Abordare teoretica a politicilor de baza ale Uniunii Europene

Abordare teoretica a politicilor de baza ale Uniunii Europene

1.1. Consideratii generale privind Uniunea Europeana

Uniunea Europeana este o realizare remarcabila, mai ales daca se ia in considerare faptul ca nici arhitectii sai nu sunt siguri ce reprezinta cu exactitate .Pana acum nu a ezistat o institutie de guvernamant asemanatoare Uniunii Europene; aceasta nu este un stat, si totusi, actioneaza ca atare.

Uniunea Europeana este rezultatul unui proces de cooperare si integrare care a inceput in anul 1951, intre sase tari europene (Belgia, Germania, Franta, Italia, Luxemburg si Olanda). Dupa cincizeci de ani si cinci valuri de aderare (1973: Danemarca, Irlanda si Regatul Unit; 1981: Grecia; 1986: Spania si Portugalia; 1995: Austria, Finlanda si Suedia; 2004: Cipru, Estonia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Cehia, Slovacia, Slovenia si Ungaria), Uniunea Europeana are astazi 25 de state membre si se pregateste pentru a sasea extindere .

Misiunea Uniunii Europene este de a organiza relatiile dintre statele membre, accentuand solidaritatea dintre popoare. In linii mari putem afirma ca principalele obiective ale Uniunii Europene sunt:

• promovarea progresului economic si social (piata unica a fost instituita in 1993, iar moneda unica a fost lansata in 1999);
• afirmarea Uniunii Europene pe scena internationala (prin ajutor umanitar pentru tarile nemembre, o politica externa si de securitate comuna, implicarea in rezolvarea crizelor internationale, pozitii comune in cadrul organizatiilor internationale);
• instituirea cetateniei europene (care nu inlocuieste cetatenia nationala ci o completeaza, conferind un numar de drepturi civile si politice cetatenilor europeni);
• dezvoltarea unei zone de libertate, securitate si justitie (legata de functionarea pietei interne si, in particular, de libera circulatie a persoanelor);
• consolidarea Uniunii in baza dreptului comunitar (corpul legislatiei adoptate de catre institutiile europene, impreuna cu tratatele fondatoare)[2].

Unul dintre cele mai importante aspecte este acela ca Uniunea Europeana nu este o entitate teritoriala. Cu toate acestea, ea coordoneaza si reglementeaza activitatile care au loc intre granitele teritoriale ale statelor membre, nu are pretentii teritoriale si este de fapt o institutie guvernamentala extrateritoriala. Acest aspect face ca Uniunea Europeana sa fie unica.

Statele membre ale Uniunii Europene isi controleaza inca teritoriile, dar puterea lor candva absoluta, asupra geografiei propii a fost erodata incet incet de impunerile legislatiei europene. De exemplu Acordul Schengen, un acord al Uniunii Europene din 1985, da acesteia puterea de a crea un set de reguli care reglementeaza domeniul imigrarii in Uniunea Europeana si chiar formarea unei forte pentru a proteja membrii Uniunii Europene.

Deoarece Uniunea europeana insasi nu este limitata de constrangeri teritoriale, ea poate sa admita noi membri, apartenenta la Uniunea Europeana bazandu-se pe criterii de valoare si nefiind conditionata geografic. Teoretic, orice tara poate sa ceara sa devina membra si, daca satisface criteriile, sa fie admisa in Uniune.

Aceasta forma de guvernamant deschisa si incluziva a cauzat neliniste in randul membrilor si tensiuni intre tarile candidate, acestea argumentand ca desi apartenenta se bazeaza pe criterii de valoare, ea trebuie restransa la acele tari care formeaza Europa Istorica. Problema este insa ca istoricii insisi nu pot cadea de acord asupra a ceea ce constituie Europa Istorica. Geografii pe de alta parte, spun ca nu exista un continent European, ca Europa incepe de la malul Oceanului Atlantic si se extinde pana in Rusia si chiar Turcia spre sud-est. Este Rusia parte din Europa sau Asia? Face Turcia parte din Europa sau Orientul Mijlociu?. In prezent exista o dezbatere atat inauntrul cat si in afara Uniunii, daca Turcia si in cele din urma Rusia sa fie admise ca membre.

Preambulul Tratatului de la Roma din 1957, care a pus bazele Comunitatii Economice Europene, declara fara echivoc ca scopul este sa se puna bazele unei Uniuni din ce in ce in ce mai stranse intre popoarele Europei. Marea speranta era sa subtituie vechile rivalitati cu imbinarea intreselor esentiale comun, sa creeze, prin stabilirea unei comunitati largi si profunde intre popoarele pentru mult timp divizate de conflicte sangeroase, sa puna bazele unor institutii care sa dea directie unui destin de aici inainte comun. Jean Monnet a fost responsabil pentru cearea ideii de comunitate europeana, spunand: "Problema este ca Europa nu a existat niciodata, ea trebuie creata" .

