pe ansamblul bugetului.

Elaborarea unor criterii de performanta concrete, in raport cu specificul fiecarui sector guvernamental, este un proces extrem de laborios, dar care, odata parcurs, permite factorilor de decizie atat eliminarea, in cea mai mare masura, a subiectivismelor si arbitrariului in alocarea resurselor bugetare, cat si aprecierea corecta a eficientei, eficacitatii si economicitatii, cu care sunt utilizate fondurile publice.

Odata finalizat, proiectul de buget se concretizeaza intr-un pachet de documente care consta in:

- expunerea de motive si proiectul legii bugetului de stat. Expunerea de motive poate cuprinde sau poate fi chiar inlocuita de un raport consistent privind evolutiile economice din anul curent in plan mondial si national, precum si principalele coordonate si prevederi ale politicii financiare, monetare, valutare si comerciale, reflectate in proiectul de buget. La randul sau, proiectul legii pentru aprobarea bugetului poate contine, pe langa prevederi legate direct de buget (volumul veniturilor - cu detaliere pe tipuri de surse, al cheltuielilor - cu defalcare pe destinatii), si unele propuneri de amendare temporara a cadrului legislativ in materie fiscala (modificarea unor cote de impozitare, a regimului de facilitati fiscale etc.) si/sau in domeniul cheltuielilor bugetare in scopul asigurarii stabilitatii macroeconomice;

- anexele la proiectul de lege bugetara, in care sunt reflectate structura veniturilor pe diferite categorii de impozite, taxe si surse de natura nefiscala, precum si cea a cheltuielilor, pe agentii guvernamentale, iar in cadrul acestora in raport cu continutul economic al cheltuielilor (curente, din care de personal si materiale, respectiv de capital). Totodata, pot constitui anexe la proiectul de lege si bugetele (veniturile, respectiv cheltuielile) unor fonduri speciale extrabugetare care opereaza, in general, pe un orizont de timp determinat, in baza unor legi specifice;

- informatii documentare privind modul de fundamentare a bugetului, care sunt utile forului legislativ cu ocazia analizei si dezbaterilor in vederea aprobarii proiectului de lege privind bugetul de stat.

Proiectul de buget, continand setul de documente enumerate mai sus, se transmite Parlamentului pentru aprobare. El reprezinta concretizarea uneia dintre cele mai importante decizii ale puterii executive si este asumat de Guvern in ansamblul sau, precum si de catre fiecare membru component al Cabinetului. Ca urmare, in spiritul solidaritatii guvernamentale, membrii Executivului au obligatia ca, alaturi de ministrul finantelor, sa sustina, in cadrul dezbaterilor parlamentare, proiectul de buget in forma insusita de Guvern.

2. Aprobarea bugetului

Institutia publica imputernicita prin Constitutie sa aprobe proiectul de buget este Parlamentul. Caracterul preponderent politic, democratic si de larg impact economico-social al ansamblului deciziilor de politica financiara, reflectate in proiectul de buget, determina, in mod obiectiv, ca aprobarea prevederilor bugetare sa o faca forul legislativ, in care sunt reprezentate interesele tuturor cetatenilor.

Constituind prelevari la fondurile publice efectuate din veniturile persoanelor fizice si juridice, impozitele, taxele si alte contributii sunt reglementate in mod exclusiv prin legi aprobate de Parlament. Regimul fiscal astfel reglementat prin legi anterioare celei a bugetului si, uneori, chiar prin prevederi de amendare a cadrului juridic existent regasite in proiectul legii bugetului, isi gaseste reflectarea in partea de venituri a proiectului de buget, supus de Guvern aprobarii Parlamentului.

La fel de importanta ca decizia fiscala, care vizeaza veniturile bugetare, este decizia de alocare a resurselor bugetare pe diferite destinatii sociale si economice, materializarea acesteia localizandu-se in partea de cheltuieli a proiectului de buget transmis forului legislativ spre aprobare.

In Parlament proiectul de buget parcurge urmatoarele etape: prezentarea de catre primul ministru (sau ministrul finantelor) a raportului pe marginea proiectului de buget in plenul Parlamentului; examinarea proiectului de buget in comisiile permanente ale Parlamentului (structurate, de obicei, pe domenii, cum ar fi: educatia, cultura, ocrotirea sanatatii, amenajarea teritoriului si protectia mediului, aparare si siguranta nationala, agricultura, industrie si transporturi etc.) si apoi analiza si aprobarea acestuia in comisia de specialitate a legislativului, adica cea de buget, finante si banci. Cu acest prilej, se adopta si decizia privind aprobarea sau respingerea amendamentelor formulate de celelalte comisii permanente, hotararea finala urmand a fi luata in plenul Parlamentului, dezbaterea si aprobarea proiectului de buget in Parlament; promulgarea de catre Presedintele Republicii a legii bugetului, aprobate de Parlament.

