| CATEGORII DOCUMENTE |
Sistemul bugetar
1. Conceptul de buget de stat si bugetul economiei nationale
Cuvantul buget isi are originea in expresiile bouge si bougette care in limba franceza inseamna punguta sau saculet. In limba engleza prin cuvantul budget se intelegea punga in care, de regula, erau aduse la parlament documentele referitoare la situatia veniturilor si cheltuielilor statului. Anglia, a fost primul stat, care a intocmit in anul 1215 un buget deoarece regele a fost constrans sa-si limiteze veniturile din impozite si taxe la nomenclativul stabilit de parlament.
Definirea bugetului de stat ca o lista (un act) in care se inscriu veniturile si cheltuielile probabile a se realiza intr-o anumita perioada de timp, nu are in vedere continutul fenomenelor economice, financiare si sociale pe care indicatorii bugetului le reflectau. Aceasta definitie are in vedere aspectul juridic al bugetului de stat, latura formala a acestuia, care prezinta doar veniturile si cheltuielile publice si durata de timp, pentru care se elaboreaza bugetul.
Veniturile si cheltuielile inscrise in bugetul de stat au caracter obligatoriu, deoarece, inainte de a se trece la executia lor trebuie primita autorizarea parlamentara. Dar, totodata, acestea au un caracter previzibil, deoarece prin bugetul de stat se cuantifica nivelul veniturilor ce vor fi incasate si al cheltuielilor de efectuat.
Din punct de vedere economic bugetul de stat exprima relatii economice in forma baneasca care iau nastere in procesul repartitiei produsului intern brut in legatura cu indeplinirea functiilor si sarcinilor statului. Aceste relatii pot fi privite sub un dublu aspect: pe de o parte, ca relatii prin intermediul carora se mobilizeaza resursele banesti la dispozitia statului, iar pe de alta parte, ca relatii prin care se repartizeaza aceste resurse.
Bugetul economic reflecta toate resursele societatii si destinatia lor, cuprinzand informatii previzionale in legatura cu productia, repartitia si consumul produsului intern brut, precum si cu privire la formarea si utilizarea resurselor bugetului de stat.
Bugetul economiei nationale este conceput ca un ansamblu de conturi nationale care descriu pentru anul in curs si pentru anul urmator previziunile asupra tuturor agentilor economici din tara respectiva.
Bugetul economic nu are puterea de lege, ci constituie doar un instrument cu ajutorul caruia guvernul se informeaza asupra situatiei economico-financiare a tarii. De aceea el nu poate substitui bugetul de stat, ci ofera numai informatii care pot fi utilizate de guvern in stabilirea coordonatelor politicii sale. Cu ajutorul acestui instrument guvernul isi poate forma o imagine asupra efectelor directe si indirecte produse in economie prin aplicarea unor masuri care vizeaza cresterea economica.
Informatiile pe care le poate oferi bugetul economiei nationale au un caracter relativ deoarece ele sunt rezultatul extrapolarii tendintei de evolutie a indicatorilor din perioada precedenta. Pentru fundamentarea politicii sale guvernul are latitudinea sa ia in considerare sau nu informatiile oferite de bugetul economic.
Bugetul de stat ramane, asadar, singurul plan financiar cu caracter de lege. Nivelul si structura veniturilor si cheltuielilor bugetului de stat difera de la un stat la altul si de la o perioada la alta, in functie de nivelul de dezvoltare economica a tarii respective, de conditiile social-politice interne, de conjunctura internationala etc.
Veniturile si cheltuielile publice constituie parghii folosite de stat pentru stimularea sau restrangerea unor activitati, a productiei si consumului anumitor produse, pentru influentarea anumitor categorii sociale in realizarea actiunilor in care statul este direct interesat.
La baza intocmirii si executarii bugetului de stat stau o serie de principii care definesc: modul de reflectare a veniturilor si cheltuielilor publice in bugetul de stat, sau sfera de cuprindere a acestuia; durata de timp pentru care parlamentul autorizeaza guvernul sa incaseze veniturile si sa efectueze cheltuielile stabilite; relatia care trebuie sa existe intre totalul veniturilor si cheltuielile bugetare ca si intre elementele componente ale acestora; informarea opiniei publice despre limitele imputernicirii date guvernului de a realiza venituri si de a efectua cheltuieli, ca si despre modul cum aceasta imputernicire a fost transpusa in practica.
a) Universalitatea bugetului. Potrivit acestui principiu veniturile si cheltuielile publice trebuie sa figureze in buget cu sumele lor totale sau globale.
b) Unitatea bugetului. Acest principiu presupune ca toate veniturile si cheltuielile statului sa fie reflectate intr-un singur document si dupa o schema unitara de clasificare.
Aplicarea unei astfel de reguli da o imagine mai clara a situatiei financiare a statului, deoarece citirea unui singur document face mai usor de inteles provenienta veniturilor, destinatia cheltuielilor ca si faptul daca veniturile acopera sau nu cheltuielile.
Sub aspect politic, un buget unitar, ofera posibilitatea examinarii de catre corpul legislativ a politicii financiare de ansamblu promovata de guvern si pe care poate sa si-o insuseasca sau nu.