Spre deosebire de statele si imperiile din trecut, ale caror origini se regasesc in mitul victoriilor dobandite pe campul de lupta, noutatea Uniunii Europene consta in faptul ca aceasta este prima institutie de guvernare gigant din istorie, care s-a nascut din cenusa infrangerii. In loc sa consemneze un trecut nobil, a incercat sa se asigure ca trecutul nu se va repeta niciodata. Dupa un mileniu de conflict continuu, razboaie si varsari de sange, natiunile Europei au iesit decimate din umbra a doua razboaie mondiale in mai putin de o jumatate de secol. Hotarate sa nu mai intre vreodata in conflict armat intre ele, natiunile Europei au cautat mecanismul politic care sa le aduca impreuna si sa le duca dincolo de vechile rivalitati.

Daca este dificil sa intelegem cu precizie ce este Uniunea Europeana, acest lucru se intampla deoarece ea se metamorfozeaza in mod continuu, in forme noi, pe masura ce se adapteaza la noile realitati in schimbare rapida. Uniunea Europeana este, in realitate, prima institutie de guvernamant post-modernista.

Daca pare amorfa si mai putin stabila, acesta se datoreaza faptului ca navigheaza intr-o lume a noutatii perpetue. In era globala, durata a fost comprimata aproape pana la simultaneitate, iar istoria a cedat in fata unui ACUM care se schimba in mod continuu.

1.2. Politicile de baza ale Uniunii Europene

1.2.1. Aspecte generale

Analizand schimbarile care s-au petrecut la nivelul constructiei comunitare europene din ultimii ani, Tratatul de la Maastricht reprezinta practic temeiul juridic al trecerii la entitatea care poarta astazi denumirea de Uniune Europeana. Potrivit tratatului, Uniunea Europeana este conceputa ca o constructie care este fundamentata pe 3 piloni: comunitatile europene, politica externa si de securitate comuna, politica in domeniul justitiei si afacerilor interne . In prezentul subcapitol ne vom ocupa numai despre primul pilon al arhitecturii UE, urmand ca pilonii II si III sa fie analizati ulterior.

Cand vorbim despre comunitatile europene ca primul pilon al UE ne referim la cele trei comunitati care s-au format in decursul unei jumatati de secol si anume Comunitatea Europeana a Carbunelui si Otelului (CECO), Comunitatea Economica Europeana (CEE), Comunitatea Europeana a Energiei Atomice (EURATOM) .

Evolutia calitativa a Comunitatii Economice Europene de la o comunitate pur economica la o uniune politica a dus la schimbarea denumirii acesteia in Comunitate Europeana. Mai mult, sunt consacrate noi denumiri care subliniaza aceste schimbari calitative: Consiliul Uniunii Europene in loc de Consiliul Comunitatilor Europene, Comisia Europeana in loc de Comisia Comunitatilor Europene sau Curtea Europeana de Conturi in loc de Curtea de Conturi.

Acest prim pilon reprezinta, de altfel, cea mai dezvoltata forma a comunitarismului, institutiile Comunitatii Europene putand adopta acte aplicabile direct, imediat si cu prioritate in ordinea juridica interna a statelor membre. Este evident faptul ca, din momentul in care Uniunea Europeana va dobandi personalitate juridica, problema primului pilon, asa cum a fost el definit in Tratatul de la Maastricht, va fi fundamental reformata, Uniunea inlocuind Comunitatea Europeana si succedandu-i acesteia . Mai mult, cuvintele "Comunitatea" sau "Comunitatea Europeana" se inlocuiesc cu termenul "Uniunea", cuvintele "Comunitatilor Europene" se inlocuiesc cu "Uniunii Europene", iar adjectivul "comunitar" se inlocuieste prin "al Uniunii".

In spatiul Uniunii Europene se afla Piata interna unica, cu cele 4 libertati: libertatea de circulatie a persoanelor, libertatea de circulatie a marfurilor, libertatea de prestare a serviciilor, libertatea de circulatie a capitalurilor si platilor.

1.2.2. Politica externa si de securitate comuna

Politica externa si de securitate comuna (PESC) constituie al doilea pilon al Uniunii Europene. Ea este reglementata in art. J.1. - J.11 din Tratatul de la Maastricht, precum si in alte dispozitii normative. Prin Tratatul de la Maastricht asupra UE, sefii de state si de guverne ai statelor membre ale Uniunii Europene au convenit sa realizeze progresiv o politica externa si de securitate comuna. De altfel, preocupari in acest domeniu, de realizare a unei cooperari politice europene, au aparut inca din anii '70 si au fost chiar prevazute in Actul Unic European. Potrivit Tratatului de la Maastricht, obiectivele politicii externe si de securitate comuna sunt:

• salvgardarea valorilor comune, a intereselor fundamentale si a independentei Uniunii;
• consolidarea securitatii Uniunii si a statelor sale membre, sub toate formele;
• mentinerea pacii si intarirea securitatii internationale, in conformitate cu principiile Cartei Organizatiei Natiunilor Unite, precum si cu principiile Actului Final de la Helsinki si cu obiectivele Cartei de la Paris;
• promovarea cooperarii internationale;
• dezvoltarea si consolidarea democratiei si a statului de drept, precum si respectarea drepturilor omului si a libertatilor fundamentale.

