Sistemul cheltuielilor publice

Sistemul cheltuielilor publice

Cheltuielile publice exprima relatii economico-sociale, in forma baneasca, care se manifesta intre autoritatea publica (pe de o parte) si persoanele fizice si juridice (pe de alta parte), cu ocazia repartizarii si utilizarii resurselor financiare ale statului, in scopul indeplinirii functiilor sale. Din punct de vedere al continutului lor economic, cheltuielile publice pot reprezenta:

- un consum definitiv de produs intern brut, respectiv totalitatea platilor efectuate de institutiile publice in formele specifice ale cheltuielilor curente;

- o avansare de produs intern brut, sub forma cheltuielilor de capital si care constituie participarea statului la finantarea formarii brute a capitalului, atat in sfera productiei materiale, cat si in sfera nemateriala.

Cheltuielile bugetare desemneaza acea categorie a cheltuielilor publice care se acopera din resursele prevazute in bugetul de stat, bugetele locale, bugetul asigurarilor sociale de stat sau bugetele institutiilor publice autonome.

Ca si arie de cuprindere, cheltuielile bugetare au o sfera mai restransa decat cele publice, acestea din urma fiind finantate inclusiv din alte surse decat cele bugetare (spre ex. cheltuielile efectuate din intrarile anuale de credite externe sau din fondurile externe nerambursabile). Din punct de vedere al modului de aprobare, cheltuielile publice sunt aprobate de catre ordonatorii de credite, iar cele bugetare de catre organele legislative de la nivel central (parlamentul) sau de la nivel local (consiliile locale).

Cele mai importante criterii de clasificare a cheltuielilor publice se refera la:

1. criteriul administrativ - pe ministere (inclusiv departamente si agentii guvernamentale), unitati administrative - teritoriale si institutii publice autonome (inclusive entitatile subordonate acestora). Acest criteriu este utilizat la repartizarea cheltuielilor pe ordonatorii de credite bugetare.

2. criteriul financiar, in functie de momentul in care se efectueaza cheltuielile publice - definitive (se finalizeaza prin plati la scadente certe si atesta lichidarea completa a angajarii statului), temporare (denumite si operatiuni de trezorerie, care sunt urmate de finalizarea prin plati la scadente certe) si virtuale (pe care statul se angajeaza sa le efectueze doar in anumite conditii).

3. criteriul financiar, in functie de forma de manifestare - cu sau fara contraprestatie (alocatiile bugetare/dobanzi la imprumuturile acordate), definitive sau provizorii (imprumuturi si avansuri).

4. criteriul economic - distributiv: cheltuieli cu bunuri si servicii si cheltuieli de transfer (care, la randul lor, pot avea caracter economic - subventii sau caracter social - burse, pensii, indemnizatii etc.). In buget, transferurile pot fi consolidabile sau neconsolidabile, in functie de continutul lor si de legaturile pe care le implica intre diferitele verigi ale sistemului bugetar. Transferurile consolidabile sunt cele efectuate intre diferitele niveluri ale bugetelor, iar cele neconsolidabile sunt (in esenta lor) cheltuielile de transfer.

5. criteriul economic - temporal: cheltuieli curente (de intretinere si functionare), cheltuieli de capital (de investitii, care conduc la modernizarea patrimoniului public), imprumuturi acordate si rambursari de credite si plati de dobanzi si comisioane la credite .

criteriul functional - se refera la domeniile, ramurile, sectoarele de activitate spre care sunt dirijate resursele financiare publice sau alte destinatii ale cheltuielilor legate de efectuarea unor transferuri intre diferitele niveluri ale administratiilor publice, plata dobanzilor la datoria publica sau constituirea de rezerve la dispozitia autoritatii executive. Per ansamblu, acest criteriu de clasificare a cheltuielilor publice reflecta obiectivele politicii bugetare a statului si se refera la:

- cheltuieli pentru serviciile publice generale, asigurate de autoritatile publice (inclusiv cheltuieli pentru servicii si dezvoltare publica);

- cheltuieli social - culturale (invatamant, sanatate, asistenta sociala etc.);

- cheltuieli pentru aparare, ordine publica si siguranta nationala;

- cheltuieli pentru actiuni economice (de regula, privind asigurarea infrastructurii);

alte cheltuieli (transferuri, imprumuturi, plati de dobanzi si comisioane etc.).