Cu timpul, s-a adoptat in practica metoda ca, pe langa bugetul general sau ordinar al statului, sa se intocmeasca diferite alte categorii de bugete, dupa cum urmeaza:
Bugetele extraordinare se practica in perioadele de dificultati financiare deosebite, determinate de razboaie, crize etc. Cheltuielile respective se inscriu intr-un buget distinct de cel ordinar si se acopera, de regula, prin venituri special instituite, asa cum ar fi: impozite speciale, imprumuturi publice, emisiuni monetare etc. De exemplu, in Romania interbelica, bugetele extraordinare cuprindeau la venituri impozite restante din perioada crizei din anii 1929/1933, iar la cheltuieli datoriile statului catre furnizori si creditori, angajate sau neachitate in perioada aceleiasi crize.
Bugetele anexe sunt cuprinse in mod distinct in bugetul general al statului fiind intocmite de unele intreprinderi, institutii de stat sau de uniuni monopoliste sau fiscale. Acestea figureaza, totusi, in bugetul general dar numai per sold. Veniturile si cheltuielile lor se voteaza de catre parlament dupa aprobarea bugetului general al statului.
Bugetele anexe se justifica din punct de vedere teoretic prin aceea ca prin ele s-ar urmarii cunoasterea exacta a cheltuielilor totale reclamate de unele servicii publice si rezultatele intreprinderilor economice de stat organizate pe baze comerciale. De fapt, procedeul creeaza un regim aparte pentru administrarea unor importante fonduri ale statului, scoase in afara bugetului general.
Bugetele autonome sunt bugetele proprii ale colectivitatilor locale si ale unor organisme publice (intreprinderi industriale, comerciale, de credit etc.) care au autonomie financiara. Bugetele autonome se aproba de catre consiliile locale sau de consiliile de administratie ale unitatilor economice de stat, iar veniturile si cheltuielile acestora nu sunt supuse discutiilor parlamentare. Avand dreptul sa contracteze imprumuturi si sa retina profitul pentru reinvestire, aceste unitati publice desfasoara o activitate financiara care nu este supusa spre aprobare parlamentului, ci doar spre luare la cunostinta.
Conturile speciale de trezorerie se intocmesc pentru incasari si plati care nu constituie propriu-zis venituri sau cheltuieli definitive pentru buget (exemplu: cautiuni depuse de manuitorii de bani sau alte valori publice si care urmeaza a fi restituite la iesirea acestora din functiune; avansurile acordate de stat unor furnizori si care urmeaza a fi regularizate la efectuarea lucrarii; plati pentru operatiuni monetare ale statului si care urmeaza sa se recupereze din profitul realizat etc.). Operatiunile in conturile speciale de trezorerie au un caracter exceptional sau provizoriu si trebuie, in principiu, sa se balanseze. Uneori deficitul datorat nerealizarii profitului scontat se acopera totusi de la buget, sau se produc deturnari de fonduri prin aceea ca resursele disponibile ale conturilor speciale se utilizeaza pentru efectuarea unor cheltuieli cu caracter bugetar, sustrase controlului parlamentar.
c) Realitatea bugetului. Potrivit acestui principiu veniturile si cheltuielile inscrise in buget trebuie stabilite pe baze reale astfel incat statul sa nu aiba dificultati financiare in cursul anului dupa aprobarea bugetului. In fapt, aplicarea acestui principiu este limitata fie de imposibilitatea de a formula previziuni in legatura cu evolutia viitoare a economiei, fie de modul in care se efectueaza evaluarile bugetare.
d) Anualitatea bugetului, are in vedere, pe de o parte, intervalul de timp pentru care puterea legislativa aproba veniturile si cheltuielile statului, iar pe de alta parte, intervalul de timp in care puterea executiva realizeaza veniturile si efectueaza cheltuielile aprobate.
Potrivit acestui principiu, bugetul este aprobat de catre parlament anual. Ratiunea limitarii autorizatiei parlamentare la un an de zile rezida in considerente de ordin politic si financiar. Examinarea proiectului de buget remis spre aprobare, ocazioneaza pentru puterea legislativa controlul, supravegherea si eventual, limitarea masurilor si actiunilor intentionate de guvern. Cu cat intervalele la care aceasta examinare are loc sunt mai reduse cu atat controlul respectiv poate fi considerat ca fiind mai eficient.
Suma limitata inscrisa in buget si aprobata de parlament pana la care se poate efectua o anumita categorie de cheltuieli poarta denumirea de credit bugetar. In materie de cheltuieli, se considera a fi sume maxime prevazute, iar autorizatia parlamentara consta in dreptul conferit guvernului de a efectua cheltuieli in limita creditelor bugetare aprobate. Deci, valabilitatea autorizatiei respective este de un an de zile. Aceasta durata nu poate fi depasita decat in anumite conditii prevazute de lege.
In materie de venituri acestea se considera a fi sume minime de realizat, iar autorizatia parlamentara consta in dreptul conferit guvernului de a incasa veniturile inscrise in buget. Valabilitatea acestei autorizatii este tot de un an de zile. In practica se cunosc unele abateri de la principiul anualitatii ca si in cazul altor principii bugetare. De exemplu, in Anglia, fondurile consolidate (lista civila si cheltuielile legate de datoria publica) sunt considerate ca sarcini fixe, inevitabile si indiscutabile si ca urmare nu se mai discuta si se aproba anual. Similar se procedeaza si cu veniturile din care se formeaza fondurile consolidate. In S.U.A. pentru unele investitii finantate de la buget legea permite angajarea de fonduri pentru o perioada mai mare de un an, iar pentru alte obiective creditele bugetare aprobate raman valabile pana la terminarea lucrarii sau actiunii.
