Conceptul de libera circulatie pana la Actul Unic European

Conceptul de libera circulatie pana la Actul Unic European

Nu putem trece cu vederea primul pas, destul de timid intr-adevar, spre o libera circulatie a persoanelor in spatiul comunitar: Articolul 69 al Tratatului de la Paris[1], articol in care se cerea statelor membre sa elimine orice restrictie pe motiv de nationalitate in cazul angajarii unui lucrator cetatean al statelor membre in industria carbunelui si otelului.

Tratatul de constituire a Comunitatii Europene: libera circulatie a persoanelor?

Totusi fundamentul liberei circulatii a persoanelor este constituit de catre Tratatul CE[3] ce contine prevederi menite sa sustina aceasta afirmatie:

Articolul 3(c)[4] stabileste ca una dintre activitatile Comunitatii este reprezentata de 'eliminarea, intre statele membre, a obstacolelor in calea liberei circulatii a persoanelor, serviciilor si capitalului';

Articolul 6 statueaza faptul ca 'in scopul aplicarii prezentului Tratat, si fara a aduce prejudicii vreunei prevederi speciale incluse in acesta, este interzisa orice discriminare pe motiv de nationalitate'.

Mai mult, trebuie precizat ca aceste prevederi erau incluse, in versiunea initiala, in Partea a II-a a Tratatului denumita 'Fundamentele Comunitatii'.

Daca facem insa referire la Articolele 48, 52 sau 59[5] TCE putem afirma, fara teama de a gresi, ca TCE considera indivizii ca fiind actori economici, factori de productie, nu persoane. Acestia au anumite drepturi doar daca joaca un rol, nu prea bine definit, in procesul de productie. Singura mentiune ce da personalitate lucratorului comunitar, dincolo de calitatea sa de actor economic, este Articolul 48(3)(d) ce permite acestuia sa ramana pe teritoriul statului membru respectiv dupa ce a fost angajat. In particular, putem nota faptul ca Articolul 48 nici macar nu face referire la cetatenii statelor membre, ci la lucratorii din statele membre. Au aparut chiar o serie de discutii intre legiuitorul comunitar si Curtea Europeana de Justitie privind aceasta formulare, iar CEJ a acceptat faptul ca se face referire doar la lucratorii cetateni ai statelor membre.

TCE reprezinta, asadar, fundamentul legal doar pentru libera circulatie a fortei de munca constituita din cetatenii statelor membre. Vom vedea ca nu se pune problema unei libere circulatii a persoanelor pentru cel putin inca 30 de ani, ci doar a reglementarii adecvate a acestui prim nivel al liberei circulatii, si anume cel al mobilitatii fortei de munca.

Libera circulatie a lucratorilor: consolidarea prin jurisprudenta

Reglementarile fundamentale pentru libera circulatie a lucratorilor, prezentate in Articolele 48 - 51 TCE[6], nu stabilesc doar principiile liberei circulatii, ci stipuleaza si anumite drepturi care insotesc aceste principii (tratament nediferentiat in ocuparea fortei de munca, dreptul de libera circulatie si dreptul de stabilire oriunde pe teritoriul Comunitatii). Aceste drepturi sunt limitate insa in cazul in care statele membre invoca politica publica, securitatea publica sau sanatatea publica, iar in cazul serviciilor publice nu se aplica .

Cu toate acestea, pana in momentul aparitiei instrumentelor de implementare a acestor prevederi, libera circulatie a fortei de munca in cadrul Comunitatii reprezenta una dintre responsabilitatile nationale. Orice lucrator strain intra sub incidenta legislatiei privind imigratia, trebuia sa ceara permise de munca si de rezidenta pentru statul respectiv si chiar sa le obtina inainte de a intra pe teritoriul acestuia. Singura reglementare era reprezentata de Directiva 64/221[8] ce viza doar exceptiile nu si regula de aplicare a acestor prevederi!

In luna octombrie a anului 1968 sunt adoptate insa doua acte legislative ce implementeaza compromisul politic si juridic stabilit de Tratatul de la Roma: dreptul national privind imigratia nu se mai aplica lucratorilor din statele membre, intrucat acestia intra de acum inainte sub incidenta legislatiei comunitare. Ne referim la Regulamentul 1612/68 privind libera circulatie a fortei de munca si la Directiva 68/360 privind abolirea restrictiilor asupra circulatiei si liberei rezidente a lucratorilor statelor membre si a familiilor acestora, reglementari pe care le vom analiza dupa clarificarea notiunii de 'lucrator'. Inca de la primele verdicte, din anii '70, Curtea Europeana de Justitie a confirmat faptul ca dreptul la libera circulatie si nediscriminarea pe motiv de nationalitate sunt direct aplicabile si prevaleaza in fata legislatiei nationale. Mai mult, CEJ a evidentiat dimensiunea sociala a dreptului la libera circulatie: conform principiului nediscriminarii, lucratorii migranti si membrii familiilor lor au dreptul la toate beneficiile 'legate sau nu de contractul de angajare, dar care sunt acordate in principal lucratorilor autohtoni fie datorita statutului de lucrator, fie datorita simplului fapt ca sunt rezidenti pe teritoriul statului respectiv'.