7. criteriul rolului in procesul reproductiei sociale: cheltuieli negative (care se refera la un consum definitiv de produs intern brut) si pozitive (cu un caracter economic si care au ca efect crearea de valoare adaugata, reprezentand o avansare de produs intern brut).

8. criteriul clasificatiei de tip O.N.U. care cuprinde doua subcriterii: functional si economic.

Factorii care influenteaza cresterea cheltuielilor publice:

- factorii demografici (se refera atat la dinamica populatiei, cat si la structura acesteia pe grupe de varsta si categorii socio-profesionale);

- factorii economici (dezvoltarea economica inegala din punct de vedere regional);

- factorii sociali (cresterea venitului mediu net pe locuitor implica cresterea efortului financiar al statului privind armonizarea veniturilor categoriilor sociale defavorizate);

- cresterea gradului de urbanizare (costul utilitatilor publice aferente - zonele metropolitane);

- factorii militari (conflictele armate si amenintarile teroriste contemporane);

factorii istorici (preluarea datoriiilor publice interne sau externe contractate de regimul politic anterior);

- factorii politici

Analiza teoretica a cresterii cheltuielilor publice

Modelul dezvoltarii cresterii cheltuielilor publice promovat de R.A. Musgrave - sustine cresterea implicarii autoritatilor publice in vederea diminuarii efectelor generate de insuficientele pietei, care sunt prezente indiferent de stadiul de dezvoltare economica.

Legea lui Wagner - daca veniturile medii pe locuitor cresc, atunci marimea relativa a sectorului public (ca pondere in P.I.B.), de asemenea, creste. In acest context, cresterea cheltuielilor publice este abordata ca pretul ce trebuie platit pentru mentinerea coeziunii sociale. Desi a teoretizat (fie si la nivel empiric) notiunile de faliment si externalitate, Legea lui Wagner are ca dezavantaj faptul ca nu se bazeaza pe o teorie bine structurata a optiunii publice.

Analizele lui Peacock si Wiseman - pornesc de la teoria politica a determinarii cheltuielilor publice, in concordanta cu dorintele cetatenilor. Cei doi au abordat impozitarea din perspectiva influentei sale asupra cheltuielilor publice: daca ritmul de crestere economica si al veniturilor este egal, impozitele cresc paralel la cote constante de impunere, ceea ce va conduce, implicit, la cresterea cheltuielilor publice in ritmul cresterii P.I.B.

In conditiile in care nevoile publice sunt in continua crestere si tot mai diversificate, satisfacerea acestora reclama un volum tot mai mare de resurse financiare publice; pe de alta parte, aceste resurse au un caracter limitat iar ritmul de crestere al acestora este inferior ritmului de crestere al necesitatilor de finantare (fara a exclude posibilitatea ca resursele financiare publice sa inregistreze chiar un ritm de evolutie descendent). Altfel spus, ritmul de crestere al ofertei de finantare este inferior ritmului de crestere al cererii de finantare iar, din aceasta perspectiva, apare ca inevitabila o stare de dezechilibru generata, in esenta, de insuficienta resurselor financiare publice.

In aceste conditii, problema utilizarii eficiente a resurselor financiare publice capata o importanta deosebita si se realizeaza atunci cand:

- are loc maximizarea utilitatii la consumator, inclusiv din perspectiva laturii economice (cel mai mic pret platit si cel mai mic cost in utilizare);

- are loc maximizarea utilitatii la consumator generata de satisfactia performantelor, prin modernizarea conditiilor de producere a serviciului public;

- este posibila alegerea alternativei celei mai putin costisitoare, in raport cu rezultatul final al serviciului public.