Dupa cum am mentionat, anualitatea se refera si la durata executiei bugetului, in sensul ca in decursul unui an guvernul este obligat sa incaseze veniturile si sa efectueze cheltuielile aprobate. In practica financiara apar frecvent situatii cand unele venituri aferente anului bugetar nu pot fi incasate pana la finele acestuia, sau unele cheltuieli angajate in anul respectiv nu pot fi lichidate decat in anul urmator.
Operarea veniturilor si cheltuielilor restante ridica problema daca ele trebuie incluse in rezultatele executarii bugetului anului in care au fost prevazute sau a celui in care au fost realizate. Aceasta problema este rezolvata diferit:
- in unele tari, durata executarii bugetului este limitata strict la un an, incat la finele anului bugetar operatiile bugetare inceteaza in mod automat. Veniturile restante si cheltuielile neefectuate se includ in anul urmator. Acest procedeu se numeste "sistem de gestiune", deoarece in documentele respective se inscriu numai veniturile si cheltuielile pentru perioada de gestiune, adica pentru anul bugetar respectiv.
- in alte tari, durata executiei bugetului este mai mare de un an deoarece se lasa o perioada (3 6 luni) din momentul expirarii anului bugetar pana la incheierea propriu-zisa a bugetului pentru a se lichida operatiile aferente. Cu alte cuvinte, veniturile si cheltuielile aprobate pentru un an se realizeaza de fapt in decursul unei perioade de executie mai mare de un an. Aceasta perioada se numeste "exercitiu bugetar", iar sistemul se numeste "de exercitiu", deoarece veniturile si cheltuielile aferente unui buget se imputa acelui buget chiar daca s-au realizat dupa expirarea anului (de exemplu, in Romania incepand din 1924 si pana in anul 1929 anul bugetar incepea la 1 ianuarie si se termina la 31 decembrie, in timp ce exercitiul bugetar incepea la 1 ianuarie si se incheia la 30 iunie al anului urmator).
Sistemul de exercitiu are avantajul ca ofera posibilitatea cuprinderii intr-o masura mai mare, a veniturilor si cheltuielilor efectuate intr-un an bugetar, decat sistemul de gestiune, dar prezinta unele dezavantaje datorita faptului ca: presupune functionarea paralela, pentru o anumita perioada de timp, a doua bugete; intarzie incheierea bugetului; temporizeaza efectele controlului.
In Romania, exercitiul bugetar este anual, coincide cu anul calendaristic si se incheie pe baza normelor metodologice elaborate de Ministerul Finantelor. Toate operatiunile efectuate in decursul unui an in contul unui buget, apartin exercitiului corespunzator de executie a bugetului respectiv. Pentru toti agentii economici si alti contribuabili, anul financiar are aceeasi durata ca si exercitiul bugetar.
e) Echilibrul bugetar. Acest principiu consta in acoperirea cheltuielilor bugetare cu venituri bugetare considerate ordinare.
In tara noastra, pentru perioada de tranzitie la economia de piata, se considera ca legislatia bugetara sa prevada si posibilitatea administrarii unui buget deficitar. Acoperirea deficitului bugetar se va realiza prin imprumuturi pe termen scurt, mijlociu si lung de la banci, case de economii, prin lansarea de obligatiuni de stat (bonuri de tezaur), atat pe piata interna cat si pe piata externa.
f) Neafectarea veniturilor bugetare. Potrivit acestui principiu veniturile care formeaza fondul bugetar se despersonalizeaza, adica nu este permisa afectarea unui venit bugetar pentru finantarea unei anumite cheltuieli bugetare. In practica se intalnesc exceptii, cand se legifereaza constituirea, in afara bugetului ordinar, a unor fonduri speciale pe seama unor surse speciale, adica scoase si ele in afara bugetului ordinar. Pentru astfel de venituri cu afectiune speciala se intocmesc, de regula, bugete separate de tipul celor deja amintite (extraordinare, anexe, autonome, conturi speciale de trezorerie).
g) Specializarea bugetara. Potrivit acestui principiu, autorizarea parlamentara nu se da in mod global, ci se aproba veniturile pe surse si creditele bugetare pe destinatii de cheltuieli. Individualizarea veniturilor si a cheltuielilor in cadrul procedurii parlamentare de aprobare urmareste ca, prin detalierea actiunii parlamentare, sa se limiteze competenta organelor executive in realizarea acestora.
Instrumentul tehnic utilizat pentru aplicarea principiului specializarii este "Clasificatia bugetara". Clasificatia bugetara este o schema de grupare a veniturilor si a cheltuielilor inscrise in buget. Ea trebuie sa fie simpla si clara pentru a putea fi inteleasa si de catre cei care nu au pregatire de specialitate si sa raspunda la intrebarile: care sunt sursele de venituri ale bugetului? Cat reprezinta in randul acestora impozitul pe salarii? Care sunt veniturile extraordinare? etc.
h) Publicitatea bugetului presupune ca dupa supunerea proiectului de buget dezbaterii parlamentare, si dupa aprobarea bugetului, acesta sa fie publicat spre a fi adus la cunostinta opiniei publice.
Publicitatea bugetului se realizeaza prin mass‑media (presa, radio, televiziune etc.), atat in faza de intocmire, cat si in faza de aprobare si executie a bugetului de stat. Cifrele bugetului sunt comentate cu prilejul dezbaterilor parlamentare, nu numai in salile de sedinte ale organelor legislative, ci si in presa, radio-tv s.a.