Anul 1968 poate fi considerat punctul de plecare in crearea unei libertati reale de circulatie a fortei de munca in spatiul comunitar.

Semnificatia termenului 'lucrator'

Asadar, principiul liberei circulatii se aplica tuturor lucratorilor cetateni ai statelor membre, inclusiv celor din teritoriile care intra sub jurisdictia statelor membre[9]. Cum anume se poate stabili insa daca un cetatean reprezinta sau nu un lucrator? Intrucat nu se putea apela nici la Tratat, nici la legislatia derivata pentru a da o definitie termenului 'lucrator', a fost de competenta Curtii de Justitie sa determine atat semnificatia cat si aplicabilitatea termenului.

Prima definitie categorica a fost data in cazul Levin[10]. In acest caz, CEJ a emis un principiu general conform caruia reglementarile referitoare la libera circulatie a fortei de munca se aplica numai 'activitatilor eficiente si reale, fiind excluse activitatile la scara atat de redusa incat pot fi privite ca fiind marginale sau minore' . Astfel, a concluzionat CEJ, aceste reglementari sunt garantate numai pentru 'libera circulatie a persoanelor care depun sau doresc sa depuna o activitate economica'. Curtea nu a definit si termenul de 'activitate economica', dar a identificat in alte decizii conditiile ce fac ca o activitate desfasurata sa fie interpretata sau nu in sensul acestei definitii.

Un caz ulterior, cazul Kempf[12], a dus la stabilirea faptului ca o persoana angajata intr-o activitate part-time reala nu poate fi exclusa de la aplicabilitatea Articolului 48 TCE doar pe motiv ca venitul realizat de aceasta este mai mic decat nivelul minim pentru subzistenta, in cazul in care persoana in cauza suplimenteaza acest venit prin 'alte venituri legale pentru a subzista'. Este irelevant daca aceste alte venituri pentru a subzista deriva din venituri pe proprietate, de la alti membri ai familiei, sau din alocatii de stat . Stabilind acest principiu fundamental, Curtea a judecat cazurile ulterioare tinand cont numai de litigiul in cauza:

in cazul Steymann[14], a hotarat ca o persoana care lucra ca instalator pentru o comunitate religioasa din Est, fara a fi platita ca atare, dar ale carei nevoi erau satisfacute de comunitate, are statutul de 'lucrator'; la aceeasi concluzie s-a ajuns si in cazul Lawrie-Blum referitor la un practicant care preda cateva ore pe saptamana;

in schimb, in cazul Bettray[16], referitor la activitatea depusa prin intermediul unei scheme de plasare ca alternativa la ajutorul de somaj, persoana in cauza nu a fost catalogata ca 'lucrator'.

Unul dintre cazurile celebre datorita pretentiei reclamantului de a primi statutul de 'lucrator', desi acesta nu avea loc de munca, este cazul Antonissen[17]. Cetateanul belgian respectiv sustinea ca, desi dupa 6 luni nu si-a gasit nimic de lucru in Marea Britanie, este dreptul sau de a nu fi expulzat. Curtea a decis ca legislatia britanica, conform careia un cetatean comunitar de alta nationalitate era nevoit sa paraseasca tara dupa sase luni in cazul in care nu gaseste de lucru, este compatibila cu dreptul comunitar, exceptand cazul in care respectivul dovedeste ca a cautat in continuu de lucru, avand o sansa reala de a fi angajat . Se remarca incercarea Curtii de a lasa tribunalului national responsabilitatea evaluarii reglementarii nationale in lumina prevederilor comunitare.