Conceptele cheie utilizate pentru evaluarea modului de realizare a cheltuielilor publice, atat in teorie cat si in practica, sunt urmatoarele:

1. eficienta cheltuielilor publice - se determina ca un raport intre eforturile financiare (consumul de resurse financiare publice) si efectele utile obtinute ca urmare a acestui efort financiar.

2. eficacitatea cheltuielilor publice - se determina ca un raport intre obiectivele realizate efectiv si cele previzionate a se realiza, reprezentand o modalitate de dimensionare calitativa a activitatilor intreprinse. In conditiile in care acest raport este supraunitar, analiza trebuie sa aiba in vedere toti factorii determinanti ai dinamicii cheltuielilor publice (si, in primul rand, dinamica P.I.B.-ului).

3. economicitatea cheltuielilor publice - se determina ca un raport intre eficacitate si gradul de realizare a rezultatelor prevazute.

Conceptia economistilor despre eficienta este mai larga decat acceptiunea clasica a termenului in sine, existand doua dimensiuni ale eficientei economice, care sunt utilizate separat dar care, totodata, se interconditioneaza:

1. eficienta alocativa a resurselor - care se structureaza pe conceptul Pareto al optimalitatii.

Economia bunastarii paretiene se bazeaza pe judecati de valoare conform carora o alocare a resurselor este descrisa ca fiind corespunzatoare optimului lui Pareto, daca nici o alta nu poate fi facuta mai bine, fara sa prejudicieze ultima persoana consumatoare.

Teoria lui Pareto porneste de la conceptele de "consumator complet" si "suveranitatea producatorului", afirmand ca daca o anumita schimbare in alocarea resurselor sporeste bunastarea la o ultima persoana, fara sa o reduca la o alta, atunci schimbarea respectiva are drept efect final cresterea bunastarii sociale.

Optimalitatea lui Pareto poate fi conceptualizata in trei subdirectii de abordare :

- eficienta schimbului - se refera la asigurarea ca un anumit grup de bunuri de consum este alocat intre indivizi intr-o asemenea masura, incat sa devina imposibile unele realocari viitoare ale bunurilor care ar urmari sa faca o persoana mai bogata, fara ca alta persoana sa devina mai saraca. Aceasta alocare nu exclude insa o ajustare a structurilor de consum ale indivizilor, ca raspuns la preturile relative, in conditiile in care rata marginala a substitutiei intre doua bunuri este egala pentru toti consumatorii;

- eficienta tehnica - vizeaza combinarea optimala a factorilor de productie, in conditiile in care rata marginala a substitutiei intre doi factori trebuie sa fie egala pentru toate bunurile produse;

- eficienta omniprezenta a lui Pareto - presupune ca rata marginala a transformarii factorilor este egala cu rata marginala comuna a substitutiei. In aceste conditii, nici o realocare a bunurilor sau factorilor nu poate face o persoana mai bogata, fara sa faca simultan pe o alta mai saraca.

Pentru obtinerea optimului social, eficienta alocativa presupune ca preturile sa fie intotdeauna egale cu costurile marginale.

2. X-eficienta resurselor - defineste diferenta dintre eficacitatea maximala a utilizarii intrarilor si utilizarea actuala. In teoria economica s-a argumentat ca bunastarea, ca efect al proastei alocari directe a resurselor provenite din distorsiuni, asemenea monopolului, se obtine cu un cost foarte mic comparativ cu costurile determinate de mai multe input-uri necesare pentru producerea unui anumit nivel al output-urilor. Din considerentele anterior expuse, rezulta ca realizarea eficientei alocative presupune eliminarea tuturor x-eficientelor.

Orientari moderne privind eficienta cheltuielilor publice:

Serviciile publice nu trebuie sa fie procurate intotdeauna in mod liber si cu titlu gratuit

In masura in care este posibil, sa se procedeze la inlocuirea furnizarii publice de servicii publice cu furnizarea privata;

Utilizarea de bonuri valorice pentru realizarea optiunii de furnizare de servicii publice prin mecanismele de cvasipiata.