Dupa aprobarea legii bugetare aceasta este data publicitatii in Monitorul Oficial.
Mersul executiei bugetare este publicat trimestrial. Sunt date publicitatii informatii atat despre bugetul de stat si bugetele locale, cat si despre bugetele anexa, bugetele extraordinare, fondurile speciale, bugetele regiilor autonome.
Publicarea de informatii cu privire la bugetul de stat constituie o necesitate nu numai pe plan intern, dar si pe plan extern. Situatia finantelor publice, mersul executiei bugetului de stat, evolutia puterii de cumpararea a monedei nationale, alaturi de dinamica productiei industriale si de crestere economica, influenteaza asupra creditului de care se bucura tara noastra pe piata de capitaluri.
Structura sistemului bugetar al unui stat este determinata de structura organizatorica a acestuia. In functie de structura organzatorica, statele pot fi de tip unitar, cum este cazul in Romania, Franta, Italia, Suedia, Olanda, Spania etc. si de tip federal, cum sunt Statele Unite ale Americii, Elvetia, Canada, Austria, Germania, Brazilia, India, Australia s.a.
In statele de tip unitar teritoriul este impartit in unitati administrativ-teritoriale la nivelul carora functioneaza organe ale puterii si administratiei de stat locale. La nivel central functioneaza organele centrale ale puterii si administratiei de stat. Corespunzator acestei structuri, in statele de tip unitar exista un buget al administratiei centrale de stat si bugetele locale corespunzatoare unitatilor administrativ-teritoriale.
In statele de tip federal exista o structura organizatorica in trei trepte care cuprinde: federatia, statele (provinciile, landurile, cantoanele sau regiunile) membre ale federatiei si unitatile administrativ-teritoriale proprii fiecarui stat membru al federatiei. Federatia dispune de organe supreme ale puterii si administratiei federale, care au competente atat pe plan intern, in limitele prevazute de constitutie, cat si in relatiile internationale ale federatiei respective. Statele componente ale federatiei dispun de parlamente si guverne proprii, dar au o autonomie limitata in sensul ca nu au competente in relatiile internationale. Fiecare stat membru al federatiei se subdivide in unitati administrativ-teritoriale conduse de organele locale ale puterii si administratiei de stat. Structura sistemului bugetar in statele de tip federal cuprinde: bugetul federatiei, bugetele statelor (provinciilor, landerelor, cantoanelor sau regiunilor) membre ale federatiei si bugetele locale.
Repartizarea veniturilor si cheltuielilor intre verigile sistemului bugetar, in fiecare stat, se face in functie de modul de repartizare a sarcinilor (atributiilor) intre organele puterii si administratiei de stat centrale si locale. In majoritatea statelor veniturile cele mai importante si principalele categorii de cheltuieli sunt cuprinse in bugetul central sau federal, iar in bugetele statelor membre ale federatiei si in bugetele locale sunt cuprinse veniturile si cheltuielile de importanta mai mica.
Pentru acoperirea cheltuielilor publice locale se folosesc veniturile proprii ale bugetelor locale, subventiile primite de la bugetul administratiei centrale de stat si imprumuturile contractate de colectivitatile locale.
In categoria veniturilor proprii ale colectivitatilor locale se cuprind: impozitele locale, veniturile provenind din exploatarea bunurilor apartinand administratiei de stat locale si cotele aditionale la impozitele care alimenteaza bugetul central.
Daca veniturile proprii ale bugetelor locale nu sunt suficiente pentru acoperirea cheltuielilor acestora, colectivitatile locale pot primi subventii pentru echilibrare din partea bugetului central sau a bugetelor ierarhic superioare. Subventiile acordate colectivitatilor locale pot fi folosite pentru finantarea oricaror actiuni sau obiective sau sunt acordate pentru scopuri bine determinate (de regula pentru finantarea unor obiective la care este obligatorie, intr-o anumita proportie, si contributia organelor locale). Utilizarea subventiilor pentru acoperirea deficitelor bugetelor locale conduce la o dependenta a organelor locale fata de organele centrale ale administratiei de stat, ceea ce diminueaza autonomia locala.
In conditiile in care bugetele locale nu se echilibreaza nici cu ajutorul subventiilor, se apeleaza la imprumuturi. Imprumuturile se obtin prin contractarea lor la diferite organisme financiare specializate (de exemplu la case de depuneri si consemnatiuni, case de economii locale, case de imprumuturi etc.) sau prin plasarea unor obligatiuni pe piata.
Uneori, organele locale contracteaza imprumuturi pentru finantarea unor investitii. Pentru imprumuturile contractate in scopul echilibrarii bugetelor locale dobanda se suporta din resurse bugetare; daca imprumutul este folosit in scop productiv, dobanda se suporta din profitul creat ulterior, iar daca este utilizat pentru constructii de locuinte dobanda va majora chiria ce se va plati de locatari.
Din bugetele locale se finanteaza, in general, urmatoarele categorii de cheltuieli:
- cheltuieli pentru finantarea invatamantului, care in unele tari ocupa ponderea cea mai insemnata in cadrul cheltuielilor bugetelor locale;
- cheltuielile pentru ocrotirea sanatatii, asigurarile sociale si asistenta sociala;
- cheltuielile privind constructia si intretinerea drumurilor, constructia de locuinte, transportul in comun, gospodaria comunala;
- cheltuieli privind intretinerea aparatului puterii si administratiei de stat locale;
- cheltuielile privind serviciul datoriei publice locale, in masura in care bugetele locale apeleaza la imprumuturi in vederea completarii resurselor lor.