In conformitate cu prevederile art. J.1. P.E.S.C. are vocatie generala acoperind toate domeniile politicii externe si de securitate cu privire la statele membre. Trebuie observat ca, in cadrul acestui pilon, deciziile nu sunt luate si nu produc efecte potrivit principiilor comunitare bazate pe metoda supra-nationalului, ci prin cooperare interguvernamentala. Diversitatea intereselor in acest domeniu si, desigur, dificultatea definirii unor interese comune (care nu sunt imposibile, dar este nevoie de timp) fac ca, deocamdata, deciziile sa fie luate in baza metodelor cooperarii clasice, inter-guvernamentale, dintre statele membre. Deciziile in acest domeniu sunt luate de catre Consiliu prin unanimitate de voturi, insa fara ca aceasta cerinta sa constituie motiv de neadoptare a documentelor in caz de abtinere .

Obiectivele P.E.S.C. sunt prevazute de paragraful 2 al art. J.1., acestea fiind salvgardarea si dezvoltarea valorilor comune ale statelor membre, a independentei si securitatii Uniunii Europene, a pacii, a democratiei si a respectarii drepturilor omului si a libertatilor sale fundamentale, facandu-se referire la principiile prevazute in Carta O.N.U., in Actul final de la Helsinki din 1975 si in Carta de la Paris pentru o noua Europa.

Obiectivele apararii comune sunt stabilite ca fiind ansamblul chestiunilor privind securitatea Uniunii Europene, inclusiv a celor care pot conduce la un moment dat la o aparare comuna .

In vederea realizarii obiectivelor mai sus mentionate sunt prevazute ca modalitati: cooperarea sistematica intre statele membre si actiunile comune .

Tratatul de la Amsterdam cuprinde un numar important de dispozitii privind P.E.S.C, reglementate in Titlul V (art.J.1 - J.18), reluand multe dintre prevederile Tratatului de la Maastricht, dar adaugand si reglementari noi. Astfel, in art J2 din tratat se prevede ca Uniunea Europeana urmareste realizarea obiectivelor in acest domeniu prin:

• definirea principiilor si orientarilor generale ale P.E.S.C;
• luarea deciziilor privind strategiile comune;
• adoptarea actiunilor comune;
• adoptarea de pozitii comune;
• intensificarea cooperarii intre statele membre in conducerea politicilor lor[11].

De asemenea se prevad in art.J.13 para. 1 si situatiile cand Consiliul poate hotari cu majoritate calificata:

• atunci cand in baza strategiei comune adopta actiuni comune si pozitii comune sau ia orice decizie bazata pe strategia comuna;
• cand adopta decizii de punere in aplicare a unei actiuni comune sau strategii comune[12].

Un rol important in realizarea obiectivului de mentinere a pacii si intarire a securitatii internationale din cadrul PESC il va avea si Jandarmeria Europeana. Aceasta se va infiinta pe baza Tratatului de creare a Fortei de jandarmerie europeana (FGE), semnat la 18 octombrie 2007, in Olanda, de catre ministrii apararii din Franta, Italia, Olanda, Spania si Portugalia .

Reprezentarea Uniunii Europene in relatiile sale externe relevante pentru PESC este realizata de Troika. Potrivit Tratatului de la Amsterdam, aceasta reuneste ministrul afacerilor externe al statului membru care asigura presedintia Consiliului Uniunii Europene, inaltul Reprezentant pentru PESC (secretarul general al Consiliului UE) si comisarul european insarcinat cu relatiile externe si politica de vecinatate .

1.2.3. Politica de cooperare in domeniul justitiei si afacerilor interne

Aceasta reprezinta pilonul in cadrul caruia se urmareste realizarea unei actiuni comune in materia prevenirii si a luptei impotriva criminalitatii, rasismului, xenofobiei. Acest pilon este cel care trebuie sa asigure tuturor cetatenilor europeni un spatiu de libertate, securitate si justitie. Cooperarea in domeniul justitiei si afacerilor interne formeaza obiectul dispozitiilor speciale cuprinse in Titlul VI din Tratatul de la Maastricht, in care sunt enumerate probleme de interes comun pentru care sunt prevazute proceduri de cooperare. Potrivit Tratatului de la Maastricht, in scopul realizarii obiectivelor Uniunii, in special a liberei circulatii a persoanelor, si fara a aduce atingere competentelor Comunitatii Europene, sunt considerate ca domenii de interes comun in cadrul acestui pilon: politica de azil; regulile privind trecerea frontierelor externe ale statelor membre de catre persoane si exercitarea controlului asupra acestei treceri; politica de imigrare si politica fata de resortisantii tarilor terte, respectiv: conditiile de intrare si de circulatie a resortisantilor din tarile terte pe teritoriul statelor membre; conditiile de sedere a resortisantilor tarilor terte pe teritoriul statelor membre, inclusiv reintregirea familiei si accesul pe piata fortei de munca; lupta impotriva imigratiei, sederii si muncii ilegale a resortisantilor tarilor terte pe teritoriul statelor membre; lupta impotriva toxicomaniei; lupta impotriva fraudei de dimensiuni internationale; cooperarea judiciara in domeniul civil; cooperarea judiciara in domeniul penal; cooperarea vamala; cooperarea politieneasca in vederea prevenirii si a luptei impotriva terorismului, traficului ilegal de droguri si a altor forme grave de criminalitate internationala, inclusiv, daca este necesar, anumite aspecte ale cooperarii vamale, in legatura cu organizarea la scara Uniunii a unui sistem de schimburi de informatii in cadrul unui Birou European de Politie.

