Bugetul - componenta manageriala a contabilitatii de gestiune

Bugetul - componenta manageriala a contabilitatii de gestiune

1. Conceptul si principiile bugetarii

Principala componenta a controlului de gestiune o constituie bugetarea, intrucat o gestiune previzionala presupune a bugeta principalele domenii de activitate ale intreprinderii si a controla respectarea prevederilor bugetelor. Rezulta ca, in sfera bugetarii se inscriu bugetele, de regula, anuale si controlul bugetar.

Luand ca baza planurile pe termen scurt, defalcate din programele pe termen mediu se elaboreaza bugetele anuale care se cuantifica si se aloca resursele necesare, stabilindu-se responsabilitatile pentru realizarea obiectivelor intreprinderii, in conditiile de rentabilitate.

Deci, bugetul este un document de planificare, intocmit inaintea derularii operatiunilor anticipate, format din date financiare, date operationale nefinanciare sau combinate respectiv "o expresie cantitativa a unui plan de actiuni si un ajutor pentru coordonarea si implementarea obiectivelor previzionale. Inscrierea in bugete a datelor rezultate in urma previziunilor constituie bugetarea.

Bugetele sunt o caracteristica importanta a celor mai multe sisteme de control. Bugetul schimba comportamentul uman si deciziile in sensul dorit de manager, care trebuie sa tina cont de incertitudini, fie cu un buget, fie fara el. Sustinatorii bugetari afirma ca beneficiile asigurate prin utilizarea bugetelor, aproape intotdeauna, depasesc costurile privind alcatuirea si gestionarea bugetelor.

Folosirea bugetelor in gestiunea intreprinderilor prezinta urmatoarele avantaje:

• impune folosirea planificarii in conducerea afacerilor;
• reprezinta cadrul pentru judecarea performantelor, deoarece indica parametrii pe care firma trebuie sa-i realizeze in timp pentru atingerea obiectivelor stabilite: nivelul vanzarilor, al productiei, al costurilor pentru atingerea beneficiului prevazut:
• promoveaza comunicarea si coordonarea in vederea angrenarii si echilibrarii tuturor departamentelor si functiunilor intreprinderii incat sa-si poata realiza obiectivele preconizate;
• obliga responsabilii centrelor de responsabilitate de a prevedea consecintele deciziilor luate sau de luat, bugetele constituind un instrument de referinta in luarea deciziilor;
• permite existenta unui sistem contabil eficient;
• asigura conducerea prin exceptie;
• participarea la activitatea de planificare atat a conducerii, cat si a executantilor.

Controlul bugetar urmareste desfasurarea efectiva a gestiunii in vederea atingerii obiectivelor strategice. El presupune compararea permanenta a rezultatelor reale cu previziunile cuantificate ce figureaza in bugete, in vederea stabilirii cauzelor abaterilor, informarii conducerii de la diferite niveluri ierarhice, luarii masurilor corective necesare aprecierii activitatii responsabilului de buget etc.

Elaborarea si functionarea eficienta a sistemului bugetar presupune respectarea urmatoarelor principii:

principiul totalitatii presupune bugetarea tuturor activitatilor intreprinderii, prin asigurarea echilibrului intre diferitele compartimente functionale si operationale ale intreprinderii;

principiul suprapunerii sistemului bugetar pe sistemul de autoritate din intreprinderi in vederea asigurarii responsabilitatii privind realizarea lui (directorul comercial raspunde de bugetul vanzarilor etc.). Deci este necesar ca bugetul sa se identifice cu o persoana responsabila;

principiul solidaritatii intre departamente si al implicarii lor pentru realizarea in conditii de eficienta a obiectivelor intreprinderii;

principiul adaptabilitatii (supletii) impune adaptarea sistemului bugetar la modificarile mediului sau previziunilor imperfecte;

principiul motivatiei si adeziunii personalului pentru bugetarea activitatilor, pentru a se asigura realizarea obiectivelor din buget, controlul realizarii lor si responsabilitatea acestora.

Pentru o bugetare eficienta, conducerea la toate nivelurile trebuie sa studieze cu atentie factorii activitatii productiei. Aceasta presupune ca atentia sa se4 indrepte in primul rand spre valorificarea cat mai completa a capacitatii lor economico-productive, a potentialului acestor factori, deci spre mobilizarea rezervelor interne.

2. Tipologia bugetelor

Studiul tipologiei bugetelor recomanda trei criterii de baza, si anume:

1. Criteriul - timp, respectiv al perioadei de timp pentru care sunt proiectate, dupa care se formeaza trei tipuri de bugete:

bugete previzionale

bugete ale exercitiului

bugete operationale

Bugetele previzionale prezinta estimarile facute pe o perioada mai mare (5 ani) in vederea atingerii obiectivelor strategice.