Derularea etapei privind aprobarea proiectului de buget este determinata de modul de organizare a Parlamentului (unicameral sau bicameral). Se pot intalni situatii in care cele doua camere ale Parlamentului dispun de drepturi diferentiate privind formularea de amendamente la proiectul de buget.

3. Executia bugetului

Dupa promulgarea de catre Presedinte, legea privind bugetul se publica in buletinul oficial al tarii, moment in care bugetul devine operational, trecandu-se la executia acestuia, care se realizeaza pe durata anului bugetar.

Executia bugetului consta in incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor aprobate de forul legislativ. Acest proces, deosebit de amplu si de complex, antreneaza participarea unui numar foarte mare de operatori bugetari, si anume: aparatul fiscal cu toate structurile sale centrale si teritoriale; institutiile bugetare, de la ministere si alte agentii guvernamentale si pana la institutiile publice operative (scoli, spitale, muzee, teatre, unitati militare, instante judecatoresti etc.); unitati administrativ-teritoriale si alte entitati publice care primesc transferuri de la bugetul de stat; organizatii internationale care primesc de la sau transfera la buget sume de bani etc.

Responsabilitatea executiei bugetare revine Guvernului, care, prin institutiile sale componente, trebuie sa-si dovedeasca capacitatea de administrare atat a procesului de colectare la un nivel cat mai ridicat a veniturilor, cat si a procesului de utilizare eficienta a alocatiilor bugetare.

Prevederile bugetare privind veniturile reprezinta limite minime de realizat, cu exceptia veniturilor din imprumuturi, care constituie limite maxime de atins. La randul lor, cheltuielile bugetare aprobate prin lege reprezinta limite maxime, ce nu pot fi depasite, institutiile publice care executa bugetul fiind obligate sa respecte intocmai destinatiile stabilite pentru fiecare alocatie bugetara.

In executie, existand multiple particularitati de continut si institutionale, executia veniturilor bugetare este un proces distinct de executie a cheltuielilor bugetare.

Monitorizarea operativa a executiei bugetare se realizeaza, in general, printr-un departament specializat in cadrul Ministerului Finantelor, care sintetizeaza informatiile privind incasarea veniturilor si efectuarea cheltuielilor. Obiectivul principal al acestei structuri institutionale este de a mentine, pe parcursul executiei bugetare, raportul dintre venituri si cheltuieli in limitele aprobate prin legea bugetara, asigurandu-se astfel echilibrul financiar si cel monetar.

Incasarea veniturilor cuvenite bugetului si, respectiv, efectuarea platilor de la buget se efectueaza fie printr-o institutie specializata aflata in subordinea Ministerului Finantelor (trezoreria statului), fie prin sistemul bancilor comerciale, pe baza de conventii privind prestarea de servicii, incheiate intre acestea si Ministerul Finantelor.

Executia veniturilor bugetare se realizeaza prin aparatul fiscal al Ministerului Finantelor si consta in derularea mai multor faze procedurale succesive. In cazul impozitelor directe fazele executiei bugetare sunt urmatoarele: asezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere efectiva a impozitului.

Asezarea impozitului reprezinta identificarea si dimensionarea materiei impozabile a unei persoane fizice sau juridice, care, potrivit legilor fiscale, intra sub incidenta impozitarii.

Lichidarea constituie determinarea cuantumului impozitului aferent materiei impozabile in raport cu cotele de impozit si alte conditii prevazute de lege. Pe baza acestor date se procedeaza la deschiderea rolului fiscal al persoanei fizice sau juridice respective, in care se inscrie suma datorata (debitul) de persoana in cauza.

Emiterea titlului de percepere a impozitului consta in inscrierea cuantumului impozitului respectiv intr-un document (dispozitie), in baza caruia se autorizeaza perceperea unui anumit venit bugetar. In practica, asemenea documente sunt reprezentate fie de titlul de incasare (emis atunci cand contribuabilul isi achita din proprie initiativa datoria), fie de ordinul de incasare (utilizat pentru anuntarea debitorului asupra obligatiei de plata, precum si in cazul executarii silite a debitorilor care nu-si achita datoriile catre buget in termenul legal).