In statele de tip unitar, cum este de exemplu, Franta, bugetele locale se aproba de organul ierarhic imediat superior care are competenta de a modifica veniturile si cheltuielile bugetului local examinat. Executarea bugetelor locale cade in sarcina organelor locale executive.
In statele de tip federal, cum este, de exemplu cazul Statelor Unite ale Americii, bugetele statelor membre ale federatiei sunt complet separate fata de bugetul federal. Ele sunt elaborate, aprobate, executate si controlate de catre organele administrative ale fiecarui stat membru al federatiei. Statele membre ale federatiei au dreptul de a modifica sistemul de impunere fara acordul organelor federale. Structura veniturilor si cheltuielilor bugetelor locale este diferita de la un stat la altul, chiar in cadrul aceleiasi federatii.
Romania, ca orice stat de tip unitar, are bugetul structurat in functie de impartirea administrativ-teritoriala astfel:
- bugetul de stat;
- bugetele locale ale judetelor, municipiilor, oraselor si comunelor.
Bugetul public national cuprinde bugetul de stat, bugetul asigurarilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale si bugetele locale.
Respectarea principiului realitatii in practica bugetara presupune dimensionarea veniturilor si a cheltuielilor inscrise in bugetul de stat astfel incat statul sa nu aiba dificultati financiare in cursul anului dupa aprobarea bugetului, in conditii considerate normale din punct de vedere economico-financiar. Pentru dimensionarea corecta a veniturilor si a cheltuielilor publice, in practica financiara se folosesc atat metode clasice, cat si metode moderne bazate pe analiza cost-avantaje sau cost-eficienta.
Metodele clasice utilizate pentru dimensionarea cuantumului veniturilor si cheltuielilor bugetare sunt:
a) metoda automata sau a penultimei, consta in evaluarea forfetara a veniturilor si a cheltuielilor bugetare pentru anul (t+1) pe baza rezultatelor obtinute in penultimul an (t-1). Nu se iau in calcul cifrele veniturilor si cheltuielilor ultimului an (t) deoarece in momentul intocmirii bugetului pe anul urmator, inca nu se cunosc rezultatele executiei bugetului pe anul in curs. Cifrele din anul de baza (t-1) se corecteaza in functie de eventualele modificari determinate de schimbarea legislatiei sau de alte masuri luate pana la acea data. Metoda are avantajul ca nu necesita multe calcule si dezavantajul ca rezultatele sale sunt imprecise, deoarece conditiile economice, sociale si politice, existente cu doi ani in urma nu se pot mentine identice si in anul pentru care se elaboreaza proiectul de buget.
b) metoda majorarii sau diminuarii, porneste de la rezultatele executarii bugetului pe mai multi ani consecutivi expirati. Pe baza acestora se stabileste rata medie anuala de crestere (descrestere) a veniturilor, respectiv cheltuielilor. Aplicand aceasta rata la cifrele bugetului anului in curs, se obtin indicatorii bugetari pentru anul urmator. Metoda are avantajul ca este simpla, dar rezultatele obtinute prin extrapolare sunt aproximative deoarece in fiecare an intervin factori noi care pot avea o influenta mai mare sau mai mica asupra bugetului de stat pentru anul viitor. Totodata, sunt transpuse in viitor influentele negative ale unor fenomene economico-financiare ce s-au manifestat in anii care au servit drept baza de calcul.
Plecand de la neajunsurile acestor metode, multe tari au trecut la evaluarea directa a veniturilor si cheltuielilor bugetare.
c) metoda evaluarii directe se refera la determinarea fiecarei surse de venit si a fiecarei categorii de cheltuiala in parte in functie de realizarile sau preliminarile pentru anul in curs si de perspectivele de dezvoltare a economiei in anul urmator. Metoda are avantajul exactitatii, dar presupune cheltuieli importante pentru efectuarea calculelor si estimarilor necesare.
Este de precizat ca, uneori, anumite prevederi bugetare au un caracter orientativ. Ca urmare, legislatia din unele tari, permite guvernului sa modifice anumite credite bugetare aprobate de parlament, in momentul cunoasterii exacte a volumului cheltuielilor respective.
Avand in vedere limitele metodelor clasice de determinare a cheltuielilor bugetare, care se bazeaza pe un volum redus de informatii, nu pun in evidenta eficienta actiunilor ce se vor realiza cu mijloacele bugetare si nu urmaresc corelarea cheltuielilor la nivelul tuturor institutiilor ce concura la realizarea unui obiectiv din resursele bugetului de stat, unele state au renuntat la asa-zisele metode clasice de dimensionare a nivelului veniturilor si cheltuielilor bugetare, concomitent cu utilizarea unor metode moderne. In cadrul acestora se cuprind: metoda rationalizarii optiunilor bugetare (Rationalisation des Choix Budgtaires sau R.C.B.); metoda "Planificare, Programare, Bugetizare" (Planning Programming Budgeting System sau P.P.B.S.) etc.