Bugetele exercitiului, prin care se transpun anual prevederile din bugetele previzionale.

Bugetele operationale defalca pe perioade mici, bugetele exercitiului.

2. Criteriul - obiectului activitatii bugetelor, dupa care se cunosc urmatoarele tipuri de bugete:

bugete comerciale

bugete ale activitatii de exploatare

bugete de costuri

bugete ale rezultatelor

Bugetele comerciale estimeaza prevederile privind vanzarile unei firme si activitatile de aprovizionare ale acesteia.

Bugetele activitatii de exploatare proiecteaza anual volumul fizic si valoric al activitatii sectiilor principale de fabricatie si a celor auxiliare.

Bugetele de costuri antecalculeaza costurile directe si indirecte pe productie, pe locuri generatoare de costuri si purtatori de costuri.

Bugete ale rezultatelor prin care baza bugetelor pe activitati si a celor de costuri se estimeaza situatia de ansamblu patrimoniala si monetara, sub forma contului de rezultate si bilantului previzional si a bugetului de trezorerie.

3. Criteriul - functional, respectiv al functiilor bugetelor, in gestiunea intreprinderii, dupa care acestea pot fi:

bugete determinante

bugete rezultante

Bugetele determinante sunt acelea care au ca obiect activitatile functiunilor de baza ale intreprinderii care constituie premise ale rezultatelor acesteia (bugetul vanzarilor, bugetul productiei).

Bugetele rezultante au ca obiect estimarea rezultatelor economico-financiare, degajarea de activitatile de baza proiectate prin bugetele determinante (bugetul cheltuielilor comerciale, bugetul costurilor, bugetul de aprovizionare, bugetele de sinteza ce includ bugetul trezoreriei, contul de rezultate si bilantul previzional si tabloul de finantare previzional).

3. Elaborarea bugetelor

Previziunea pe termen scurt prin planificare bugetara face apel la urmatoarele elemente: planurile de actiune, ce explica modalitatea prin care intreprinderea vizeaza atingerea obiectivelor cu mijloacele de care poate dispune; bugetele, care estimeaza in termeni monetari efectele planurilor prevazute. In fig nr. 3.2. se prezinta demersul general privind constructia bugetelor.

4. Principiile bugetare

4.1. Aparitia principiilor bugetare

Principiile bugetare sunt reguli de baza definite prin dreptul bugetar, care au luat nastere in perioada de inceput a capitalismului.

Nemultumita de dezordinea totala mostenita in domeniul finantelor publice, burghezia in ascensiune pretinde nu numai abolirea privilegiilor fiscale ale nobililor si ale clerului si inlaturarea abuzurilor si a bunului plac in cheltuirea banului public, ci si respectarea unor reguli precise in domeniul bugetar.

Inceputurile dreptului bugetar si deci ale principiilor bugetare le gasim in Anglia in secolul al XIII-lea cand a fost adoptata Marea Charta (1215) prin care regele sau altcineva era oprit sa incaseze venituri de la populatie fara aprobarea Parlamentului. Tot Parlamentul era acela care trebuia sa aprobe modul de cheltuire a veniturilor de catre suveran, sa aprobe cheltuielile coroanei, precum si lefurile functionarilor civili ai regelui (asa-zisa lista civila).

In Franta, primele manifestari ale principiilor bugetare se fac simtite din 1790, an dupa care incep sa se cristalizeze elementele de drept bugetar.

In Tarile Romane prima cristalizare a principiilor bugetare se realizeaza prin Regulamentele Organice, documente prin care se separa visteria statului de cea a domnitorului si se precizeaza obligatiile Obstestii Adunari privind folosirea veniturilor si cheltuielilor statului.

Treptat se contureaza deci reguli din ce in ce mai precise in materie bugetara: se interzice regelui instituirea de noi impozite si taxe fara aprobarea parlamentului; se limiteaza cheltuielile monarhului si ale curtii sale; se anuleaza privilegiile fiscale; se instituie regula aprobarii de catre parlament a bugetului.

La acestea se adauga apoi obligatia inscrierii tuturor veniturilor si cheltuielilor statului in suma lor globala in buget, aceea a cuprinderii acestora intr-un singur document, a autorizarii bugetului de catre parlament in fiecare an si pentru o perioada de un an; a echilibrarii veniturilor si cheltuielilor bugetare; a inscrierii veniturilor si cheltuielilor in buget in asa fel incat sa se poata desprinde cu usurinta provenienta veniturilor si destinatiile cheltuielilor; a fundamentarii si comensurarii cifrelor bugetare cat mai exact pentru ca ele sa reflecte realitatea, a unei largi publicitati in jurul bugetului.