Principiul nediscriminarii

Trebuie subliniat faptul ca, din momentul in care o persoana are statutul de 'lucrator', dreptul comunitar ii confera acesteia o serie de beneficii. Mai mult, o persoana odata acceptata ca lucrator migrant, se poate bucura fara exceptie de aceleasi drepturi ca orice alt lucrator care are cetatenia tarii respective. Legiuitorii Comunitatii au anticipat in mod corect aparitia anumitor probleme in acest sens, probleme ce trebuiau rezolvate prin procedurile complicate din fata CEJ. Conform vechiului principiu ce spune ca este mai bine sa previi decat sa vindeci, institutiile Comunitatii au elaborat o serie de instrumente de legislatie derivata care dau substanta principiului nediscriminarii. Acestea acopera dreptul de a intra in tara si dreptul la rezidenta, accesul egal la conditiile de ocupare a fortei de munca, dreptul de sedere pe teritoriul tarii gazda dupa incheierea perioadei de angajare, etc.

a) Dreptul de a intra in tara si dreptul la rezidenta

Directiva 68/360 a fost adoptata de catre Consiliul UE pentru abolirea restrictiilor in domeniul circulatiei si rezidentei cetatenilor comunitari. Aceasta recunoaste totusi anumite formalitati care trebuie indeplinite in acest scop, chiar daca tinde sa le reduca la minim. Drepturile implicate nu depind insa in totalitate de statul membru gazda. Astfel, statele membre trebuie sa acorde cetatenilor lor dreptul de a parasi teritoriul pentru a munci in alta parte in Uniunea Europeana, prin simpla eliberare de pasapoarte valide sau de legitimatii valide de intrare valabile pentru toate statele membre si pentru tertele tari pe care cetateanul este nevoit sa le tranziteze[19].

Inevitabil, se ridica intrebarea: ce masuri pot fi luate de catre statele membre impotriva unui lucrator care migreaza, si care nu se conformeaza formalitatilor. Acesta a fost litigiul in cazul Pieck[20], caz in care Curtea a hotarat ca neconformarea cu cerintele Directivei 68/360, mai precis lucrul in conditiile lipsei unui permis de rezidenta, nu poate fi penalizata intr-un mod drastic (ca masuri disproportionate de penalizare au fost catalogate expulzarea si inchisoarea) intrucat se constituie intr-o bariera pentru libera circulatie a persoanelor.

b) Accesul la conditiile de ocupare a fortei de munca

Articolul 48(2) TCE cere statelor membre sa abroge discriminarile pe motiv de nationalitate in domeniul ocuparii fortei de munca, al remunerarii si al altor conditii legate de ocuparea fortei de munca. In acest sens, a fost adoptat Regulamentul 1612/68, ce grupeaza cele mai importante prevederi in Partea I care este impartita in trei titluri.

Titlul I se ocupa de eligibilitatea pentru ocuparea fortei de munca. Prima prevedere afirma ca principiu general faptul ca orice cetatean comunitar, indiferent de locul de rezidenta, poate ocupa un loc de munca sau poate continua sa se angajeze in alt stat membru conform legilor in vigoare; in acest sens, cetateanul are aceleasi drepturi ca si cetatenii statului gazda[21]. De asemenea, sunt declarate ca inaplicabile orice prevederi legislative interne care contravin principiului nediscriminarii . Fiind deja o realitate a abordarii institutiilor Comunitatii in alte domenii de activitate, aceasta regula se aplica nu numai prevederilor care fac o evidenta discriminare pe motive de nationalitate, ci si celor care au ca efect practic excluderea cetatenilor comunitari straini de la postul de munca oferit. Nu se aplica insa si cerintelor de natura lingvistica pentru ocuparea postului . De asemenea, statele membre nu pot conditiona angajarea unui cetatean comunitar din alt stat de criterii medicale, profesionale sau de alte criterii care sunt discriminatorii pe motiv de nationalitate .

Titlul II stabileste reguli referitoare la ocuparea fortei de munca si la tratamentul nediferentiat. Astfel, lucratorii care migreaza nu pot fi tratati diferit de cei ai statului gazda din punct de vedere al conditiilor de angajare, al remunerarii, concedierii sau reangajarii. In plus, se vor bucura de aceleasi avantaje sociale si fiscale ca cei ai statului gazda[25]. Notiunea de 'avantaj social' nu poate fi interpretata intr-o maniera restrictiva: poate acoperi calatoria cu trenul la pret redus , daca acest lucru este prevazut si pentru muncitorii autohtoni, sau conditii care nu au absolut nimic de a face cu angajarea ca atare. In cazul Mutsch , un procuror belgian a incercat - din motive cunoscute numai de acesta - sa impiedice un luxemburghez de a se adresa unui tribunal penal in limba germana . desi acesta locuia in Eupen (o localitate belgiana in care limba folosita este germana), belgienii avand in schimb acest drept! CEJ a decis ca, in ciuda faptului ca aceasta conditie lingvistica nu are de a face cu contractul de angajare, alegerea limbii in fata instantei este o problema importanta; daca cetatenii straini sunt tratati diferit din acest punct de vedere, se poate crea un obstacol in calea liberei circulatii a fortei de munca.