Metodele moderne de dimensionare a cheltuielilor bugetare si de luare a deciziilor cu privire la utilizarea pe termen scurt, mijlociu sau lung a resurselor statului se bazeaza, in principal, pe analiza costuri-avantaje sau cost-eficacitate. Aceasta metoda este utilizata in situatia in care exista doua sau mai multe solutii de realizare a unui obiectiv, dar cu costuri diferite.
Analiza costuri-avantaje presupune determinarea costurilor, compararea lor, determinarea avantajelor fiecarei solutii si luarea deciziei prin alegerea variantei care maximizeaza rezultatele obtenabile cu un anumit nivel al costurilor sau care conduce la obtinerea acelorasi efecte cu costuri minime. Aplicarea corecta a acestei metode impune dimensionarea costurilor totale a fiecarei variante de realizarea a obiectivului propus, inclusiv a cheltuielilor suplimentare in ramuri conexe, a pierderilor de venituri si altele.
Metoda rationalizarii optiunilor bugetare presupune parcurgerea urmatoarelor etape:
- stabilirea obiectivelor posibile de finantat de la buget si analiza posibilitatilor reale de procurare a resurselor necesare;
- analiza eficientei economico-sociale a cheltuielilor bugetare;
- luarea deciziei pe baza analizei cost-avantaje si a altor studii de eficienta;
- realizarea efectiva a obiectivului ales, care implica efectuarea unei anumite cheltuieli bugetare;
- controlul bugetar, care presupune confruntarea optiunilor cu rezultatele, dupa efectuarea cheltuielilor bugetare.
Aceasta metoda are in vedere si o reevaluare pe parcurs a optiunilor in functie de eventualele conditii nou aparute, care pot determina majorari (diminuari) de credite bugetare. Avantajul metodei consta in aceea ca folosind calculul economic conduce la obtinerea unor rezultate care sunt mai apropiate de cerintele reale ale economiei.
Metoda rationalizarii optiunilor bugetare, fiind conceputa ca un plan-orientativ, in cadrul caruia un rol deosebit de important il au bugetele-program, urmareste realizarea unor obiective pe termen mijlociu.
Metoda "planificare, programare si bugetizare" (P.P.B.S.) utilizata in S.U.A. are la baza: identificarea si cuantificarea obiectivelor ce urmeaza a se finanta, pe termen lung, de la buget; estimarea costurilor si avantajelor solutiilor propuse pentru realizarea obiectivului; determinarea marimii creditelor bugetare ce trebuie inscrise anual in buget. Alegerea solutiei optime are la baza judecati de valoare care presupun maximizarea rezultatelor sau minimizarea costurilor.
Ansamblul operatiunilor privind elaborarea proiectului de buget, aprobarea acestuia, executia bugetului, incheierea si aprobarea contului de executie bugetara, precum si controlul bugetar reprezinta procesul bugetar. Aceste operatiuni se deruleaza intr-un cadru constitutional (legal) si administrativ institutional cu particularitati de la o tara la alta.
In general, proiectul de buget este elaborat de puterea executiva (guvern) prin intermediul Ministerului Finantelor (Bugetului).
In unele tari, de exemplu S.U.A., proiectul de buget este elaborat de catre seful executivului - Presedintele S.U.A.- cu ajutorul unei comisii de specialitate care functioneaza pe langa acesta.
La elaborarea proiectului de buget se au in vedere obiectivele programului de guvernamant al partidului (coalitiei de partide) care detin majoritatea parlamentara si analizele efectuate de Ministerul Finantelor sau alt organ de specialitate privind: evolutia economiei, factorii care au determinat sau pot genera schimbari in marimea si structura veniturilor si cheltuielilor bugetare etc.
Pornindu-se de la aceste obiective se pune problema stabilirii concordantei intre necesarul de resurse bugetare (cheltuieli) cu posibilitatile de acoperire ale acestora. De regula, necesarul de resurse bugetare este mai mare decat posibilitatile de acoperire a acestora. Pentru realizarea acestei concordante se impune ajustarea obiectivelor programului guvernamental in raport cu constrangerile de natura financiara. De aceea, procedura de elaborare a proiectului bugetului de stat impune parcurgerea mai multor etape, cu particularitati de la o tara la alta, astfel:
a) Ministerul Finantelor elaboreaza o prima varianta de buget cu luarea in considerare a orientarilor generale stabilite de guvern in domeniul veniturilor si cheltuielilor bugetare si pe baza informatiilor privind situatia economica a tarii. In acest sens, determina nivelul veniturilor ce vor fi incasate, propune noi surse de venituri bugetare si evalueaza cuantumul cheltuielilor ce vor fi efectuate;
b) conducatorii agentiilor guvernamentale si ceilalti ministrii care sunt de fapt beneficiarii alocatiilor bugetare elaboreaza, cu ajutorul serviciilor de specialitate de la nivelul organelor pe care le coordoneaza, propuneri privind cheltuielile ce se estimeaza a se efectua in anul pentru care se elaboreaza bugetul;
c) daca intre agentiile guvernamentale si ministerele de resort, pe de o parte, si Ministerul Finantelor, pe de alta parte, apar divergente, acestea se solutioneaza intr-o prima faza, la nivelul specialistilor institutiilor respective, in a doua faza la nivelul ministrului finantelor si al fiecaruia dintre ministrii de resort, iar in a treia faza, la nivelul primului-ministru sau al guvernului.