In multe lucrari toate aceste reguli sunt ridicate la rang de principii bugetare. Intr-o astfel de abordare sunt nominalizate ca principii bugetare: universalitatea, unitatea, anualitatea, echilibrarea, specializarea, specificitatea cheltuielilor, realitatea, unitatea monetara si publicitatea.

4.2. Principiul universalitatii bugetare

Principiul universalitatii bugetare permite un control democratic asupra bugetului, regrupand doua reguli:

- regula bugetului brut (regula non - contractarii), potrivit careia veniturile si cheltuielile se inscriu in buget in sumele lor totale, fara nici o ajustare;

- regula de neafectare (regula non - afectarii), potrivit careia veniturile bugetare nu pot fi afectate direct unei cheltuieli bugetare (adica nu se stabileste o legatura particulara intre un anumit venit si o anume cheltuiala), cu exceptia donatiilor si sponsorizarilor, care au stabilite destinatii distincte.

Daca se respecta cele doua reguli, avem de-a face cu un buget brut, in el figurand toate veniturile si toate cheltuielile cu sumele lor totale, totalul veniturilor fiind destinat acoperirii cheltuielilor privite in ansamblul lor.

Un astfel de buget ofera posibilitatea celor chemati sa-l analizeze si sa-l aprobe sa-si formeze o imagine de ansamblu asupra totalitatii veniturilor si a sumei totale a cheltuielilor, precum si a raportului dintre acestea. Cum veniturile se inscriu pe grupe in raport cu provenienta lor, iar cheltuielile in functie de destinatiile ce le primesc, si contribuabilii si beneficiarii veniturilor publice pot constata de la cine provin veniturile si in folosul cui se cheltuiesc, deci in slujba cui se afla guvernul.

Universalitatea ofera astfel transparenta necesara in materie bugetara si sansa unui control real asupra bugetului, deoarece devine imposibila compensarea intre venituri si cheltuieli sau afectarea unor venituri pentru acoperirea anumitor cheltuieli.

In practica, cerintele universalitatii bugetului nu se mai respecta decat partial. Astfel, in locul bugetelor brute, intocmite cu includerea tuturor veniturilor si cheltuielilor in sume totale, s-a trecut la elaborarea de bugete mixte, in care veniturile si cheltuielile unor institutii publice figureaza cu sumele lor totale, iar altele numai cu soldul.

Motivul principal este acela ca unele activitati lucrative sau servicii publice se realizeaza prin regii sau institutii ce dispun de personalitate juridica si de o anumita autonomie financiara. Pentru ca acestea sa fie interesate de realizarea actiunilor cu cheltuieli cat mai mici si pentru sporirea veniturilor proprii este permisa compensarea cheltuielilor din venituri si organizarea raporturilor cu bugetul per sold, inscriindu-se deci in buget doar veniturile de varsat sau subventiile ce trebuie acordate. Intra in aceasta categorie unitatile productive din sectorul public, organizate ca regii autonome, unitatile administrativ-teritoriale, unele institutii publice de invatamant, cercetare stiintifica, sanatate publica, gospodarire comunala, organele ce administreaza fondurile asigurarilor si protectiei sociale etc.

Pe de alta parte, aplicarea stricta a principiului universalitatii duce la aparitia unor rulaje bugetare artificiale. Este cazul raporturilor cu bugetul a regiilor publice, obligate sa verse la buget eventualele lor venituri si finantate integral de la buget. Aici apar rulaje inutile, iar subventiile inscrise in buget nu reflecta realitatea.

Desi legea finantelor publice stipuleaza in mod expres principiul universalitatii in materie bugetara, continua sa se foloseasca si in Romania bugete mixte in care pentru principalele activitati social-culturale si de aparare se practica regula bugetului brut, iar in relatiile cu regiile autonome si cu institutiile publice ce realizeaza venituri este preferata solutia bugetului net. Aceasta nu reprezinta totusi o sustragere de la controlul parlamentar, deoarece forul legislativ aproba, odata cu bugetul de stat si bugetele ministerelor si institutiilor publice, depuse ca anexe, in care se oblindeste situatia tuturor regiilor si institutiilor finantate sau subventionate din buget.

Regula de neafectare a veniturilor este ridicata de unii specialisti la rang de principiu distinct. De fapt, non-afectarea veniturilor tine de regula unitatii de casa a bugetului, in virtutea careia veniturile, odata incasate, se depersonalizeaza, sunt administrate global, fiind destinate acoperirii cheltuielilor privite in ansamblul lor.