Titlul III se ocupa de familiile lucratorilor. Lucratorul care migreaza poate fi insotit de sotul/sotia acestuia si de cele mai apropiate rude, indiferent de nationalitatea acestora[28]. Rudelor care nu intra in aceasta categorie, dar care depind sau traiesc impreuna cu acesta, statul membru este obligat sa le faciliteze admiterea in tara. Trebuie insa puternic subliniat faptul ca drepturile familiei depind in totalitate de catalogarea acestuia ca 'lucrator' in sensul Articolului 48 TCE. Acest lucru poate duce la situatia absurda in care familia lucratorului migrant are mai multe drepturi decat familia lucratorului autohton. Aceasta este concluzia desprinsa din hotararea CEJ in cazul Morson , in care statului olandez i s-a permis sa refuze dreptul la rezidenta pentru membrii familiei, de origine surinameza, a unor cetatenii olandezi pe motiv ca nici unul dintre cei din urma nu reprezenta un lucrator migrant. In timp ce un cetatean comunitar munceste - ca angajat sau liber profesionist - pe teritoriul altui stat membru, sotul/sotia si copii acestora se pot angaja in statul respectiv, chiar daca nu sunt cetateni comunitari , castigul sotului/sotiei fiind irelevant. Astfel, in cazul Gl , un doctor cipriot casatorit in Marea Britanie a fost declarat ca depinzand de sotie, chiar daca acesta castiga mult mai mult decat sotia sa.

c) Dreptul de sedere dupa incheierea perioadei de angajare

Conform Regulamentului 1251/70, statele membre nu pot cere lucratorilor care migreaza sa paraseasca tara dupa incheierea perioadei de angajare pe motiv de pensionare sau incapacitate de munca. Lucratorii care s-au pensionat obtin dreptul de rezidenta in continuare odata ce au atins varsta prevazuta pentru pensionare, iar cei care sunt in incapacitate de a continua activitatea pot beneficia de acest drept daca au fost angajati in statul respectiv timp de 12 luni, fiind rezidenti de cel putin trei ani[32]. Membrii familiei lucratorului pensionat sau in incapacitate de a continua activitatea pot ramane in statul respectiv dupa decesul acestuia .

d) Prevederi referitoare la asigurarile sociale

Articolul 51 TCE cere Consiliului UE sa adopte instrumente care sa permita lucratorilor adunarea perioadelor de lucru in diferitele state membre in scopul calcularii sumelor din asigurari care le sunt datorate, iar acestea sa poata fi platite in orice stat membru. In caz contrar, lucratorii ar fi descurajati in tentativa de a cauta de lucru intr-un alt stat membru, ceea ce ar fi un obstacol indirect pentru libera circulatie a fortei de munca.

Principalul act legislativ in acest sens a fost Regulamentul 1408/71, regulament ce nu era destinat armonizarii asigurarilor sociale in Comunitate, ci aplicarii coordonate a prevederilor nationale relevante astfel incat lucratorul care migreaza sa nu sufere din cauza faptului ca a lucrat in diferite state membre. Regulamentul se bazeaza pe o serie de principii detaliate mai jos.

Principiul universalitatii acopera atat beneficiarii sistemului cat si asigurarile sociale. Referitor la beneficiarii sistemului infiintat prin acest regulament, acestia nu se rezuma la forta de munca in sensul Articolului 48 TCE; sub incidenta regulamentului intra si liber profesionistii, familiile acestora, apatrizii si refugiatii[34]. Curtea de Justitie a dezvoltat si mai mult descrierea astfel facuta: chiar si persoanele care trec frontiera in alt scop decat pentru a munci pot fi eligibili in acest sens. In cazul Hessische Knappschaft , un miner german a fost ucis in timpul vacantei sale in Franta. Asigurarile sociale germane au platit sumele cuvenite familiei acestuia, incercand sa recupereze banii de la soferul care a cauzat accidentul. Societatea de asigurare a acestuia a obiectat, argumentand ca respectivul miner nu se afla in Franta pentru a munci. Curtea a hotarat ca in acest caz termenul 'lucrator' nu este restrictionat in sensul celor care circula in Comunitate pentru cautarea unui loc de munca . Dupa cum se afirma mai sus, principiul universalitatii se aplica si tuturor sistemelor de asigurari sociale (speciale sau generale, deschise sau inchise) de plati pentru: caz de boala si maternitate, invaliditate, pensionare la limita de varsta, accidente la locul de munca si boli profesionale, deces, somaj si pensie de urmas .