Perceperea impozitului consta in incasarea efectiva a sumei datorate catre debitor. In procedurile specifice acestei faze, este inclusa si urmarirea, la care se recurge, inclusiv prin metoda executarii silite, atunci cand contribuabilii nu-si achita obligatiile bugetare in termenele stabilite de lege. In unele cazuri, procedura urmaririi se poate concretiza si in ipotecarea bunurilor aflate in proprietatea debitorilor, Ministerul Finantelor fiind reprezentantul statului in litigii de aceasta natura.

Pentru impozitele indirecte ca si pentru celelalte venituri bugetare, exista proceduri specifice de executie.

In executia practica a veniturilor bugetare, fazele de natura administrativa (asezarea, lichidarea, emiterea titlului de percepere a impozitului) sunt delimitate institutional de operatiunea de percepere (incasare efectiva) a impozitelor.

Primele trei faze sunt executate de organele cu atributii fiscale, iar operatiunea de incasare de catre organele trezoreriei statului.

In SUA, institutia specializata in administrarea veniturilor este denumita Serviciul de venituri interne (Internal Revenue Service), aflat in structura Ministerului Finantelor (Department of Treasury).

Respectarea destinatiei si a cuantumului aprobat pentru fiecare categorie de cheltuieli bugetare impune, in executie, parcurgerea unor faze procedurale succesive pentru fiecare alocatie bugetara, dupa cum urmeaza: angajarea, lichidarea, ordonantarea si plata.

Angajarea reprezinta decizia care genereaza obligatia unei institutii bugetare de a plati a anumita suma de bani catre furnizorii diferitelor bunuri si servicii publice.

Instrumentul juridic in care sunt materializate asemenea obligatii poate fi: contractul, decizia ministeriala, hotararea judecatoreasca, prevederile unor legi nou aparute. Asadar, angajarea cheltuielilor bugetare este un efect al deciziilor institutiilor componente ale Guvernului sau al unor decizii ale forului legislativ (Parlamentul), cum este cazul unor legi adoptate pe parcursul exercitiului bugetar, prin care se majoreaza diferite cheltuieli bugetare (salariile functionarilor publici, pensiile, alocatiile pentru agricultura etc.).

Atributii in ceea ce priveste angajarea cheltuielilor bugetare au conducatorii diferitelor structuri ale institutiilor publice (ministri, secretari de stat, directori generali, directori etc.), care pot delega integral sau partial competentele unor persoane din subordine, carora li se stabileste in mod precis cadrul actiunilor asupra carora pot decide. Prin continutul si consecintele sale, angajarea reprezinta faza cea mai importanta a executiei cheltuielilor bugetare, de care depinde incadrarea in limitele aprobate prin buget.

Lichidarea reprezinta faza in care institutia publica constata si receptioneaza furnizarea bunurilor si/sau serviciilor contractate (angajate anterior), faza in care are loc, in functie de cantitatea si calitatea livrarilor, stabilirea sumei datorate furnizorilor.

Ordonantarea constituie actul de emitere, din partea unei institutii publice, a unei dispozitii sau ordin de plata a unei sume din alocatia bugetara in favoarea unui tert.

Plata reprezinta achitarea efectiva de catre institutia publica a sumei datorate catre furnizori sau creditori.

Operatiunile specifice primelor trei faze (angajarea, lichidarea si ordonantarea) sunt efectuate, pe baza avizelor serviciilor operationale (spre exemplu, la spitale: sectiile medicale, serviciul aprovizionare, etc.), de catre conducatorii institutiilor publice (sau mandatatii acestora), denumiti si ordonatori de credite bugetare. Acestia, la randul lor, sunt clasificati in ordonatori de gradul I (conducatorii ministerelor si agentiilor guvernamentale din subordinea Executivului), de gradul si (structurile de conducere si coordonare din teritoriu ale ministerelor, cum ar fi: directiile sanitare judetene, inspectoratele scolare judetene etc.) si de gradul III (institutiile publice operationale: spitale, scoli, teatre, muzee etc.).

Operatiunile vizand a patra faza, cea de plata, le efectueaza angajatii serviciului financiar al institutiei publice. Toti functionarii publici participanti la fazele executiei cheltuielilor unei institutii bugetare raspund solidar pentru calitatea si legalitatea gestionarii banilor publici.