Neafectarea ne apare ca un lucru firesc cel putin din trei motive:

1) nu se poate stabili o corelatie directa si depina intre volumul si periodicitatea incasarii unui anume venit, pe de o parte, si volumul si esalonarea in timp a cheltuielilor ce trebuie efectuate pe seama veniturlui respectiv, pe de alta parte. Corelarea si sincronizarea acestora este extrem de dificila, iar afectarea speciala ar provoca fie lipsa sau insuficienta resurselor in momentul in care platile devin exigibile, fie un plus de resurse care poate incita la risipa;

2) cei care ar beneficia de venituri cu afectare speciala ar avea privilegiul de a putea sa-si majoreze cheltuielile daca veniturile realizate efectiv le-ar depasi in executie pe cele initial prevazute, ceea ce ar putea incita atat la abuzuri prin cresterea presiunii fiscale, cat si la risipa in cheltuirea veniturilor indestulatoare. Ei ar dispune, in plus, de o mare independenta in raport cu autoritatile bugetare;

3) bugetul statului, prin natura sa, este un buget redistribuitor, din ratiuni de ordin economic, social, politic. Daca s-ar renunta la depersonalizarea veniturilor, mobilizarea lor cu afectare speciala n-ar mai avea sens deplin, deoarece ele s-ar reintoarce spre cei care le-au furnizat si, de aici, un alt motiv care poate fi, in acelasi timp, si un risc: unii contribuabili ar putea protesta la plata unor impozite sau contributii cu afectare speciala, daca ei nu beneficiaza de actiunile finantate pe seama acestora.

In practica se inregistreaza frecvent abateri si de la aceasta regula. Astfel, pentru finantarea unor servcii ale statului sunt scoase in afara bugetului ordinar venituri care provin din anumite surse. Acestea fac obiectul unor bugete extraordinare, anexe, autonome sau conturi speciale de trezorerie. Deci abaterile de la principiul unitatii bugetare reprezinta, in acelasi timp, si abateri de la regula de neafectare a veniturilor. Este cunoscuta, de asemenea, practica afectarii anumitor venituri publice in scopul restituirii unor imprumuturi de stat. Uneori, cand se introduce un nou impozit, guvernul, pentru a preveni nemultumirea contribuabililor, indica si scopul in care vor fi utilizate incasarile din impozitul respectiv.

4.3. Principiul unitatii bugetare

Imaginea globala asupra bugetului pe care o ofera respectarea principiului universalitatii este intregita daca este aplicat si principiul unitatii bugetare. Acest principiu pretinde ca veniturile si cheltuielile bugetare sa se inscrie intr-un singur document. Respectarea acestui principiu conduce la elaborarea unui buget clar, pentru a se asigura utilizarea eficienta si monitorizarea fondurilor publice. Un buget unitar permite puterii legislative sa emita judecati de valoare asupra structurii si volumului cheltuielilor propuse de guvern, pe baza carora se pot lua decizii de amanare sau respingere a anumitor cheltuieli considerate inoportune, oferind cadrul favorabil exercitarii unui control mai riguros asupra executiei veniturilor si cheltuielilor publice.

Principiul unitatii, la fel ca si cel al universalitatii, valabile in esenta lor, nu se mai aplica intocmai de multa vreme. Exista suficiente motive pentru a afirma ca principiul unitatii este negat din punct de vedere practic. Tot mai multi sunt aceia care apreciaza ca el nu mai poate fi aplicat rigid deoarece a devenit incomod din punct de vedere tehnic si depasit din punct de vedere al realitatilor practice.

Realitatile practice au facut ca doctrina financiara despre unitatea bugetului sa fie adaptata, locul bugetului unitar sa fie preluat, prin renuntarea la constructia unica si acceptarea numeroaselor actiuni de debugetizare, de o adevarata aglomerare bugetara.

Derogarile de la principiul unitatii bugetare, acceptate in prezent in practica internationala, se refera la elaborarea, pe langa bugetul de stat, a unor bugete anexe si conturi speciale de trezorerie. In unele tari, in functie de anumite situatii speciale sau conjuncturale ori in functie de reglementarile proprii privind organizarea si functionarea economiei, abaterile de la principiul unitatii au vizat intocmirea unor bugete extraordinare si a bugetelor autonome.