Principiul nediscriminarii cere ca toti rezidentii aflati pe teritoriul unui stat membru sa fie tratati in mod egal[38]: acestia vor avea aceleasi obligatii si se vor bucura de aceleasi drepturi oferite de legislatia nationala ca si cetatenii statului respectiv . Din acest motiv, lucratorii migranti nu pot fi exclusi de la asigurarile sociale nationale si nu pot fi impiedicati sa faca contributii la asigurari sociale sau sa plateasca taxe care sunt aplicabile cetatenilor statului respectiv . Nediscriminarea este valabila si pentru ucenicii care migreaza; contributiile lor la asigurarile sociale trebuie calculate conform acelorasi criterii care sunt aplicabile ucenicilor cetateni ai statului respectiv . Scopul acestui Regulament il reprezinta situarea lucratorului migrant pe picior de egalitate cu cel al tarii gazda si nu avantajarea primului in raport cu cel de al doilea. In consecinta, permite lucratorului care migreaza sa insumeze perioade consecutive in care a platit asigurarile sociale, fara a-i oferi oportunitatea de a beneficia de plati simultane.

Pe de o parte, cateva articole din regulament cer autoritatilor de asigurari sociale din statele membre sa trateze fiecare din perioadele de angajare, asigurare sau rezidenta ale lucratorului care migreaza, ca si cum acest lucru s-ar fi intamplat in propria sa tara, indiferent daca este vorba de pensie suplimentara pe caz de boala sau maternitate, pensie la limita de varsta si pensie de urmas, ajutor de somaj[43], etc. Pe de alta parte, Regulamentul stabileste ca lucratorul care migreaza intra sub incidenta legilor unui singur stat membru la un moment dat . Deoarece legislatia in domeniul asigurarilor sociale nu este inca armonizata (dar si datorita neglijentei autoritatilor de asigurari sociale), s-a ajuns ca unii lucratori sa poata beneficia totusi de asigurari simultane. Se incearca evitarea acestui pericol prin prevederea imposibilitatii autoritatilor de a oferi si de a mentine dreptul la mai multe pensii suplimentare de acelasi fel pentru aceeasi perioada de asigurare obligatorie . Sistemul prevazut in regulament nu are neaparat ca scop insumarea pensiilor, ci incearca sa asigure calcularea fara pierderi a acestora. Astfel, prevede anumite masuri de siguranta pentru ca reclamantul sa nu fie dezavantajat de diferentele dintre nivelele pensiilor din diferite state membre. Asemenea discrepante pot fi rezolvate facand institutiile statului implicate in proces sa acorde cea mai mare pensie tinand cont de nivelele minim si maxim.

Exceptiile de la libera circulatie a fortei de munca

Beneficiile reflectate de masurile de implementare a principiului nediscriminarii sunt limitate de o serie de exceptii si chiar inexistente in cazul serviciilor publice.

Articolul 48(3) TCE confera autoritatilor nationale dreptul de a mentine sau introduce anumite limite in libera circulatie a fortei de munca, pe motive ce tin de politica publica, siguranta publica sau sanatate publica. O reglementare similara se afla in Articolul 56(1) TCE referitoare la libertatea de stabilire, iar Articolul 56(2) TCE cere legiuitorului Comunitatii sa emita directive pentru coordonarea prevederilor nationale legate de exceptia de la libera circulatie a persoanelor[47]. Consiliul a adoptat o serie de directive, dintre care cea mai importanta a fost deja mentionata: Directiva 64/221.

Aplicabilitatea exceptiei este si ea caracterizata de principiul universalitatii: directiva se aplica tuturor cetatenilor Comunitatii care au rezidenta sau calatoresc dintr-un stat membru in altul (persoane angajate, liber profesionisti sau beneficiari ai unor servicii, dar si membrilor familiilor lor)[48] si este valabila pentru toate masurile aplicabile persoanelor enumerate mai sus pentru intrari, permise de rezidenta sau expulzari . Principiul a fost extins de CEJ prin hotararea ca aceste reglementari sa se aplice nu numai circulatiei transfrontaliere, ci si in cazul cetatenilor extracomunitari care intra pe teritoriul unui stat membru.

Daca directiva prevede ca expirarea unei carti de identitate sau a unui pasaport nu pot fi invocate in expulzarea unei persoane[50], mai general, Curtea a hotarat ca simplul esec al unui cetatean comunitar de a indeplini formalitatile legale privind accesul, circulatia sau rezidenta nu justifica un ordin de expulzare . In plus, orice stat care emite o carte de identitate trebuie sa permita detinatorului reintrarea pe teritoriul sau chiar daca acea carte nu mai este valabila sau daca nationalitatea acestuia este subiectul unui litigiu .