Ulterior, Tratatul de la Amsterdam a reorganizat cooperarea in domeniul justitiei si afacerilor interne, stabilind ca obiectiv crearea unui spatiu al liberei circulatii, securitatii si justitiei.

Spatiul comun de justitie si cooperare in acest domeniu este unul din obiectivele fundamentale prevazute in dispozitiile Tratatului de la Roma, ce trebuie indeplinit in vederea realizarii pietei comune . Libera circulatie a persoanelor, eliminarea controalelor la frontierele interne, lupta impotriva crimei organizate, a traficului de droguri si cooperarea juridica in materie civila si penala constituie o parte a unui concept mult mai larg, cel de piata interna - ce nu poate fi realizata in conditiile existentei unor frontiere interne si a restrictionarii circulatiei persoanelor fizice. Sensul conceptului de cooperare in domeniul justitiei si afacerilor interne a evoluat foarte mult de la momentul aparitiei sale.

Sediul materiei pentru domeniul justitiei si afacerilor interne il constituie prevederile articolelor 29-42 din Tratatul Uniunii Europene, de art. 17-22 si art. 61-69 din Tratatul care instituie Comunitatea Europeana.

In continuare vom analiza pe rand, in mod succint, componentele politicii de cooperare in domeniul justitiei si afacerilor interne. Vom incepe cu cooperarea judiciara, si mai exact cu relatia dintre instantele nationale si cele supranationale. Aceasta este foarte complexa si dificil de evaluat intr-o perspectiva istorica. Se poate observa cu usurinta ca exista in fapt doua tendinte contradictorii: pe de o parte, tendinta instantelor supranationale de a-si extinde prerogativele si competenta, iar pe de alta parte tendinta instantelor nationale de a-si prezerva - in masura in care este posibil - plenitudinea de decizie. Perspectiva federalizarii Europei ridica insa, inevitabil, problema remodelarii relatiilor dintre instantele nationale si cele supranationale, generand trei variante posibile:

a) prima - si cea mai simpla - ar fi, desigur, aceea ca toate competentele existente sa fie pastrate, iar cele doua principale jurisdictii - Curtea de Justitie a Uniunii Europene si Curtea Europeana a Drepturilor Omului - sa-si pastreze fiecare competentele si prerogativele lor. Aceasta formula are avantajul de a nu implica schimbari, dar nu s-ar putea spune ca ajuta in vreun fel procesul federalizarii;

b) o a doua varianta ar fi aceea ca cele doua principale jurisdictii amintite sa se contopeasca. Aceasta varianta are insa inconvenientul ca ar implica o absorbire a prerogativelor Consiliului Europei de catre Uniunea Europeana. Judecand dupa implicarea Uniunii Europene si in probleme de drepturi fundamentale, o asemenea varianta nu poate fi exclusa;

c) o a treia posibilitate ar consta in edificarea unei noi instante la nivel european, care ar prelua - dupa modelul american - si prerogativele legate de controlul de constitutionalitate. Ea nu pare insa posibil de realizat deoarece statele europene sunt prea atasate modelului european de control al constitutionalitatii, iar pe de alta parte crearea unei jurisdictii constitutionale unice la nivel european ar crea serioase probleme legate de eventualele relatii ce ar trebui stabilite cu consiliile sau curtile constitutionale existente in diferite tari[16].

Tratatul de la Roma, astfel cum a fost modificat prin Tratatul de la Amsterdam, cuprinde un intreg Titlu asupra cooperarii in domeniul justitiei si afacerilor interne[17]. Daca vorbim despre cooperare judiciara in materie civila putem afirma ca principiile de baza ale cooperarii judiciare in materie civila sunt: recunoasterea reciproca a deciziilor judiciare si extrajudiciare si armonizarea legislativa in anumite domenii .

Detalierea acestor principii se va realiza prin adoptarea, prin legi europene si legi cadru europene, a unor masuri privind: recunoasterea reciproca a deciziilor; circulatia documentelor judiciare si extrajudiciare; asigurarea compatibilitatii dispozitiilor interne referitoare la conflictul de legi; cooperarea in materie de probe; un nivel ridicat de acces la justitie; functionarea corecta a proceselor civile - masuri privind armonizarea procedurilor civile; dezvoltarea mijloacelor alternative de solutionare a litigiilor; formarea personalului judiciar.