Bugetele anexe sunt bugete intocmite de unele institutii sau servicii publice ale statului, care au o autonomie relativa si nu dispun obligatoriu de personalitate juridica. Ele isi acopera cheltuielile din venituri proprii si au legatura cu bugetul de stat dupa regula bugetului net, adica figureaza in buget fie cu subventiile pe care urmeaza sa le primeasca in completarea veniturilor proprii (aceasta fiind situatia obisnuita), fie cu varsaminte la buget, daca veniturile lor depasesc eventual cheltuielile. Aceste unitati isi intocmesc bugete proprii care se anexeaza bugetului general, fiind aprobate odata cu acesta de catre parlament.

Inseamna ca existenta bugetelor anexe nu reprezinta o abatere grava de la principiul unitatii bugetare. Ea creeaza posibilitatea cunoasterii exacte a situatiei financiare a diferitelor sercivii publice, dar daca numarul lor este prea mare, procedura de analiza si aprobare devine groaie.

In Romania, practica bugetelor anexe s-a folosit din plin in timpul razboiului, in 1942/43, adoptandu-se nu mai putin de 41 de bugete anexe pentru regiile publice, casele autonome, administratiile comerciale si pentru o serie de directii generale si speciale.

Exista si in prezent unitati de stat care au legaturi cu bugetul per sold. La bugetul de stat se anexeaza, de asemenea, bugetele ministerelor si institutiilor publice in care se regaseste situatia tuturor regiilor autonome si a institutiilor finantate sau subventionate din buget.

Conturile speciale de trezorerie reprezinta o alta abatere de la principiul unitatii bugetare. Este vorba, in principiu, despre conturile deschise la trezoreria statului, care efectueaza executia de casa a bugetului, dar face si alte incasari si plati in contul statului, care nu reprezinta venituri propriu - zise ale bugetului sau nu sunt cheltuieli definitive pentru buget.

Statul poate folosi insa, in cursul anului, pentru echilibrarea de casa a bugetului, resursele existente in aceste conturi, iar platile facute cu titlu de avans le regularizeaza in timp, cu prilejul decontarilor definitive sau a recuperarii fondurilor avansate. Aceste incasari si plati se inscriu in conturi speciale de trezorerie. Este vorba, de exemplu, despre incasarea cautiunilor (garantiilor) depuse de catre angajatii care manuiesc banul public sau gestioneaza valori publice si care, pana la restituirea lor, cu prilejul incetarii exercitarii functiei respective, se pastreaza intr-un cont special sau despre plati facute sub forma de avans in contul unor comenzi publice si care se regularizeaza la decontarea definitiva a marfurilor comandate si primite, ori despre sumele avansate bugetelor locale in contul veniturilor proprii viitoare, care se vor restitui pe seama incasarii acestora.

Bugetele extraordinare se elaboreaza in situatii deosebite, cand apar vremelnic cheltuieli exceptionale, ca cele privind asanarea crizelor, prevenirea si ducerea razboaielor sau inlaturarea efectelor acestora. Pentru acoperirea unor cheltuieli de aceasta natura se instituie adesea venituri speciale sub forma impozitelor sau contributiilor speciale, se apeleaza la imprumuturi speciale, adesea fortate sau la asa-zisa manipulare (emisiune) monetara.

Opiniile privind practica adoptarii bugetelor extraordinare sunt impartite. Unii apreciaza ca justificata prezenta lor nu numai datorita caracterului exceptional al unor cheltuieli care pot dura mai multi ani, ci si datorita faptului ca ele uneori se fac in folosul mai multor generatii si n-ar fi echitabil sa le suporte una singura.

Adevaratul motiv pentru care se recurge la intocmirea de bugete extraordinare rezida in dificultatile financiare cu care se confrunta statele si in faptul ca guvernele nu doresc sa faca publica adevarata destinatie pe care o capata veniturile publice in totalitatea lor. Totodata, guvernele pot disimula deficitele, trecandu-le in bugete distincte si au posibilitatea sa prezinte drept cheltuieli extraordinare cheltuieli care, prin natura lor, nu au un astfel de caracter, scapand mai usor de controlul parlamentului. Uneori, mai ales in fazele preelectorale, pentru infrumusetarea imaginii asupra finantelor publice, executivul prezinta un buget general echilibrat, aruncand deficitele in bugete extraordinare. Acest lucru se intampla frecvent si in vazul lumii in tari in care legea interzice intocmirea si aprobarea bugetului cu deficit.

Bugetele autonome sunt elaborate, spre deosebire de cele anexe, de catre intreprinderi publice cu personalitate juridica si autonomie financiara, de institutii publice din sfera administratiei de stat, de servicii publice care dispun de personalitate juridica si nu au caracter industrial sau comercial, cum ar fi serviciile sociale, culturale si de educatie.