Primul test adevarat in privinta aplicabilitatii prevederilor directivei a fost faimosul caz Van Duyn[53]. D-na Van Duyn, cetatean olandez, a sosit in Marea Britanie pentru a ocupa postul de secretar al Bisericii Scientologice. Autoritatile britanice i-au refuzat intrarea in tara pe motiv ca secta respectiva reprezinta un pericol pentru societate. Curtea a trebuit sa stabileasca daca a fi membrul unei organizatii sau secte constituie 'comportament personal' in sensul Directivei 64/221. Precizand ca statele membre au libertate de actiune in acest domeniu, CEJ a trebuit sa raspunda principalei obiectii ridicate de reclamant: in Marea Britanie nu era interzisa afilierea la Biserica Scientologica. Replica CEJ - afirmarea pozitiei statului membru prin declararea activitatii ca fiind un pericol pentru societate si luarea de masuri administrative in consecinta, nu inseamna ca activitatea in cauza este scoasa in afara legii - putem spune ca nu indeplineste conditiile testului de discriminare. In final, cazul a fost castigat de autoritatile britanice. La momentul respectiv s-a vehiculat ideea ca decizia Curtii a fost influentata de apropiatul referendum din Marea Britanie pentru intrarea in Comunitate. Nu era prima data cand Curtea era acuzata de acest lucru; in plus, la foarte putin timp dupa, Curtea a avut rezerve fata de propria sa decizie .

Articolul 48(4) TCE separa prevederile pentru libera circulatie a fortei de munca de angajarea in sectorul serviciilor publice. Se face referire la orice post detinut intr-o institutie publica? Raspunsul Curtii de Justitie a fost negativ, ea delimitand exceptiile prin decizia din cazul Commission v Belgium[55], in care a hotarat ca Articolul 48(4) TCE se aplica posturilor care implica 'asocierea cu sarcini ce apartin serviciilor corect numite ca fiind publice'. Astfel, activitatile din sfera sectorului public pentru care statul nu isi asuma responsabilitatea nu intra sub incidenta acestei prevederi .

Libertatea de stabilire, libertatea de a furniza servicii: aspecte ce implica libera circulatie a persoanelor

Aceste doua libertati sunt tratate in capitole separate ale TCE. Oricum, natura lor face ca abordarea comuna sa fie pertinenta. Strict vorbind, libertatea de a furniza servicii nu are de a face cu libera circulatie a persoanelor, avand in vedere ca filosofia acesteia este ca oricine isi poate oferi serviciile oriunde in Comunitate chiar daca cel care furnizeaza serviciile nu trece frontiera. In practica insa, cel care furnizeaza servicii in alt stat membru este inclinat sa calatoreasca in acest scop, avand nevoie de libertatile conferite in acest sens prin dreptul comunitar. In plus, aceasta abordare comuna este autorizata intr-o anumita masura chiar prin dreptul comunitar - ca marturie stau diferitele acte legislative bazate pe ambele prevederi ale Tratatului.

Conform Articolului 52 TCE - paragraful 2, putem trage concluzia ca libertatea de stabilire inseamna libertatea de a avea rezidenta permanenta in alt stat membru cu scopul exercitarii unei activitati profesionale alta decat cea ca angajat platit - fie ca liber profesionist, fie prin infiintarea unei firme. Aceasta libertate acopera si asa numitul drept la 'a doua resedinta' in alt stat membru, adica dreptul de a infiinta o filiala sau reprezentanta a unei firme existente in alt stat.

In ceea ce priveste libertatea de a furniza servicii, Articolul 60 TCE ne da o definitie detaliata. Astfel, serviciile sunt 'furnizate in scopul remunerarii, atata timp cat nu sunt guvernate de prevederi referitoare la libera circulatie a bunurilor, capitalului si persoanelor'. Mai precis, notiunea de 'serviciu' include: activitati de natura industriala, activitati comerciale, industrie manufacturiera si activitatile 'profesionale' (asa numitele profesiuni 'liberale'). In final se precizeaza ca persoanele ce furnizeaza astfel de servicii pot activa temporar in statul in care sunt furnizate serviciile, in aceleasi conditii care sunt impuse cetatenilor tarii respective. Curtea a extins aceste drepturi prin decizia din cazul Luisi and Carbone[57]: 'libertatea de a furniza servicii include libertatea, din partea beneficiarului, de a calatori in alt stat membru pentru a-i fi furnizate serviciile, fara a fi obstructionat de restrictii, chiar legate de plati, iar turistii, persoanele care primesc tratament medical sau persoanele care calatoresc in scop educational sau pentru afaceri trebuie priviti ca beneficiari ai serviciilor'. Trebuie precizat insa ca prevederile referitoare la libertatea de a furniza servicii nu se pot aplica in cazuri in care activitatea in cauza este restrictionata de un stat membru .