4. Incheierea executiei bugetare

Concretizarea modului de gestionare a bugetului se efectueaza prin intocmirea, la finele anului bugetar, a contului de executie bugetara. Acesta reflecta finalitatea operatiunilor de executare a veniturilor si cheltuielilor bugetare si conduce la determinarea modului cum Executivul, prin institutiile publice din structura si subordinea sa, a respectat incadrarea in veniturile, cheltuielile si soldul bugetar aprobat de Parlament (echilibru, deficit sau excedent).

Continutul contului de executie bugetara este diferit in raport cu metoda de evidenta bugetara adoptata de autoritatile guvernamentale privind durata exercitiului bugetar. In acest sens, se poate utiliza sistemul de exercitiu sau sistemul de gestiune.

In sistemul de exercitiu, contul de executie bugetara cuprinde totalitatea operatiunilor care privesc anul bugetar respectiv, chiar daca unele dintre acestea - incasarea unor venituri si/sau efectuarea unor cheltuieli - se realizeaza dupa incheierea anului bugetar. Ca efect al acestor particularitati, pentru o perioada de cateva luni, in cursul unui an bugetar se conduce o evidenta paralela, concretizata in conturi de venituri si respectiv de cheltuieli, corespunzatoare atat anului curent, cat si anului bugetar precedent.

In sistemul de gestiune, contul de executie bugetara cuprinde numai operatiunile de incasari ale veniturilor si plati in contul cheltuielilor realizate efectiv in anul bugetar respectiv, indiferent de exercitiul bugetar la care se refera. Asadar, operatiunile ramase neefectuate in cursul unui an bugetar se reflecta in contul de executie al anului urmator, ceea ce inseamna ca acest cont, in sistemul de gestiune, cuprinde operatiuni aferente atat anului curent, cat si celui precedent.

Intocmirea contului de executie bugetara se face de catre Ministerul Finantelor, pe baza darilor de seama contabile si a conturilor privind executia de casa a bugetului, elaborate de fiecare institutie publica. Aceste documente de raportare contabila se centralizeaza, pe verticala, la nivelul fiecarei agentii guvernamentale (ordonator principal de credite), care depune apoi, la Ministerul Finantelor, situatia executiei bugetare din domeniul sau de activitate.

Contul (general) de executie bugetara, intocmit de Ministerul Finantelor, se prezinta Guvernului, care, dupa discutare, hotaraste supunerea acestuia Parlamentului pentru dezbatere si aprobare.

5. Controlul executiei bugetare

Dupa primirea contului privind executia bugetara, Parlamentul transmite documentul institutiei supreme de control al finantelor publice care, in cele mai multe tari, poarta denumirea de Curte de Conturi. Aceasta este o institutie publica exterioara Guvernului, care functioneaza in mod autonom, dupa legea proprie de organizare, pe langa forul legislativ. Curtea de Conturi raporteaza Parlamentului asupra rezultatelor controalelor efectuate, propunand, totodata, masuri de imbunatatire a unor dispozitii legale in vederea cresterii eficientei utilizarii banului public.

In privinta contului de executie bugetara, Curtea de Conturi efectueaza la fiecare institutie publica controlul ulterior, vizand legalitatea si realitatea datelor cuprinse in acest document.

Totodata, bazandu-se pe criteriile de performanta bugetara ce trebuie elaborate si aprobate de Guvern, cu reflectarea specificului fiecarui domeniu de activitate economico-sociala finantata de la buget, Curtea de Conturi verifica eficienta, eficacitatea si economicitatea executiei bugetare, pronuntandu-se si asupra calitatii gestiunii banilor publici la nivelul fiecarei institutii si pe ansamblul bugetului. La incheierea verificarilor efectuate prin structurile sale functionale, daca nu se constata nelegalitati si prejudicii aduse fondurilor publice, Curtea de Conturi emite actul de descarcare de gestiune a conducatorului (ordonatorului de credite) fiecarei institutii publice. Daca se constata operatiuni nelegale, generatoare de pagube materiale, acestea se recupereaza prin organele de jurisdictie ale Curtii de Conturi - atunci cand acestea se afla, conform legii de organizare, in structura Curtii - sau prin instantele de profil din sfera puterii judecatoresti.

In final, Curtea de Conturi prezinta Parlamentului raportul privind controlul contului de executie bugetara in vederea dezbaterii si aprobarii acestui cont.