Elaborarea de bugete autonome de catre consiliile de administratie a intreprinderilor publice cu caracter industrial sau comercial cu personalitate juridica este pe deplin justificata. Ele isi acopera cheltuielile din venituri proprii, realizeaza profit, pe care il pot angaja in autofinantare, platesc impozite si taxe la buget, contracteaza imprumuturi la banci etc.

Bugetele autonome intocmite de serviciile cu caracter social si cultural, ca exceptie de la principiul unitatii bugetare, sunt frecvent criticate, deoarece, in cele mai multe cazuri, veniturile realizate de aceste institutii publice sunt insuficiente pentru efectuarea cheltuielilor si, deci, ele sunt subventionate masiv de la buget.

In sfarsit, intocmesc bugete autonome si unitatile administrativ-teritoriale, dar, peste tot in lume, bugetele lor sunt dependente de subventiile si cotele defalcate primite din bugetul de stat.

Daca existenta bugetelor anexe nu reprezinta o abatere grava dela principiul unitatii bugetare, acestea fiind supuse aprobarii parlamentului odata cu bugetul de stat, in schimb bugetele autonome, de cele mai multe ori, nici nu se mai prezinta parlamentului, iar acolo unde parlamentul le pretinde, ele se prezinta doar spre informarea acestuia.

4.4. Anualitatea bugetului

Daca principiile universalitatii si unitatii bugetului confera acestuia dimensiunea lui in spatiu, stabilind modul de inscriere a veniturilor si cheltuielilor in documentul bugetar, in schimb, principiul anualitatii defineste dimensiunea in timp a bugetului.

Anualitatea reprezinta prima regula aplicata in domeniul bugetar. Ea a fost introdusa mai intai in Anglia, atunci cand parlamentul a pretins regelui sa-i prezinte anual lista veniturilor si cheltuielilor coroanei spre analiza si aprobare. Ea se introduce treptat si in alte tari (Belgia, Olanda, Luxemburg, Franta, Italia), pentru ca, treptat, sa dobandeasca aplicabilitate generala, consacrandu-se ca un principiu traditional de drept bugetar.

Principiul anualitatii bugetului se refera, pe de o parte, la periodicitatea intocmirii si aprobarii bugetului (deci la anul bugetar), iar, pe de alta parte, la perioada de timp in care bugetul aprobat trebuie sa fie executat (deci la durata exercitiului bugetar).

Potrivit acestui principiu, guvernul trebuie sa intocmeasca proiectul bugetului de stat pentru o perioada de un an, iar parlamentul trebuie sa-l analizeze si sa-l aprobe anual. Exista si in acest caz ratiuni de ordin politic si de ordin tehnic care stau la baza acestui principiu, desi solutia este, si in zilele nostre, controversata.

Sub aspect politic, anualitatea creeaza conditii pentru exercitarea unui control mai eficace din partea parlamentului asupra programului de guvernare si asupra politicii financiare a executivului. Atunci cand analizeaza proiectul bugetului, parlamentul se edifica asupra starii de sanatate a economiei si finantelor tarii, asupra rezultatelor obtinute in perioada anterioara si intentiile de viitor ale guvernului. Cu prilejul dezbaterilor in comisiile permanente ale camerelor si in plenul parlamentului se contureaza amendamentele si se introduc corectivele necesare in cifrele bugetului. Discutarea bugetului pentru anul urmator prilejuieste si analiza executiei acestuia pe anul in curs, astfel ca autorizatia viitoare este dependenta si de stradania executivului pentru respectarea celei anterioare.

Ratiunile de ordin tehnic sunt legate de faptul ca, in conditiile fenomenelor de instabilitate economica si a evolutiilor conjuncturale, sansele unor evaluari cat de cat realiste sunt mult mai mari daca calculele de fundamentare se fac pentru o perioada de un an, decat in cazul unor bugete multianuale, pentru care previziunile pe termen mediu sau lung se dovedesc adesea hazardate.

Pentru unii specialisti anul, ca durata de timp, este prea lung din punct de vedere al conjuncturii, care poate sa se schimbe in doar cateva luni, influentand hotarator veniturile si cheltuielile bugetare. Bugetul aprobat initial pentru intregul an nu mai corespunde astfel noilor realitati din economie, el trebuind sa fie modificat.

Solutia uzuala in astfel de cazuri este aceea a rectificarii bugetului, o data sau de mai multe ori in cursul anului, pentru actualizarea prevederilor sale. Aceasta solutie nu este agreata nici de catre executiv si nici de catre parlament, desi, in situatii de instabilitate economica, ea nu poate fi evitata.