Proiectul de buget inaintat Parlamentului de catre Guvern este supus dezbaterii si aprobarii puterii legislative, care presupune:
- prezentarea de catre seful executivului sau de catre ministrul finantelor a proiectului de buget in Parlament;
- analiza proiectului de buget in comisiile parlamentare;
- concilierea amendamentelor (modificarilor) propuse la proiectul de buget;
- aprobarea proiectului de buget in Parlament;
- sanctionarea (semnarea) bugetului aprobat de catre seful statului.
Dezbaterea proiectului de buget in Parlament este influentata de modul de organizare al acestuia - unicameral sau bicameral si de competentele acestora in ceea ce priveste formularea de amendamente la proiectul de buget.
Executia bugetului de stat reprezinta ansamblul operatiunilor care privesc incasarea veniturilor si efectuarea propriu-zisa a cheltuielilor aprobate de catre Parlament.
Executia bugetului de stat cade in sarcina Guvernului. Sumele inscrise la partea de venituri in bugetul de stat sunt considerate sarcini minime (cu exceptia celor provenind din imprumuturi care sunt maxime), iar sumele inscrise la partea de cheltuieli - reprezentand creditele bugetare aprobate - constituie limita maxima.
In practica se constata o separare a activitatii de executare a veniturilor de cea de executare a cheltuielilor, deoarece fiecare dintre ele folosesc instrumente si proceduri specifice.
Operatiunile de incasare a veniturilor si de efectuare a cheltuielilor revin unor organe specializate ale Ministerului Finantelor, Bancii Nationale sau altor banci din statul respectiv. In unele tari se intalneste un sistem combinat, adica executia se realizeaza atat de catre organele specializate ale Ministerului Finantelor, cat si de catre Banca Nationala.
In ceea ce priveste incasarea veniturilor, se parcurg urmatoarele etape:
a) asezarea;
b) lichidarea;
c) emiterea titlului de percepere;
d) perceperea propriu-zisa a venitului bugetar.
In prima etapa, asezarea, se procedeaza la stabilirea obiectului impozabil (se constata existenta si se evalueaza materia impozabila).
Procesul de executie a cheltuielilor are si el mai multe etape astfel:
a) angajarea;
b) lichidarea;
c) ordonantarea;
d) plata.
In prima etapa, angajarea, are loc asumarea obligatiei unui organism public de a plati o suma de bani determinata care izvoraste dintr-un contract, hotarare judecatoreasca, decizie administrativa etc., ca urmare a unor livrari de marfuri, prestari de servicii, executari de lucrari etc.
Angajarea are loc, de fapt, prin intermediul ordonatorilor de credite.
In a doua etapa, lichidarea, are loc operatiunea prin care se verifica realizarea serviciului sau furnizarea de marfuri in favoarea statului si se stabileste marimea datoriei (platii). Aceasta operatiune se face pe baza de acte legal intocmite. Este, prin urmare, operatiunea care are loc dupa ce au fost efectuate serviciile si livrarile de marfuri in favoarea statului. Cea de-a treia etapa, ordonantarea, cuprinde operatiunile de emitere a dispozitiei prin care se admite lichidarea si deci se dispune plata. Dispozitiile (actele) de ordonantare trebuie sa poarte viza de control financiar, astfel ele nu sunt onorate la plata.
Toate aceste operatiuni, potrivit reglementarilor interne ale statelor, sunt in sarcina ordonatorilor principali (ministri, similarii lor) sau a ordonatorilor secundari (directori generali sau directori) daca le sunt delegate asemenea sarcini. In cea de-a patra etapa are loc plata propriu-zisa, si deci, stingerea obligatiilor statului fata de persoanele fizice sau juridice care au prestat servicii statului sau organelor sale. Plata cade in sarcina gestionarilor de bani publici (contabili, casieri etc.) care au obligatia sa efectueze plati numai in cazurile in care actele sunt legal intocmite si poarta toate vizele si semnaturile persoanelor in drept.
Din cele prezentate rezulta, asadar, ca executia bugetului de stat se face, de regula, de catre ministere si institutii coordonate de Ministerul Finantelor, Banca de emisiune si Trezoreria statului. Acestea se sprijina pe aparatul financiar-bancar, a carui organizare difera de la o tara la alta.
Este etapa urmatoare incasarii veniturilor si efectuarii cheltuielilor pentru anul bugetar respectiv. Aceasta priveste intocmirea documentelor de incheiere a exercitiului bugetar. Operatiunea se reflecta in contul de executie bugetara care exprima excedentul sau deficitul bugetului la finele anului bugetar.
Dupa sistemul adoptat de fiecare stat (sistem de exercitiu sau de gestiune) contul de incheiere a exercitiului bugetar are anumite particularitati.
Executia bugetului de stat se infaptuieste de catre executiv sub controlul unor organe imputernicite in acest sens. In functie de natura acestor organe, controlul poate fi: politic (exercitat de catre Parlament); jurisdictional (efectuat de Curtea de Conturi sau o alta institutie publica insarcinata cu acest control); administrativ (efectuat de organe specializate ale Ministerului Finantelor, ale celorlalte ministere etc.).
Controlul politic este exercitat de catre Parlament cu prilejul examinarii si aprobarii proiectului bugetului si a contului de executie bugetara, precum si pe parcursul executiei bugetului aprobat. Guvernul are obligatia de a prezenta periodic Parlamentului rapoarte cu privire la executia bugetului, iar acesta prin comisiile sale permanente sau prin comisii special constituite de ancheta, poate efectua actiuni de control si poate audia membrii Guvernului sau alte persoane care administreaza sau gestioneaza fonduri publice. Prin controlul politic se urmareste, in principal, respectarea de catre executiv a prevederilor autorizatiei parlamentare in materie de buget si a modului in care au fost gestionate fondurile bugetare.