In ceea ce priveste actele de drept al familiei cu implicatii transfrontaliere, acestea vor fi reglementate printr-o lege-cadru europeana adoptata de Consiliu cu unanimitate, dupa consultarea Parlamentului European. Totodata, Consiliul, in unanimitate, va putea adopta o decizie prin care sa permita reglementarea unor aspecte de dreptul familiei prin procedura ordinara.

Abordarea temei cooperarii judiciare in materie penala ne permite sa constatam faptul ca reglementarea acestei cooperari extinde dispozitiile anterioare ale articolului 31 TUE, introducand unele elemente noi, de natura sa aprofundeze integrarea la nivelul UE in acest domeniu. Ca elemente de noutate, se remarca stabilirea principiului recunoasterii reciproce a deciziilor judiciare si extrajudiciare in materie penala[20]. De asemenea, are loc o extindere a regulilor comune minime, care vor fi stabilite prin acte comunitare (legi si legi-cadru), la urmatoarele domenii: admisibilitatea reciproca a probelor, drepturile persoanei in procedura penala, drepturile victimelor infractiunilor, orice alt aspect al procedurii penale identificat de Consiliu, printr-o decizie adoptata in unanimitate, cu consultarea Parlamentului European .

Proiectul Constitutiei europene prevede stabilirea, prin legi-cadru europene, de infractiuni si pedepse comune: infractiuni grave, cu implicatii transfrontaliere, a caror combatere necesita actiuni pe baze comune, in domeniile: terorism; traficul de fiinte umane; exploatarea sexuala a femeilor si copiilor; traficul de droguri si arme; spalarea banilor; coruptia; falsificarea de moneda; criminalitatea informatica; crima organizata[22].

Lista domeniilor poate fi extinsa prin decizie, adoptata de Consiliu cu unanimitate, cu avizul conform al Parlamentului European. Totodata, legi-cadru europene pot determina reguli minime pentru armonizarea unor dispozitii penale, in domeniile unde actiunea Uniunii face ca aceasta armonizare sa fie necesara.

Tratatul instituind Comunitatea Europeana[23] cuprinde in plus o serie de dispozitii legate de vize, azil, imigratie si alte politici privind libera circulatie a persoanelor . Astfel cum a fost conceputa in 1992, cooperarea in domeniul justitiei si afacerilor interne era menita in special sa favorizeze dialogul, intelegerea si munca in comun a serviciilor de politie vamala si de justitie ale tarilor membre .

Un moment deosebit de important in orientarea si directionarea colaborarii si cooperarii statelor membre ale Uniunii Europene in domeniul justitiei si afacerilor interne l-a constituit Consiliul European de la Tampere, care s-a desfasurat in aceasta localitate din Finlanda in zilele de 15-16 octombrie 1999[26].

Consiliul European de la Tampere a reprezentat o reuniune speciala consacrata infiintarii unui spatiu de libertate, de securitate si de justitie in Uniunea Europeana. Ideea esentiala a fost aceea ca, dezvoltand si imbogatind prevederile oferite de Tratatul de la Amsterdam, aparea necesar sa se intreprinda pasi mai departe pe drumul cooperarii in domeniile mentionate, elaborandu-se planuri concrete de masuri, pentru ca Europa sa devina un spatiu comun de libertate, securitate si justitie.

Pe de alta parte, s-a subliniat si ideea ca cetatenii tarilor membre ale Uniunii Europene sunt indreptatiti sa se astepte ca Uniunea sa reactioneze in ceea ce priveste amenintarea pe care o reprezinta marea criminalitate pentru drepturile si libertatile lor. Spatiul de libertate, de securitate si de justitie trebuie sa se intemeieze pe principii de transparenta si de control democratic[27].

Documentul adoptat la Tampere enunta si dezvolta o serie de idei incetatenite mai de mult, de fapt, in practica Uniunii Europene, printre care promovarea unei politici europene comune in materie de azil si de migratie. Documentul preconizeaza relatii de parteneriat cu tarile de origine ale emigrantilor, un regim de azil european comun, un tratament echitabil pentru resortisantii tarilor terte, monitorizarea fluxurilor migratorii si combaterea emigrarii clandestine.

Ocupandu-se in mod nemijlocit de spatiul european de justitie, documentul adoptat la Tampere insista asupra cerintei unui mai bun acces la justitie in Europa, asupra recunoasterii reciproce a deciziilor judiciare si asupra infaptuirii unor convergente sporite in domeniul dreptului civil.

Reuniunea de la Tampere a insistat totodata asupra luptei contra criminalitatii la nivelul intregii Uniuni. Astfel, au fost preconizate masuri de prevenire a criminalitatii la nivelul Uniunii, intensificarea cooperarii in lupta impotriva criminalitatii, actiuni specifice si intensificarea cooperarii in lupta contra spalarii banilor.