Rectificarea bugetara este o solutie extrem de laborioasa in primul rand pentru guvern si, in principal, pentru Ministerul Finantelor Publice, care trebuie sa revada toate corelatiile din buget si toate calculele de fundamentare si sa faca fata confruntarilor cu celelalte ministere care, fie solicita marirea alocatiilor pentru a putea face fata cheltuielilor sporite, fie reducerea varsamintelor la buget sau, uneori, amandoua concesiile deodata.

Rectificarea bugetului in cursul anului nu este nici pe placul parlamentului, deoarece ea poate deregla graficul dezbaterii altor proiecte de legi. Procedura devine si mai dezagreabila daca nevoia rectificarii intervine in timpul vacantei parlamentare, situatie in care fie ea se face de catre guvern printr-o Ordonanta de Urgenta, fie se convoaca o sesiune extraordinara a parlamentului, intrerupan-du-se vacanta parlamentara.

Daca insa economia functioneaza normal, rectificarile in cursul anului nu devin necesare. In astfel de cazuri, pentru actualizarea cifrelor bugetare se folosesc alte doua solutii, si anume:

- aprobarea bugetului din start cu o rezerva bugetara la dispozitia guvernului, care va putea fi angajata in cursul anului pentru finantarea unor actiuni noi, neprevazute initial, dar indispensabile;

- abilitatea guvernului pentru a lua in cursul anului masuri de modificare a veniturilor si creditelor bugetare aprobate de catre parlament, in situatia in care in executie starea de echilibru se prelungeste, iar deficitul bugetar, scapat de sub control, ameninta sa devina periculos.

Nici una din solutiile amintite nu se foloseste, de regula, exclusiv. Dimpotriva, deseori, in decursul aceluiasi an, se folosesc toate trei. In Romania, de exemplu, dupa 1990, solutia rectificarii bugetului s-a folosit in fiecare an si uneori de ai multe ori pe an, datorita crizei profunde, insotita de o inflatie adesea greu de controlat. Pe de alta parte, bugetul, desi deficitar, s-a aprobat in fiecare an cu o rezerva la dispozitia guvernului, iar solutia interventiei prin Ordonante de Urgenta s-a folosit din plin in toti acesti ani, fara ca dezechilibrele sa poata fi inlaturate.

Pentru altii, dimpotriva, perioada de un an ar fi prea scurta pentru evaluarea si aprobarea prevederilor bugetare. Este vorba despre obiectivele de amploare, realizate prin cheltuielile de capital ale statului, a caror realizare se intinde pe mai multi ani. In acest caz, orizontul anual este prea apropiat, iar sectionarea anuala nu ofera o imagine globala asupra efortului total ce va trebui depus si asupra efectelor globale ce vor fi obtinute. Tocmai de aceea, metodele moderne de rationalizare a optiunilor bugetare extind programele si analizele pe termen mijlociu si lung, cu toate ca bugetizarea propriu-zisa se face tot prin aprobari anuale si actualizarea defalcarilor prealabile din programele multianuale.

In perioada in care economia incepuse sa evolueze ciclic, economisti de prestigiu au propus intocmirea de bugete multianuale si echilibrarea ciclica a acestora.

In Romania se manifesta preocuparea pentru trecerea la bugete pe programe cu un orizont de trei ani. In acest sens, legea finantelor publice precizeaza ca proiectele legilor bugetare anuale se elaboreaza pe baza prognozelor si indicatorilor macroeconomici si sociali pe anul bugetar pentru care se elaboreaza proiectul de buget, precum si pentru urmatorii trei ani.

Proiectul de buget intocmit anual si pentru o perioada de un an de catre executiv trebuie analizat si aprobat de catre parlament. Regula este aceea ca aprobarea trebuie data inainte de data inceperii anului bugetar. In privinta acestei date situatia difera de la o tara la alta, desi peste tot anul bugetar are 12 luni. In unele tari, anul bugetar coincide cu anul calendaristic, in altele nu. Asa de exemplu, in tari ca Austria, Belgia, Franta, Olanda, Germania, Grecia, Brazilia, Venezuela, Peru, Romania etc. anul bugetar incepe la 1 ianuarie si se incheie la 31 decembrie a fiecarui an, deci coincide cu anul calendaristic. In Turcia, anul bugetar incepe la 1 martie, in Noua Zeelanda la 31 martie; in tari precum Marea Britanie, Danemarca, Canada, Japonia, India, Irak, Indonezia la 1 aprilie; in Australia, Suedia, Camerun, Egipt, Pakistan, Sudan, Uganda etc. la 1 iulie; in SUA si Thailanda la 1 octombrie.