Articolul 55 TCE exclude de la libertatea de stabilire si cea de a furniza servicii orice activitate relationata, chiar si ocazional, cu exercitarea autoritatii oficiale. Este evident corespondentul 'exceptiei de la politica publica' prevazuta in Articolul 48 TCE pentru libera circulatie a fortei de munca. Si in acest caz, Curtea de Justitie a incercat o interpretare cat mai stricta. In cazul Reyners[59] (cetatean olandez, avand diploma in drept obtinuta in Belgia, ce a fost impiedicat sa practice in cadrul baroului din Bruxelles), CEJ a adaugat ca pentru a intra sub incidenta Articolului 55 TCE, activitatea in cauza trebuie sa fie relationata direct si specific de exercitarea autoritatii oficiale. Autoritatile belgiene s-au bazat pe Articolul 55 TCE, paragraful 1 pentru a justifica reglementarile care restrictionau accesul strainilor in Barou, subliniind ca uneori, membri Baroului sunt chemati pentru a completa un grup de judecatori. Curtea a spus ca aceasta posibilitate este separata de activitatea profesionala in discutie. Activitatile tipice ale profesiei sunt de a acorda asistenta juridica si de a reprezenta clientii . Astfel, reglementarile belgiene care il opreau sa isi practice profesia in cadrul baroului din Bruxelles au fost declarate ilegale de CEJ.

Un caz asemanator, dar implicand discriminarea indirecta, a fost cazul Thieffry[61]. In acest litigiu, reclamantul a fost un avocat belgian care si-a obtinut diploma in Belgia si a dorit sa intre in Baroul din Paris (spre deosebire de Reyners, care si-a obtinut diploma in aceeasi tara in care a dorit sa si practice). Desi diploma belgiana necesara practicarii avocaturii era recunoscuta in Franta ca fiind echivalenta cu cea franceza, cererea sa a fost refuzata. Curtea a hotarat ca ar apare o restrictie nejustificata la dreptul de stabilire in cazul in care admiterea practicarii unei anumite profesii ar fi refuzata unei persoane a carei diploma este recunoscuta ca echivalenta cu cea nationala, si care ar indeplini toate celelalte conditii pentru a putea profesa in tara respectiva.

a) Calificarile educationale

Un potential obstacol in calea celor care doresc sa profite de pe urma mobilitatii persoanelor consta in diferentele considerabile existente intre calificarile educationale din diferite state membre, de multe ori autoritatile nationale refuzand sa recunoasca calificarile acordate de alt stat membru. Din acest motiv, Articolul 57 TCE prevede adoptarea unor directive pentru recunoasterea reciproca a 'diplomelor, certificatelor, sau a altor dovezi de calificare oficiala', adoptarea unor directive pentru coordonarea reglementarilor nationale referitoare la abordarea si determinarea ocupatiilor liber profesionistilor si eliminarea restrictiilor ce depind de coordonarea conditiilor in care profesiunile respective sunt exercitate.

In implementarea Articolului 57 TCE, legiuitorul Comunitatii a adoptat directive care sa reflecte abordarea descrisa mai sus, pentru fiecare sector in parte[62]. Aceasta metoda este insa laborioasa si produce serioase intarzieri. Este de inteles frustrarea unui liber profesionist , care a constat ca indivizii nu pot reclama drepturile oferite de Articolele 52 sau 59 TCE pana in momentul expirarii perioadei tranzitorii prevazute in directiva din sectorul respectiv . Din aceste motive a fost incercata o noua abordare pe la sfarsitul anilor '80, care a cautat sa stabileasca standarde generale de baza care trebuie satisfacute, in locul metodei sectoriale, punandu-se bazele Directivei 89/48 referitoare la Sistemul General pentru Recunoasterea Diplomelor din Invatamantul Superior (vezi in capitolul urmator).