Controlul jurisdictional este efectuat de un organism specializat, denumit Camera sau Curte de Conturi care are ca principala sarcina controlul complet al executiei bugetului. In acest sens se pronunta asupra legalitatii actelor justificative si da anual descarcarea de gestiune pentru conturile contabile, atunci cand acestea sunt gasite in ordine. Neregulile constatate se prezinta prin rapoarte sefului statului si Parlamentului.
Controlul administrativ se refera, pe de o parte, la controlul exercitat de organele specializate ale Ministerului Finantelor, iar pe de alta parte, la controlul ierarhic exercitat de catre ordonatorii principali de credite asupra modului cum sunt consumate creditele bugetare de catre subordonatii acestora.
Executia bugetului de stat, care presupune incasarea propriu-zisa a veniturilor si efectuarea cheltuielilor, implica si mobilizarea resurselor financiare pentru finantarea deficitului bugetar. Derularea acestor operatiuni banesti are loc atat in numerar cat si fara numerar (prin virament).
Activitatea in care intervin operatiile banesti in numerar si prin viramente in conturi este cunoscuta sub denumirea de executia de casa a bugetului de stat.
Executia de casa a bugetului de stat mai presupune si alte operatii cum sunt: supervizarea platilor si incasarilor bugetare, gestiunea disponibilitatilor bugetare, asigurarea informatiilor pentru inregistrarea in contabilitate a fluxurilor bugetare si intocmirea rapoartelor periodice asupra indeplinirii prevederilor bugetare.
Executia de casa a bugetului de stat se poate realiza prin doua sisteme: sistemul bancar si sistemul de trezorerie.
Executia de casa prin sistemul bancar este practicata in S.U.A, Marea Britanie etc. Aceasta presupune existenta unei banci, de regula banca centrala, care sa efectueze operatiunile bugetare de incasari, plati si finantare a deficitului bugetar. Institutiile publice isi deschid conturile la diferite banci, iar fluxurile cu bugetul de stat sunt desfasurate prin intermediul bancii imputernicite cu executia de casa a acestuia. Folosirea sistemului bancar pentru executia de casa a bugetului nu exclude posibilitatea ca organele financiare ale administratiei publice sa aiba casierii proprii, prin care sa alimenteze conturile bugetului deschise la banca cu incasarile in numerar de la populatie.
Executia de casa a bugetului de stat prin sistemul de trezorerie presupune existenta unei institutii denumita Trezoreria statului.
Trezoreria reprezinta activitatea prin care se asigura concentrarea tuturor fluxurilor finantelor publice intr-un anumit sistem de organizare aflat in structura Ministerului Finantelor.
In esenta, trezoreria este conceputa ca o banca, prin care sectorul public isi efectueaza operatiunile financiare de incasari si plati si prin intermediul careia statul exercita controlul asupra veniturilor si cheltuielilor bugetului de stat.
Trezoreria indeplineste doua functii de baza: de casier public si de bancher.
Prin functia de casier public, trezoreria efectueaza:
a) toate operatiunile propriu-zise de incasare a veniturilor bugetare si de plati de la buget, in numerar sau prin virament;
b) controlul asupra operatiunilor de eliberare a fondurilor de la buget si asigurarea informatiei necesare privind executia de casa a bugetului pentru intocmirea contului de executie bugetara si a elaborarii rapoartelor periodice asupra acesteia;
c) gestioneaza mijloacele bugetare si asigura lichiditatile necesare prin cunoasterea fluxului de incasari si plati, elaboreaza prognoze cu privire la cerintele de plati, sincronizarea platilor si incasarilor, inclusiv a celor care privesc finantarea deficitului si serviciul datoriei publice.
In calitate de bancher, trezoreria asigura urmatoarele servicii:
a) este banca la care isi au deschise conturile institutiile publice, gestionand, astfel, disponibilitatile banesti ale sectorului public si integrarea acestora in politica de lichiditati a bugetului;
b) gestioneaza datoria publica, urmarind mentinerea imprumuturilor in limitele autorizatiei parlamentare si minimizarea costului datoriei publice;
c) efectueaza operatiuni in care statul apare in calitate de garant sau coparticipant la acordarea de imprumuturi unor agentii guvernamentale sau pentru realizarea unor infrastructuri industriale care apoi vor fi inchiriate firmelor particulare.
Trezoreria cuprinde, de regula, in structura sa, urmatoarele:
- o unitate centrala de trezorerie in cadrul Ministerului Finantelor care asigura realizarea politicii de trezorerie si conduce intregul sistem al trezoreriei din tara;
- unitati de trezorerie teritoriale, in functie de structura administrativ-teritoriala a tarii, care acopera intregul teritoriu al tarii.
Unitatile teritoriale de trezorerie au personal specializat in operatiuni de casierie, de control de trezorerie, de evidenta a executiei veniturilor si cheltuielilor, de pregatire a rapoartelor periodice privind executia bugetului de stat.
|
Politica de confidentialitate | Termeni si conditii de utilizare |
Vizualizari: 1809
Importanta: 
Termeni si conditii de utilizare | Contact
© SCRIGROUP 2024 . All rights reserved