Data inceperii anului bugetar este influentata de mai multi factori: structura pe ramuri si gradul de dezvoltare a economiei, care influenteaza periodicitatea si volumul veniturilor ce vor fi incasate; durata sesiunii parlamentare, modul de esalonare al vacantelor parlamentare, graficul dezbaterilor proiectului de buget la parlament si in comisiile sale, procedurile de mediere intre camere si intre acestea si guvern; traditia, care joaca uneori rolul hotarator, o solutie adoptata candva mentinandu-se in virtutea traditiei.

Principiul anualitatii vizeaza nu numai anul bugetar, ci si durata exercitiului bugetar. Acesta reprezinta perioada de timp in care trebuie sa se incaseze veniturile si sa se efectueze cheltuielile inscrise in bugetul aprobat de parlament.

Deseori se intampla ca unele venituri inscrise in bugetul aprobat sa nu se poata incasa integral pana la sfarsitul anului bugetar, iar cheltuielile angajate pe baza bugetului aprobat sa fie decontate abia in anul urmator. Problema apartenentei veniturilor neincasate si a cheltuielilor angajate dar neefectuate in cadrul anului bugetar a fost rezolvata diferit de la o tara la alta. Practica a consacrat doua solutii in acest sens:

1) metoda de gestiune, caz in care durata exercitiului bugetar este limitata la aceea a anului bugetar. Aceasta inseamna ca in ultima zi a anului bugetar conturile bugetului se inchid in mod automat, in ele evidentiindu-se doar veniturile efectiv incasate si cheltuielile finalizate in cursul anului respectiv. Veniturile restante si cheltuielile neefectuate se vor inscrie pe masura realizarii lor in bugetul anului urmator. In consecinta, creditele aprobate si necheltuite se anuleaza, sumele virandu-se la bugetul statului.

Metoda este simpla, dar prezinta unele dezavantaje. Daca restantele sunt consistente, bugetul executat nu mai seamana cu cel aprobat, astfel ca este mai dificil controlul parlamentar prin contul de incheiere a exercitiului bugetar. Pe de alta parte, parlamentul constata insa, in astfel de cazuri, slaba preocupare a executivului pentru executia bugetului aprobat. Un alt neajuns este acela ca executivul poate infrumuseta imaginea asupra executiei bugetului prin grabirea incasarii veniturilor si intarzierea efectuarii unor plati. In sfarsit, deoarece creditele nefolosite se retrag automat de la cei care nu le-au cheltuit pana la sfarsitul anului, acestia vor fi preocupati de cheltuirea integrala a banilor aprobati, chiar daca necesitatile lor reale nu reclama acest lucru;

2) metoda de exercitiu, caz in care durata executiei bugetului o depaseste pe aceea a anului bugetar, executia continuand inca o perioada de trei sau sase luni in anul urmator pentru lichidarea operatiilor "restante" din anul precedent. In acest caz, desi anul bugetar dureaza 12 luni, exercitiul bugetar este de 15 sau 18 luni, astfel ca in perioada de prelungire functioneaza in paralel doua bugete: cel al anului in curs si cel al anului anterior. Acesta este si neajunsul metodei, care creeaza dificultati in privinta evidentei si controlului. Avantajul este acela ca se va cunoaste cu exectitate volumul veniturilor si cheltuielilor fiecarui an bugetar, acesta putandu-se compara cu cel din bugetul aprobat. Controlul prin contul de incheiere a bugetului este mai facil, dar, oricum, el nu mai prezinta un interes deosebit pentru parlament, deoarece se refera la o perioada demult incheiata si putin probabil ca ceva se mai poate remedia.

In unele tari se acorda in unii ani asa - zisa perioada de favoare, ce dureaza doar cateva zile de la expirarea anului bugetar, perioada in care se lichideaza operatiile din conturile anului expirat, incasandu-se pe cat posibil, veniturile restante si efectuandu-se platile pentru cheltuielile angajate. Solutia perioadei de favoare nu apartine metodei de exercitiu, ea reprezentand o abatere minora de la metoda de gestiune, fiind, intr-un fel, o solutie de compromis.

In Romania, anul bugetar coincide cu anul calendaristic. Executia bugetara se incheie la 31 decembrie. Orice venit neincasat si orice cheltuiala neefectuata pana la 31 decembrie se va incasa sau se va plati in contul bugetului anului urmator. Creditele bugetare neutilizate pana la inchiderea anului sunt anulate de drept. Asadar, exercitiul bugetar se realizeaza conform metodei de gestiune. Potrivit legii finantelor publice, disponibilitatile din fondurile publice destinate cofinantarii contributiei financiare a Comunitatii Europene, ramase la finele exercitiului bugetar in conturile structurilor de implementare, se reporteaza in anul urmator.