O idee interesanta care defineste de fapt strategia Uniunii in acest domeniu este aceea ca apare necesitatea ca in perspectiva Consiliul European sa armonizeze toate instrumentele intr-un mod integrat si coerent, pentru a stabili spatiul de libertate, de securitate si de justitie. Problemele de justitie si de afaceri interne trebuie sa fie integrate in definirea si punerea in aplicare a altor politici si actiuni ale Uniunii. Documentul subliniaza ca este absolut necesar sa fie folosite toate posibilitatile noi pe care le ofera Tratatul de la Amsterdam in probleme legate de actiuni exterioare si in special de strategii comune, precum si acordurile incheiate de comunitate. Trebuie definite in mod clar prioritatile, obiectivele politice si masurile pentru actiunea exterioara a Uniunii in domeniul justitiei si afacerilor interne. Consiliul de la Tampere a aprobat compunerea, metodele de lucru si modalitatile practice pentru elaborarea proiectului de Carta a drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, document care avea sa fie aprobat deabia la reuniunea de la Nisa din anul 2000[28].

Dupa cum observa diferiti autori de specialitate[29] cooperarea in domeniul justitiei si afacerilor interne a fost inserata intr-un cadru institutional unic dar ea pastreaza - ca si cel de al doilea plan PESC (politica externa si de securitate comuna) un mecanism interguvernamental foarte accentuat, tinand seama de caracterul deosebit de sensibil al cooperarii in domeniile mentionate. Desigur, Comisia si Parlamentul European joaca un anumit rol, dar acesta este mai mic decat cel pe care il au in general in domeniul comunitar. Au fost conferite importante atributii statelor, in special, si organelor care le reprezinta. Prin urmare, Consiliul Uniunii detine rolul cel mai important in adoptarea pozitiilor comune, a deciziilor si a deciziilor-cadru, precum si in ce priveste elaborarea conventiilor. Proiectul Constitutiei europene reia aproape integral dispozitiile TCE si mentioneaza sistemul actual de competente in ceea ce priveste cooperarea administrativa.

Tratatul Constitutional European finalizat in iunie 2004, dupa aproape trei ani de negocieri la diferite niveluri, cuprinde prevederi deosebit de importante legate de colaborarea JAI.

Trebuie mentionate de la bun inceput ideile de principiu cuprinse in preambulul Tratatului, dar si elemente de principiu cuprinse in Partea I Titlul I[31].

Problemele ce privesc spatiul de libertate, securitate si justitie sunt amplu tratate in Capitolul IV al Partii a III-a[32]. In cadrul acestui capitol se intalnesc mai intai dispozitii cu caracter general .

Elementul de noutate il constituie acela ca se specifica ce anume probleme vor fi stabilite prin legi europene sau legi cadru si anume: politica comuna de vize, controlul la care sunt supuse persoanele la trecerea frontierelor externe, conditiile in care resortisantii tarilor terte pot circula liber pe o durata determinata, masurile pentru instituirea treptata a unui sistem integrat de gestionare a frontierelor externe si efectuarea controlului persoanelor, indiferent de nationalitate, la trecerea frontierelor externe[34].

In acelasi capitol se specifica si problemele legate de imigratie[35] ce vor fi reglementate prin legi sau legi cadru europene. De asemenea in aceeasi sectiune mai intalnim o serie de prevederi pe care le mentionam, si anume: posibilitatea incheierii cu tarile terte a unor acorduri pentru readmiterea in tarile de origine sau de provenienta a resortisantilor aflati in sedere ilegala, adoptarea unor masuri pentru a favoriza integrarea resortisantilor tarilor terte care beneficiaza de sedere ilegala pe teritoriul Uniunii Europene, dreptul statelor membre de a stabili volumul intrarilor pe teritoriul lor a resortisantilor din tarile terte in cautarea unui loc de munca in calitate de lucrator salariat ori pentru a desfasura o activitate independenta .

Sectiunea a IV-a are in vedere cooperarea judiciara in materie penala[37]. Aceasta se intemeiaza pe principiul recunoasterii reciproce a hotararilor si sentintelor judecatoresti, incluzand apropierea dispozitiilor legale de reglementare ale statelor membre in domeniile mentionate. Astfel, legile sau legile cadru europene vor stabili masuri care urmeaza sa instituie reguli si proceduri care sa asigure recunoasterea in cadrul Uniunii a tuturor formelor de hotarari si sentinte judecatoresti; sa previna si sa solutioneze conflictele de jurisdictie dintre statele membre; sa incurajeze pregatirea profesionala a magistratilor si a personalului din justitie; sa faciliteze cooperarea dintre autoritatile judecatoresti sau autoritatile echivalente ale statelor membre in materie de urmarire penala si executare a hotararilor.

Pentru a facilita recunoasterea reciproca a hotararilor si sentintelor judecatoresti, precum si cooperarea politieneasca si judiciara in cauze penale cu dimensiune transfrontaliera, legile cadru europene pot stabili reguli minime cu privire la: admisibilitatea reciproca a probelor intre statele membre; drepturile persoanelor in procedura penala; drepturile victimelor criminalitatii; alte elemente specifice ale procedurii penale pe care Consiliul de Ministri le-a identificat a priori printr-o decizie europeana. Consiliul hotaraste in unanimitate, dupa aprobarea Parlamentului European.