b) Armonizarea legislatiei agentilor economici

Libera circulatie a persoanelor nu se refera numai la indivizi ca persoane fizice, ci si la entitati care isi asuma personalitate juridica. Acestea sunt persoane create artificial, infiintate de persoane fizice si care obtin drepturi si obligatii separate de cele detinute de cei care le-au infiintat. Din momentul in care obtin personalitatea juridica, se pot bucura de beneficiile libertatii de stabilire. In acest scop legiuitorul UE trebuie sa adopte directive care sa armonizeze acele masuri de protejare impuse corporatiilor de catre autoritatile nationale pentru a apara atat interesele publicului, cat si interesele firmelor membre[65]. Si in acest caz, programul legislativ a suferit intarzieri. Unul din motive este ca mai multe directive s-au dovedit a fi dificile din punct de vedere politic, ca de exemplu A Cincea Directiva care prevede participarea obligatorie a muncitorilor in managementul firmelor. Pana la nivelul anului 1986 au fost adoptate doar sapte din cele douasprezece directive din domeniul legislatiei agentilor economici: prima Directiva privind divulgarea de informatii vitale pentru protectia actionarilor si a altor persoane (68/151); a doua Directiva privind infiintarea firmelor cu raspundere publica limitata, si mentinerea si modificarea capitalului acestora (77/91); a patra Directiva privind conturile firmelor (78/660); a treia Directiva privind fuzionarea firmelor cu raspundere publica limitata (78/855); a sasea Directiva privind divizarea firmelor cu raspundere publica limitata (82/891); a saptea Directiva privind conturile consolidate (83/49); a opta Directiva privind auditorii statutari (84/253).

Toate aceste consideratii ne confirma faptul ca, desi TCE afirma datoria Comunitatii de a asigura libera circulatie a persoanelor, pana la sfarsitul anilor '80 eforturile depuse in acest sens au reusit sa reglementeze partial aspectele legate de libera circulatie a anumitor categorii de persoane: lucratorii si familiile acestora, furnizorii de servicii si agentii economici. CEJ a jucat un rol extrem de important in consolidarea acestui proces atat prin semnalarea si eliminarea neclaritatilor, cat si prin semnalarea golurilor legislative. Inca nu se face remarcata la nivelul Comunitatii intentia de a extinde drepturile categoriilor mai sus mentionate asupra tuturor cetatenilor statelor membre, ci mai degraba preocuparea de imbunatatire a cadrului legislativ deja existent pentru aceste categorii.

Initiative in afara cadrului comunitar

Totusi aceasta intentie a fost prezenta si a evoluat intr-un plan paralel cu cel comunitar: cel al cooperarii ad hoc intre statele membre in domeniul justitiei si afacerilor interne. De ce o cooperare in acest domeniu pentru a putea asigura libera circulatie a persoanelor? Pentru ca existau o serie de probleme legate de acest deziderat ce ingrijorau statele membre: crima organizata, traficul de droguri, imigratia ilegala, terorismul.

Conventia de la Napoli, din 1967, privind cooperarea si asistenta mutuala intre administratiile vamale a constituit primul cadru oficial al schimbului de experienta intre statele membre ale Comunitatii. O alta forma de cooperare interguvernamentala a aparut in 1976, odata cu infiintarea Grupului Trevi, grup ce reunea ministrii afacerilor interne din statele Vest-europene si isi propunea sa combata terorismul si sa coordoneze cooperarea fortelor de politie in acest sens. Din 1984 intalnirile ministrilor de interne au devenit regulate (2 intalniri/an), iar problemele abordate s-au extins si asupra domeniului cooperarii judiciare si vamale, precum si asupra problematicii liberei circulatii a persoanelor. In 1985, activitatea Grupului Trevi    a inglobat si aspectele legate de imigratie si crima organizata.

Pe de alta parte, dezbaterile pe marginea conceptului de libera circulatie a persoanelor de la inceputul anilor '80 si faptul ca progresele inregistrate in acest sens se dovedeau a fi insuficiente au determinat o parte a statelor membre ale Comunitatii (Franta, Germania, Belgia, Luxemburg si Olanda - echipa fondatorilor Comunitatilor Europene, mai putin Italia, care de altfel a reprezentat primul stat ce a aderat ulterior la acesta initiativa) sa hotarasca in 1985 crearea unui teritoriu fara frontiere interne, cunoscut sub denumirea de 'spatiul Schengen'[66]. Acordul semnat de cele cinci state a fost intarit printr-o conventie de implementare ce stipuleaza regulile comune pentru vize, drept la azil, control la frontierele externe si cooperare intre fortele de politie si autoritatile vamale in vederea liberei circulatii a persoanelor pe teritoriile statelor semnatare fara a perturba legea si ordinea.

Aceste evolutii denota faptul ca dorinta unora dintre statele membre de a crea o zona reala de libera circulatie a persoanelor a fost suficient de puternica pentru ca acestea sa actioneze inaintea Comunitatii, lucru ce a impulsionat, dupa cum vom constata mai departe, initiativele de la nivel comunitar.