Deosebit de controlul financiar ulterior, Curtea de Conturi exercita, in unele tari, si un control financiar preventiv, pe parcursul executiei bugetare. Aceasta forma de control este deosebit de utila pentru instaurarea disciplinei financiar-bugetare in economie, avand ca obiective principale respectarea principiilor de legalitate, eficienta, eficacitate si economicitate in angajarea si efectuarea cheltuielilor bugetare. In unele tari (ex. Franta) controlul preventiv se exercita prin specialistii Ministerului Finantelor. Consideram ca, pentru evitarea conflictului de interese (Ministerul Finantelor este component al Guvernului, care, prin institutiile sale, executa bugetul), este mai oportuna si eficienta exercitarea acestei forme de control financiar de catre o institutie externa Guvernului (Curtea de Conturi), care dispune de independenta in raport cu Executivul si poate, astfel, aplica cu obiectivitate deplina legile.

Desigur, Guvernul isi organizeaza propriul sau control financiar: preventiv si ulterior. Dar acesta reprezinta controlul intern (propriu) care functioneaza atat la nivelul Secretariatului general al Guvernului, al fiecarei agentii guvernamentale, cat si in cadrul structurilor functionale subordonate acesteia, precum si la Ministerul Finantelor care poate verifica oricare din celelalte institutii bugetare asupra legalitatii si eficientei gestionarii fondurilor publice. Controlul intern nu exclude ci, dimpotriva, presupune existenta unui control extern (preventiv si ulterior) raportat la institutia gestionara a bugetului, care se exercita, din partea contribuabililor, de catre un organism independent, nesubordonat institutional Executivului, respectiv Curtea de Conturi. Functionarea acesteia confera consistenta respectarii principiului separarii puterilor in stat, in sensul ca Guvernul elaboreaza si executa bugetul si intocmeste contul de executie, iar Parlamentul aproba proiectul de buget si contul de executie bugetara, aceasta din urma actiune, dupa controlul specializat al Curtii de Conturi.

Organizarea si functionarea controlului financiar, in general, asupra executiei bugetare, in special, prezinta particularitati de la o tara la alta. Important este ca, prin formele concrete de organizare si functionare a controlului financiar, sa se evite manifestarea conflictului de interese si sa se realizeze controlul reciproc al puterilor in stat, in sensul ca organismul care gestioneaza bugetul (Guvernul) sa fie controlat si de o entitate publica exterioara acestuia, aprobarea executiei bugetare efectuand-o o alta putere in stat, respectiv forul legiuitor (Parlamentul).

In afara controlului financiar (intern si extern, in cadrul fiecareia din aceste categorii existand cele doua forme de exercitare: preventiv si ulterior), mai functioneaza controlul politic executat de Parlament. Acest tip de control se manifesta atat cu prilejul examinarii si aprobarii proiectului de buget, cat si la aprobarea contului de executie bugetara, precum si pe parcursul executiei bugetare.

6. Aprobarea executiei bugetare

Pe baza raportului privind contul de executie bugetara, elaborat de institutia specializata de control al finantelor publice, Parlamentul declanseaza procedura de dezbatere si aprobare a acestuia. Mai intai are loc analiza raportului in comisiile permanente reunite de buget-finante ale forului legislativ, iar apoi se dezbate in plenul Parlamentului proiectul de Lege privind aprobarea contului de executie bugetara.

Cu aceasta ocazie se prezinta de catre Executiv sinteza evolutiilor economico-financiare din anul la care se refera executia bugetara si factorii care au influentat evolutia acesteia. Apoi, are loc exprimarea punctelor de vedere ale formatiunilor politice reprezentate in forul legislativ, prilej cu care se fac aprecieri privind calitatea gestiunii bugetare comparativ cu prevederile bugetului aprobat. Totodata, se pot avansa propuneri privind modificarea unor legi in vederea cresterii eficientei utilizarii banilor publici. In continuare, se trece la discutarea pe articole, a proiectului legii privind aprobarea contului de executie bugetara. In continutul sau, pe langa articolele privind aprobarea contului respectiv, se pot introduce prevederi referitoare la continuarea verificarii de catre Curtea de Conturi a anumitor aspecte ale executiei bugetare si la raportarea catre Parlament a constatarilor rezultate si a masurilor legale aplicate.

Votul final favorabil asupra proiectului de lege privind aprobarea contului de executie bugetara marcheaza incheierea etapelor procesului bugetar.