Adoptarea acestor reguli minime nu impiedica statele membre sa mentina sau sa instituie un nivel mai inalt de protectie a drepturilor persoanelor in procedura penala[38].

Tratatul mai prevede ca legile cadru europene pot stabili reguli minime cu privire la definirea infractiunilor penale si a sanctiunilor in domenii cu criminalitate deosebit de grava care au dimensiuni transfrontaliere ce rezulta din natura sau impactul acestor infractiuni, sau din nevoia speciala de a le combate pornind de la o baza comuna[39].

Principiile generale ale Spatiului de libertate, securitate si justitie sunt prevazute in articolul III-257:

• Spatiul de libertate, securitate si justitie are la baza respectul pentru drepturile fundamentale si pentru diferitele traditii si sisteme juridice ale Statelor membre;
• Uniunea asigura absenta controlului la frontierele interne;
• Se contureaza o politica comuna in materie de azil, imigratie si control al frontierelor externe, bazata pe solidaritatea intre statele membre;
• Realizarea unui inalt nivel de securitate, prin prevenirea criminalitatii, rasismului, xenofobiei;
• Cooperarea si coordonarea intre autoritatile de politie si cele judiciare;
• Armonizarea treptata a legislatiei in materie penala, procesual civila si procesual penala;
• Principiul recunoasterii reciproce a hotararilor judiciare si extrajudiciare in materie civila si penala.

Se remarca unele elemente ce dovedesc tendinta spre o integrare mai profunda in domeniul justitiei si afacerilor interne, cum ar fi:

Ø      inlocuirea actiunilor comune reglementate de TUE cu politici comune;

Ø      preluarea unor elemente din acquis-ul Schengen;

Ø      tendinta armonizarii legislatiei in materie penala, procesual penala si procesual civila - element de noutate absoluta;

Ø      recunoasterea reciproca a deciziilor judiciare si extrajudiciare.

Totusi, cooperarea in cadrul acestui pilon, ca si in materia politicii externe si de securitate comuna, se bazeaza inca pe cooperarea interguvernamentala intre statele membre, si nu in cadrul procedurilor bazate pe metoda supranationala. Totusi, in cateva domenii limitativ prevazute ulterior de Tratatul de la Amsterdam, precum vizele, azilul, emigrarea si alte politici cu privire la libera circulatie a persoanelor, deciziile pot fi luate la nivel comunitar, acest domeniu fiind practic transferat din pilonul III in pilonul I .

In concluzie, cei trei piloni ai Uniunii Europene functioneaza prin proceduri decizionale diferite: procedura comunitara (supranationala) pentru primul pilon si procedura interguvernamentala pentru pilonii II si III. Ca urmare, in cadrul primului pilon, numai Comisia poate sa faca propuneri Consiliului Uniunii Europene si Parlamentului European si deciziile sunt luate cu majoritate calificata. In cadrul celorlalti doi piloni, dreptul de initiativa este impartit de Comisie cu statele membre, iar deciziile sunt luate cu unanimitate.

Este importanta precizarea ca Proiectul Tratatului de reforma, prin care se vor modifica esential Tratatul privind Uniunea Europeana si Tratatul Comunitatii Europene, acesta din urma devenind Tratatul privind functionarea Uniunii Europene, nu mai preia fundamentarea Uniunii pe cei trei piloni; mai mult, Comunitatea Europeana isi va inceta existenta si a fi inlocuita de Uniune care, dobandind personalitate juridica, va succeda Comunitatii .

1.2.4. Problema prevenirii si combaterii criminalitatii internationale in cadrul Uniunii Europene

Problema prevenirii si combaterii criminalitatii internationale a devenit o preocupare deosebit de importanta pentru comunitatea internationala, aflandu-se pe agenda de lucru a tuturor organismelor specializate sau cu preocupari in acest domeniu, fie din cadrul O.N.U., fie din cadrul unor organizatii regionale. In randul acestor organisme se inscriu si comunitatile europene, respectiv Uniunea Europeana, care inca din Tratatul de constituire a C.E.E. (art .7a, 8-8c si 100) au initiat bazele unei colaborar a statelor in scopul prevenirii si combaterii criminalitatii .

Primele actiuni concrete cu relevanta practica si in plan legislativ au fost semnarea la Schengen, in 1985 a unui acord intre Germania, Franta, Belgia, Olanda si Luxemburg, prin care se urmarea libera circulatie a persoanelor intre aceste state, efectuarea si intarirea controlului la granitele exterioare ale spatiului geografic format din acestea. A urmat semnarea la 14 iunie 1990 a Conventiei de aplicare a Acordului de la Schengen, care prevede masuri pentru asigurarea securitatii interne a spatiului prin transferarea controlului la granitele exterioare. Aceste masuri se refera la:

• crearea unui Sistem de Informatii Schengen (S.I.S.) care sa permita statelor-parti sa obtina date despre persoanele care intra in acest spatiu si activitatile infractionale pe care le desfasoara (trafic de arme, falsuri de moneda, spalarea banilor, trafic cu masini furate, falsul de documente, etc.), la care au acces fortele de politie din aceste state, sistem care este permanent actualizat;
• verificarea persoanelor la punctele de intrare in spatiul Schengen sa se faca, pe cat posibil, in mod uniform (si daca se poate, chiar la granitele exterioare ale Uniunii Europene);
• cresterea cooperarii intre fortele de politie prin crearea unor structuri de comunicatii, exercitii comune, supravegherea trecerilor de frontiera si exercitarea dreptului de urmarire;
• obligatia de a da altor state membre orice informatii care pot fi utile pentru prevenirea criminalitatii;
• cresterea cooperarii in lupta impotriva drogurilor, a traficului si consumului acestora;
• armonizarea legislatiilor statelor membre in ceea ce priveste detinerea de arme de foc[43].

Acordul de la Schengen a fost si este considerat ca punct de plecare in proiectul de integrare a justitiei si afacerilor externe in cadrul politicilor de baza ale Uniunii Europene.

Pana la elaborarea Tratatului de la Maastricht, cooperarea intre fortele de securitate ale statelor comunitare se realiza in cadrul unor intalniri informale in cadrul grupului Trevi, care reuneau ministrii de justitie si de interne ai statelor membre, fara a beneficia de un cadru legal.

Tratatul de la Maastricht stabileste in art. K.l urmatoarele domenii de interes comun a statelor in cadrul J.A.I.:

Ø      politica privind azilul;

Ø      regulile de trecere a frontierelor externe ale statelor membre de catre persoane si controlul acestora;

Ø      politica privind imigratia si politica privind cetatenii statelor terte (intrarea si circulatia lor, conditiile de sedere inclusiv intregirea familiilor si accesul la locurile de munca, lupta contra imigrarii, a sederii ilegale si a muncii ilegale a acestora);

Ø      lupta impotriva toxicomaniei;

Ø      lupta impotriva fraudei la scara internationala;

Ø      cooperarea judiciara in materie civila;

Ø      cooperarea judiciara in materie penala;

Ø      cooperarea vamala;

Ø      cooperarea politieneasca in vederea prevenirii si combaterii terorismului, a traficului ilicit de droguri si a altor forme grave ale criminalitatii internationale si organizarea la nivelul Uniunii Europene a unui sistem de schimburi de informatii in cadrul unui Oficiu European de Politie (EUROPOL).

Tratatul de la Amsterdam cuprinde si el prevederi importante in acest domeniu, respectiv in titlul VI intitulat "Dispozitii comune asupra cooperarii judiciare si politienesti in materie penala" (art. K.l - K.14) si introduce titluri noi privind diferitele forme de cooperare: titlul III A -"Vize, azil, imigratie si alte politici care tin de libera circulatie a persoanelor", titlul VI A - "Ocuparea fortei de munca" ; titlul A - "Cooperarea vamala". Fiecare dintre aceste titluri sunt deosebit de complexe din punct de vedere al reglementarilor pe care le cuprind .

In conformitate cu prevererile Tratatului Constitutional European[45] domeniile criminalitatii sunt urmatoarele: terorismul, traficul de persoane si exploatarea sexuala a femeilor si copiilor, traficul de droguri, traficul ilicit de arme, spalarea banilor, coruptia, falsificarea mijloacelor de plata, infractiunea informatica si criminalitatea organizata .

In functie de evolutia criminalitatii, Consiliul de Ministri poate adopta o decizie europeana care sa identifice alte domenii ale criminalitatii care indeplinesc criteriile mentionate. Consiliul hotaraste in unanimitate, dupa aprobarea Parlamentului European[47].

In cazul in care apropierea normelor de drept penal se dovedeste esentiala pentru a asigura punerea in aplicare efectiva a politicii Uniunii intr-un domeniu care a facut obiectul masurilor de armonizare, legile cadru europene pot stabili reguli minime referitoare la definirea infractiunilor penale si sanctiunilor in domeniul de interes.

Tratatul mai prevede ca legile sau legile cadru europene pot stabili masuri pentru incurajarea si sprijinirea actiunii statelor membre in domeniul prevenirii criminalitatii. Aceste masuri nu includ apropierea dispozitiilor legale si de reglementare ale statelor membre.

Ultima sectiune a capitolului VI al Partii a III-a a Tratatului mentionat se refera la cooperarea politieneasca[48], care implica toate autoritatile competente din statele membre, inclusiv politia, vama si alte servicii specializate in domeniul prevenirii, descoperirii si investigarii infractiunilor. Prin legi cadru vor putea fi stabilite masuri privind strangerea, stocarea, prelucrarea si analizarea informatiilor in domeniu, precum si schimbul de informatii; sprijinirea formarii profesionale a personalului, precum si cooperarea privind schimbul de personal si echipament si cercetarea criminalistica; tehnici comune de investigare privind depistarea unor forme grave de criminalitate organizata.

De asemenea, se prevede ca o lege sau o lege cadru europeana a Consiliului de Ministri poate stabili masurile privind cooperarea operationala intre autoritatile mentionate. In asemenea situatii, Consiliul de Ministri hotaraste in unanimitate, dupa consultarea Parlamentului European.